Parecer 119/2013 - Secretaria de Acompanhamento Econômico
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1. MINIST RIO DA FAZENDA Secretaria de Acompanhamento Econ mico Coordena o Geral de Transportes e Log stica Parecer Anal tico sobre Regras Regulat rias n 119 COGTL SEAE MF Bras lia 22 de maio de 2013 Assunto Audi ncia P blica n 137 2013 da ANTT com o objetivo de obter subs dios com vistas ao aprimoramento das minutas de edital e de contrato e dos estudos preliminares que se prestar o a disciplinar as condi es em que se dar a concess o do trecho ferrovi rio compreendido entre A ail ndia MA e Barcarena PA Acesso P blico l Introdu o l A Ag ncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT no dia 07 de maio de 2013 submeteu Audi ncia P blica as minutas de edital e de contrato de concess o e os estudos preliminares do trecho ferrovi rio compreendido entre A ail ndia MA e Barcarena PA 2 Neste contexto o objetivo deste parecer apresentar as contribui es desta Secretaria para aperfei oamento dos documentos mencionados considerando as suas atribui es explicitadas no art 29 do Decreto n 7 482 de 16 de maio de 2011 I propor coordenar e executar as a es do Minist rio relativas gest o das pol ticas de regula o de mercados de concorr ncia e de defesa da ordem econ mica C Acesso P blico II acompanhar a implanta o dos modelos de regula o e gest o desenvolvidos pelas ag ncias reguladoras pelos minist rios setoriais e pelos demais r2. de metodologia que permita a avalia o peri dica do servi o concedido por meio da imposi o do cumprimento de fatores de qualidade compat veis com a natureza do projeto de concess o em tela assim como previstos nas minutas de edital e contrato das concess es do Trem de Alta Velocidade e das rodovias federais BR 040 MG e BR 116 MG 2 1 7 Cess o de Cabos de Fibras ticas EPL 27 A cl usula 4 da minuta de contrato determina que a concession ria dever construir e manter a infraestrutura necess ria para a instala o de cabos de fibra ptica e ceder EPL o acesso a tal infraestrutura e um cabo composto por no m nimo 36 trinta e seis fibras 28 Dado o custo associados a esta exig ncia assim como devido ao fato da cess o dos cabos n o estar diretamente associada presta o de servi o aos usu rios do sistema ferrovi rio sugere se que a ag ncia explicite as justificativas para a inclus o da referida exig ncia na minuta de contrato 2 1 8 Execu o de Obras e Servi os pelo Poder P blico 29 A subcl usula 9 2 4 explicita que o Poder P blico poder realizar investimentos no sistema ferrovi rio concedido estejam ou n o previstos no PEF 30 Avalia se que deve ser mantida a possibilidade de o Poder P blico investir em obras que n o constam no PEF Entretanto n o se vislumbram vantagens que justifiquem a possibilidade do Poder P blico realizar investimentos em obras que j constam no PEF pois p
3. dispostos na subcl usula 4 3 3 apresentam distintos intervalos m ximos de diferen a de pre os que poder o ser cobrados pela ind stria nacional ao comercializar os trilhos nacionais 15 Sugere se que a ANTT verifique se os percentuais propostos est o adequados s melhores pr ticas de observ ncia de conte do nacional adotados por outras ag ncias como a Ag ncia Nacional do Petr leo ANP e se tais percentuais se enquadram em normas internacionais de com rcio visando assim assegurar a conformidade e o adequado cumprimento das margens estabelecidas 16 Em especial sugere se que a ag ncia justifique os par metros adotados na defini o das condicionantes e dos respectivos percentuais m nimos de conte do local na 3 Acesso P blico aquisi o de trilhos por parte da concession ria 17 Ademais a subcl usula 4 3 8 determina que a ANTT ser a respons vel por avaliar o cumprimento da observ ncia do conte do nacional imposta concession ria Assim por fim de forma a facilitar a fiscaliza o para o cumprimento da norma sugere se que seja estudada a possibilidade da ag ncia contratar uma empresa certificadora para atestar o efetivo cumprimento de tal exig ncia 2 1 4 Custos Socioambientais 18 A subcl usula 7 4 2 apresenta uma lista n o exaustiva de a es consideradas como custos socioambientais e cita um dado valor que ser assumido integralmente pela Concession ria Metade do valor que exceder este
4. limite ser compartilhado com o Poder Concedente 19 Entretanto os eventos que poder o ser classificados como custos socioambientais n o s o elencados de forma exaustiva no contrato fato que pode vir a onerar demasiadamente o empreendimento pela incerteza acerca das interven es que poder o ser demandadas Concession ria 20 Por tais raz es sugere se que sejam elencados de maneira exaustiva os elementos que poder o ser considerados como custos socioambientais 2 1 5 Transporte de Carga Pr pria 21 O modelo de explora o proposto pela ag ncia busca expandir a capacidade de transporte da malha ferrovi ria nacional resgatar a ferrovia como alternativa log stica e reduzir fretes Por esta raz o se elaborou um modelo capaz de propiciar amplo acesso malha ferrovi ria de forma que diversos setores da economia possam usufruir da infraestrutura ferrovi ria 22 Assim a implementa o do modelo proposto ensejar a adequa o do marco regulat rio do transporte ferrovi rio especialmente no que se refere separa o das atividades de explora o de infraestrutura ferrovi ria e opera o dos trens e suas implica es 23 Visando assegurar a separa o destas atividades prev se vedar a participa o na licita o das atuais detentoras diretas de outorgas de concess es ferrovi rias Al m disso a futura concession ria n o poder deter participa o societ ria em empresa de transporte ferrovi rio
5. opera o da sinaliza o da via f rrea por representarem o cerne do servi o a ser concessionado Acesso P blico 2 1 13 Revers o de Bens 43 Como forma de assegurar que a Concession ria cumprir as responsabilidades associadas adequada devolu o da ferrovia ao Poder Concedente sugere se que seja inserida uma nova subcl usula na cl usula 44 na qual fique estabelecido que os recursos relativos garantia de execu o do contrato somente ser o devolvidos ap s a lavratura do termo definitivo de devolu o da ferrovia 2 1 14 Fator X 44 A metodologia proposta no anexo 7 da minuta de contrato considera que o Fator X dos primeiros dez anos ser O zero Do ano 11 ao ano 15 o valor ser de 1 9 que a m dia do Fator X apurado em experi ncias internacionais em companhias que gerenciam a infraestrutura ferrovi ria A partir do 16 ano o fator X ser fixado quinquenalmente pela ANTT 45 Sugere se que n o seja pr definido o valor do Fator X O valor a ser definido deve ser calculado considerando os ganhos de efici ncia que poder o ser obtidos pelo concession rio e observando o princ pio da modicidade tarif ria O horizonte at o princ pio da cobran a 11 ano longo e at o seu atingimento evolu es tecnol gicas e no gerenciamento das opera es poder o ensejar altera es significativas nos ganhos de efici ncia da Concession ria 46 Por oportuno para a defini o da metodolog
6. Assistente Assessor T cnico MAUR CIO ESTELLITA LINS COSTA Coordenador Geral de Transportes e Log stica De acordo TIAGO DE BARROS CORREIA Assessor Especial ANT NIO HENRIQUE PINHEIRO SILVEIRA Secret rio de Acompanhamento Econ mico 11
7. al isto referentes ao pagamento de 4 parcelas trimestrais o que significaria R 43 25 milh es por trimestre 6 De tal sorte sugere se que seja corrigida a informa o acerca do valor da antecipa o trimestral a ser repassada pela Valec concession ria de forma que tenha coer ncia entre o valor divulgado no contrato e em seus anexos com as informa es da planilha econ mico financeira divulgada 2 1 2 Prazo da Concess o Es O item 3 2 da minuta de contrato estabelece que o prazo de concess o poder ser prorrogado por at 35 trinta e cinco anos apenas para recomposi o do equil brio econ mico financeiro Acesso P blico 8 Nas primeiras vers es das minutas de edital e contrato na ocasi o da Tomada de Subs dios n 005 2013 publicada no dia 28 de fevereiro constava que o contrato poderia ser prorrogado por cinco anos apenas para recomposi o do equil brio econ mico financeiro 9 Veja se que nas recentes licita es das concess es dos aeroportos de Bras lia DF Campinas SP e Guarulhos SP os contratos de concess o previram prazos de 25 30 e 20 anos respectivamente limitando se as eventuais prorroga es a no m ximo cinco anos e somente para fins de recomposi o de equil brio econ mico financeiro 10 Do ponto de vista econ mico a licita o um momento importante para mercados monopol sticos de presta o de servi os p blicos pois promove a concorr ncia pelo mercado A
8. concorr ncia possibilita que diversos agentes econ micos realizem suas pr prias proje es sobre o futuro e fa am suas ofertas para obter o direito de explora o da infraestrutura Assim a licita o permite que os agentes concorram o que tende a levar a que o agente mais eficiente obtenha o direito de explora o da concess o promovendo efeitos positivos para toda a economia 11 Portanto a possibilidade de prorroga o do contrato por prazo longo limita a concorr ncia pelo mercado pois pode levar realiza o de rodadas de licita o a intervalos mais longos reduzindo o potencial competitivo j que limita a oportunidade de outras empresas disputarem a explora o do servi o p blico num certame licitat rio 12 Al m disso a fixa o de prazos menores de prorroga o contratual permite ao Poder Concedente aprimorar periodicamente os contratos de concess o a partir da avalia o da experi ncia acumulada ao longo do prazo contratual podendo com essa experi ncia aperfei oar diversos dos itens contidos no contrato 13 Portanto sugere se que o prazo m ximo para a prorroga o seja reavaliado e que a prorroga o do contrato esteja sempre associada necessidade de recompor o equil brio econ mico financeiro 2 1 3 Observ ncia de Conte do Local 14 A subcl usula 4 3 aborda as condi es de prefer ncia a serem observadas ao se adquirir trilhos dando prioridade aos trilhos produzidos no Brasil Os itens
9. e n o poder explorar as atividades de opera o e manuten o de trens de carga e de passageiros 24 Entretanto avalia se que n o est o expl citas na minuta de contrato as condi es de transporte de carga pr pria pelo concession rio da infraestrutura e como lidar com uma eventual aquisi o de percela expressiva da capacidade da ferrovia pelo concession rio 4 Acesso P blico para transporte de carga pr pria Avalia se que em tese h a possibilidade de essa pr tica comprometer as premissas de livre acesso e amplia o da concorr ncia almejada pelo novo modelo Dessa forma sugere se que a ANTT avalie a conveni ncia de estabelecer limita es participa o do concession rio da infraestrutra de maneira direta e indireta por meio de controladoras coligadas e controladas na compra de capacidade total disponibilizada da ferrovia pela Valec 2 1 6 Qualidade do Servi o 25 A subcl usula 21 2 ao abordar a revis o ordin ria quinquenal da Concess o n o prev a considera o de fatores de qualidade tais como a redu o de acidentes a necessidade de menores tempos para realiza o de reparos na via metas m ximas para interrup o do tr fego dentre outros Com isso limitam se os est mulos para a Concession ria aumentar a sua efici ncia aperfei oar o uso da via assegurar maior qualidade ao servi o prestado aos usu rios e tornar a ferrovia mais segura 26 Desse modo sugere se a introdu o
10. ego xiii Exclua a exig ncia de autoriza o da ANTT para a concess o de descontos tarif rios xiv Reavalie a proporcionalidade entre infra es e respectivas multas 10 Acesso P blico xv Avalie vedar a possibilidade de terceiriza o das atividades que representam o cerne do servi o a ser concedido xvi Inclua uma subcl usula com a previs o da devolu o da garantia de execu o do contrato somente ap s a lavratura do termo definitivo de devolu o da ferrovia xvii N o pr definida o valor do Fator X a ser aplicado no 11 ao 15 ano da Concess o e estude a viabilidade de adotar metodologia semelhante utilizada pela ANEEL nos contratos de transmiss o de energia el trica xviii Defina quantitativamente o termo tempo h bil referente notifica o em caso de cancelamento da janela de tr fego xix Transfira a subcl usula 14 5 para a subcl usula 14 2 xx Ajuste a reda o dos itens referentes aloca o de riscos ao poder concedente conforme indicado no item 2 2 16 do presente parecer de modo a manter o compartilamento do valor que exceder o limite estabelecido para cada atividade xx1 Avalie a possibilidade de estabelecer par metros e diretrizes aplic veis ao transporte ferrovi rio de passageiros caso a sua implementa o seja recomend vel por estudos t cnicos e econ micos A considera o superior RODRIGO ROSA DA SILVA CRUVINEL CLEYTON MIRANDA BARROS
11. g os afins manifestando se dentre outros aspectos acerca a dos reajustes e das revis es de tarifas de servi os p blicos e de pre os p blicos b dos processos licitat rios que envolvam a privatiza o de empresas pertencentes Uni o e c da evolu o dos mercados especialmente no caso de servi os p blicos sujeitos aos processos de desestatiza o e de descentraliza o administrativa 2 Da An lise 3 Ao analisar os estudos e as minutas de edital e de contrato de concess o ferrovi ria em quest o a Seae identificou oportunidades para aperfei oamento nos itens a seguir abordados 2 1 Do Contrato 2 1 1 Antecipa o de valores da TDCO 4 O anexo 3 da minuta de contrato em sua subcl usula 6 3 determina que a partir do 2 ano da Data de Assun o a concession ria far jus a 12 parcelas de pagamento trimestrais cada uma no montante de R 173 000 000 00 a t tulo de antecipa o da remunera o devida pela Valec 5 Durante audi ncia p blica realizada no dia 16 de maio de 2013 em Bras lia foi citado que seriam adiantados 15 dos valores do TDCO devido concession ria ao longo do contrato de concess o ainda no per odo de obras desde que o concession rio cumpra o cronograma f sico dos trabalhos Todavia ao comparar o valor divulgado na referida subcl usula com o valor divulgado na planilha do estudo econ mico financeiro percebe se uma diverg ncia pois o valor de R 173 milh es aparenta ser anu
12. ia a ser considerada para calcular o Fator X a partir do 11 ano da concess o sugere se que a ag ncia estude a viabilidade de aplicar metodologia semelhante adotada pela ANEEL para as concession rias de transmiss o de energia el trica Nesta metodologia a ANEEL considera como ganhos de produtividade a serem repassados aos consumidores no momento da revis o peri dica os ganhos advindos de evolu o tecnol gica que incidem sobre os custos operacionais da concession ria 47 Inicialmente a ag ncia identifica a parcela correspondente aos custos operacionais regulat rios da transmissora de acordo com os par metros constantes no contrato de concess o ou na revis o peri dica anterior e em seguida aplica o percentual de redu o dos custos operacionais decorrente de ganhos advindos de evolu o tecnol gica denominado de ganhos de produtividade anual definido para per odos de cinco anos Por fim para a defini o do percentual de ganhos de produtividade anual a ANEEL realiza um estudo peri dico cujos resultados ter o vig ncia por 5 anos Para as empresas que tiverem sua revis o peri dica dentro desse per odo adota se o valor vigente 2 1 15 Direitos e Deveres dos Usu rios 48 A subcl usula 14 4 2 viii determina que o usu rio dever notificar a Concession ria e a Interveniente Anuente em tempo h bil sobre qualquer cancelamento ou previs o de cancelamento de uso da Ferrovia Sugere se que seja fixad
13. io da infraestrutura de maneira direta e indireta por meio de controladoras coligadas e controladas na compra de capacidade total disponibilizada da ferrovia pela Valec para transporte de carga pr pria Justifique os par metros adotados na defini o das condicionantes e dos percentuais m nimos de conte do local na aquisi o de trilhos por parte da concession ria Avalie a possibilidade da ANTT contratar uma empresa certificadora para atestar o efetivo cumprimento de exig ncia de compra de trilhos atendendo aos par metros m nimos de conte do local Avalie a aplica o de fatores de qualidade a serem considerados nas revis es ordin rias quinquenais viti Explicite as justificativas da exig ncia da cess o de cabos de fibras EPL Gx x xi xii Estabele a que o Poder P blico somente poder realizar investimentos no sistema ferrovi rio concedido caso tais investimentos n o estejam previstos no PEF Revise as subcl usulas 19 1 6 ii e 21 1 1 Apresente mais esclarecimentos acerca do processo de amortiza o proporcional dos valores recebidos a t tulo de antecipa o citado na subcl usula 19 1 6 iv e que sejam estudados os impactos dessa medida em termos de tributa o Avalie redefinir a f rmula de c lculo da tarifa de frui o de forma a contemplar o tempo total despendido no trajeto bem como alternativamente a conveni ncia de se impor puni es pelo mau uso das janelas de tr f
14. o no contrato o 8 Acesso P blico prazo considerado tempo h bil pela ag ncia 49 Ademais a subcl usula seguinte 14 5 trata de obriga es da Concession ria e est localizada juntamente com os t picos que tratam dos direitos e deveres dos usu rios da ferrovia Assim sugere se ainda que esta subcl usula seja transformada em item da subcl usula 14 2 que trata dos deveres da concession ria 2 1 16 Aloca o de Riscos ao Poder Concedente 50 Na subcl usula 25 2 ii alocado como de responsabilidade da ANTT uma modalidade de risco cuja materializa o pode estar associada a o ou omiss o da concession ria Assim sugere se ajuste na reda o do referido item do contrato mantendo o risco como de responsabilidade da ANTT exceto nos casos em que a Concession ria tenha dado causa sua materializa o 51 Na mesma se o da minuta do contrato nos itens ix e xiv s o atribu dos exclusivamente ANTT os riscos referentes aos custos e encargos decorrentes do processo de licenciamento ambiental e de desapropria es Entretanto como estabelecido pela minuta de contrato nas subcl usulas 7 1 3 e 7 4 1 tais riscos s o compartilhados igualmente ente a concession ria e o poder concedente e correspondem metade do valor que exceder o limite estabelecido para cada atividade 2 1 17 Transporte Ferrovi rio de Passageiros 52 Os documentos disponibilizados na audi ncia p blica n o mencionam o t
15. oder se deixar de alocar recursos p blicos em outros empreendimentos igualmente 5 Acesso P blico importantes que s o de responsabilidade do Poder P blico para alocar em ferrovias concedidas cuja responsabilidade de investimentos prevista no PEF da Concession ria 2 1 9 Tarifa pela Disponibilidade da Capacidade Operacional 31 A subcl usula 19 1 6 11 cita que As parcelas de antecipa o ser o corrigidas com o mesmo ndice e data em que efetivamente ocorrer o reajuste da TDCO e da Tarifa de Frui o Em complemento a subcl usula 21 1 1 diz que A TDCO e a Tarifa de Frui o ter o o seu primeiro reajuste na data de in cio da Opera o da Ferrovia ainda que se inicie nas condi es previstas na subcl usula 18 2 2 32 Da forma como est exposto parece n o ser poss vel efetuar os reajustes dos valores a serem antecipados relativos TDCO j que tal procedimento est previsto para ocorrer ap s o in cio da opera o da ferrovia momento em que ser o reajustadas a TDCO e a TBF De tal sorte sugere se que a ag ncia revise a reda o dada s subcl usulas supracitadas 33 Ademais o item iv da subcl usula 19 1 6 destaca que A Concession ria registrar em conta cont bil espec fica as parcelas de antecipa o recebidas da Interveniente Anuente amortizando as proporcionalmente durante a fase de servi os Sugere se que seja melhor explicado como ser realizado o processo de am
16. ortiza o proporcional supracitado e que sejam estudados os impactos dessa medida em termos de tributa o bem como se fa a eventuais ajustes de reda o que se concluir necess rios 2 1 10 C lculo e Pol tica de Descontos da Tarifa de Frui o 34 A subcl usula 20 1 1 prop e uma f rmula de c lculo da tarifa de frui o a ser cobrada pela Concession ria A f rmula proposta pela ANTT desconsidera o fator tempo do trajeto no c lculo Com isso o usu rio que utilizar a via n o ter incentivo a ocupar nica e t o somente a janela de tempo a ele reservada para o uso da via podendo ocasionando atrasos sem a correspondente penaliza o Por sua vez esta situa o poder em caso de atrasos deliberados e ou por problemas diversos vir a atrasar os demais usu rios que utilizarem posteriormente a ferrovia 35 De tal sorte sugere se que seja avaliada a possibilidade de ajustar a f rmula de c lculo da tarifa de frui o para que seja tamb m considerado o item tempo total dispendido no trajeto de modo que o usu rio tenha incentivos para evitar atrasos ou que a ag ncia regulamente a utiliza o da capacidade adquirida incluindo penalidades por descumprimento do tempo total de trajeto 36 No que se refere pol tica de descontos tarif rios a subcl usula 20 1 4 determina que para ceder descontos na tarifa de frui o aos usu rios a Concession ria dever previamente informar ANTT que ter o poder de autorizar
17. ou n o a pol tica comercial da Concession ria Esta imposi o limita a atua o comercial da Concession ria que pode se ver desestimulada a promover descontos por conta da burocracia a ela imposta Acesso P blico 37 Com isso sugere se a altera o da subcl usula de forma a considerar que o Concession rio dever apenas informar ANTT que praticou desconto tarif rio em determinado per odo n o tendo para isso que pedir a autoriza o da ag ncia para praticar o desconto Tal situa o ocorre no Transporte Rodovi rio Interestadual de Passageiros atividade regulada pela ANTT em que os permission rios devem informar a ag ncia os descontos praticados em at 5 dias depois da concess o do desconto e no transporte a reo em que as companhias a reas apenas devem informar ANAC em at 30 dias os pre os praticados 2 1 11 Infra es e Penalidades Multas 38 As subcl usulas 23 4 a 23 8 apresentam as infra es que constituem penalidades por multas ao longo da concess o As infra es s o classificadas em 5 grupos que possuem diferentes escalas de multas tornando se mais caras medida que s o consideradas mais graves 39 Sugere se que seja feito uma reavalia o da proporcionalidade entre as infra es as correspondentes penalidades que constituem cada grupo pois elementos extremamente importantes para a opera o ferrovi ria possuem multas leves o que poder dificultar as medidas preventivas e cor
18. ratamento a ser dado ao transporte ferrovi rio de passageiros nos trechos ferrovi rios que ser o licitados 53 Assim considerando as a es do governo federal visando o resgate e a revitaliza o do transporte ferrovi rio de passageiros sugere se que a ANTT avalie a possibilidade de estabelecer par metros e diretrizes aplic veis a esta modalidade de transporte caso a sua implementa o no trecho ferrovi rio em an lise seja recomend vel por estudos t cnicos e econ micos 3 Conclus o 54 O presente parecer teceu considera es sobre as minutas de edital e de contrato de concess o da ferrovia A ail ndia MA Barcarena PA Diante do exposto visando o aperfei oamento da mat ria sugere se em s ntese que a ANTT 1 Revise a informa o referente ao valor do montante trimestral a ser repassado pela Valec concession ria de forma que tenha correspond ncia Acesso P blico Gi Gii Gv v vi vii entre o valor divulgado na subcl usula 6 3 do anexo 3 da minuta do edital com a planilha econ mico financeira divulgada Reavalie o prazo m ximo para a prorroga o contratual e que a prorroga o do contrato esteja sempre associada necessidade de recompor o equil brio econ mico financeiro Descreva de maneira exaustiva os elementos que podem vir a ser considerados custos socioambientais Avalie a conveni ncia de estabelecer limita o participa o m xima do concession r
19. retivas da ANTT nos casos em que a Concession ria atue em desacordo com o contrato e demais diretrizes da concess o 40 Como exemplo de uma a o grave classificada de maneira branda pode ser citado o item xiii da subcl usula 23 5 que classifica como multa do grupo 2 n o reparar corrigir remover reconstruir ou substituir s suas expensas os Trabalhos e Servi os em que se verificarem v cios defeitos ou incorre es resultantes de execu o ou de materiais empregados nos termos da subcl usula 17 5 deste Contrato Tais situa es caso ocorram podem afetar as condi es de seguran a da ferrovia podem danificar o material rodante e ou outras partes das composi es que trafegam na via f rrea al m de em casos extremos levar a interdi o do tr fego ao longo da ferrovia 2 1 12 Contrata o de Terceiros 41 A subcl usula 28 1 determina que Sem preju zo de suas responsabilidades a Concession ria dever executar os Trabalhos e os Servi os da Concess o por si ou por meio de terceiros por sua conta e risco 42 Considerando que entre os servi os da Concess o s o previstas atividades que constituem a ess ncia da outorga recebida pela concession ria via licita o sugere se que seja vedada a possibilidade de terceiriza o dos servi os de opera o do Centro de Controle Operacional CCO licenciamento dos trens para uso da via opera o e controle dos sistemas de comunica o com os trens e
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