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controle do orçamento público e o juízo de

1. Sucede que tais atos de legisla o or ament ria sejam os de conforma o original de or amento anual de despesa sejam os de altera o dela no curso do exerc cio s o exemplos paradigmais de leis formais isto de atos administrativos de autoriza o por defini o de efeitos concretos e limitados que por isso o Supremo 186 retira normatividade dos instrumentos de controle existentes na pr pria Constitui o Federal que se destinam a limitar e regular a atua o do Poder P blico compreendido o Poder Executivo e o Poder Legislativo na conforma o do or amento aos termos determinados pelo poder constituinte Veja se a decis o proferida na ADI n 1640 2 A a o direta foi proposta por diversos partidos pol ticos e questionava a utiliza o de recursos decorrente de arrecada o vinculada para o custeio e financiamento de a es e servi os de sa de para finalidade diversa do comando constitucional No caso a norma do or amento na forma da Lei n 9438 1997 previa que do total de R 4 779 000 000 00 correspondente ao montante a ser transferido ao Fundo Nacional de Sa de pelo Tesouro Nacional conta das Receitas da CPMF a parcela de R 1 301 900 000 00 ou seja 27 24 do total dos recursos seriam destinados para o pagamento de d vidas e encargos contrariando a previs o constitucional de aplica o dos recursos exclusivamente nas a es de sa de Assim a mat ria discutida neste julgamento
2. relator teceu longas considera es a respeito da viabilidade do uso da ADPF para questionar pol ticas p blicas discorrendo sobre a atua o do Poder Judici rio o que se evidencia pelos termos da ementa abaixo Argui o de descumprimento de preceito fundamental A quest o da legitimidade constitucional do controle e da interven o do poder judici rio em tema de implementa o de pol ticas p blicas quando configurada hip tese de abusividade governamental Dimens o pol tica da jurisdi o constitucional atribu da ao supremo tribunal federal Inoponibilidade do arb trio estatal efetiva o dos direitos sociais econ micos e culturais Car ter relativo da liberdade de conforma o do legislador Considera es em torno da cl usula da reserva do poss vel Necessidade de preserva o em favor dos indiv duos da integridade e da intangibilidade do n cleo consubstanciador do m nimo existencial Viabilidade instrumental da argui o de descumprimento no processo de concretiza o das liberdades positivas direitos constitucionais de segunda gera o Neste sentido considera o processo judicial como instrumento id neo e apto a viabilizar a concretiza o de pol ticas p blicas quando previstas no texto da Carta Pol tica venham a ser descumpridas total ou parcialmente pelas inst ncias governamentais destinat rias do comando inscrito na pr pria Constitui o da Rep blica A decis o e
3. 1 E obrigat ria a inclus o no or amento das entidades de direito p blico de verba necess ria ao pagamento de seus d bitos oriundos de senten as transitadas em julgado constantes de precat rios judici rios apresentados at 1 de julho fazendo se o pagamento at o final do exerc cio seguinte quando ter o seus valores atualizados monetariamente 8 1 A Os d bitos de natureza aliment cia compreendem aqueles decorrentes de sal rios vencimentos proventos pens es e suas complementa es benef cios previdenci rios e indeniza es por morte ou invalidez fundadas na responsabilidade civil em virtude de senten a transitada em julgado 2 As dota es or ament rias e os cr ditos abertos ser o consignados diretamente ao Poder Judici rio cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decis o exequenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do dep sito e autorizar a requerimento do credor e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de preced ncia o sequestro da quantia necess ria satisfa o do d bito 3 O disposto no caput deste artigo relativamente expedi o de precat rios n o se aplica aos pagamentos de obriga es definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal Estadual Distrital ou Municipal deva fazer em virtude de senten a judicial transitada em julgado 4 S o vedados a expedi o de precat rio complementar ou suplementar de valor pago b
4. O fundamento foi a viola o do artigo 99 1 da Constitui o Federal onde reza que os tribunais elaborar o suas propostas or ament rias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes or ament rias A interpreta o fixada pelo STF no sentido da aquiesc ncia do Judici rio com o limite fixado com manifesta o do Ministro Marco Aur lio em determinado momento que referencia a necessidade do estabelecimento de consenso Participaram do julgamento os seguintes ministros Celso de Mello presidente N ri da Silveira Sydney Sanches Oct vio Galloti Sep lveda Pertence Carlos Velloso Marco Aur lio Ilmar Galv o relator e Nelson Jobim A publica o foi posterior vig ncia da LDO 2s Todavia em sentido diverso foi o deliberado na ADI n 885 julgado em 17 de junho de 1999 que considerou prejudiciada a a o pelo esgotamento temporal da lei nua consoante ementa a seguir transcrita A o direta de inconstitucionalidade 2 Lei n 8 652 de 29 04 93 3 Alega o de ofensa aos arts 3 inciso III 165 2 e 166 3 e 4 da Constitui o Federal Inobserv ncia das disposi es contidas nos arts 16 e 38 da Lei n 8 447 de 21 07 92 que estabeleceu diretrizes or ament rias para o exerc cio financeiro de 1993 4 Parecer da Procuradoria Geral da Rep blica pelo n o conhecimento da a o Verifica o de mera ilegalidade Exaurimento da efic cia jur
5. Como decorr ncia desta concep o o Estado tem por fun o intervir na economia de sorte a assegurar a manuten o do sistema realizando investimentos e atuando no mercado diretamente ou por indu o sendo essencial para tanto ter uma modalidade de or amento diversa da anterior Ora a qualidade espec fica do gasto p blico avaliada pois se destina a produzir um efeito global na economia consoante as perspectivas geradas a partir do processo de interven o Para Keynes o gasto em investimento gera um efeito multiplicador de renda na economia pois implica a amplia o de gastos de consumo Assim os gastos totais entendidos como a somat ria de investimentos e consumo incluindo gastos governamentais e exporta es constituem a chamada Demanda Agregada a propens o de consumo de determinada quantidade de bens ou servi os em determinado per odo de tempo e por determinado pre o Desta forma a pol tica fiscal deve se voltar para a eleva o de gastos p blicos sem que tal implique a eleva o dos impostos de sorte a manter o n vel de recursos privados destinados a investimentos e consumo Sua ado o poder gerar d ficit fiscal na medida em que tal for absolutamente necess rio para propiciar a retomada do processo de investimento A eleva o do gasto p blico ent o n o pode ser financiada pela absor o de recursos do setor privado importante que o Estado efetue a despesa sem que o gast
6. Poder P blico em rela o s normas ordenat rias da Constitui o A observ ncia das normas da Constitui o tamb m implica considerar que a atua o do Poder Judici rio no controle da legalidade incide na observ ncia da legisla o do or amento como resultado do processo complexo de elabora o legislativa decorrente da conjun o de vontade manifesta do Poder Executivo e Legislativo verificando se a atua o do Poder P blico est em conson ncia com as op es existentes no or amento e reconhecidas como alternativas v lidas ao final do processo legislativo Desta feita a atua o do Poder Judici rio se volta para garantir a normatividade da legisla o or ament ria e o respeito pelas escolhas pol ticas manifestadas a partir da aprova o das leis que integram o sistema or ament rio nulificando a a o ou omiss o que possa violar a norma or ament ria Trata se do mero reconhecimento da capacidade normativa da lei do or amento 323 possibilitando regular conduta e tutelar direito subjetivo a partir de sua vig ncia Neste sentido se retorna concep o do or amento como lei em sentido material e formal com a aptid o de regular a conduta estatal e gerar direito subjetivo na hip tese de descumprimento de seus termos Editada a norma or ament ria com a aloca o de recursos para a execu o de programas e despesas definidos compete ao administrador p blico dar cumprimento a esta op o re
7. a respeito de tributa o Este movimento encontra sua interrup o durante o absolutismo mon rquico O fortalecimento da Coroa em detrimento da nobreza com a concentra o das terras senhoriais nas m os do Rei e a possibilidade de financiamento de uma estrutura p blica da qual se destaca o ressurgimento do exercito profissional desta vez nacional propicia a concentra o de poderes Coroa HOBSBAWAM 1994 O absolutismo permite o surgimento do Estado Nacional e decorre de um conjunto de situa es que principiam seu desenvolvimento a partir da segunda metade do s culo XIII BUJANDA 1962 Faz parte deste processo o crescimento das cidades e a afirma o de seu potencial mercantil a partir da IV Cruzada sobretudo ap s a reabertura do Mar Mediterr neo ao com rcio das cidades europeias principalmente italianas GALGANO 1980 Isto possibilitou o surgimento de uma classe social composta por artes es e mercadores a qual passa a possuir uma influ ncia cada vez maior nesta sociedade pois o com rcio ressurge como elemento din mico da economia propiciando uma acumula o que supera a terra como primordial fator de riqueza promovendo uma concentra o de riqueza nas m os desta nova classe social HUBERMAN 1981 O enfraquecimento da nobreza decorrente do fracasso das Cruzadas e o esgotamento do sistema feudal de produ o levou migra o dos 3 Na Fran a a convoca o por Lu s XVI da reminisc ncia deste ins
8. entre o PPA que possui a fun o de planejamento do per odo de quatro anos e a LOA com prazo de execu o relativamente curto correspondendo a um exerc cio financeiro estabelecendo regras e condi es para a elabora o da norma or ament ria anual fixando as prioridades para o gasto p blico que ao final ser o especificados na Lei Or ament ria Anual LOA 3 2 1 Plano Plurianual A previs o da exist ncia do Plano Plurianual como um subsistema do or amento na Constitui o tem por objetivo a defini o de uma pol tica com a previs o do estabelecimento de programas e metas governamentais de longo prazo a viabiliza o da proposta constitucional de um desenvolvimento ordenado e estruturado com nfase para a solu o dos desn veis sociais e regionais permitindo a concretiza o da previs o constitucional de ordenamento vinculante para o setor p blico e indicativo para o setor privado Neste sentido a necessidade de sua harmonia com os planos e programas nacionais regionais e setoriais e outros mencionados no texto constitucional 142 Constitui o Federal ADCT Art 35 8 2 o projeto do plano plurianual para vig ncia at o final do primeiro exerc cio financeiro do mandato presidencial subsequente ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerc cio financeiro e devolvido para san o at o encerramento da sess o legislativa 143 Na li o de Ca
9. o de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade 28 Parece certo que a men o a efic cia de meio diz respeito aos efeitos amplos e definitivos do controle concentrado de constitucionalidade N o quer dizer que o cabimento de recurso ou acesso ao controle difuso inviabilize a a o mas sim que a a o ser cab vel quando n o houver outro meio de combater a les o pelos mecanismos outros do controle concentrado de constitucionalidade MENDES MARTINS 2009 p 115 117 279 Lei n 9882 99 Art 1 A argui o prevista no 1 do art 102 da Constitui o Federal ser proposta perante o Supremo Tribunal Federal e ter por objeto evitar ou reparar les o a preceito fundamental resultante de ato do Poder P blico Par grafo nico Caber tamb m argui o de descumprimento de preceito fundamental quando for relevante o fundamento da controv rsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal estadual ou municipal inclu dos os anteriores Constitui o Ro destaque refere se possibilidade da decis o liminar em ADPF suspender a tramita o de a es que tenham por objeto a controv rsia posta no controle concentrado nos termos a seguir Art 5 O Supremo Tribunal Federal por decis o da maioria absoluta de seus membros poder deferir pedido de medida liminar na argui o de descumprimento de preceito fundamental 8 3 A liminar pod
10. o or ament ria e os programas de gest o Ill verificar a observ ncia e comprova o da legalidade dos atos de gest o e avaliar os resultados especialmente quanto efici ncia e efic cia das a es administrativas 217 Datada de 06 de setembro de 2009 134 relativas gest o or ament ria financeira patrimonial e de pessoal nos seus v rios rg os IV examinar as aplica es de recursos p blicos alocados por entidades de direito privado V subsidiar meios e informa es bem como apoiar o controle externo e o CNJ no exerc cio de sua miss o institucional A resolu o do CNJ aplica se tamb m s serventias aut nomas ou privadas e entidades que percebam ou arrecadem recursos em nome do Poder Judici rio Observa se que esta resolu o se aplica aos rg os do Poder Judici rio sujeitos atua o do CNJ o que n o o caso do Supremo Tribunal Federal 8 No mbito espec fico do STF foi institu do o controle interno organizado pela Resolu o n 76 de 16 de setembro de 1991 complementado pelo Ato Regulamentar n 33 de 18 de dezembro de 2002 e pela Instru o Normativa n 82 de 15 de abril de 2009 com as seguintes atribui es realizar a fiscaliza o cont bil financeira or ament ria operacional e patrimonial do Supremo Tribunal Federal quanto legalidade legitimidade e economicidade dos seus gastos Il avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual a execu o
11. DISTRITO FEDERAL QUEST O DE ORDEM NO AG REG NO MANDADO DE SEGURAN A Relator Min CELSO DE MELLO citada na nota 466 478 ver a decis o proferida na Suspens o de Seguran a n 3689 MA julgada em 21 de novembro de 2008 conforme referenciado na nota n 440 477 Conforme artigo 85 II e VI da CF a seguir Art 85 S o crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Rep blica que atentem contra a Constitui o Federal e especialmente contra Il o livre exerc cio do Poder 289 cumprir os ditames da lei or ament ria efetuando o repasse desvinculado da programa o financeira e ao fluxo da arrecada o A omiss o do Poder Executivo al m de caracterizar a ocorr ncia de crime de responsabilidade representa ilegalidade pass vel de suprimento mediante o recurso ao Poder Judici rio com a F48 compet ncia origin ria do STF caso a mora incida sobre recursos que devam ser repassados ao Poder Judici rio art 102 n da CF Nesta situa o a gest o do or amento n o pode ser considerada como uma possibilidade mas sim uma imposi o ao Poder Executivo que n o poder deixar de colocar disposi o da entidade aut noma pertinente o valor do duod cimo que lhe couber conforme a dota o que constar da lei do or amento anual Tamb m constituem repasses obrigat rios as vincula es constitucionais de receitas que abrangem o custeio de a es e servi os p blicos na rea da sa de
12. Em resumo no or amento da despesa conteria a possibilidade da exist ncia de despesas obrigat rias que devem ser inclu das pelo Parlamento pois decorrentes de obriga es assumidas legalmente pela Administra o Na ocorr ncia de despesas efetivadas m ngua da autoriza o or ament ria os terceiros envolvidos n o sofreriam qualquer consequ ncia jur dica advinda desta situa o pois os contratos deveriam ser cumpridos 55 No caso prussiano assegurada at mesmo contra o legislador 3 Si falta la autorizaci n del Parlamento si se excede dicha autorizaci n ello solo compromete generalmente la responsabilidad pol tica de los ministros respecto a l s C maras Estas irregularidades no influyen sobre la validez jur dica del contrato JEZE 1950 v 4 p 18 55 Duguit 1911 considera que o or amento composto de duas partes que distingue como Or amento da Receita e Or amento da Despesa No or amento da receita est o enumeradas as fontes de ingressos consubstanciadas nos impostos e outras rendas Estas rendas est o vinculadas no modelo franc s ao princ pio da anualidade pelo qual os impostos do exerc cio financeiro subsequente somente poderiam ser exigidos caso constassem do Or amento da Receita ocorrendo uma vincula o entre a possibilidade de tributar e a pr via exist ncia de lei or ament ria estabelecendo a modalidade de ingresso da receita Neste sentido assume a fei o de lei mater
13. Resenha de um pref cio ln GRAU Eros Roberto CUNHA S rgio S rvulo Estudos de direito constitucional em homenagem a Jos Afonso da Silva S o Paulo Malheiros 2003 p 423 436 HAURIOU Maurice Principios de derecho p blico y constitucional Granada Editorial Comares 20083 HELENA Eber Zoehler Santa Compet ncia parlamentar para gera o e controle de despesas obrigat rias de car ter continuadas e gastos tribut rios Bras lia Edi es C mara 2009 HOBSBAWM Eric A era das revolu es 9 ed S o Paulo Paz e Terra 1994 A era do capital 1848 1875 Tradu o Luciano Costa Neto 3 ed Rio de Janeiro Paz e Terra 1982 Era dos extremos o breve s culo XX Tradu o Marcos Santarrita 2 ed S o Paulo Companhia das Letras 1995 Os Trabalhadores estudos sobre a hist ria do operariado Tradu o Marina Le o Teixeira Viriato de Medeiros 2 ed S o Paulo Paz e Terra 2000 334 HOBSBAWM Eric Tempos interessantes uma vida no s culo XX Tradu o S Duarte S o Paulo Companhia das Letras 2002 HUBERMAN Leo Hist ria da riqueza do homem Rio de Janeiro Zahar 1981 IANNI Oct vio Estado e planejamento econ mico no Brasil Rio de Janeiro Editora UFRJ 2009 IRUESTE Jose Maria Lozano Introduccion a la teoria del presupuesto Madri Intituto de Estudios Fiscales 1983 JELLINEK Georg Teoria general del estado Buenos Aires Albatros 1970 JESCH Dietrich Ley y administ
14. UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAR INSTITUTO DE CI NCIAS JUR DICAS PROGRAMA DE P S GRADUA O EM DIREITO FRANCISCO S RGIO SILVA ROCHA CONTROLE DO OR AMENTO P BLICO E O JU ZO DE CONSTITUCIONALIDADE PROBLEMAS NA EXECU AO E NA INEXECU AO OR AMENTARIA Bel m 2010 FRANCISCO S RGIO SILVA ROCHA CONTROLE DO OR AMENTO P BLICO E O JU ZO DE CONSTITUCIONALIDADE PROBLEMAS NA EXECU O E NA INEXECU O OR AMENT RIA Tese apresentada ao Programa de P s Gradua o em Direito do Instituto de Ci ncias Jur dicas da Universidade Federal do Par como requisito para a obten o do grau de Doutor em Direito Orientador Professor Doutor Fernando Facury Scaff Bel m 2010 Dados Internacionais de Cataloga o na Publica o CIP Biblioteca Setorial do Centro de Ci ncias Jur dicas da UFPA Rocha Francisco S rgio Silva Controle do or amento p blico e o ju zo de constitucionalidade problemas na execu o e na inexecu o or ament ria Francisco S rgio Silva Rocha orientador Fernando Facury Scaff Bel m 2010 Tese Doutorado Universidade Federal do Par Instituto de ci ncias Jur dicas Programa de P s Gradua o em Direito Bel m 2010 1 Or amento Legisla o 2 Controle de constitucionalidade 3 Direito financeiro Scaff Fernando Facury Il Universidade Federal do Par Instituto de Ci ncias Jur dicas Programa de P s Gradua o em Direito CDD 341 383
15. a o do Executivo at o limite previsto sem a possibilidade de gerar direito subjetivo resguardada ao discricionarismo administrativo na ordena o da despesa Como se verifica n o existe um posicionamento un ssono da doutrina a respeito persistindo influente a concep o da natureza meramente autorizativa da pe a or ament ria submetida discri o da autoridade administrativa que possua o dever de sua execu o A Como veremos esta posi o n o guarda sentido em rela o moderna concep o do or amento e a vincula o da Administra o P blica aos seus ditames e as op es que ele representa 5 3 3 A distin o entre despesas discricion rias e vinculadas na execu o do or amento O debate relativo ao cumprimento do or amento pelos rg os encarregados de sua execu o n o corresponde diferencia o entre despesas discricion rias e vinculadas obrigat rias J afirmamos a vincula o dos Poderes P blicos na conforma o do or amento e a necessidade de inclus o das despesas obrigat rias para as quais n o existe possibilidade de delibera o em contr rio As despesas obrigat rias devem constar da proposta or ament ria submetida ao Parlamento com restri es quanto a sua modifica o artigo 163 8 3 da CF Para estas despesas n o existe a discricionariedade na execu o ressalvada a impossibilidade material ou a motivada decis o pol tica harm nica com os motivos
16. a efetiva o da despesa A obrigatoriedade do Parlamento em rela o ao or amento da despensa equivale a afirma o da exist ncia de direito adquirido em rela o s despesas p blicas j existentes caracterizando a atua o do Parlamento como atividade de conte do vinculado em rela o aprova o das disposi es do or amento que aloquem verbas para fazer face a tais despesas reconhecidas em exerc cios anteriores JEZE 1910 Para tanto a exist ncia desta natureza de despesa possui a possibilidade de gerar direito subjetivo que deve ser apreciado pelo Parlamento na confec o da norma or ament ria observado o princ pio da anualidade a fei o embora parcial da teoria da manuten o e preserva o dos servi os p blicos como obriga o da Administra o que deve ser mantida e assegurada pelo legislador Mesmo a viola o do cr dito or ament rio autorizado pelo Parlamento n o possui em si qualquer significa o jur dica Os contratantes em pacto firmado pela Administra o em desobedi ncia legisla o do or amento n o poderiam ter seus direitos atingidos ou modificados n o havendo relev ncia jur dica sequer para a modifica o do or amento previamente aprovado A apura o da responsabilidade do administrador violador da lei or ament ria n o poderia atingir o ato praticado ou terceiros que tivessem pactuado com o Poder P blico a responsabiliza o deste ocorreria no plano pol tico
17. lei pois a legisla o do or amento meramente autoriza a despesa cuja efetiva o fica sob o prudente arb trio do Poder Executivo como encarregado de zelar pelos superiores interesses da Administra o Em conclus o reafirmou o original entendimento da inexist ncia de direito subjetivo a obter os meios de seu custeio inobstante a exist ncia de lei determinando o disp ndio com ampla refer ncia precedente do STF O voto do relator demonstrou uma vincula o com determinada concep o de legisla o do or amento que a equipara a lei de conte do apenas formal conforme poss vel ver por trecho de seu voto Nem argumento de maior peso o de que a Lei 603 declarou ficar o Estado obrigado a consignar em todos os or amentos verbas n o inferiores a quinhentos mil cruzeiros velhos funda o O dispositivo de lei ordin ria nem encerava o poder de coagir os legisladores de futuro nem limitava o crit rio do Executivo quanto ao atendimento da autoriza o or ament ria De tal lei evid ncia n o nascem direitos subjetivos obten o de subven es ou verbas a favor da autora a ser satisfeito em subsequentes or amentos do Estado Curiosamente o parecer do Minist rio P blico naquela a o considerou este ordenamento um n o ordenamento mas sim uma estipula o de conte do moral e n o compete ao Poder Judici rio transform lo em condena o Ses A cita o na A o Rescis ria quanto ao j
18. necess rio aprofundar o debate relativo exist ncia de vincula o objetiva entre as normas or ament rias para a finalidade espec fica de refor ar a densidade normativa da primeira em face da segunda e sucessivamente de sorte a espelhar a realidade de um sistema de depend ncia conc ntrica em graus decrescentes de generalidade Note se a discuss o realizada pelo STF a quando do julgamento da ADI MC n 4167 da correspond ncia entre LDO e a LOA onde a decis o proferida foi no sentido considerar a exist ncia de presun o de compatibilidade entre a LDO a LOA e a despesa aprovada de sorte a viabilizar a execu o or ament ria necessitada da satisfa o dos dois primeiros requisitos Observe se tamb m o julgamento da ADI n 2100 e o realizado na ADI n 2108 514 Ver nota n 325 515 Ver nota n 326 321 onde o tribunal apesar de n o conhecer das a es de controle concentrado de constitucionalidade teceu considera es atinentes a exist ncia de vincula o de compatibilidade entre estas normas or ament rias As decis es n o marcam a rela o de necessidade entre o PPA a LDO e a LOA de sorte que o conte do da primeira implicar na segunda norma e em seguida na terceira apesar da reda o prevista no artigo 166 8 3 inciso da Constitui o Federal que claramente explicita esta necessidade No mesmo sentido a disciplina do artigo 5 da Lei Complementar n 101 2000 Ademais j
19. o a aprecia o da conta dos atos governamentais uma incumb ncia do Parlamento e este para perfeito cumprimento desta miss o deve dotar se de servi os t cnicos qualificados para acompanhamento do processo de implementa o das decis es governamentais de sorte a verificar a compatibilidade com o ordenamento jur dico A posi o do Executivo como rg o encarregado de elaborar a proposta or ament ria e posteriormente como rg o prim rio de execu o de sua execu o refor a a necessidade do estabelecimento de mecanismos de controle Ademais n o poss vel olvidar que nossa Constitui o possui uma voca o que direciona a 193 na sociedade atividade estatal para persistente atua o no dom nio econ mico como um todo visando direcion la para a consecu o dos objetivos fundamentais H muito nossa Constitui o abandonou a posi o contemplativa em rela o sociedade assumindo uma posi o agente no processo de transforma o social visando direcionar Estado e sociedade para uma situa o de fato querida pelo legislador constituinte Esta necessidade de atua o do Poder P blico torna ainda mais importante o papel dos mecanismos de fiscaliza o da 195 atividade do Estado na medida em que a hipertrofia da possibilidade de atua o deve corresponder ao crescimento dos mecanismos de controle democr tico desta mesma atividade 91 Ver artigo 70 da CF 92 V
20. o P blica A iniciativa do projeto de lei or ament ria cabe ao Executivo por m necessariamente fruto da delibera o do Poder Legislativo Parece nos interessante o voto divergente do Ministro Carlos Ayres que considerava constitucional a materializa o de pol tica p blica de fixar recursos m nimos para a manuten o e conserva o por delibera o exclusivamente parlamentar desconsiderando a iniciativa do Poder Executivo adotando uma SA diverg ncia foi instaurada pelo Ministro Carlos Ayres que considerou ser a destina o de percentual m nimo para manuten o e conserva o de escolas um mero destaque em rela o ao percentual constitucionalmente posto para ser destinado educa o plasmado pelo crit rio de razoabilidade 348 O outro voto divergente foi do Ministro Sep lveda Pertence que considerava v lida a op o pois realizada em emenda constitui o estadual 211 convic o de razoabilidade Tal disposi o seria poss vel como orienta o ao Executivo e ao legislador do or amento sem for ar a situa o limite afirmada nos debates perante o STF A considera o da inconstitucionalidade olvidou que a disposi o da constitui o estadual destinava verbas para compor o or amento mas n o vinculava sua integral aplica o o que permitiria a atua o do executor do or amento para evitar o desperd cio de recursos p blicos que a decis o do STF pretendeu combater Neste
21. o das taxas e emolumentos de serventias judiciais al m das receitas que ir o compor o fundo representam mais um elemento vinculado do or amento p blico de observ ncia obrigat ria pela Administra o P blica J em car ter meramente facultativo foram criadas mais duas vincula es O Programa de Apoio Inclus o e Promo o Social e o Fundo Estadual de Fomento crit rio populacional em a es e servi os b sicos de sa de na forma da lei 3 Os recursos dos Estados do Distrito Federal e dos Munic pios destinados s a es e servi os p blicos de sa de e os transferidos pela Uni o para a mesma finalidade ser o aplicados por meio de Fundo de Sa de que ser acompanhado e fiscalizado por Conselho de Sa de sem preju zo do disposto no art 74 da Constitui o Federal 4 Na aus ncia da lei complementar a que se refere o art 198 8 3 a partir do exerc cio financeiro de 2005 aplicar se Uni o aos Estados ao Distrito Federal e aos Munic pios o disposto neste artigo grifos nossos 481 Artigos 79 83 do ADCT da Constitui o Federal 482 Constitui o Federal Art 82 do ADCT Veja reda o do artigo 98 2 da Constitui o Federal e artigo 3 da Emenda Constitucional n 45 2004 292 Cultura previstos na Emenda Constitucional n 42 com cria o facultada aos Estados e ao Distrito Federal contando com receitas vinculadas na hip tese de serem efetivamente implementadas
22. o pol tica ao processo constituinte que perenizou tais preceitos pondo guarda do legislador ordin rio Neste sentido sua observ ncia deve ser imposta pelo Poder Judici rio em caso de descumprimento consoante acima visto Nesta mat ria foi significativa a decis o proferida na ADPF n 454 pelo Ministro Celso de Mello Neste processo discutia se a validade constitucional de veto do Presidente da Rep blica a dispositivo da LDO consubstanciada na Lei n 10 707 2008 destinada a fixar as diretrizes pertinentes elabora o da lei or ament ria anual de 2004 O veto presidencial havia incidido sobre o par grafo segundo do artigo 55 com a reda o a seguir 8 2 Para efeito do inciso Il do caput deste artigo consideram se a es e servi os p blicos de sa de a totalidade das dota es do Minist rio da Sa de deduzidos os encargos previdenci rios da Uni o os servi os da d vida e a parcela das despesas do Minist rio financiada com recursos do Fundo de Combate Erradica o da Pobreza O argumento da peti o inicial afirmou que o veto presidencial importou em desrespeito a preceito fundamental decorrente da EC n 29 2000 que foi 442 Evidentemente que a impossibilidade de submiss o n o significa a inadmissibilidade de a o como direito p blico subjetivo que n o guarda rela o de necessidade com a eventual proced ncia ou n o do pedido A obje o diz respeito ao questionamento v lido do process
23. o ser estudado para perquirir o impacto global na forma como coexistem as a es de controle 16 A caracteriza o e exposi o do modo como evoluiu o controle de constitucionalidade especialmente em rela o ao m todo concentrado preparar caminho para verificar como a jurisprud ncia do Supremo Tribunal Federal tem tratado a possibilidade de controle de constitucionalidade das normas do or amento Assim procedemos divis o da jurisprud ncia em tr s grupos o primeiro aprecia a jurisprud ncia at a vig ncia da Constitui o Federal de 1988 o segundo grupo ir discutir a sua evolu o considerando o termo final de dezembro de 2003 finalmente o terceiro grupo ir verificar como as decis es proferidas a partir de janeiro de 2004 t m considerado a possibilidade e o alcance do controle abstrato de constitucionalidade das normas do or amento A sele o destas datas busca refletir tr s momentos na composi o do STF com nfase forte mudan a de composi o que ocorre a partir de junho de 2003 que ir repercutir no ano de 2004 Observar se o modo como o STF tem considerado o controle de constitucionalidade deste tipo especial de norma jur dica partindo de uma posi o de recusa extrema ao controle mesmo que difuso passando por uma admiss o do controle difuso e um bice ao concentrado atingindo a admiss o de controle concentrado por exce es e finalmente culminando com a possibilidade de sind
24. poss vel o controle da execu o do or amento de sorte e preservar a normatividade da Constitui o Federal tendo em vista a expressa decis o do poder constituinte em definir estes procedimentos no texto da Constitui o Assim a exist ncia de par metros constitucionais definidos autoriza a atua o do Poder Judici rio inclusive sobre o procedimento de execu o do or amento invalidando o ato legislativo ou administrativo que viole a Constitui o claro que n o se pode negar ao Poder Judici rio a possibilidade de atua o verificando a compatibilidade de determinada pol tica p blica desenvolvida luz da Constitui o provocando a anula o do ato respectivo no caso desta pol tica mesmo se sufragada pelo Parlamento violar o texto constitucional a hip tese do surgimento de programa de sa de que implique a esteriliza o de deficientes mentais ou de portadores de alguma anomalia gen tica ou mesmo de esteriliza o de trabalhadoras com a alegada finalidade de dar cumprimento ao preceito constitucional que garante a prote o ao mercado de trabalho da mulher Todavia este n o chega a ser um controle de constitucionalidade do or amento p blico mas sim da pol tica definida pelos rg os do Estado de que o or amento mero reflexo de meios para efetiva o Neste campo a atua o judicial poss vel para preservar a supremacia do texto constitucional Em um Estado de Direito todas as d
25. rg o consultivo era o pr prio monarca que atuava na qualidade de guardi o e derradeiro int rprete da lei A revolu o burguesa substituiu a figura do monarca pelo Parlamento representante do povo titular da soberania A proemin ncia da lei em rela o possibilidade de controle pelo Judici rio era absoluta sendo certo mesmo considerar que n o seria poss vel afirmar a exist ncia de um Judici rio como Poder do estado constituindo um rg o de natureza auxiliar s fun es do Poder Legislativo este sim aut ntico e efetivo poder estatal como representante direto do povo Como ensina Kelsen 2007 Enquanto o executivo e a autoridade judici ria exerciam suas atribui es na forma e com os poderes de funcion rios que agem a servi o da na o a Assembleia de deputados concebida como o rg o que quer pela na o se tornava a representa o mesma desta ltima e adquiria a esse t tulo a posse da soberania nacional com os poderes da decorrentes E por isso que a declara o de 1789 formulava em termos penetrantes quando no artigo 6 a prop sito da lei oriunda das decis es do legislador dizia que express o da vontade geral Constitui o 1793 artigo 4 da Declara o dos Direitos Constitui o do ano Ill artigo 6 da Declara o dos Direitos e na sequ ncia precisava e refor ava o alcance desta defini o especificando que atrav s dos seus representantes todos os cidad os e
26. 265 A respeito da disciplina do Mandado de Injun o veja se a disposi o do artigo 24 da Lei n 8038 1990 que determina a aplica o no que couber das disposi es relativas ao mandado de seguran a a este tipo de a o Seo Veja se a evolu o da jurisprud ncia do Supremo Tribunal Federal sobre a mat ria A partir do decidido no MI n 107 DF publicado no DJU de 21 de setembro de 1990 que traz em sua ementa o seguinte trecho equivalendo o Mando de Injun o a A o de Inconstitucionalidade por Omiss o negando lhe a efetiva implementa o Mandado de injun o Quest o de ordem sobre sua auto aplicabilidade ou n o em face dos textos da Constitui o Federal relativos ao mandado de injun o e ele a o outorgada ao titular de direito garantia ou prerrogativa a que alude o artigo 5 LXXI dos quais o exerc cio esta inviabilizado pela falta de norma regulamentadora e a o que visa a obter do Poder Judici rio a declara o de inconstitucionalidade dessa omiss o se estiver caracterizada a mora em regulamentar por parte do poder rg o entidade ou autoridade de que ela dependa com a finalidade de que se lhe de ci ncia dessa declara o para que adote as providencias necess rias a semelhan a do que ocorre com a a o direta de inconstitucionalidade por omiss o artigo 108 par 2 da carta magna Ministro Moreira Alves Segue se a decis o proferida em 2007 no MI n 72 que ultrapassa a decis o a
27. 62 a Constitui o exige que a abertura do cr dito extraordin rio seja feita apenas para atender a despesas imprevis veis e urgentes Ao contr rio do que ocorre em rela o aos requisitos de relev ncia e urg ncia art 62 que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da Rep blica os requisitos de imprevisibilidade e urg ncia art 167 3 recebem densifica o normativa da Constitui o Os conte dos sem nticos das express es guerra como o interna e calamidade p blica constituem vetores para a interpreta o aplica o do art 167 8 3 c c o art 62 8 1 inciso al nea d da Constitui o Guerra como o interna e calamidade p blica s o conceitos que representam realidades ou situa es f ticas de extrema gravidade e de consequ ncias imprevis veis para a ordem p blica e a paz social e que dessa forma requerem com a devida urg ncia a ado o de medidas singulares e extraordin rias A leitura atenta e a an lise interpretativa do texto e da exposi o de motivos da MP n 405 2007 demonstram que os cr ditos abertos s o destinados a prover despesas correntes que n o est o qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urg ncia A edi o da MP n 405 2007 configurou um patente desvirtuamento dos par metros constitucionais que permitem a edi o de medidas provis rias para a abertura de cr ditos extraordin rios IV MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA Suspens o
28. A exist ncia de fonte de receita apartada do or amento e portanto isenta de controle parlamentar 378 Conforme artigo 167 II da Constitui o Federal Art 167 S o vedados Il a realiza o de despesas ou a assun o de obriga es diretas que excedam os cr ditos or ament rios ou adicionais 377 Nos termos do artigo 165 5 I da Constitui o Federal 5 A lei or ament ria anual compreender o or amento fiscal referente aos Poderes da Uni o seus fundos rg os e entidades da administra o direta e indireta inclusive funda es institu das e mantidas pelo Poder P blico 378 Destaco que pelos termos da lei estadual do Mato Grosso os valores decorrentes de dep sitos judiciais poderiam ser livremente aplicados em aplica es financeiras pelos rg os gestores do Fundo pagando ao benefici rio propriet rio do dep sito a remunera o decorrente da varia o da poupan a o que implica na absor o de fundos privados em benef cio de fundo p blico A Administra o P blica apropria se nos termos das regras impugnadas do valor excedente obtido do investimento de risco evidentemente maior que o da poupan a de numer rio que n o lhe pertence ADI 2855 229 viola a Constitui o Federal A Administra o P blica em geral e o Poder Judici rio em particular est o jungidos aos princ pios constitucionais que imp e a observ ncia do or amento p blico e
29. Ao Poder Judici rio assegurada autonomia administrativa e financeira 1 Os tribunais elaborar o suas propostas or ament rias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes or ament rias 407 Constitui o Federal Art 127 O Minist rio P blico institui o permanente essencial fun o jurisdicional do Estado incumbindo lhe a defesa da ordem jur dica do regime democr tico e dos interesses sociais e individuais indispon veis 3 O Minist rio P blico elaborar sua proposta or ament ria dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes or ament rias 243 propostas or ament rias dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes or ament rias cabendo ao Poder Executivo receber as propostas e unific las consolidando as de sorte a resultar em uma proposta equilibrada procedendo a sua remessa ao Poder Legislativo Ao Poder Executivo n o poss vel a altera o material da proposta de or amento apresentada cabendo lhe apenas e t o somente o recebimento da proposta e realiza o de ajustes caso esta tenha sido apresentada em desconformidade com a Lei de Diretrizes Or ament rias Ocorrendo a hip tese de omiss o no encaminhamento pelos rg os acima mencionados caber ao Poder Executivo considerar para fins de consolida o da proposta or ament ria anual os valores aprovados na lei or ament ria at ent o vigente observados
30. Ela n o mais serve apenas como um instrumento de controle da atua o do Estado em defesa da parcim nia na arrecada o mas passa a ser um instrumento de pol tica econ mica evidenciada 128 Neste sentido ver Jos Afonso da Silva na obra O Or amento Programa no Brasil 95 pelo or amento deficit rio passando a atuar como instrumento de programa o econ mica de programa o da a o governamental e instrumento de pol tica fiscal criando as condi es necess rias ao desenvolvimento observadas s esferas espec ficas de atua o federal estadual ou municipal SILVA 1973 A possibilidade do or amento em d ficit evidencia a subordina o da sua elabora o aos valores a atingir o que bem diverso do mero equil brio de contas p blicas O objetivo passa a ser a realiza o de uma pol tica econ mica de equil brio sist mico com a atua o permanente do Estado para sua obten o Claro que quando se fala em desequil brio nas contas p blicas h um sentimento de desconforto por m preciso verificar que este tempor rio desequil brio condi o necess ria para o restabelecimento da economia como um todo introduzindo um novo ciclo virtuoso de crescimento no qual o d ficit compensado no movimento seguinte De fato superada a crise pela atua o do Estado inaugura se um ciclo de crescimento onde o d ficit anterior compensado com o super vit nas contas p blicas Curioso que o mode
31. LDO sobre o or amento apenas poderia ocorrer depois da aprova o e san o da legisla o que as promoveu 198 4 3 2 4 A altera o da jurisprud ncia e a admiss o do controle abstrato de constitucionalidade das normas or ament rias O passar dos anos denota um amadurecimento das posi es do STF no que concerne ao alcance do sistema de controle concentrado de constitucionalidade passando a desenvolver entendimento que prestigia esta modalidade de controle e amplia a atua o do STF ultrapassando posi es anteriormente pacificadas como acaba de ser demonstrado em rela o s normas do sistema or ament rio Bom exemplo deste amadurecimento a importante decis o consubstanciada no julgamento proferido na ADI n 2925 8 2 em que o STF considerou ser poss vel o controle concentrado de constitucionalidade de legisla o or ament ria em t pico ato normalmente infeso a esta modalidade Esta decis o se mostra paradigm tica pois pela primeira vez ocorre uma expl cita manifesta o do STF no sentido de rever sua jurisprud ncia e avan ar para uma posi o diferente da anterior em rela o ao controle abstrato das normas or ament rias Este processo de controle concentrado de constitucionalidade foi instaurado pela Confedera o Nacional do Transporte em face do artigo 4 da lei or ament ria de 2003 Lei n 10640 2003 e pretende discutir a destina o dos recursos arrecadados com base na Contri
32. MIRANDA Jorge AGRA Walber de Moura Coment rios Constitui o Federal de 1988 S o Paulo Forense 2009 p 1907 1930 Responsabilidade do estado intervencionista S o Paulo Saraiva 1990 Senten as aditivas direitos sociais e reserva do poss vel In SARLET Ingo Wolfgang BENETTI Luciano Timm Direitos fundamentais or amento e reserva do poss vel Porto Alegre Livraria do Advogado 2008 p 149 172 SCHMITT Carl Teoria de la constitucion Cidade do Mexico Nacional 1970 SEN Amartya e Bernardo Klisksberg As pessoas em primeiro lugar a tica do desenvolvimento e os problemas do mundo globalizado S o Paulo Companhia das Letras 2010 SERRA Jos As vicissitudes do or amento Revista de Economia Pol tica p 143 149 1998 SILVA Jos Afonso da Aplicabilidade das normas constitucionais S o Paulo Malheiros 1999 Coment rio contextual constitui o S o Paulo Malheiros 2007 p 520 Curso de direito constitucional positivo 32 ed S o Paulo Malheiros 2009 340 Or amento programa no Brasil S o Paulo Revista dos Tribunais 1978 SILVA Paulo Napole o Nogueira da Arts 59 ao 69 In BONAVIDES Paulo MIRANDA Jorge AGVRA Walber de Moura Coment rios Constitui o Federal de 1988 Rio de Janeiro Forense 2009 p 979 1048 SILVA Sandoval Alves da Direitos sociais leis or ament rias como instrumento de implementa o Curitiba Juru 2007 SING
33. Ora quando assumimos que n o podemos fazer esse controle estamos nos demitindo criando um bill de indenidade em rela o a essas normas como um todo Por isso me parece insuscept vel A diretriz no sentido da possibilidade de efetiva o do controle foi confirmada 9368 na aprecia o de medida cautelar na ADI MC n 394 em que era questionada a dic o da LDO ao or amento de 2008 O autor pretendia retirar da previs o de receita do Projeto de Lei Or ament ria de 2008 e da respectiva lei propostas de altera es na legisla o tribut ria e das contribui es inclusive de desvincula o de 388 ADI 3949 MEDIDA CAUTELAR NA A O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Medida cautelar em a o direta de inconstitucionalidade 2 Art 100 da Lei n 11 514 de 14 de agosto de 2007 3 Considera o dos efeitos de propostas de altera es na legisla o tribut ria e das contribui es inclusive quando se tratar de desvincula o de receitas que sejam objeto de proposta de emenda constitucional de projeto de lei ou de medida provis ria que esteja em tramita o no Congresso Nacional na estimativa das receitas do Projeto de Lei Or ament ria de 2008 e da respectiva lei 4 Preliminar de n o cabimento rejeitada o Supremo Tribunal Federal deve exercer sua fun o prec pua de fiscaliza o da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controv rsia constitucional suscitada em abstrato inde
34. Presidente eu desafiaria as pessoas com um m nimo conhecimento de Direito comparado a vislumbrar a possibilidade de uma Corte constitucional conceder o que se pleiteia nesta A o Direta de Inconstitucionalidade A meu ver desconhecer completamente toda a evolu o das rela es entre Legislativo e Judici rio nesses duzentos anos Parece me bastante ex tico Por isso acompanho a Relatora 337 No dizer do Ministro Carlos Ayres a norma mais do que comportar uma certa ambiguidade comporta uma ambiguidade certa o que mais grave 204 excesso ou desse saldo em qualquer das tr s finalidades A a minha leitura de que tal limite n o subsiste e que portanto o Governo tem a respeito liberdade pol tica N o vinculo n o amarro o Governo Mas n o lhe reconhe o poder de invocar aquele limite para dizer eu n o aplico porque estou impedido Ele pode n o aplicar mas apenas se por ato pol tico n o o queira fazer Essa a minha interpreta o e com o devido respeito julgo procedente a a o Explicitamente o Tribunal n o adentrou no exame da necessidade de aplica o das receitas decorrentes desta forma de arrecada o Ou seja n o foi realizado um ju zo a respeito da possibilidade do amplo contingenciamento dos recursos or ament rios decorrentes de custeio vinculado embora esta discuss o estivesse presente nos debates realizados Apenas para exemplificar vale registrar a participa o dos Ministros Gi
35. Teoria dos direitos fundamentais S o Paulo Malheiros 2008 APPIO Eduardo Discricionaridade pol tica do Poder Judici rio Curitiba Juru 2007 ARA JO Luiz Alberto David Controle concentrado de constitucionalidade e seguran a jur dica no sistema brasileiro In SCAFFf Fernando Facury MAUES Antonio Moreira BRITO FILHO Jos Cl udio Monteiro Direitos fundamentais amp rela es sociais no mundo contempor neo Curitiba Juru 2005 p 241 254 BALEEIRO Aliomar Uma Introdu o ci ncia das finan as Rio de Janeiro Forense 2004 BARBOSA Ruy Os atos inconstitucionais do congresso e do executivo perante a Justi a Federal Rio de Janeiro Companhia Impressora 7 1898 BARRETO Tobias Obras completas IX quest es vigentes S o Paulo Edi o do Estado de Sergipe 1926 BARRERE Alain Teoria econ mica e impulso Keynesiano Rio de Janeiro Fundo de Cultura 1961 BASTOS El sio Augusto Velloso A garantia jurisdicional da Constitui o Brasileira S o Paulo M todo 2009 330 BELCHIOR Proc pio Or amento programa Rio de Janeiro Pallas 1976 BELLUZZO Luiz Gonzaga Os antecedentes da tormenta Campinas FACAMP S o Paulo UNESP 2009 BERCOVICI Gilberto A constitui o econ mica e desenvolvimento S o Paulo Malheiros 2005 Constitui ao e supera o das desigualdades regionais In GRAU Eros Roberto GUERRA FILHO Willis Santiago Org Direito constitucional estudos em
36. a sobre o direito da coletividade e que os recursos p blicos sejam apropriados em detrimento de uma comunidade que carece da atua o do Estado A possibilidade de atua o do Poder Judici rio no implemento desta forma de direito individualizado n o serve ao conjunto da sociedade podendo chegar a nega o do direito social sa de inviabilizado pela apropria o desordenada a pretexto de garantir o direito constitucional Neste sentido veja se a manifesta o de Novais 2010 p 100 101 Assim o Estado est obrigado a realizar e concretizar o direito protec o da sa de na maior medida poss vel tendo em conta as respectivas disponibilidades mas o particular n o pode exigir judicialmente a presta o de todo e qualquer cuidado m dico ou de sa de se o Estado puder mobilizar a seu favor aquelas reservas designadamente se o Estado n o dispuser das condi es materiais que lhe permitam disponibilizar tal cuidado em igual medida a todos os cidad os Ora numa situa o de estrutural escassez de meios cabe por isso mesmo ao legislador democr tico designadamente ao legislador que aprova o or amento uma relativamente ampla margem de decis o quanto mais adequada distribui o dos recursos afectos realiza o n o apenas do direito prote o da sa de mas de todos os outros direitos sociais igualmente consagrados na Constitui o Neste sentido a vincula o jur dica que obriga os poderes constitu
37. absolutamente abstrata que permite ao Presidente da Rep blica dadas certas condi es de fato criar cr ditos suplementares segundo o que se pretende contrariando uma norma constitucional Esta com rela o a certa contribui o imp e a aplica o total do produto de sua arrecada o nas suas finalidades constitucionais 203 A tese majorit ria foi formada no sentido da admissibilidade da a o de controle objetivo de constitucionalidade considerando procedente o pedido inicial para dar interpreta o conforme a Constitui o no sentido da destina o vinculada dos cr ditos suplementares abertos O debate formou se em torno da possibilidade do desvio no emprego de receitas vinculadas com a proposi o inicial da relatora no sentido de considerar improcedente a a o sustentando que o contingenciamento realizado n o traduz efetivamente a ocorr ncia do desvio de finalidade na aplica o dos recursos da contribui o debate que somente vir a ocorrer se os recursos da CIDE Combust veis forem de fato utilizados nas movimenta es intraor ament rias em outras finalidades que n o as previstas no art 177 8 4 Ilda Constitui o Assim a proposi o da relatoria era de que os valores arrecadados apenas poderiam ser empregados na consecu o das finalidades constantes da Constitui o e como isto n o estaria evidenciado na legisla o atacada a a o seria improcedente O Tribunal n o discrepou deste en
38. ament ria de receita vinculada a a es de sa de e destinadas ao pagamento de servi o da d vida contrariando a norma constitucional vinculadora A decis o harm nica com a ent o jurisprud ncia da Corte deixou de apreciar a constitucionalidade em processo abstrato Nos processos acima referenciados temos o reconhecimento da poss vel ilegalidade do procedimento o que implicaria a proced ncia do pedido em sede de controle difuso de constitucionalidade por m a aprecia o foi obstada pela concep o a respeito do cabimento do controle concentrado para este tipo de norma Como se verifica o STF possu a uma posi o especialmente conservadora ante a possibilidade de sua atua o no controle concentrado da norma violadora da Constitui o Admitia a ilegalidade mas quedava se ante a concep o da materializa o do or amento como ato administrativo deixando s inst ncias ordin rias a aprecia o da viola o do direito individual atingido com a a o do Poder P blico Contudo evidenciava a ampla possibilidade do controle concreto da legalidade deste tipo de norma na hip tese de viola o ou amea a de viola o a direito artigo 5 XXXV da Constitui o Federal perante as inst ncias ordin rias do Poder Judici rio com uso do meio processual mais apto ou mais efetivo para a realiza o desta prote o admitida at mesmo pela jurisprud ncia conservadora do Supremo Tribunal Federal A conclus o quanto im
39. ament rio preservando a possibilidade de atua o do Poder Pol tico na conforma o das hip teses poss veis de elei o e o cumprimento da Constitui o em fun o das normas de conte do vinculante ao Executivo e ao Legislativo 5 2 5 A possibilidade de atua o judicial na forma o do or amento A possibilidade de atua o direta do Poder Judici rio determinando a conforma o do or amento independente ou at mesmo contrariamente delibera o pol tica realizada pelos rg os que ostentam originariamente esta prerrogativa pura exce o e jamais pode ser considerada ou tida como regra A nossa concep o de or amento considera o instrumento de controle do poder p blico e como elemento do processo de planejamento e neste sentido sua elabora o est vinculada ao atendimento a estas duas finalidades o controle da atua o administrativa e da organiza o espec fica da atua o do Estado para a consecu o das finalidades eleitas na Constitui o Assim a elabora o do or amento um processo pol tico realizado sub censura dos limites postos na Constitui o mas efetivado pelos rg os de delibera o pol tica que v o eleger os meios e as formas que v o dar materialidade aos direitos postos no ordenamento jur dico O cumprimento dos preceitos ou o implemento dos direitos reconhecidos no ordenamento jur dico podem ser realizados de diferentes meios e maneiras conforme a diretriz pol
40. amento propiciando a nega o do direito fundamental implementado na forma previamente escolhida pelos rg os de delibera o pol tica do Estado A atua o do Poder Judici rio no controle da legalidade incide na observ ncia da legisla o do or amento como resultar do processo complexo de elabora o legislativa decorrente da conjun o de vontade manifesta do Poder Executivo e 328 Legislativo verificando se a atua o do Poder P blico est em conson ncia com as op es existentes no or amento e reconhecidas como alternativas v lidas ao final do processo legislativo Desta feita a atua o do Poder Judici rio se volta para garantir a normatividade da legisla o or ament ria e o respeito pelas escolhas pol ticas manifestadas a partir da aprova o das leis que integram o sistema or ament rio nulificando a a o ou omiss o que possa violar a norma or ament ria Trata se do mero reconhecimento da capacidade normativa da lei do or amento possibilitando regular conduta e tutelar direito subjetivo a partir de sua vig ncia Neste sentido se retorna concep o do or amento como lei em sentido material e formal com a aptid o de regular a conduta estatal e gerar direito subjetivo na hip tese de descumprimento de seus termos Este trabalho buscou reconhecer a possibilidade de controle da forma o e execu o das normas or ament rias em rela o aos par metros definidos por op es pol ticas clar
41. blico 29Constitui o de 1934 Art 91 Compete ao Senado Federal IV suspender a execu o no todo ou em parte de qualquer lei ou ato delibera o ou regulamento quando hajam sido declarados inconstitucionais pelo Poder Judici rio Para o STF havia uma disposi o espec fica a seguir transcrita Art 96 Quando a Corte Suprema declarar inconstitucional qualquer dispositivo de lei ou ato governamental o Procurado Geral da Rep blica comunicar a decis o ao Senado Federal para os fins do art 91 n IV e bem assim autoridade legislativa ou executiva de que tenha emanado a lei ou o ato 149 de notar que o dispositivo n o exigia a declara o da inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal mas abrangia os rg os deste Poder investidos da jurisdi o constitucional emprestando efic cia geral para as decis es que reconhe am a incompatibilidade constitucional de lei ato delibera o ou z regulamento Esta inova o considerada efetivamente inovadora em nossa tradi o de controle de constitucionalidade representando uma evolu o do modelo A import ncia desta altera o destacada pela nossa doutrina constitucional como um marco dentro de nosso sistema de controle de constitucionalidade Exemplificativamente veja se a manifesta o do Ministro Paulo Brossard realizada ao proferir voto em julgamento no STF em 1934 foi introduzida importante altera o ao permitir se a possibili
42. dico normativa da lei impugnada 5 Incab vel a o direta de inconstitucionalidade contra lei que j exauriu sua efic cia jur dico normativa A o direta de inconstitucionalidade prejudicada A composi o do STF neste julgamento foi Moreira Alves presidente N ri da Silveira relator Oct vio Galloti Sep lveda Pertence Celso de Mello Ilmar Galv o Maur cio Corr a e Nelson Jobim 189 Superada a quest o da temporariedade a norma em quest o apresenta n tido alcance de ato pol tico administrativo Carente da normatividade que justificaria o pronunciamento do STF pela modalidade de controle concentrado da constitucionalidade da norma Todavia todos estes argumentos foram devidamente superados com pronunciamento do STF em rela o ao m rito da a o A decis o proferida referencia precedentes do STF nos quais discutida a validade de norma do sistema or ament rio em rela o ao princ pio da autonomia do Poder Judici rio Os precedentes citados ADI MC n 468 de relatoria do Ministro Carlos Velloso julgada em 27 de fevereiro de 1992 e ADI MC n 810 de relatoria do Ministro Francisco Rezek julgada em 10 de dezembro de 1992 consideraram a possibilidade da suspens o da norma estadual na preserva o do princ pio da autonomia do Poder Judici rio amea ado pela limita o or ament ria seja na Constitui o do Estado ADI MC n 468 seja na Lei de Diretrizes Or ament rias ADI MC
43. do monarca na tarefa de equil brio dos poderes do Estado sz Enumera o realizada por Bereijo in prefacio a obra El Derecho Presupuestario p XXII XXIII 43 Pelo princ pio mon rquico o direito e o poder de legislar n o s o exercidos pelo Parlamento mas sim pelo Rei em conjunto com as casas parlamentares Nas monarquias constitucionais temos uma clara delimita o do poder do Rei especificados e delimitados nas Cartas Constitucionais o poder de legislar exercido pelo Parlamento com a participa o do Rei Na monarquia prussiana a preponder ncia parlamentar n o existe ao rev s temos a preponder ncia da Coroa pois o poder de governar adv m da Coroa e n o da soberania popular Cabe ao Rei ao outorgar a Constitui o atribuir os poderes do Parlamento limitando os Em resumo vemos que o princ pio mon rquico representa o fundamento da organiza o do Estado e sua presen a nas constitui es dos Estados Alem es indica uma clara op o pol tica por uma estrutura que privilegia a monarquia com resguardo do poder de soberania Dentro deste princ pio necess rio indicar a ocorr ncia de um conceito digno de nota Trata se da quest o pertinente ao poder residual Ora se o direito do Rei pleno e ao mesmo tempo autolimitado pela constitui o que enumera em car ter estrito e exaustivo os direitos dos cidad os e as formas de estabelecimento de restri o ao poder pol tico da Coroa parece claro
44. fica e limitada e desta forma perfeitamente controlada pelos mecanismos de controle externo e interno da Administra o P blica incluso o pr prio Poder Judici rio Ademais para al m da formula o sistem tica que leva a conclus o da atividade vinculada na execu o do or amento relativamente s despesas decorrentes do pagamento dos credores da fazenda vemos a literal disposi o do artigo 100 da CFf que prev a responsabiliza o da autoridade judici ria que deixar de executar o or amento disponibilizado em rela o aos valores que ir o ser adimplidos mediante o uso do precat rio Esta norma j existia parcialmente em virtude da Emenda Constitucional n 30 de 2000 sendo acrescido receita corrente l quida apurada no segundo m s anterior ao m s do dep sito sendo o percentual determinado pelo total devido na data da promulga o da EC 62 09 compreendendo a administra o direta e indireta incluindo autarquias funda es e universidades vinculadas Unidade Devedora Par grafo nico Pelo menos 50 cinquenta por cento dos recursos ter o que ser destinados ao pagamento em ordem cronol gica 6 do artigo 97 do ADCT cabendo entidade devedora indicar a aplica o dos recursos restantes 8 8 incisos Il e Ill do artigo 97 do ADCT depositando se em contas separadas os recursos destinados a cada finalidade Publicada no DJ e n 119 2010 em 02 07 2010 p g 10 17 495 Constitui o Feder
45. lveda Pertence Celso de Mello Carlos Velloso Marco Aur lio Ilmar Galv o e Francisco Rezek relator 320 yINCULA O RECEITA DE IMPOSTOS Ao primeiro exame surge relevante a articula o de inconstitucionalidade no que via norma local vinculou se receita de impostos a despesas do Poder Judici rio do Minist rio P blico do Tribunal de Contas e da Assembleia Legislativa Estaduais concorrendo ainda o risco 190 Pernambuco questionava a constitucionalidade de dois dispositivos da LDO O primeiro reduzia a participa o do Poder Judici rio do Minist rio P blico do Tribunal de Contas e da Assembl ia Legislativa em rela o aos percentuais constantes na lei or ament ria anterior o segundo contrariamente regra do artigo 168 da Constitui o Federal estabelecia que os repasses em forma de duod cimo que deveriam ser entregues aos rg os aut nomos guarda uma vincula o com a receita or ament ria desvinculada l quida e n o com os valores or ados como suas respectivas despesas O voto do relator admitiu a a o assertiva de que a LDO tem por finalidade orientar normativamente a elabora o da norma or ament ria anual e enquanto n o elaborada a lei do or amento anual a lei de diretrizes or amet rias possui car ter geral e abstrato pass vel de impugna o pela via do controle concentrado de constitucionalidade A posi o esposada pelo Ministro N ri da Silveira a quando dos debates expressa a p
46. m dos limites que tra a em observ ncia disciplina j explicitada na Constitui o Federal com a finalidade de reconhecer aos direitos fundamentais uma dimens o que supera at mesmo a impossibilidade material de satisfa o do bem da vida objeto da pretens o posta em ju zo quando afirma que Muitos autores e ju zes n o aceitam at hoje uma obriga o do Estado de prover diretamente uma presta o a cada pessoa necessitada de alguma atividade de atendimento m dico ensino de moradia ou alimenta o Nem a doutrina nem a jurisprud ncia t m percebido o alcance das normas constitucionais program ticas sobre direitos sociais nem lhes dado aplica o adequada como princ pios condi o da justi a social A nega o de qualquer tipo de obriga o a ser cumprida na base dos Direitos Fundamentais Sociais tem como consequ ncia a ren ncia de reconhec los como verdadeiros direitos Todavia esta decis o serve ao prop sito de marcar o car ter supletivo da atua o judicial observada a linha divis ria que consideramos fundamental a exist ncia de uma defini o quanto ao modo de cumprimento do mandamento constitucional de sorte a limitar a atua o do legislador administrador na conforma o do direito Para al m desta op o constitucional no processo de forma o do or amento vemos a possibilidade de efetiva o de outra modalidade de controle das normas do processo or ament rio dizendo respeito espec
47. na tutela de direitos individuais e coletivos resguardados pela Constitui o Neste caso o poder dos rg os judiciais permite sua atua o no sentido de nulificar legitimamente as delibera es dos Poderes Executivo e Legislativo restabelecendo a vontade da Constitui o Neste sentido podemos encontrar vastos exemplos de atua o do STF e do STJ conferindo validade a direito individual em face do Poder P blico arrostando pol ticas p blicas em prol da tutela espec fica a direitos que reconhece sobredeterminantes Tal singularmente presente na concep o que tem sido aplicada em rela o ao direito sa de como reconhecido pelo artigo 196 da Constitui o Federal No resguardo deste direito o Poder Judici rio tem determinado ao Poder P blico a destina o de recursos para a realiza o de tratamento m dico a pessoas individualmente consideradas com a imposi o de multas e gravames em caso de descumprimento chegando ao sequestro de valores or ament rios para proceder tutela de direito que considera fundamental Esta modalidade de decis o tem 504 Para tanto ver Dworkin 2000 p 175 ss 505 Exemplificativamente em rela o ao STJ ver REsp 832 317 julgado em 19 de setembro de 2006 com a seguinte ementa PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO RECURSO ESPECIAL ART 535 DO CPC VIOLA O N O OCORRENCIA CUSTEIO DE MEDICAMENTO DIREITO A VIDA E A SAUDE BLOQUEIO DE VALORES EM CONTAS PUBLICAS POSSIBILIDADE AR
48. ncia da primeira premissa Um ato do Poder Legislativo contr rio Constitui o nulo e c A compet ncia atribu da ao Poder Judici rio de ser o int rprete final da Constitui o Se a lei estiver em oposi o Constitui o a Corte ter de determinar qual dessas normas conflitantes reger a hip tese E se a Constitui o superior a qualquer ato ordin rio emanado do Legislativo a Constitui o e n o o ato ordin rio deve reger o caso ao quais ambos se aplicam RODRIGUES 1958 4 2 1 A evolu o do sistema brasileiro A origem do sistema de controle de constitucionalidade nas constitui es brasileiras tribut ria desta original experi ncia americana Antes do advento da Rep blica a Constitui o do Imp rio Brasileiro atribu a ao Legislativo a tarefa de velar pela guarda da Constitui o De fato o regime imperial n o adotava a doutrina da reparti o de poderes com a edi o de mecanismos de interdepend ncia do qual o controle de constitucionalidade uma importante ferramenta O mecanismo de equil brio dos poderes era realizado pela atua o do Poder Moderador inicialmente titularizado pelo Imperador e posteriormente pelo Presidente do Conselho de Ministros com a capacidade de 243 Conforme Marcello Cerqueira 2006 p 403 244 Constitui o de 1824 Artigo 98 O Poder Moderador a chave de toda a organisa o Politica e delegado privativamente ao Imperador como Chef
49. o abrange a controle de legalidade dos atos b controle de legitimidade que implica a verifica o de m rito do ato administrativo de sorte a verificar sua compatibilidade com as diretrizes estabelecidas para o or amento e sua execu o c controle de economicidade correspondente tamb m a uma avalia o de m rito vinculada rela o custo benef cio na realiza o da despesa d controle de fidelidade funcional dos agentes p blicos incumbidos da cust dia dos bens e valores p blicos e e controle de resultado de cumprimento dos programas de trabalho e das metas vinculado consecu o dos 201 Para a import ncia da distin o ver Jos Afonso da Silva 1973 202 Classifica o adotada por Jos Afonso da Silva 2009 203 Reda o do artigo 70 nico da Constitui o Federal 204 o caso da correspond ncia da realiza o da despesa com as prioridades estabelecidas na LDO e no PPA Trata se de um controle para al m da legalidade ou seja da correspond ncia entre o planejado e o executado como decorrente necess ria 129 objetivos previstos sejam na forma de valores a obter ou na realiza o de obras e presta o de servi os O terceiro e derradeiro controle consoante a utilizada classifica o do Jos Afonso da Silva versa sobre os sistemas de controle compreendendo os sistemas de controle interno e externo A classifica o baseada em sistema decorre da distin o utilizada pe
50. o legislativa em rela o ao projeto retirado O conflito se renova em rela o ao or amento de 1862 j que o mesmo partido liberal consegue manter a maioria na c mara baixa e novamente rejeita o projeto de reorganiza o do ex rcito A nomea o de Otto Von Bismarck como chanceler n o serve para solucionar a crise e surge a teoria da possibilidade de livre a o do monarca ante a necessidade da continua o da atividade normal dos servi os p blicos ante uma hip tese de impasse BEREIJO 1979 Sua teoria pronunciada em discurso perante o Parlamento tencionava transferir o conflito para o mundo do direito em lugar da arena pol tica Assim defende a exist ncia de um direito de urg ncia pois o funcionamento do Estado n o pode ser suspenso ou interrompido O Parlamento n o se sensibiliza e se recusa a aprovar o or amento de 1863 A crise prossegue com a iniciativa de o governo aprovar o or amento apenas na C mara Alta e convocar novas elei es para a C mara Baixa A oposi o vence as elei es e o impasse se mant m A crise questiona o pr prio fundamento da monarquia limitada prussiana em oposi o monarquia parlamentar de pa ses como a Fran a e Inglaterra 38 WAGNER Francisco Sosa Maestros alemanes del derecho p blico 2005 39 Ver tamb m Bereijo p XXXI 45 A hist ria mostra como o conflito foi resolvido O Rei fixou o or amento mediante ato administrativo contando com o apoio da C mara Alt
51. o or ament ria a que exerce sobre a execu o do or amento tendo por finalidade demonstrar o n vel de concretiza o das previs es constantes da lei anual Fiscaliza o operacional visa ao controle das opera es de cr dito e de despesas que n o constem da previs o or ament ria Fiscaliza o patrimonial tem por objeto o controle da situa o e das modifica es dos bens m veis que constituem o patrim nio p blico contudo abrangendo igualmente os bens dominiais e os bens p blicos de uso do povo Conforme tipifica o utilizada por Ricardo Lobo Torres 461 462 138 complementares ambas servindo de fundamento para o procedimento de controle realizado pelo Parlamento que se desenvolver em rela o aos aspectos cont bil financeiro or ament rio operacional e patrimonial Esta tarefa verificar n o apenas a legalidade do proceder mas igualmente a legitimidade economicidade aplica o das subven es e a ren ncia de receitas da Uni o e das entidades da administra o direta e indireta A CMO dever receber as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Rep blica sobre elas emitindo parecer com o aux lio do Tribunal de Contas para delibera o definitiva do Congresso Nacional Tamb m caber a esta comiss o o acompanhamento e a fiscaliza o or ament ria sem preju zo da atua o das demais comiss es do Congresso Nacional de suas Casas ou do Tribunal de Contas que podem realizar inspe
52. o ou discuss o sobre a capacidade de pagamento do ente p blico ou qualquer outro argumento capaz de afastar a consequ ncia natural para o descumprimento Ou seja o STF compreende que a interven o apenas poder ocorrer na hip tese onde n o houver qualquer outra raz o a justificar ou pretender justificar o inadimplemento do Poder P blico ante a necessidade de manter o funcionamento dos demais servi os p blicos desenvolvidos pelo rg o p blico em mora possivelmente afetado pela interven o e pagamento do credor preterido Claro que esta situa o pode ser resolvida pela aplica o do disposto no 417 artigo 30 7 da Lei de Responsabilidade Fiscal levando o devedor p blico a 45 Considerando exclusivamente a atua o do STF logrei encontrar um nico caso onde esta C rte tenha deliberado pela interven o federal em hip tese de descumprimento de decis o judicial o que demonstra o parco uso deste preceito constitucional consoante a seguir transcrito IF 46 MT MATO GROSSO INTERVEN O FEDERAL Relator Min LAFAYETTE DE ANDRADA Julgamento 11 11 1965 Publica o DJ 23 03 1966 Ementa EXECU O DE SENTEN A JUDICI RIA INTERVEN O FEDERAL COM APOIO DO ARTIGO 7 INCISO V DA CONSTITUI O PROCED NCIA DO PEDIDO DECIS O UN NIME 6 Existe um limite para o Direito pelo que n o discordamos da decis o que considera a impossibilidade material um limite objetivo para justificar a
53. sob nova roupagem afastando a mera alternativa entre os adjetivos impositivo ou autorizativo afigurando se para al m deles a possibilidade de sua controlabilidade 5 3 2 Doutrina pertinente vincula o na execu o do or amento O debate se torna ainda mais claro com a exist ncia do sistema or ament rio com integra o necess ria entre suas normas componentes em graus diferentes de abstra o de sorte a conduzir a atua o do Poder P blico Por m existe doutrina que considera presente o car ter vinculante em certa medida do or amento aprovado mesmo no anterior modelo constitucional Vale citar a doutrina de Philippe Zorn apud CAMPOS 1958 que considera n o ser o or amento uma lei impr pria ou uma lei que a um s tempo e n o lei na dic o de Laband 1979 carecendo da for a ou da efic cia que espec fico atributo da norma jur dica propriamente dita ou da lei em sentido material Zorn apud CAMPOS 1958 Ni Constitui o Federal Art 174 Como agente normativo e regulador da atividade econ mica o Estado exercer na forma da lei as fun es de fiscaliza o incentivo e planejamento sendo este determinante para o setor p blico e indicativo para o setor privado 1 A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento 450 Plano Plurianual Le
54. tendo se expandido para diversos pa ses europeus It lia Alemanha e Espanha No Brasil vemos que a introdu o do modelo de controle abstrato de normas tem base em inova es introduzidas em dois textos constitucionais 1934 e 1946 este ltimo em data posterior ao golpe militar de 1964 O primeiro com a cria o da representa o interventiva e o segundo a pr pria cria o do controle abstrato de normas a partir de sua introdu o no ordenamento jur dico pela Emenda Constitucional n 16 de 19652 Ambos os textos constitucionais resultaram de processo de ruptura Primeiro como resultante da Revolu o de 1930 caracterizada por um misto de um liberalismo insuspeito com uma tend ncia de forte centraliza o e aumento das atribui es do Poder Executivo aliado a um desejo de regular todas as inst ncias do corpo social BONAVIDES ANDRADE 1991 p 320 O segundo marcado pelo golpe militar de 1964 em que a tend ncia centralizadora se ampliou com restri o a autonomia dos Estados Membros e refor o da posi o do Poder Executivo BONAVIDES ANDRADE p 442 Curiosamente nestes momentos temos a defini o do nosso modelo de controle abstrato de normas e a capacidade conferida ao STF de proclamar a invalidade em tese da norma federal e estadual 261 Ver nota n 251 262 Alterando o artigo 101 da Constitui o de 1946 nos termos seguintes k a representa o contra inconstitucionalidade de lei ou ato de natur
55. tivemos a oportunidade de citar a doutrina de Jos Maur cio Conti 2010 p 51 que sustenta a possibilidade de interpreta o do texto constitucional no sentido da exist ncia de um v nculo de subordina o hier rquica entre estas normas inobstante sejam da mesma esp cie legislativa de modo que as previs es do plano plurianual condicionem a elabora o da lei de diretrizes or ament rias que por sua vez delimita os par metros a serem seguidos pela lei or ament ria anual Valendo citar igualmente a posi o de Canotilho 1979 p 19 20 quando considera sua rigidez diferenciada denominando as leis refor adas ou seja leis ordin rias que imp e ou pressup e a sua n o derrogabilidade por leis ordin rias posteriores Neste sentido seria uma fonte at pica situada entre a norma constitucional e a lei ordin ria conforme nota n 143 Desta forma a elabora o da LDO e LOA possui limite material nas disposi es do PPA n o podendo ser admitida disposi o que n o seja harm nica com a forma como esta previsto o Plano Plurianual O mesmo racioc nio se aplica LOA em rela o LDO Estes limites s o aplic veis elabora o destas normas e consequentemente sua eventual modifica o poss vel e necess rio avan ar o entendimento da Corte no sentido da exist ncia de uma rigidez especial para as normas do PPA em rela o LDO artigo 516 Ver nota n 328 322 1
56. 4 2 O SURGIMENTO DOS SISTEMAS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE css arte si UE aa DERA ESET RSS ra SSIS RA 143 4 2 1 A evolu o do sistema brasileiro teena rneerennneerren reenn 145 4 2 2 A introdu o do sistema de controle abstrato no ordenamento brasileiro 4 2 3 O sistema de controle de constitucionalidade na constitui o de 1988 155 4 3 O CONTROLE DAS NORMAS DO SISTEMA OR AMENT RIO NA JURISPRUD NCIA DOS TE sa E REA 169 4 3 1 Decis es anteriores a outubro de 1988 171 4 3 1 1 A forma o da jurisprud ncia e a recusa ao controle judicial 171 4 3 2 Decis es proferidas de 1988 at dezembro de 2003 178 4 3 2 1 A defini o da jurisprud ncia e a recusa ao controle abstrato das leis olaan E EEE erre tro ren Ra e ea EI E E dO A ud 178 4 3 2 2 A recusa a aprecia o abstrata das normas or ament rias e a exist ncia de EXCOC ES tai lcd dio bri a a RO O UU aa 188 4 3 2 3 A suspens o condicional da efic cia da norma em face da legisla o do Or amento oere eiaa saia Sad Sai lado 193 4 3 2 4 A altera o da jurisprud ncia e a admiss o do controle abstrato de constitucionalidade das normas or ament rias 198 4 3 3 Decis es proferidas a partir de janeiro de 2004 206 5 O CONTROLE DO OR AMENTO P BLICO QUEST ES CONSTITUCIONAIS CONCERNENTES VINCULA O DO LEGISLADOR E DO ADMINISTRADOR NA E
57. 5 Seria mais pr xima de nossa realidade no regime constitucional do Imp rio Brasileiro especialmente pela exist ncia do Poder Moderador decorrente da especial posi o em nosso sistema pol tico Sobre o Poder Moderador e a posi o do Imperador do Brasil ver Barreto 1926 57 parlamentar na Fran a a Constitui o era omissa quanto despesa na Pr ssia e na R ssia dominava o absolutismo na B lgica n o havia constitui o nem direito or ament rio na Holanda s mais tarde se criou a obriga o do voto do or amento da receita e despesa A influ ncia do publicista franc s Gaston J ze bem sentida em nossa z doutrina como poss vel verificar na transcri o da obra de Augusto Olympio Viveiros de Castro 1910 que trata da experi ncia em legisla o or ament ria no Brasil nos primeiro anos da Rep blica Com a devida venia desses dois mestres eu prefiro a seguinte defini o de Boucard amp J ze porque Ella salienta logo a natureza jur dica do or amento E o acto de administra o geral pelo qual s o resolvidas e autorizadas previamente e para um periodo determinado as despesas e as receitas annuaes do Estado Il Realmente o or amento n o uma lei um acto de administra o porquanto n o estabelece nenhuma regra geral e permanente e sim assegura simplesmente a execu o de leis preexistentes Apezar disto a sua vota o pelo Poder Legislativo um elemento essencial do credito d
58. Constituinte Origin rio possuem Esses textos normativos s o pass veis de interpreta o consoante os usos e costumes os princ pios gerais do direito e a jurisprud ncia nos termos da Lei de Introdu o ao C digo Civil enquanto que a s mula vinculante deve ser aplicada nos termos de sua produ o A pena em caso de descumprimento a anula o do ato administrativo ou a cassa o do ato judicial conforme o caso pela via da Reclama o cabendo ao rg o emissor da s mula o Supremo Tribunal Federal decidir sobre sua aplicabilidade O instituto est regulamentado pela Lei n 11417 206 com aplica o subsidi ria do Regimento Interno do STF art 10 da Lei n 11417 2006 tendo sido editadas 31 desta modalidade especial de s mula Por derradeiro temos a tratar do instituto da repercuss o geral A Repercuss o Geral um instrumento processual inserido na Constitui o Federal de 1988 por meio da Emenda Constitucional n 45 2004 tendo por finalidade permitir ao STF a sele o das a es em Recursos Extraordin rios que ir analisar A sele o observar crit rios de relev ncia jur dica pol tica social ou econ mica 28 At maio de 2010 284 Altera o do C digo de processo Civil realizado pela Lei n 11418 2006 Art 543 A O Supremo Tribunal Federal em decis o irrecorr vel n o conhecer do recurso extraordin rio quando a quest o constitucional nele versada n o oferecer repercus
59. Mesa do Senado Federal Ill a Mesa da C mara dos Deputados IV a Mesa de Assembleia Legislativa ou da C mara Legislativa do Distrito Federal V o Governador de Estado ou do Distrito Federal VI o Procurador Geral da Rep blica VII o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil VIII partido pol tico com representa o no Congresso Nacional IX confedera o sindical ou entidade de classe de mbito nacional reda o vigente do artigo 103 159 efeitos vinculantes aos demais rg os do Poder Judici rio e a Administra o P blica cabendo o controle apenas para normas provenientes da Uni o No ano de 1999 foram editadas as Leis n 9 868 e 9 882 A primeira disp e sobre o processo e o julgamento da A o Direta de Inconstitucionalidade e da A o Declarat ria de Constitucionalidade regulando seus procedimentos perante o Supremo Tribunal Federal A segunda disp e sobre o processo e o julgamento da argui o de descumprimento de preceito fundamental A Lei n 9 868 99 passou a regular o procedimento de julgamento das ADINs e das ADCs perante o STF retirando do Regimento Interno do STF o tratamento da mat ria Nesta lei tr s pontos merecem especial destaque O primeiro diz respeito possibilidade de deferimento de medida cautelar inaudita altera pars em casos de excepcional urg ncia com possibilidade de emprestar efeitos ex tunc a decis o A segunda inova o diz respeito possibilida
60. P blico devedoras no pagamento de precat rios e adotando as medidas cab veis Art 19 Optando a entidade devedora pela vincula o de percentual da receita corrente l quida dever ser depositado mensalmente em contas disposi o do Tribunal de Justi a local o percentual que nos termos do inciso do 1 e 2 do artigo 97 do ADCT tiver sido vinculado a tal finalidade calculado sobre 1 12 um doze avos da 299 credor observada a ordem cronol gica da apresenta o do precat rio Os valores atinentes a estes pagamentos s o consignados diretamente no or amento do tribunal que a partir da disponibiliza o no or amento se torna respons vel pelo pagamento ao credor Todavia para que esta responsabilidade possa ser atribu da ao Presidente do Tribunal respons vel pela execu o da decis o transitada em julgado mister se faz a aloca o dos valores no or amento e sua disponibiliza o financeira a crit rio da autoridade judicial para pagamento como vimos observada a ordem cronol gica Na hip tese de exist ncia de dota o or ament ria e a ocorr ncia de ina o do administrador p blico em disponibilizar montante financeiro para seu cumprimento implica a ocorr ncia de crime de responsabilidade Lei n 1079 50 art 10 4 sujeitando o chefe do poder executivo perda do cargo e inabilita o para o exerc cio de fun o p blica por oito anos art 52 par grafo nico da CF A destina o espec
61. Parlamento em sua aprova o Todavia a teoria do or amento de Laband que sustenta o car ter dualista da Lei Or ament ria possui um fundamento b sico que n o poss vel deixar de evidenciar para sua melhor compreens o Assenta se na necessidade da justifica o pol tica da atua o do Imperador no epis dio da aprova o do or amento e na busca da harmonia entre a atua o imperial e a constitui o com fundamento no princ pio mon rquico 2 2 1 O princ pio mon rquico J vimos que a monarquia constitucional da Pr ssia e posteriormente do Imp rio Alem o tinha por fundamento a entrega graciosa da Constitui o ao povo Tamb m fazia parte desta outorga a preserva o do denominado princ pio mon rquico 32 ya es sabido que en Prusia se ha presentado en repetidas y frecuentes ocasiones el caso de que el Gobierno tenga que llevar a efecto la administraci n financiera sin ley presupuestaria puesto que hasta estos ltimos a os nunca se hab a conseguido aprobar la ley presupuestaria antes de iniciarse el a o administrativo LABAND 1979 p 127 33 Sobre a natureza do princ pio mon rquico e cita es posteriores sobre tal princ pio ver Bereijo e Laband 1979 40 A concep o do princ pio mon rquico importante na aprecia o pol tica da monarquia prussiana e posteriormente imperial A revolu o de 1848 que levou ado o de um modelo de monarquia constitucional frac
62. Tribunal por maioria e nos termos do voto do Relator julgou procedente a a o direta vencidos os Senhores Ministros Eros Grau Dias Toffoli e Gilmar Mendes que a julgavam parcialmente procedente Votou o Presidente Ministro Cezar Peluso Ausentes a Senhora Ministra Ellen Gracie em representa o do Tribunal na 10 Confer ncia Bienal da International Association of Women Judges IAWJ em Seul Cor ia do Sul e o Senhor Ministro Joaquim Barbosa licenciado Plen rio 12 05 2010 227 a lei ultrapassa a compet ncia constitucional ordenada ao Poder Judici rio que na concep o atual n o poderia incitar processo legislativo com conte do dessa esp cie Sustenta que dentre as mat rias veiculadas no art 96 11 da Constitui o Federal n o se encontraria nenhuma hip tese que autorizasse o Tribunal de Justi a do Estado do Mato Grosso a iniciar discuss o junto ao Poder Legislativo que desatasse em lei tratando de sistema financeiro de conta nica de dep sitos sob aviso disposi o da Justi a Observa se pelos termos do questionamento que o texto normativo impugnado com projeto de lei da autoria do Tribunal de Justi a do Mato Grosso fls 158 centraliza os valores depositados em ju zo vinculados a feitos judiciais instaurados junto Justi a Comum local em conta nica comandada por autoridades judiciais e administrativas art 1 1 e 6 do Lei Estadual n 7 604 01 da Corte Estadual Al m de
63. a Bismark pude resumirse em estas palabras que la casa de Hohenzollern transfiera sus derechos constitucionales a la mayor a de esta C mara Em vano sostienen para disimular esta pretensi n que el reproche de haber violado la Constittuci n se dirige al Ministerio y no a la Corona Los Ministros em Prusia no act an m s que em nombre y bajo la orden del Rey son los Ministros del Rey y no em modo alguno como em Inglaterra los Ministros de la mayor a parlamentaria Na forma pol tica da monarquia constitucional limitada a Constitui o uma concess o real decorrente de um ato de liberalidade da monarquia que por sua 34 BISMARK apud BEREIJO p 34 41 livre vontade outorga ao povo uma Constitui o limitando seu pr prio poder e estabelecendo os mecanismos de representa o popular em coordena o com o poder real Neste sentido o limite posto compreendido em sentido estrito e o Rei assume a posi o central do sistema que dele depende para sua forma o e adequada exist ncia A teoria do princ pio mon rquico n o nasce na Pr ssia Leciona Bereijo ter sido formulada pela primeira vez na Carta Constitucional Francesa de 1814 como uma f rmula para restabelecer o princ pio da soberania do pr ncipe em um estado constitucional Sua finalidade seria servir de obst culo a futuras tentativas revolucion rias em clara tentativa de harmonizar a ordem absolutista com a ordem social que come a a surg
64. a disciplina do citado artigo 100 5 da CF ou seja com a inclus o de valores bastantes para pagamento dos precat rios judiciais apresentados at a data limite Tratando se de projeto de iniciativa privativa do Presidente da Rep blica a tramita o do processo de impedimento pelo cometimento de crime de responsabilidade de compet ncia sucessiva da C mara dos Deputados artigo 51 da CF e do Senado Federal artigo 52 Ie nico da CF N o possu mos not cia da abertura ou condena o de chefe do poder executivo por este tipo especial de infra o pol tico administrativa A aus ncia de atua o seja do administrador ao propor o projeto de LOA seja do Parlamento em n o votar os cr ditos necess rios imp e o gravame da 413 interven o pessoa jur dica de direito p blico omissa nos precisos termos do artigo 34 caso de trate de interven o da Uni o nos Estados Membros ou no 411 Por abund ncia ver tamb m o artigo 12 4 da citada Lei n 1079 50 42 A pesquisa realizada enfatizou a ocorr ncia em rela o ao chefe do Poder Executivo da Uni o sendo poss vel verificar que semelhante situa o repete se em rela o aos demais entes da Federa o Todavia logramos localizar uma decis o que trata do cometimento de crime de responsabilidade tendo em vista a disciplina dos precat rios mas fora da hip tese acima prevista Trata se da A o Penal no STF n 508 relativa ao ato
65. a pratica dos enxertos exigindose apenas que elles n o sejam inteiramente desprovidos de caracter financeiro Na Allemanha Laband reconhece a legitimidade das adjunc es porque o legislador p de associar em um mesmo acto legislativo cousas heterog neas 54 Le budget est tant t une loi proprement dite tant t une op ration administrative D apr s le prof Duguit a le budget des d penses n est jamais une loi C est un acte d administration mais b le budget des recettes est tant t une loi tant t une simple op ration administrative Dans les pays ou le Parlement enumere chaque ann e les seuls imp ts et les seules taxes qui pourront ter per us dans l ann e principe de I annalit de l imp t le budget en tant qu il fait cette num ration des imp ts et taxes contient des r gles legislatives au sens mat riel Quant la partie du budget des recettes ou sont valu s les revenus des domaines de l Etat c est une simple op ration administrative Dans les pays ou Iimp t ne doit pas tre renouvel chaque ann e legislations qui n admettent pas le principe de lannalit de l imp t le budget n est pas une loi lex tableaux indicatifs des imp ts et taxes percevoir doivent tre consid r s comme une simple operation administrative J ze Cours de science des finances et de l gislation financi re fran aise p 23 24 54 uma despesa discriminada Neste sentido o or amento funciona como condi o para
66. acontece no or amento da despesa pois a inscri o de uma verba no or amento n o possui o cond o de por si s conferir direito subjetivo a um particular relativamente a efetiva implementa o de Pe Tiago Duarte A Lei por detr s do or amento considera que Gaston J ze trouxe para o sistema jur dico franc s a concep o prussiana sem atentar para as diferen as ao n vel de organiza o do poder pol tico e das fun es org nicas ignorando o fato da vincula o entre esta teoria e a exist ncia da monarquia dualista na Pr ssia 53 No desenvolvimento desta concep o est a doutrina brasileira aquiescendo para a pr tica Veja se Augusto Olympio Viveiros de Castro Tratado dos impostos estudo theorico e pratico na defesa desta posi o Em Fran a affirma J ze que as adjunc es or ament rias s o praticadas com uma desenvoltura que n o tem igual em nenhum outro paiz do mundo N o somente as leis do or amento cont m disposi es financeiras de natureza permanente algumas da maior import ncia como tamb m estabelecem regras completamente estranhas s finan as Na Inglaterra durante longo tempo a C mara dos Communs usou das caudas or amentarias como meio de cercear o direito de exame da C mara dos Lords E actualmente se o appropriation act insere somente disposi es relativas divis o dos cr ditos como s autoriza es para a realiza o dos servi os financeiros do anno o finance act sancciona
67. ado pelo parlamento Son oeuvre ne comporte plus qu une r gularit silencieuse O seu dever arrecadar de accordo com a receita votada recolher o producto ao Thesouro e s lan ar m o delle para despezas autorizadas na lei or amentaria A regularidade silenciosa na execu o n o comporta o protesto que se traduz no veto Destaca se ainda a posi o de Conti 2006 p 93 quando considera que a execu o or ament ria mat ria atribu da ao Poder Executivo havendo uma varia o em rela o aos diversos sistemas or ament rios adotados de uma maior ou menor participa o do Poder Legislativo nesta execu o Considera que o papel do processo de execu o corresponde a cumprir com a m xima fidelidade poss vel o or amento aprovado tolerando se apenas os ajustes necess rios de sorte a compatibilizar o atendimento das necessidades p blicas reconhecidas pela norma com o montante de ingressos tendo em vista a previs o correspondente receita pois H de se compatibilizar desta forma a necessidade de se cumprir fielmente o or amento do modo como foi aprovado pelo Poder legislativo com as imprescind veis altera es que se fazem necess rias ao longo do exerc cio financeiro sem com isso descaracteriz lo e fazer dele uma pe a de fic o No mesmo sentido de se observar a posi o de Sabbag que considera que a norma do or amento lei em sentido material e formal e como tal deve produzir e
68. amento de investimentos das empresas estatais Nenhuma obra vai poder ser feita pelas empresas estatais sem que passe pelo Congresso Nacional Isto muito importante em termos da abrang ncia do or amento Segundo criamos a Lei de Diretrizes Or ament rias que come a a ser discutida em abril devendo se estender at junho O Congresso dever discutir as grandes aloca es as grandes prioridades que ser o dadas nesses tr s or amentos que dever o ser aprovados no segundo semestre Portanto grande parte da preocupa o que aqui foi expressa est contemplada em nosso programa A Lei de Diretrizes Or ament rias contempla isso que absolutamente essencial e constitui uma inova o Este cap tulo do Or amento constitui uma verdadeira reden o do Poder Legislativo quanto sua participa o no processo decis rio do Pa s no gasto p blico e no desenvolvimento econ mico e social da Na o Isto muito importante deixar claro 83 O texto resultante da Comiss o de Sistematiza o modificou o que fora apresentado na comiss o do or amento tendo sido retirada exemplificativamente a determina o de aloca o de recursos obedecendo ao crit rio da proporcionalidade direta popula o e inversa renda Contudo as linhas gerais da vincula o do sistema or ament rio ao estabelecimento de programa e a participa o ampla do Legislativo na elabora o e mais importante na fiscaliza o da aplica o dos
69. anterior proclamava se a impossibilidade do controle 425 Ver nota 343 428 Observo que a Constitui o do Estado do Rio Grande do Sul majorou o percentual vinculado de 25 artigo 212 da Constitui o Federal para 35 artigo 202 da Constitui o Estadual sem que esta majora o fosse impugnada na ADI contudo incidentalmente o Tribunal manifestou se sobre a eleva o consoante trecho do voto do Ministro Marco Aur lio que segue Senhor Presidente apenas para refletir em voz alta lan o algumas ideias Quanto ao artigo 202 n o existe a menor d vida de que ele harm nico com a Carta da Rep blica a qual fixa um piso 25 Evidentemente se a unidade da Federa o vai adiante e estabelece um percentual maior n o h o conflito urna op o pol tica e at louv vel porque voltada educa o 427 Ver nota 352 253 concreto e facultava se a aprecia o da quest o sob a forma do controle difuso A partir do julgamento acima mencionado temos a invers o desta prioridade pois se a Constitui o submete a lei ao processo de controle abstrato at por ser este o meio pr prio de inova o na ordem jur dica e o instrumento adequado de concretiza o da ordem constitucional n o parece admiss vel que o int rprete debilite essa garantia da Constitui o isentando um n mero elevado de atos aprovados sob a forma de lei do controle abstrato de normas Assim a jurisdi o constitucional abstrata pode ser o
70. aprova o do or amento programa do plano nacional de desenvolvimento do or amento fiscal e do or amento dos rg os da administra o indireta estabelecendo regras apropriadas para o controle de sua execu o A execu o do 86 or amento programa seria realizada pela superintend ncia nacional do planejamento com a atua o do Tribunal de Contas da Uni o quanto regularidade das despesas e pela Comiss o Mista do Congresso Nacional relativamente ao or amento monet rio Desta feita e em conclus o de destacar uma posi o consensual em rela o necessidade de priorizar o sistema de planejamento apto a conduzir os rumos de atua o do Estado e refor o atua o do Parlamento enquanto rg o que aprova e efetivamente fiscaliza a aplica o do or amento como resgate da participa o da sociedade civil na condu o dos destinos do Estado A preocupa o pela aprova o de normas relativas a estes dois espec ficos pontos n tida desde os trabalhos ocorridos no per odo pr constituinte passando pelas comiss es at o plen rio Isto se evidencia na mat ria de discuss o or ament ria onde tais fundamentos emergem como raz es de delibera o da Assembleia Constituinte 87 3 O OR AMENTO COMO MECANISMO DE PLANEJAMENTO E DE CONTROLE DOS RECURSOS P BLICOS 3 1 FUN ES DO OR AMENTO Em uma classifica o que se tornou cl ssica a doutrina de Richard Musgrave divide as fun es econ micas
71. artigo 15 a seguir transcrito O recurso extraordin rio para os efeitos desta Lei ser processado e julgado segundo o estabelecido nos 88 4 a 9 do art 14 al m da observ ncia das normas do Regimento 283 Ressalvada evidentemente a coisa julgada 2 Constitui o Federal Artigo 103 A O Supremo Tribunal Federal poder de of cio ou por provoca o mediante decis o de dois ter os dos seus membros ap s reiteradas decis es sobre mat ria constitucional aprovar s mula que a partir de sua publica o na imprensa oficial ter efeito vinculante em rela o aos demais 165 A cria o do instituto da s mula vinculante tem por finalidade estabelecer para o controle difuso o mesmo grau de vincula o s decis es do STF j existentes para o controle concentrado MAU S SCAFF 2005 p 51 prevendo a vincula o de todos os rg os do Poder Judici rio e da Administra o P blica em qualquer de suas esferas da Federa o ao seu conte do com a possibilidade do uso da Reclama o Constitucional para cassar ato administrativo ou decis o judicial que a contrariar independentemente do manejo da via recursal t pica Neste sentido completamente diversa do processo de cria o de s mulas iniciado no STF pelo Ministro Victor Nunes Leal Esse mecanismo perfeitamente adequado para o sentido da uniformiza o das decis es judiciais em mat ria constitucional permitindo a desejada previsibilidade na solu
72. blico para atender finalidade de executar os programas e projetos previstos na legisla o or ament ria Ou ao rev s a exist ncia da defini o dos projetos na lei do or amento implica uma vincula o ao gestor no sentido de determinar sua atua o para que efetivamente implemente as despesas relacionadas aos programas eleitos A inexist ncia de defini o legal n o excluiu a comum opini o no sentido do car ter meramente autorizativo para a realiza o das despesas pelo que n o haveria qualquer obriga o legal para sua efetiva o 444 Neste sentido a posi o pacifica do STF consoante se pode verificar pela transcri o a seguir A exig ncia de previa lei complementar estabelecendo condi es gerais para a institui o de fundos como exige o art 165 8 9 Il da Constitui o est suprida pela Lei n 4 320 de 17 03 64 recepcionada pela Constitui o com status de lei complementar embora a Constitui o n o se refira aos fundos especiais est o eles disciplinados nos arts 71 a 74 desta Lei que se aplica esp cie a o FGPC criado pelo art 1 da Lei n 9 531 97 fundo especial que se ajusta defini o do art 71 da Lei n 4 320 63 b as condi es para a institui o e o funcionamento dos fundos especiais est o previstas nos arts 72 a 74 da mesma Lei ADI 1 726 MC Rel Min Maur cio Corr a julgamento em 16 9 98 DJ de 30 4 04 destaques nossos 270 Existe uma imensa dist
73. com status de lei complementar que regulamenta a elabora o do or amento p blico j possu a uma disposi o que mencionava o equil brio entre a despesa e receita Todavia esta norma possui um conte do diferente em rela o lei de responsabilidade fiscal pois estabelece o equil brio como meta na medida em que tal fosse poss vel diferentemente do conte do vinculante da disposi o na LRF e cujo descumprimento implica san o de natureza penal e institucional Como se verifica trata se de disposi o de conte do infraconstitucional em cumprimento a uma pol tica determinada cuja interpreta o deve ser realizada em conson ncia com o conjunto de normas que comp em e d o sentido Constitui o Federal 39 ei n 4320 64 Art 47 Imediatamente ap s a promulga o da Lei de Or amento e com base nos limites nela fixados o Poder Executivo aprovar um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade or ament ria fica autorizada a utilizar Art 48 A fixa o das cotas a que se refere o artigo anterior atender aos seguintes objetivos a assegurar s unidades or ament rias em tempo til a soma de recursos necess rios e suficientes a melhor execu o do seu programa anual de trabalho b manter durante o exerc cio na medida do poss vel o equil brio entre a receita arrecadada e a despesa realizada de modo a reduzir ao m nimo eventuais insufici ncias de tesouraria destaque no
74. come ar pelo Ministro Carlos Britto parece me razo vel Evidentemente que n o estou mandando o Governo gastar A realiza o de despesas depende de pol ticas p blicas O que digo que o Governo n o pode gastar o produto da arrecada o da CIDE fora do que estabelece a Constitui o Federal art 177 8 4 11 Noutras palavras o Governo somente poder gastar o produto da arrecada o da mencionada contribui o no que est estabelecido na Constitui o art 177 8 4 11 Como cidad o penso que o Governo deveria de h muito estar gastando a CIDE na manuten o das nossas rodovias que est o acabando Se o Governo deixar que a nossa teia rodovi ria se acabe e parece que o Governo n o liga para o assunto pois as estradas est o cada vez mais estragadas vai t er que gastar muito mais E preciso pensar na seguran a das pessoas que utilizam as nossas estradas preciso pensar no transporte de cargas preciso compreender que rodovias estragadas aumentam os pre os dos fretes assim aumentam os pre os dos g neros de primeira necessidade e o sacrificado em consequ ncia o povo E assim que penso como cidad o cidad o que utiliza as nossas t o mal cuidadas rodovias 340 Toda a discuss o aqui para atender uma pretens o que est na lei Uma pretens o espec fica relativa quer uma declara o de inconstitucionalidade para a CIDE para a vincula o aos transportes para a vincula o a receita s emp
75. como da Lei estadual n 9 723 de 16 de setembro de 1 992 Julgado em 15 de mar o de 2007 e publicada em 29 de fevereiro de 2008 A composi o do STF nesta decis o foi Ellen Gracie presidente Sep lveda Pertence Marco Aur lio Gilmar Mendes Cezar Peluso Carlos Britto Joaquim Barbosa Eros Grau relator Ricardo Lewandowski e C rmen L cia Neste processo a preliminar de descabimento do controle concentrado foi rejeitada por m destaco que j havia precedente do Tribunal no sentido da incompatibildade da vincula o de receita desta natureza com a Constitui o Federal considerando especialmente a disposi o do artigo 165 Ill da CF Ver ADI n 1689 julgada em 12 de mar o de 2003 sendo relator o Ministro Sydney Sanches 208 impugnados dando destina o aos recursos e disciplinando a sua aplica o em lei de iniciativa parlamentar violariam o princ pio da harmonia entre os Poderes A quest o da admissibilidade da a o foi trazida ao debate pela manifesta o do Advogado Geral da Uni o sustentando a extin o do processo sem resolu o do m rito no que diz respeito Lei 9723 92 por entender que se trata de ato normativo de efeito concreto insuscet vel de aprecia o pelo controle concentrado No contexto da jurisprud ncia anterior teria inteira raz o Nota se que mat ria similar n o poucas vezes teve curso suspenso em sede de controle concentrado de constitucionalidade ao argumento de tratar se de nor
76. considera o exemplifica com o Regimento Interno do Parlamento o or amento ou at mesmo a vota o do or amento 155 como objetos necess rios do controle de constitucionalidade a ser realizado pelo rg o competente N o posso deixar de destacar a expl cita e destacada refer ncia efetuada pelo jurista austro h ngaro a possibilidade necessidade da submiss o da lei do or amento ou da norma que o aprova ao controle de constitucionalidade pelo Tribunal Constitucional para verifica o de sua pertin ncia com a Constitui o em sentido distinto da tradicional jurisprud ncia do STF Desta feita absolutamente pertinente a s ntese realizada 387 Ver voto do Ministro Celso de Mello na ADI MC n 4048 DF 223 pelo Ministro Gilmar Mendes em rela o conclus o a que a maioria do STF chegou aprecia o da ADI n 4048 Por outro lado gostaria de fazer a seguinte observa o A tese do Tribunal com as v nias de estilo de que a mat ria or ament ria porque isso que temos dito tanto em LDO como em LO n o pass vel de controle de constitucionalidade na verdade propicia um quadro de abuso Disse o muito bem o Ministro Carlos Britto pois dificimente vamos vislumbrar urna lei mais importante fora da Constitui o do que a Lei Or ament ria Temos tido todas essas discuss es por exemplo sobre direitos sociais Como ele se realiza O problema da omiss o como se faz esse controle Tudo passa pelo or amento
77. constitui o denominado controle pol tico cuja atribui o prec pua pertence ao Congresso Nacional que o exerce com o aux lio do Tribunal de Contas artigo 71 da Constitui o Federal No exerc cio da atividade pol tica de controle ficam submetidos ao controle do Poder Legislativo toda e qualquer atividade financeira operacional e patrimonial da Uni o assim como a defini o e a execu o dos 237 planos nacional regionais e setoriais de desenvolvimento Compete ao 2 para compila o das etapas e aprecia o da tramita o do or amento ver Sanches 1993 299 Constitui o Federal Art 70 A fiscaliza o cont bil financeira or ament ria operacional e patrimonial da Uni o e das entidades da administra o direta e indireta quanto legalidade legitimidade economicidade aplica o das subven es e ren ncia de receitas ser exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder Par grafo nico Prestar contas qualquer pessoa f sica ou jur dica p blica ou privada que utilize arrecade guarde gerencie ou administre dinheiros bens e valores p blicos ou pelos quais a Uni o responda ou que em nome desta assuma obriga es de natureza pecuni ria aee Constitui o Federal Art 58 O Congresso Nacional e suas Casas ter o comiss es permanentes e tempor rias constitu das na forma e com as atribui es previstas no respectivo regimento
78. conte do n o encerra normas que disciplinem rela es jur dicas em abstrato Todavia vale destacar que o STF neste julgamento n o enfrenta a quest o atinente da natureza jur dica das leis or ament rias limitando se a discutir a possibilidade da exist ncia de leis meramente formais e sua verifica o de constitucionalidade A decis o contr ria ao exame resulta de assentada jurisprud ncia da Corte como menciona voto convergente do Ministro Celso de Mello a seguir transcrito Leis formais cujo conte do veicule atos materialmente administrativos n o se exp em porque destitu das de qualquer coeficiente de normatividade jurisdi o constitucional concentrada do Supremo Tribunal Federal em sede de a o direta Objeto do controle normativo abstrato perante a Suprema Corte s o exclusivamente atos normativos federais ou estaduais Refogem a essa jurisdi o excepcional de controle os atos materialmente administrativos ainda que incorporados ao texto de lei formal N o se tipificam como normativos os atos estatais desvestidos de abstra o generalidade e impessoalidade Esta Corte j proclamou em algumas oportunidades e sem maiores discepta es a impropriedade da a o direta de inconstitucionalidade ajuizada com o objetivo de impugnar atos do Poder P blico que se revelem despojados de qualquer conte do normativo RTJ 108 505 119 65 302 No sentido da impossibilidade de se encetado control
79. da vig ncia da Lei n 11 658 2008 desde a sua publica o ocorrida em 22 de abril de 2008 Participaram deste julgamento os Ministros Gilmar Mendes presidente e relator Celso de Mello Marco Aur lio Ellen Gracie Cezar Peluso Carlos Britto Joaquim Barbosa Eros Grau Ricardo Lewandowski C rmen L cia e Menezes Direito O Ministro Cezar Peluso restou vencido no conhecimento da a o quanto ao deferimento da liminar ficaram vencidos os ministros Ricardo Lewandowski Joaquim Barbosa Cezar Peluso Ellen Gracie e Menezes Direito 215 calamidade p blica A linha de argumenta o do autor sustenta que n o h como comparar porque n o t m a mesma densidade de gravidade de imprevisibilidade e de urg ncia de uma guerra de uma como o interna ou de uma calamidade p blica a abertura de cr dito extraordin rio para cobrir despesas com por exemplo custeio ordin rio ou de ressarcimento ao gestor do Fundo Nacional de Desestatiza o A peti o inicial critica o entendimento tradicional do STF quanto ao n o cabimento de a o direta de inconstitucionalidade contra normas de car ter or ament rio Argumenta que n o pretende discutir o conte do de um cr dito extraordin rio em si mas apenas o enquadramento de um determinado cr dito na categoria de extraordin rio categoria nica para a qual a Constitui o de 1988 admite o uso da medida provis ria para abertura de cr dito Assim entende que a a o plenamente ca
80. das suas Casas CF 1988 art 58 IV d o direito de demandar a atua o do Minist rio P blico junto aos Poderes P blicos e aos servi os de relev ncia p blica para que se promovam as medidas necess rias ao cumprimento dos direitos assegurados na Constitui o aos cidad os CF 1988 art 129 Il e a prerrogativa de propor a o popular que vise a anular ato lesivo ao patrim nio p blico ou de entidade de que o Estado participe moralidade administrativa ao meio ambiente e ao patrim nio hist rico e cultural ficando o autor salvo comprovada m f isento de custas judiciais e do nus da sucumb ncia CF 1988 art 5 LXXIII A capacidade do Parlamento em fiscalizar e controlar a atividade do Poder executivo representa um importante item de nosso processo democr tico permitindo a forma o da vontade popular pela atua o conjunta dos rg os cuja forma o resulta da manifesta o desta vontade e de seu controle permanente A materializa o da vontade popular pela ado o de plano e programas permite ao Congresso Nacional com o aux lio do Tribunal de Contas e da popula o viabilizar o acompanhamento e a correspond ncia da a o governamental com os objetivos tra ados na programa o sendo tal procedimento tarefa vital para o aperfei oamento do processo democr tico de gest o governamental 142 4 A EVOLU O DA JURISPRUD NCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO CONTROLE JUDICIAL DA NORMA OR AMEN
81. das vias adequadas ao controle difuso de constitucionalidade sustentando a inconstitucionalidade da destina o de recursos como prevista na Lei em quest o 3 A o Direta de Inconstitucionalidade n o conhecida prejudicado pois o requerimento de medida cautelar Plen rio Decis o un nime A composi o do STF para este julgamento foi a seguinte Celso de Mello presidente Moreira Alves N ri da Silveira Sydney Sanches relator Octavio Gallotti Sep lveda Pertence Carlos Velloso Marco Aur lio Maur cio Corr a e Nelson Jobim No mesmo foi a decis o proferida na ADI n 2100 julgada em 17 de dezembro de 1999 e ADI n 2484 julgada em 19 de dezembro de 2001 A composi o da C rte nestes casos n o se alterou significativamente sendo que no julgamento da ADI n 2484 restou vencido o ministro Marco Aur lio n Constitui o Federal ADCT Artigo 74 A Uni o poder instituir contribui o provis ria sobre movimenta o ou transmiss o de valores e de cr ditos e direitos de natureza financeira 3 O produto da arrecada o da 187 aplicar um limite constitucionalmente definido para a conforma o do or amento em respeito vontade do poder constituinte A decis o harm nica com a ent o jurisprud ncia da Corte deixou de apreciar a constitucionalidade em processo abstrato nos seguintes termos N o se pretende pois a suspens o cautelar nem a declara o final de inconstitucionalidade de
82. de obrigar o Poder P blico estaria restrita ao comportamento comissivo ao realizar despesa fora das previs es contidas no or amento plurianual de investimentos GRAU 1978 p 239 E claro que esta obra anterior vig ncia da atual Constitui o que considera o planejamento como obrigat rio ao Poder P blico Constitui o Federal artigo 174 n o se sabendo se o autor mant m o posicionamento em face da nova realidade constitucional Em sentido contr rio considerando a possibilidade da exigibilidade da demanda em face ao Poder P blico no sentido comissivo e omissivo ver Fernando Scaff 1990 pe Constitui o Federal Art 174 Como agente normativo e regulador da atividade econ mica o Estado exercer na forma da lei as fun es de fiscaliza o incentivo e planejamento sendo este determinante para o setor p blico e indicativo para o setor privado 102 apenas uma forma de incrementar o controle racional dos gastos p blicos olvidando a verdadeira tarefa que a transforma o das estruturas socioecon micas Na verdade o or amento ao explicitar os recursos financeiros a serem aplicados num exerc cio constitui um excepcional instrumento de planejamento por m apenas seu instrumento Torna se necess rio que sua formula o apresenta o e execu o sejam realizadas de modo tal que permitam o dimensionamento a identifica o e o seguimento de objetivos coerentes e coordenados compat veis com
83. de 2009 aplicando se a elas as seguintes san es n o poder contrair empr stimo externo ou interno n o poder receber transfer ncias volunt rias enquanto nele figurar n o poder receber os repasses relativos ao Fundo de Participa o dos Estados e do Distrito Federal e ao Fundo de Participa o dos Munic pios a regulamenta o da possibilidade de compensa o cria o de um comit gestor dos precat rios composto por um juiz estadual um Federal e um do trabalho e seus respectivos suplentes que ir auxiliar o presidente do tribunal de Justi a estadual no controle dos pagamentos com compet ncia para apreciar os incidentes acerca do posicionamento de credores titulares de condena es de distintos Tribunais regulamentou a prefer ncia dos cr ditos dos idosos e portadores de doen as graves fixando que esta ser limitada 302 ao triplo do valor estipulado por lei editada no mbito da entidade devedora para as requisi es de pequeno valor ou na falta de lei ao triplo dos valores definidos no 12 incisos le Il do art 97 do ADCT n o podendo ser inferior ao maior valor do benef cio do regime geral de previd ncia social e regulamentou a express o idoso e listou as patologias consideradas graves para aferirem o benef cio e egulamentou a cess o de precat rio e regulamentou a possibilidade de vincula o da receita l quida da entidade devedora com dep sito mensa
84. de Egresos Ill Los servidores p blicos responsables del sistema que controle las operaciones presupuestarias en la dependencia o entidad correspondiente responder n dentro del mbito de sus respectivas compet ncias Dispon vel em http www diputados gob mx LeyesBiblio ref lfprh LFPRH orig 30mar06 doc 453 Isto n o significa a possibilidade do uso do or amento em cumprimento ao planejamento pol tico do Parlamento pois ele n o se presta para esta finalidade O socialismo como pode ser definido tende a alterar a distribui o da riqueza entre as classes sociais No entanto o or amento claro com sua imensa receitas e despesas enormes ou seja com a parcela consider vel da renda individual que de um para dar para os outros o mais poderoso instrumento de distribui o de riqueza entre nas m os daqueles que gostariam de us lo para essa finalidade Mas ent o a obje o que justamente o or amento da n o deve ser utilizado para esta finalidade O imposto n o deve ser usado para atingir uma determinada teoria social Ren Stourm Cours de finances le Budget Paris Guillaumin et Cie 1900 276 O pr prio Stourm que sem desconhecer o perigo da recusa do voto do or amento sustenta o direito a essa recusa em Fran a nega indirectamente o direito do Executivo vetar ou deixar de executar a lei de meios votada Falando da applica o or amentaria affirma que o governo tem que seguir o caminho tra
85. de classe atuando substitutivamente deduzir em nome pr prio pretens o jur dica que nem a ela e nem a seus associados pertence O mandado de seguran a coletivo que constitui ao lado do writ individual mera esp cie da a o 286 possibilidade do estabelecimento de limites r gidos atua o do Poder Executivo na libera o estes valores consoante dispuser a Lei de Diretrizes Or ament rias pois neste diploma legal que est a previs o legal para a realiza o do 467 contingenciamento Contudo para al m da restri o como resultar disposto na LDO torna se poss vel a interven o do Poder Judici rio para fazer valer a disposi o limite prevista na legisla o aprovada pelo Parlamento Observados os limites previstos na LDO a possibilidade de contingenciamento e de restri o da emiss o de empenho n o s o mecanismos postos disposi o da Administra o P blica para execu o or ament ria em crit rios exclusivos ou situados margem do estabelecido e limitado na legisla o do sistema or amental Ao rev s s o crit rios para cumprimento da legisla o or amental de sorte a propiciar o enquadramento da a o do Estado ao limite proposto pelo Executivo mas aprovado pelo Parlamento com ampla possibilidade de gerar direitos Neste sentido n o s o instrumentos contr rios ao estabelecimento de um or amento cujo cumprimento se imponha mas sim mecanismos para cumprimento da op
86. de despesa por atividade a ser atendida independentemente do limite de valores posto disposi o 318 para atendimento a uma determinada demanda Exemplificativamente trata se do caso decidido no Recurso Extraordin rio n 207732 1 em que foi mantida decis o que determinava ao Estado o custeio de prova pericial necess ria independentemente de limita o or ament ria considerando que o Estado n o pode se omitir em dar a maior efic cia poss vel a uma garantia importante ao Estado de Direito como a do acesso efetivo presta o jurisdicional Na hip tese a discuss o sobre a exist ncia ou n o de valores no or amento para custeio da despesa tornou se irrelevante considerando a exist ncia de obriga o de direito fundamental que deva ser suportada pelo Estado N o creio que decis o deste jaez possa servir de base para a formula o de uma concep o geral de controle do or amento j que esta decis o significa a pr pria nega o do princ pio do or amento bem como nega o da necessidade de racionalidade e controle na atua o do Poder P blico e especialmente na realiza o dos seus gastos A jurisprud ncia do STF como vimos tem avan ado significativamente na realiza o do controle de norma do or amento A supera o da posi o de alheamento para uma ampla possibilidade de interven o propicia a realiza o de controle pela sociedade em limites ainda n o delimitados estando abe
87. de emendas exclusivamente pelos parlamentares estas assumem a forma individual ou coletiva A quantidade de emendas individuais limitada fixando se o teto de vinte e cinco emendas pass veis de apresenta o por parlamentar integrante ou n o da Comiss o Mista de Planos Or amentos P blicos e Fiscaliza o As emendas coletivas se subdividem em emendas de bancada estadual de comiss o e de Mesa As emendas de bancada estadual s o apresentadas por pelo menos 3 4 dos deputados e 2 3 dos senadores pertencentes a determinado ente da Federa o possuindo limite que varia conforma 181 ver artigo 166 88 3 e 4 182 para interessante critica do uso deste dispositivo ver Serra As vicissitudes do or amento 121 o tamanho da bancada As emendas de comiss o s o apresentadas pelas comiss es tem ticas permanentes das duas casas do Congresso Nacional devendo ser aprovadas pelos respectivos plen rios como condi o de admissibilidade As emendas coletivas devem contemplar a es que sejam de interesse nacional ou institucional e possuir pertin ncia tem tica com a rea de atua o da respectiva comiss o As Mesas diretoras da C mara dos Deputados e do Senado Federal possuem tamb m a faculdade da apresenta o de emenda proposta de lei or ament ria A disciplina constitucional a respeito da possibilidade da emenda ao PLO determina sua apresenta o na CMO restringindo seu alcance de sorte que apenas as emendas
88. de exemplo os artigos 71 e 72 da Constitui o de 1967 69 em que o controle interno estava restrito ao Poder Executivo A constitui o de 1946 sequer previa a exist ncia de um controle interno sua disposi o apenas fixava a compet ncia do Congresso Nacional para exercer a fiscaliza o financeira principalmente or ament ria conforme artigo 22 da Constitui o Federal de 1946 130 grande monta pela atual Carta Magna Cremos ser poss vel atribuir o alargamento da perspectiva de controle aplica o dos princ pios constitucionais da Administra o P blica especialmente os princ pios da legalidade publicidade e moralidade sem olvidar o princ pio da transpar ncia A defini o constitucional do controle interno determina sua cria o em um sistema integrado de sorte a permitir uma troca de dados entre os diversos rg os e a atua o compartilhada na tarefa de fiscaliza o da atividade administrativa inclusive determinando a ci ncia obrigat ria sob pena de responsabilidade solid ria do Tribunal de Contas da Uni o na ocorr ncia de irregularidade ou ilegalidade A finalidade do controle interno consiste em a avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual a execu o dos programas de governo e dos or amentos da Uni o b comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto a efic cia e efici ncia da gest o or ament ria financeira e patrimonial nos rg os e entidades da admini
89. declara o de direitos de 1689 estabeleceu que o poder de legislar e de criar tributos n o mais pertencia ao monarca mas ao Parlamento que passou a gozar de prote o especial contra atos que pudessem cercear as elei es ou o exerc cio das suas fun es No mesmo ano foi institu da a pr tica de fixar o per odo de validade dos impostos em um ano ocasionando a sucessiva necessidade de convoca o do Parlamento para deliberar sobre as receitas Posteriormente esta disposi o foi alterada para reconhecer a validade dos impostos pelo per odo de dura o do reinado com a obrigatoriedade da convoca o anual do Parlamento para conhecer e aprovar os gastos procedimento este que identificado como equivalente origem do or amento BUJANDA 1962 O desenvolvimento do processo hist rico ingl s ocorre na dire o do estabelecimento da preponder ncia do Parlamento em face da Coroa Neste sentido se harmonizam os preceitos dos principais documentos hist ricos Magna Carta Peti o de Direitos e Declara o de Direitos firmando a prerrogativa do parlamento em aprovar determinada classe de tributos seguida pela amplia o para toda a classe de tributos chegando necessidade da reuni o peri dica do rg o representativo para deliberar a respeito dos gastos p blicos de notar que esta ltima disposi o representa uma modifica o harm nica com as praticas anteriores por m substancialmente diversa na medida em qu
90. decretada a receita para tirar se dos impostos a necess ria quantia Mas n o razo vel que se apadrinhe a doutrina de preced ncia do or amento da despeza com a conveni ncia dos contribuintes porque a verdade que elles pagam sempre e cada vez mais na propor o do crescimento certo infallivel das despezas publicas ROURE 1916 53 A posi o de J ze n o a mesma de Duguit O primeiro afasta de modo mais completo a possibilidade da lei or ament ria conferir direito subjetivo sendo o mais enf tico defensor da natureza administrativa da lei do or amento a oeste do Rio Reno Considera existir uma distin o entre a lei que procede aprova o do or amento e o or amento propriamente dito pelo que admite a incorpora o ao seu texto de disposi o de conte do permanente e de natureza diversa da norma anual or ament ria Afasta se da concep o de Duguit 1911 pois considera que a lei or ament ria nunca lei em sentido material pois o or amento da receita carece de conte do legislativo por lhe faltar a caracter stica imprescind vel da generalidade carecendo de um ato posterior para que pudessem ser efetivamente implementadas e executadas Em raz o do princ pio da anualidade sua natureza jur dica de ato condi o enquanto que Duguit afirma que diante da exist ncia da mesma regra o or amento da receita possui a natureza de uma lei material A exig ncia de ato interposto tamb m
91. dependesse a cada ano da boa vontade parlamentar manifestada pela lei do or amento LABAND 1979 3 En efecto de la misma manera que el Gobierno no puede crear unilateralmente nuevos establecimientos ni ampliar los existentes el Parlamento tampoco puede suprimirlos unilateralmente ni restringir su envergadura tradicional o legal Y est claro que si el Parlamento estuviera en condiciones en virtud de los acuerdos tomados durante La discusi n del Presupuesto de negar los gastos indispensables para la continuaci n de estos establecimientos tendr a en sus manos cada a o el poder de suprimirlos o de atrofiarlos e invalidarlos Laband 1979 p 85 36 Assim o Parlamento n o pode deixar de proceder aprova o dos rendimentos e gastos estabelecidos pela legisla o anterior Deste modo sendo negado ao Legislativo o direito de recusar or amento obtem se o mesmo resultado pr tico ou seja impedir a cessa o poss vel da atividade do Estado que estabelece o or amento como um ato de legisla o constituindo exemplo de legisla o materialmente vinculada conforme express o desenvolvida por G Jellinek 1970 A distin o existente entre atividade livre e atividade vinculada usada por Jellinek como crit rio de classifica o das fun es dos rg os estatais considerando como atividade livre aquela que prim ria e que constitui o fundamento de outras atividades A atividade vinculada realizada para satisfa
92. determinada pol tica ditada pelas normas constitucionais que determinam a vincula o 49 A perda do cargo pelo cometimento do crime de responsabilidade e a interven o Federal ou Estadual deveriam ser bastante para inibir o descumprimento A remota possibilidade de aplica o de quaisquer destas medidas levou a ado o de procedimento como preconizado pelo CNJ 304 5 3 7 Baliza atua o judicial no controle da execu o or ament ria de notar que nas hip teses anteriores temos uma defini o de agir estatal delimitado pelo ordenamento jur dico constitucional que materializou op o do poder constituinte a respeito da realiza o de uma determinada despesa para satisfazer um direito que considera relevante Neste sentido a op o pol tica a respeito do direito a ser implementado satisfeito j foi tomada pelas inst ncias de delibera o pol tica legitimadas para a realiza o desta escolha cabendo ao Poder Judici rio realizar o controle da constitucionalidade e legalidade das normas que demandam a realiza o das a es queridas no ordenamento jur dico Neste agir temos a exist ncia de dois planos concomitantes a constitucionalidade e a legalidade No primeiro temos a verifica o da conforma o do or amento ou de sua execu o em correspond ncia com as normas constitucionais que regulamentam a realiza o da despesa p blica Vale dizer neste aspecto que poss vel verificar a compatibilidade
93. do Or amento Anual bem como do planejamento estatal subjacente ao conjunto do ordenamento jur dico brasileiro PONTES PEDERIVA 2004 p 8 Por derradeiro vale registrar que a atividade de controle externo tamb m pode ser provocada pela sociedade civil seja pelos cidad os individualmente ou por meio de suas organiza es cabendo citar consoante a classifica o de Pontes amp Pederiva 2004 a a legitimidade conferida aos cidad os para denunciar ao competente Tribunal de Contas ilegalidades ou irregularidades cometidas na gest o p blica CF 1988 art 74 8 2 b o direito de resultar sua cria o 2 s comiss es em raz o da mat ria de sua compet ncia cabe VI apreciar programas de obras planos nacionais regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer 288 A respeito do modo de controle social realizado pelos cidad os e por suas organiza es representativas na sociedade civil ver Siraque 2005 141 exame e aprecia o das contas anuais dos munic pios podendo questionar lhes a legitimidade CF 1988 art 31 3 da Constitui o e de consultar e apreciar as contas apresentadas pelos Chefes do Poder Executivo de todas as esferas conforme previsto na LRF art 49 caput c a prerrogativa de apresentar peti es reclama es representa es e queixas contra atos ou omiss es das autoridades ou entidades p blicas s Comiss es do Congresso Nacional ou
94. dos no dom nio da dimens o principal dos direitos sociais uma vincula o de algum modo atenuada pelos condicionamentos financeiros que s o indissoci veis da especial natureza destes direitos Os direitos sociais nesta sua dimens o de presta o positiva de promo o do acesso s o de realiza o gradual e diferida no tempo em fun o dos recursos materiais humanos e financeiros que o Estado pode afectar respectiva realiza o Isso n o significa por m que os poderes constitu dos sejam inteiramente livres nessa actua o de realiza o progressiva dos direitos sociais Como se disse a natureza materialmente jusfundamental e o reconhecimento formalmente constitucional dos direitos sociais significam por defini o vincula o jur dica condicionamento e sujei o do Estado relativamente obrigatoriedade daquela realiza o A obrigatoriedade da realiza o n o pode significar a apropria o desordenada pela aus ncia de uma pol tica p blica que caminhe no sentido do implemento do direito considerando as condi es materiais existentes A nega o 312 do direito pode advir pela mera circunst ncia da impossibilidade da satisfa o integral do direito de todos Os recursos dispon veis s o finitos e as demandas sociais especialmente na quest o atinente presta o de servi os de sa de infinitos Sempre haver um tratamento um meio mesmo que remoto capaz de propiciar esperan a de cura a
95. dos programas e do or amento quanto ao Supremo Tribunal Federal Ill comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto efic cia e efici ncia da gest o or ament ria financeira e patrimonial IV apoiar o controle externo no exerc cio de sua miss o institucional V proceder a auditagens peri dicas nas unidades administrativas incumbidas da execu o or ament ria financeira e patrimonial bem como em rela o aos demais respons veis por dinheiro valores e outros bens p blicos VI emitir pareceres e certificados de auditoria sobre presta es e tomada de contas VII elaborar c lculos em processos de execu o de julgados do Tribunal Como poss vel verificar nos dois instrumentos normativos CNJ e STF ambos padecem do defeito de desconsiderar a integra o determinada pelo citado artigo 74 da CF deixando de dispor organicamente em rela o aos rg os que lhes s o afetos A quest o parece mais importante no CNJ que possui por fun o constitucional o controle da atua o administrativa e financeira do Poder Judici rio por m n o possui estrutura 8 ver a decis o do STF na ADI n 3367 onde afirma que o STF n o se submete atua o administrativa do Conselho Nacional de Justi a julgado em 13 de abril de 2005 219 Conforme disposi o constante do artigo 103 B da CF a seguir transcrito Art 103 B 4 Compete ao Conselho o controle da atua o administrativa e financeira do Poder
96. e na educa o O artigo 211 da Constitui o Federal distribui a responsabilidade pela educa o entre as esferas federal estadual e municipal Cabe Uni o a organiza o e financiamento do sistema federal de ensino aos Estados a organiza o e funcionamento do ensino nos n veis fundamental e m dio e aos Legislativo do Poder Judici rio do Minist rio P blico e dos Poderes constitucionais das unidades da Federa o VI a lei or ament ria 478 Al m dos precedentes j citados na nota n 475 ver tamb m o Mandado de Seguran a n 22384 relatado pelo Ministro Sidney Sanches e julgado em 14 de agosto de 1997 DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO E PROCESSUAL CIVIL MANDADO DE SEGURAN A IMPETRADO POR TRIBUNAL DE JUSTI A CONTRA OMISS O DE GOVERNADOR DO ESTADO DOTA ES OR AMENT RIAS REPASSE DOS DUOD CIMOS ART 168 DA CONSTITUI O FEDERAL COMPET NCIA ORIGIN RIA DO S T F ART 102 N DA C F LEGITIMIDADE ATIVA LEGITIMIDADE PASSIVA INTERESSE DE AGIR 1 A compet ncia origin ria do S T F para o processo e julgamento da impetra o com base no art 102 n da C F ficou bem demonstrada na peti o inicial com indica o inclusive de precedentes do Plen rio em situa es an logas 2 O Tribunal de Justi a tem legitimidade ativa para pleitear mediante Mandado de Seguran a o repasse dos duod cimos de que trata o art 168 da C F 3 E o Governador do Estado legitimidade passiv
97. e no caso brasileiro a consecu o dos objetivos estabelecidos no artigo 3 da Constitui o Federal O surgimento da norma or ament ria est regulamentada pela nossa Constitui o Federal e prev a cria o integrada de tr s normas jur dicas que harmonicamente constituir o o sistema or amental S o elas Plano Plurianual Lei de Diretrizes Or ament rias e Lei Or ament ria Anual A Lei de Diretrizes Or ament rias compreende as metas e prioridades da administra o p blica federal incluindo as despesas de capital para o exerc cio subsequente orienta a elabora o da lei or ament ria anual disp e sobre as altera es na legisla o tribut ria e estabelece a pol tica de aplica o das ag ncias financeiras oficiais de fomento conforme prescreve o 2 do art 165 da Constitui o Federal A LDO tem como finalidade principal compatibilizar a programa o or ament ria anual com o planejamento de longo prazo definido pelo PPA portanto instrumento que orienta a elabora o da proposta or ament ria anual e sua aprecia o pelo Congresso Nacional 388 Conforme Marcos Nobrega In Lei de Responsabilidade Fiscal e Leis Or ament rias S o Paulo Juarez de Oliveira 2002 o grande princ pio da Lei de Responsabilidade Fiscal o princ pio do equil brio fiscal Esse princ pio mais amplo e transcende o mero equil brio or ament rio Equil brio fiscal significa que o Estado dever pautar sua gest o pel
98. e alcan ar o equil brio financeiro por meio do manejo dos recursos p blicos tanto no ingresso como nas despesas p blicas A no o moderna do or amento volta sua fun o para a obten o do equil brio da economia como um todo pelo ajuste dos fluxos de receitas e despesas p blicas em fun o das flutua es da atividade privada com vista realiza o de esperado n vel de emprego e de renda A crise de 1929 e o processo pol tico que se estabelece no primeiro quartel do S culo XX acarretam o surgimento de um novo tipo de Estado marcado por uma postura propositiva e voltado para a tarefa de conduzir a sociedade para a realiza o de objetivos que o poder constituinte elegeu como metas assume uma postura intervencionista com a edi o de regras e princ pios que conduzem a sociedade para determinada dire o A assertiva b sica deste modelo a realiza o de um princ pio de igualdade real com a atua o do Estado para sua efetiva o A mudan a do foco da igualdade formal t pica do modelo constitucional do Estado Liberal para a igualdade real preocupa o do modelo constitucional do Estado Social implica a atua o estatal com e sobre a sociedade para o estabelecimento de pol ticas que efetivem os valores postos na Constitui o como metas a serem atingidas dentre as quais destaca se a necessidade de atua o do Estado no implemento dos direitos fundamentais sociais A realiza o desses direitos ser efetiv
99. e dos recursos de que tratam os arts 157 158 e 159 a e b e Il para a presta o de garantia ou contragarantia Uni o e para pagamento de d bitos para com esta 240 b destina o especificada de recursos n o especificados para a realiza o de atividades da administra o tribut ria c presta o de garantias s opera es de cr dito por antecipa o de receita d presta o de garantia ou contragarantia de Estados e Munic pios Uni o e percentual das receitas decorrentes de impostos e transfer ncias 18 para a Uni o e 25 para os Estados e Munic pios aos gastos com educa o al m de especificar a vincula o dos recursos decorrentes das contribui es sociais aos programas suplementares de alimenta o e assist ncia sa de do educando f fontes especificadas constitucionalmente para o financiamento das a es e servi os p blicos de sa de nos termos do artigo 195 e 198 g fontes de receita especificadas voltadas para o atendimento das finalidades do Fundo de Combate e Erradica o da Pobreza Emenda Constitucional n 31 2000 h fonte de receita formada por multas decorrentes de condena es trabalhistas e administrativas oriundas da fiscaliza o do trabalho al m de outras para manuten o do Fundo de Garantia das Execu es Trabalhistas 399 Constitui o de 1988 Art 212 A Uni o aplicar anualmente nunca menos de dezoito e os Estados o Distrito Fede
100. efetiva o das pol ticas p blicas em observ ncia ao comando da Constitui o Destaca se a afirmativa de Eros Grau 2003 a respeito do estabelecimento de um ordenamento jur dico do planejamento constante de uma s rie de atos normativos que disciplinam a a o estatal que deve sempre definir previamente as metas e os meios de sua interven o certo que o or amento n o o equivalente num rico ao planejamento O or amento um instrumento do planejamento mas n o o planejamento em si Consoante leciona Bercovici 2005 existe uma tend ncia de reduzir o plano ao or amento Neste sentido considera que a experi ncia recente materializada pelo plano Brasil em A o do Governo Fernando Henrique Cardoso se assemelha s primeiras experi ncia de planifica o dos gastos estatais no Brasil desenvolvidas pelo DASP durante o Estado Novo Plano Especial de Obras P blicas e Aparelhamento da Defesa Nacional 1939 e Plano de Obras e Equipamentos 1943 e durante o Governo Dutra Plano SALTE A redu o do planejamento ao or amento implica a impossibilidade da fixa o de diretrizes para a atua o do Estado que servir inclusive de orienta o para a atividade privada significando 138 Contudo o autor considera que o planejamento n o permite ao setor privado demandar o Poder P blico em face do comportamento omissivo ao n o implementar determinada a o prevista no plano A possibilidade
101. eram objeto de proposta de Emenda Constitucional Observe se a distin o do conte do pr prio da decis o de m rito em rela o a ADI MC n 4048 pois naquele caso a considera o da inconstitucionalidade ocorria em defesa da prerrogativa parlamentar em apreciar o or amento de maneira regular toldado pela edi o de Medida Provis ria Nesta situa o o tribunal apreciou e considerou regular a inser o na proposta de previs o de receita decorrente de projeto em tramita o bem como sua posterior modifica o quando ocorreu a rejei o do pleito que justificou a majora o da proje o de receita perante o parlamento Esta novel orienta o do STF foi novamente afirmada no julgamento da ADI MC n 4049 7 A mat ria discutida nesta a o era bem semelhante ao apreciado no 389 Trata se da rejei o do projeto de emenda constitucional que prorrogava a cobran a da CPMF at 31 de dezembro de 2011 ocorrida em 12 de dezembro de 2007 370 Relatoria do Ministro Carlos Ayres julgada em 05 11 2008 e publicada em 08 05 2009 com a seguinte ementa CONSTITUCIONAL MEDIDA CAUTELAR EM A O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MEDIDA PROVIS RIA N 402 DE 23 DE NOVEMBRO DE 2007 CONVERTIDA NA LEI N 11 656 DE 16 DE ABRIL DE 2008 ABERTURA DE CR DITO EXTRAORDIN RIO AUSENCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DA IMPREVISIBILIDADE E DA URGENCIA 8 3 DO ART 167 DA CF CONCOMITANTEMENTE 1 A lei n o precisa de densidade no
102. es e auditorias de natureza cont bil financeira or ament ria operacional e patrimonial nos Poderes Legislativo Executivo e Judici rio e nas unidades administrativas da administra o direta e indireta inclu das as funda es e sociedades institu das e mantidas pelo Poder P blico federal A aprecia o da presta o de contas envolve as seguintes atividades a comunica o ao Plen rio do Congresso Nacional do recebimento da presta o de contas anual e do seu encaminhamento ao TCU para que este a examine e exare no prazo de sessenta dias o parecer pr vio referido no art 71 da Constitui o b designa o de Ministro Relator pelo Presidente do Tribunal de Contas da Uni o c reavalia o do instrumental metodol gico desenvolvido nos anos precedentes aprecia o dos documentos e das informa es complementares e elabora o da proposta de parecer pr vio pelo Ministro Relator d aprecia o e delibera o do Plen rio do Tribunal de Contas da Uni o sobre a proposta do Relator introdu o de ajustes quando for o caso e sua remessa ao Congresso Nacional e publica o do parecer pr vio em avulsos e sua remessa Comiss o Mista de Planos Or amentos P blicos e Fiscaliza o com vistas a instruir a aprecia o das contas pelo Relator designado f avalia o das Contas do parecer pr vio e de outros subs dios e elabora o do Relat rio e voto do Relator g delibera o do Plen rio da Comiss o 2 V
103. est obrigado constitucional e legalmente a implementar as pol ticas p blicas destinadas s crian as e aos adolescentes especialmente as de educa o deve assegurar recursos a esta rea antes de faz lo a qualquer outra O Poder Legislativo igualmente vinculado s normas constitucionais relativas educa o e aos direitos das crian as e adolescentes deve verificar se foram efetivamente alocados os recursos p blicos indispens veis para a concretiza o destes direitos A doutrina da reserva do poss vel neste ponto tem que ser utilizada com imensa cautela A escassez de recursos p blicos n o pode ser utilizada indiscriminadamente para justificar a omiss o Estatal na rea da Educa o Registre se que se a realiza o de concurso p blico implica planejamento a longo prazo e se a transfer ncia de professores de outros munic pios implicaria comprometer o ensino em outras localidades sempre resta ao poder p blico a contrata o tempor ria desses profissionais mediante processo seletivo simplificado N o h qualquer prova nos autos que justifique a falta de professores em sala de aula Na hip tese o oferecimento irregular do ensino obrigat rio pelo Estado do Rio de Janeiro deve ser coibido conforme j destacado O Poder Judici rio n o est a criar pol ticas p blicas nem usurpa a iniciativa do Poder Executivo A an lise dos documentos juntados aos autos demonstra a verossimilhan a das alega es do au
104. estatais para a sua posterior privatiza o dentre outras medidas de ajuste fiscal 236 A aplica o despida de cr tica deste preceito significa subordinar e restringir a norma constitucional condicionando a em aspecto relevante Contudo poss vel constatar que a no o de equil brio se apresenta como necess rio meio para atingir a finalidade desejada qual seja a satisfa o do mandamento constitucional de implementa o dos direitos fundamentais Sua fei o instrumental permite a aplica o das disposi es em fun o do objetivo a ser atingido Esta considera o permite compreender o princ pio do equil brio dentro de quadro amplo que comporte a exist ncia de ciclos or ament rios em d ficit para obten o de recupera o econ mica desejada ou mesmo a possibilidade de sustenta o de ciclo de or amento em d ficit para atender valor relevante de redu o das desigualdades sociais ou regionais Desta forma creio ser poss vel conferir ao or amento uma fun o em nosso sistema legal diversa da considera o de ajuste equilibrado Assim harmonizar a disposi o pertinente ao equilibro entre receitas e despesas com o mandamento que imp e atua o da sociedade na redu o dos n veis de desigualdade sociais e regionais passa a ser a tarefa a qual dever se dedicar o estudioso do direito financeiro harmonizando este regramento cl ssico com a necessidade de atua o do Estado em uma socieda
105. foi editado o Ato Complementar n 43 69 que concebia o planejamento como equivalente ao programa de determinado governo limitando o temporalmente ao mandato presidencial Seu objetivo era assegurar o desenvolvimento econ mico acelerado sendo imposto pelo Governo Central sem qualquer preocupa o com a discuss o parlamentar com a possibilidade inclusive de aprova o por decurso de prazo Bercovici A Constitui o Econ mica e Desenvolvimento Foram elaborados dos planos PND para o per odo de 1972 74 e o Il PND para o per odo de 1975 79 190 Constitui o brasileira de 1967 Art 67 da compet ncia do Poder Executivo a iniciativa das leis or ament rias e das que abram cr ditos fixem vencimentos e vantagens dos servidores p blicos concedam subven o ou auxilio ou de qualquer modo autorizem criem ou aumentem a despesa p blica 1 N o ser o objeto de delibera o emendas de que decorra aumento da despesa global ou de cada rg o projeto ou programa ou as que visem a modificar o seu montante natureza e objetivo 2 Os projetos de lei referidos neste artigo somente sofrer o emendas nas comiss es do Poder Legislativo Ser final o pronunciamento das Comiss es sobre emendas salvo se um ter o dos membros da C mara respectiva pedir ao seu Presidente a vota o em Plen rio sem discuss o de emenda aprovada ou rejeitada nas Comiss es 3 Ao Poder Executivo ser facultado enviar mensagem a qualque
106. fossem apresentados com efic cia limitada s partes dos respectivos processos A Emenda Constitucional n 1 de 1969 admitiu o controle de constitucionalidade de lei municipal realizado pelo Tribunal de Justi a do Estado Membro respectivo em face das disposi es da Constitui o Estadual 4 2 3 O sistema de controle de constitucionalidade na constitui o de 1988 A Constitui o Federal de 1988 manteve o sistema misto de controle de constitucionalidade pelo Poder Judici rio asseverando caber ao Supremo Tribunal Federal precipuamente a guarda da Constitui o art 102 caput A palavra final sobre a constitucionalidade da lei submetida ao Supremo Tribunal Federal por meio de recurso extraordin rio continuou sendo daquela Corte com comunica o da 26 At ent o nico legitimado para a propositura da a o direta de inconstitucionalidade Vale relembrar que o Procurador Geral da Rep blica era cargo pol tico de livre designa o pelo Presidente da Rep blica conforme Emenda Constitucional n 01 1969 Artigo 95 O Minist rio P blico federal tem por chefe o Procurador Geral da Rep blica nomeado pelo Presidente da Rep blica dentre cidad os maiores de trinta e cinco anos de not vel saber jur dico e reputa o ilibada 156 decis o de inconstitucionalidade ao Senado Federal para que este suspenda sua execu o no todo ou em parte No controle concentrado de constitucionalidade foi ampl
107. homenagem a Paulo Bonavides S o Paulo Malheiros 2008 p 74 107 BEREIJO Alvarez Rodr guez El presupuesto del estado Madri Editorial Tecnos 1970 Introduccion al estudio del derecho financiero Madri Instituto de Estudios Fiscales 1976 Laband y el derecho presupuestario del Imperio Aleman lIn LABAND Paul El derecho presupuestario Madri Instituto de Estudios Fiscales 1979 p 9 73 BITTENCOURT Carlos Alberto L cio O controle jurisdicional da constitucionalidade das leis Rio de Janeiro Forense 1968 BLACK Edwin A guerra contra os fracos S o Paulo A Girafa 2003 BONAVIDES Paulo ANDRADE Paes de Andrade Hist ria constitucional do Brasil Rio de Janeiro Paz e Terra 1991 BRASIL Congresso Senado Federal Anais da Assembleia Nacional Constituinte Bras lia Secretaria Especial de Editora o e Publica es 2008 BRASIL Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o Secretaria do Or amento Federal Manual t cnico do or amento MTO 2010 Bras lia 2009 331 BRITO Carlos Ayres de Distin o entre controle social do poder e participa o popular Revista Trimestral de Direito P blico RTDP p 82 88 1993 BUJANDA Fernando Sainz de Hacienda y derecho Madri Instituto de Estudios Politicos 1962 v 1 CAMPOS Dejalma Direito financeiro e or ament rio S o Paulo Atlas 2006 CAMPOS Francisco Direito administrativo Rio de Janeiro Freitas Bastos 1958 v 2 O
108. implementa o de pol ticas p blicas constitucionalmente previstas Se tal procedimento defeso ao Executivo e ao Legislativo tamb m o ao Poder Judici rio que n o pode deixar de dar efic cia a este tipo de norma constitucional corrigindo a atua o em descompasso com a Constitui o PEA partir da cria o da classe processual da A o Direta de Inconstitucionalidade por Omiss o ADO temos como registrado no STF o ajuizamento de oito a es desta natureza e nenhuma teve julgamento de m rito pronunciado com duas extin es sem aprecia o do m rito e seis em tramita o 258 A norma constitucional vincula os Poderes do Estado que deve estabelecer um planejamento de sorte a dotar as despesas obrigat rias dos recursos efetivos para seu implemento sob pena de ensejar o procedimento de suplementa o or ament ria prevista no artigo 167 V da Constitui o Federal Portanto necess ria a correspond ncia entre as estimativas realizadas pelos mecanismos de planejamento do Poder Executivo permitindo a elabora o de programa o mais pr xima da realidade quanto poss vel de sorte a possibilitar o cumprimento dos projetos e programas espelhados no or amento Na hip tese de insufici ncia pontual das dota es para o atendimento das despesas obrigat rias dever ser realizado o cancelamento de despesa or ada excetuadas as previstas no artigo 166 Il a b e c o que apenas poder inci
109. implica desconsiderar boa parte da potencialidade do or amento p blico como instrumento de controle positivo do agir administrativo Com efeito considerando o or amento como norma jur dica de iniciativa do Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo com ampla possibilidade de discuss o e delibera o a respeito de sua modifica o para ao final ser a resultante da conjun o das vontades dos poderes Executivo e Legislativo retirar desta norma a possibilidade do controle da atua o positiva do gestor p blico negar a atua o parlamentar no acr scimo ou modifica es significativas na proposta or ament ria original Ou seja a considerar a impossibilidade do uso da legisla o or ament ria como norma que possibilite um controle da atua o positiva do gestor p blico de notar o 455 O valor destinado ao pagamento dos servidores p blicos a assun o de obriga es no mbito do sistema financeiro as transfer ncias obrigat rias aos demais entes p blicos ou decorrentes de decis es judiciais dentre outros n o podem deixar de constar no or amento aprovado 458 Ver Artigo 167 da CF a seguir transcrito S o vedados o in cio de programas ou projetos n o inclu dos na lei or ament ria anual Il a realiza o de despesas ou a assun o de obriga es diretas que excedam os cr ditos or ament rios ou adicionais 457 Sem embargo de nossa cren a quanto tipifica o do crime de responsabilidade
110. inconstitucionalidade ainda no regime da Carta Pol tica de 1946 A Emenda Constitucional n 16 1965 introduziu dentre as atribui es do STF compet ncia para apreciar a o de representa o contra a inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa federal ou estadual por iniciativa do Procurador Geral da Rep blica de car ter concentrado sem preju zo do controle difuso de constitucionalidade Ser discutido o impacto desta nova forma de controle na jurisdi o constitucional especialmente tendo em considera o a limitada legitimidade ativa que atribu a ao procurador Geral da Rep blica a exclusiva titularidade deste tipo de a o A amplia o do sistema de controle concentrado de constitucionalidade pelo advento da Constitui o de 1988 imp e um novo olhar sobre a rela o entre os dois m todos A eleva o dos meios processuais poss veis ao controle concentrado e especialmente a modifica o qualitativa e quantitativa dos legitimados para sua propositura faz crescer a import ncia do controle abstrato Esta import ncia foi seguidamente explorada pela introdu o de novas classes processuais ADC regulamenta o de classes j existentes ADPF e ADO e amplia o legislativa dos poderes do STF com a evidente finalidade de tornar plena a jurisdi o constitucional abstrata O sistema de controle difuso de constitucionalidade tamb m foi modificado ao p lio da atual Constitui o O sentido desta modifica
111. lei or ament ria n o gera uma responsabilidade da Administra o ou n o gera uma obriga o para a Administra o em face dos possivelmente atingidos pela legisla o citada A natureza da responsabilidade pol tica pelo descumprimento da autoriza o legislativa pois conforme j enunciado existe a obriga o do Executivo de solicitar a aprova o do or amento ao Parlamento inclusive para os gastos extraordin rios que possa ter tido a obriga o legal de realizar LABAND 1979 p 105 108 A correspond ncia entre o agir e a autoriza o legislativa ser efetivada pelo controle num rico dos valores apostos no or amento e resultaria de uma apura o matem tica de conformidade entre a despesa efetivada e os valores postos disposi o pela legisla o do or amento O cumprimento da tarefa de controle da responsabilidade pol tica seria efetivado com o aux lio de uma corte de contas que apresentaria um parecer sobre o or amento executado podendo questionar a atua o do Executivo sob tr s aspectos a corre o aritm tica de cada uma das contas b corre o sob o ponto de vista or ament rio da efetiva o da despesa c equ vocos da administra o que sejam mensurados no procedimento de revis o da conta LABAND 1979 p 109 110 Contudo n o haveria possibilidade de uma efetiva responsabiliza o jur dica da administra o por infra o lei or ament ria vez que a Constitui o restringia e
112. limitada da natureza jur dica da norma or ament ria tem se mantido prestigiada em nossa doutrina e considerada pela jurisprud ncia sendo mesmo prestigiada por decis es do Supremo Tribunal Federal A discuss o nas p ginas que se seguem versar sobre a persist ncia STF ADI 1640 QO UF UNI O FEDERAL julgada em 12 02 1998 Publicada em 03 04 1998 Relator Min Sydney Sanches DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUT RIO CONTRIBUI O PROVIS RIA SOBRE MOVIMENTA O FINANCEIRA C P M F A O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA UTILIZA O DE RECURSOS DA C P M F COMO PREVISTA NA LEI N 9 438 97 LEI OR AMENT RIA ATO POLITICO ADMINISTRATIVO E N O NORMATIVO IMPOSSIBILIDADE JUR DICA DO PEDIDO ART 102 A DA C F 1 N o h na presente A o Direta de Inconstitucionalidade a impugna o de um ato normativo N o se 60 deste entendimento e sua correspond ncia com o passar dos tempos considerando os termos de nossa Constitui o e a evolu o da concep o de controle das atividades do Poder P blico 2 4 EVOLU O HIST RICA DO OR AMENTO NA CONSTITUI O DO BRASIL Note se que no direito brasileiro prevaleceu a concep o derivada do modelo franc s e remotamente prussiano do or amento como modalidade de controle e materialmente ato administrativo pertencente ao mbito prim rio de atua o do Poder Executivo Com efeito as primeiras Constitui es brasileiras de 1824 e d
113. linguagem institucional o que levou o Ministro Celso de Mello em algum momento a dizer que havia uma expropria o da agenda significando na verdade retirar a soberania do Parlamento Ent o essa uma quest o extremamente s ria N o uma quest o de responsabilidade exclusiva do Presidente da Rep blica uma quest o sist mica E necess rio que o Congresso Nacional tamb m encontre formas de delibera o mas preciso que o or amento seja feito a vero de observar duas ordens de preocupa es materializadas nesta decis o A primeira acima exposta quanto possibilidade de ser retirado do Parlamento o conte do deliberativo inerente aquele Poder em mat ria or ament ria Neste sentido o STF tem se posicionado em defesa da prerrogativa de delibera o do Congresso Nacional que possui a miss o constitucional de elaborar o or amento aprovando suas normas por direito pr prio 2 A elabora o or ament ria tarefa do Congresso Nacional mediante apresenta o de proposta do Poder Executivo mas saldos para o or amento do exerc cio financeiro subsequente 2 do art 167 da CF 3 A convers o em lei da medida provis ria que abre cr dito extraordin rio n o prejudica a an lise deste Supremo Tribunal Federal quanto aos v cios apontados na a o direta de inconstitucionalidade 4 A abertura de cr dito extraordin rio para pagamento de despesas de simples custeio e investimentos triviais que evide
114. mbito da Administra o t o somente o disposto na Lei n 7 783 89 A esta Corte imp e se tra ar os par metros atinentes a esse exerc cio 12 O que deve ser regulado na hip tese dos autos a coer ncia entre o exerc cio do direito de greve pelo servidor p blico e as condi es necess rias coes o e interdepend ncia social que a presta o continuada dos servi os p blicos assegura 13 O argumento de que a Corte estaria ent o a legislar o que se afiguraria inconceb vel por ferir a independ ncia e harmonia entre os poderes art 20 da Constitui o do Brasil e a separa o dos poderes art 60 40 III insubsistente 14 O Poder Judici rio est vinculado pelo dever poder de no mandado de injun o formular supletivamente a norma regulamentadora de que carece o ordenamento jur dico 15 No mandado de injun o o Poder Judici rio n o define norma de decis o mas enuncia o texto normativo que fa Itava para no caso tornar vi vel o exerc cio do direito de greve dos servidores p blicos 16 Mandado de injun o julgado procedente para 158 Constitui o enquadra o como instrumento de controle difuso de constitucionalidade de observar que a pluralidade de autores legitimados nos processos de controle concentrado de constitucionalidade e a pr pria amplia o do rol de tipos de a es poss veis modificou sobremaneira a rela o existente em rela o dos tipos de controle difuso conce
115. momento de ruptura causado pela queda do Imp rio Romano do Ocidente e a substitui o da estrutura estatal do imp rio pelo sistema feudal Discutiremos a g nese do or amento e o modo como se imp e assumindo a fei o de ferramenta de controle da atividade do monarca e assegurador de um modelo de supremacia parlamentar que se instala na Europa a partir da substitui o do absolutismo mon rquico O or amento p blico surge em um contexto de afirma o da supremacia parlamentar em rela o ao monarca absolutista diferenciando o tesouro p blico e privado e estabelecendo limites atua o do Estado na realiza o de despesas custeadas a partir dos valores arrecadados da sociedade Neste sentido sua fun o era nitidamente de controle da atividade p blica amparado na necessidade de aprova o da proposta pelo rg o parlamentar Para tanto verificamos a experi ncia hist rica da Inglaterra e Fran a em suas semelhan as e diferen as caracterizando o or amento como instrumento de controle de um estado liberal baseado na separa o org nica dos poderes 11 Ainda no primeiro cap tulo iremos tratar de uma anomalia A paradoxal crise prussiana bem como sua resolu o traz um componente autorit rio tese do or amento afirmando sua natureza de lei em sentido apenas formal negando a vontade do Parlamento em face do monarca constitucional O paradoxo reside na formula o de um instrumento de conte do liberal assentado
116. na supremacia parlamentar em um sistema pol tico jur dico de uma monarquia constitucional limitada gerando uma crise entre a monarquia e o Parlamento A crise se resolve na supera o do impasse pelo tempo sem demonstrar claramente a afirma o do poder do monarca ou do Parlamento no enfrentamento na discuss o da condu o do Estado perante o ju zo parlamentar do or amento apresentado Todavia a tese difundida a partir desta experi ncia procura afirmar a supremacia do governante considerado este como administrador na implementa o do or amento aprovado sob a afirmativa da inexist ncia de direito subjetivo a partir do or amento Parece claro que o pressuposto anterior crise prussiana n o afirmava o or amento como lei capaz de viabilizar direito subjetivo por m a concep o desenvolvida a partir desta experi ncia afirma uma autonomia do administrador em face do legislador na cria o e implementa o da pe a or ament ria formalmente aprovada pelo corpo legislativo por m materialmente um ato da administra o A concep o do or amento baseada na experi ncia prussiana teorizada por Paul Laband e se difunde na Europa ocidental influenciando outros ordenamentos que absorvem as conclus es relativas natureza jur dica do or amento sem a pertin ncia com as condi es hist ricas que presidiram a solu o da crise na Pr ssia Nosso estudo ir considerar o modo como esta concep o se insere na doutrina fra
117. ncia e considera o apesar da incr vel inaptid o dos elementos fundantes desta teoria com a nossa realidade de 200 anos quanto mais a nossa realidade presente Assim apesar do forte conte do autorit rio que est na raiz da concep o dualista da lei do or amento a teoria se mant m produzindo efeitos e sendo reproduzida a partir da autorizada li o de Gaston J ze com impacto at os nossos dias O contexto de elabora o de nossa primeira lei do or amento permite verificar a forte influ ncia de uma no o administrativa com refor o aos poderes do Estado na fixa o da disciplina or ament ria pois quando fixado no projeto da constituinte de 1823 e na Carta de 1824 encontrava ainda vacilante a doutrina relativa vota o das despesas pelo Parlamento mesmo na Europa Na Inglaterra o Rei detinha a iniciativa de qualquer cria o ou aumento de despesa mesmo no regime 58 Esta a concep o de Leon Duguit consoante j anteriormente visto n o sendo a esposada por Gaston J ze Todavia defendido por Tiago Duarte 2007 p 72 que defendeu uma evolu o na posi o de J ze entre 1897 na obra La v ritable notion de la loi et la loi annuelle de finances r le du pouvoir l gislatif en mati re de budget e 1922 na obra Trait de Science des Finances realizada uma reaproxima o da fun o da lei do or amento reconhecendo lhe a capacidade de realizar tarefas de lei material propriamente dita
118. necessidade da inclus o da previs o da despesa no or amento Ora tal significaria um retorno esp cie de legisla o or ament ria pr determinada vinculando o Parlamento na elabora o do or amento posterior de sorte a permitir a efic cia da norma jur dica criadora do direito material A decis o proferida na ADI 1428 bem semelhante s acima citadas por m conduz a um questionamento do alcance da pr pria exist ncia do controle concentrado de constitucionalidade na medida em que afirma que a incompatibilidade formal de lei com o artigo 169 da CF s poderia ser examinada em confronto com as pertinentes LDO e LOA Prosseguindo o entendimento sustenta que tal situa o afasta a possibilidade da exist ncia de mat ria constitucional Ora a disposi o pertinente do artigo 169 diz respeito necessidade da exist ncia de dois consecutivos requisitos o primeiro a autoriza o espec fica na LDO e o segundo versa sobre a pr via dota o or ament ria suficiente Deixar de examinar a exist ncia de viola o a estes requisitos significa abrir m o do controle abstrato de constitucionalidade em defesa da norma do artigo 169 da CF e por conseguinte de sua pr pria normatividade A evolu o da jurisprud ncia ainda n o se fazia evidente contudo n o poss vel deixar de evidenciar que existiam ind cios pertinentes a uma modifica o da posi o do STF quanto ao tratamento da norma or ament ria bem distan
119. novo que inclui ainda o or amento ou plano plurianual A lei de diretrizes h de se comportar dentro das normas estabelecidas no plano plurianual estabelecer os par metros e os balizamentos e dar orienta o para que o Congresso vote o Or amento Geral da Rep blica Pe o por m a aten o de V Ex s quanto forma de elabora o do Or amento e nossa participa o no Or amento Geral da Rep blica Est no 7 do art 186 Lei complementar dispor sobre o exerc cio financeiro a vig ncia os prazos a tramita o legislativa a elabora o e a organiza o do plano plurianual das diretrizes or ament rias e dos or amentos anuais e estabelecer normas de gest o financeira e patrimonial da administra o direta e indireta bem como condi es para institui o e funcionamento de fundos 4 114 Atualmente esta a reda o do artigo 165 9 da Constitui o Trecho retirado dos Anais da Assembleia Nacional Constituinte Senado Federal 2008 84 Consoante doutrina de Ricardo Lobo Torres a proposta aprovada pela Assembleia Nacional Constituinte relativamente ao sistema or ament rio tem por pressuposto a aprova o do sistema parlamentarista de governo baseado no modelo alem o e franc s 68 com a aprova o de dispositivos constitucionais de ndole parlamentarista exemplificando com a lei de diretrizes or ament rias e a Comiss o Mista do Congresso N o se pode negar que havia uma f
120. o conjunto de decis es harm nicas destinadas a alcan ar no per odo fixado determinado est gio de desenvolvimento econ mico e social Art 4 Em decorr ncia do Plano Nacional os projetos a serem executados sob a responsabilidade do Poder P blico ser o ordenados em programas setoriais e regionais Art e O Or amento Plurianual de Investimento a express o financeira dos programas setoriais regionais consideradas exclusivamente as despesas de capital Art 6 O Or amento Plurianual de Investimento que abranger per odo de tr s anos ser elaborado sob a forma de or amento programa e conter os programas setoriais seus subprogramas e projetos e o respectivo custo especificados os recursos anualmente destinados sua execu o Il os programas setoriais determinar o os objetivos a serem atingidos em sua execu o Art e O Or amento Plurianual de Investimento indicar os recursos or ament rios e extraor ament rios necess rios realiza o dos programas subprogramas e projetos inclusive os financiamentos contratados ou previstos de origem interna ou externa 110 Estes dispositivos foram vetados pelo Presidente da Rep blica e mantidos por delibera o do Congresso Nacional sendo promulgado pelo Presidente do Senado Federal de ent o Dentre estes de se destacar a possibilidade de cria o do plano nacional pelo Congresso Nacional na omiss o do Executivo no encaminhamento da mat ria Art
121. o com a 218 rela o ao primeiro uma plena aceita o com a mudan a da jurisprud ncia e uma preocupa o com a preserva o da normatividade dos preceitos constitucionais convergindo com a amplia o do alcance do controle concentrado de constitucionalidade para permitir possam ser perquiridos todos os atos possivelmente violadores da Constitui o inclusive debru ando se sobre o alcance de conceitos indeterminados como os de relev ncia e urg ncia A segunda posi o apresenta se com maior cautela preocupada com a repercuss o desta nova interpreta o da jurisdi o constitucional em rela o ao princ pio da separa o de poderes e necessidade de autoconten o do Tribunal valorizando o crit rio pol tico de relev ncia e urg ncia que ditado pelo Poder Pol tico cuja ltima palavra pertence ao Congresso Nacional A converg ncia entre estas posi es est no fato de que ambos reconhecem a op o pol tica como decisiva na conforma o dos atos dignidade da lei Por isso que ela inova a ordem jur dica E nova ordem jur dica primariamente no sentido de logo abaixo da Constitui o quem inova a ordem jur dica a lei E no caso da lei or ament ria Vossa Excel ncia disse muito bem no fundo abaixo da Constitui o n o h lei mais importante para o pa s porque a que mais influencia o destino da coletividade do que esta lei A lei or ament ria a lei materialmente mais importante do orden
122. o de nosso tribunal sobre a mat ria e os pressupostos adotados nas seguidas decis es evoluindo de persistente alheamento at a possibilidade reconhecida de uma modalidade de controle da constitucionalidade da legisla o do or amento em face da Constitui o Federal claro que em uma aprecia o desta natureza n o se pode deixar de ressaltar que n o estamos falando da aprecia o de um conjunto normativo em face de similar situa o observada a singela mudan a das eras Apesar de a maior parte do estudo se concentrar no regramento de or amento da Constitui o de 1988 e especialmente no modelo de controle de constitucionalidade trazido por esta Constitui o vamos observar decis es de outro tempo refletindo o modo especial como o STF concebia o direito e a sociedade Neste sentido a advert ncia de antigo componente da Corte Ministro Paulo Brossard Compreendo que a disposi o possa acarretar determinados problemas porque n o ignoro como foi aqui lembrado que os Tribunais tamb m mudam ali s algu m j definiu a jurisprud ncia como o registro das varia es dos Tribunais talvez algu m que n o fosse muito simp tico a estes O fato que as mudan as as muta es as transforma es da jurisprud ncia tanto resultam da altera o das condi es sociais e pol ticas da Na o como da pr pria evolu o e aperfei oamento da ci ncia jur dica Quantas decis es historicamente consagradas no camp
123. o detalhamento da Lei de Or amento Anual O or amento resultante do planejamento e o agir administrativo que implementa a vontade da lei passa a ser objeto de controle cabendo aos Poderes P blicos a verifica o da correspond ncia da atua o do gestor do or amento com os motivos que determinam esta atua o Em princ pio o atendimento aos direitos e necessidades p blicas se materializa pela op o administrativa na sua satisfa o a partir da aloca o de recursos no or amento p blico Realizada a op o pelo implemento de determinada pol tica p blica a atua o administrativa pela sua execu o se imp e como decorrente do princ pio da legalidade N o se trata de uma faculdade ou possibilidade de atua o do gestor p blico mas sim um dever legal ao qual apenas pode se furtar mediante fundada justificativa pass vel de verifica o pelos rg os 297 internos e externos de controle do agir administrativo destacando se o Poder Judici rio Assim a quest o deixa de ser a obriga o ou n o de gastar Passa a ser a necessidade do implemento de pol tica p blica para cuja satisfa o foi alocada dota o no or amento e a plena controlabilidade da atua o administrativa na implementa o seja sob o ponto de vista da n o execu o seja do ponto de vista da implementa o desviada da finalidade desta pol tica p blica Aceita a premissa da controlabilidade a obriga o ou n o do gasto passa a ter
124. o proposto sistema parlamentarista pela elabora o da proposta pelo presidente do conselho de ministros e a curiosa solu o que concebia a aprova o da proposta em caso de in rcia do Parlamento em perfeita harmonia com a disposi o constante do artigo 68 da Carta de 1967 1969 A proposta da Comiss o Afonso Arinos serviu de sugest o aos trabalhos da Assembleia Constituinte Estes trabalhos se iniciaram tendo sido eleito como 112 Projeto Afonso Arinos Art 194 A lei do or amento n o conter dispositivo estranho previs o da receita e fixa o da despesa N o se incluem na proibi o Il as disposi es sobre a aplica o do saldo que houver 80 presidente da Subcomiss o de Or amento e Fiscaliza o Financeira da Comiss o do Sistema Tribut rio Or amento e Finan as o Deputado Jo o Alves de Almeida figurando como relator designado o Deputado Jos Luiz Maia As discuss es se iniciaram com a realiza o de audi ncias p blicas nas quais foram estabelecidos alguns pontos posteriormente tidos como consensuais O primeiro deles foi a constata o de que o plano plurianual n o se prestava ao papel constitucional que deveria cumprir havendo uma concord ncia quanto necessidade de que o poder pol tico se pronunciasse sobre planos e programas de governo e que o Or amento da Uni o deveria exatamente refletir planos e programas de governo pelo que emergiu a proposta de que fossem submetidos ao Cong
125. opera es de cr dito por antecipa o de receita e a es e a concess o de garantia de transfer ncias constitucionais aos Estados e Munic pios em rela o s d vidas destes entes com a pr pria Uni o As hip teses de vincula o de receita est o exaustivamente previstas em lei sendo estas a fontes especificadas constitucionalmente artigos 158 e 159 destinadas aos Estados e Munic pios em decorr ncia da aplica o da regra do federalismo fiscal e a marginaliza o e reduzir as desigualdades sociais e regionais IV promover o bem de todos sem preconceitos de origem ra a sexo cor idade e quaisquer outras formas de discrimina o 38 Constitui o de 1967 Art 65 O or amento anual dividir se em corrente e de capital e compreender obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os Poderes rg os e fundos tanto da Administra o Direta quanto da Indireta exclu das apenas as entidades que n o recebam subven es ou transfer ncias conta do or amento 3 Ressalvados os impostos nicos e as disposi es desta Constitui o e de leis complementares nenhum tributo ter a sua arrecada o vinculada a determinado rg o fundo ou despesa A lei poder todavia instituir tributos cuja arrecada o constitua receita do or amento de capital vedada sua aplica o no custeio de despesas correntes 397 Constitui o de 1967 69 Art 62 O or amento anual compreender obr
126. os Estados Gerais s o chamados para tentar resolver a situa o financeira da Coroa francesa O pedido de novos recursos negado pelos Estados Gerais pelo que o rei determina sua dissolu o Em seguida o Terceiro Estado se declara em Assembleia Nacional declarando nulas e insubsistentes todos os impostos existentes por terem sido estabelecidos sem o consentimento da na o 1e Declara o de Direitos do Homem e do Cidad o 1789 Art 13 Para a manuten o da for a p blica e para as despesas de administra o indispens vel uma contribui o comum que deve ser dividida entre os cidad os de acordo com suas possibilidades Art 14 Todos os cidad os t m direito de verificar por si ou pelos seus representantes da necessidade da contribui o p blica de consenti la livremente de observar o seu emprego e de lhe fixar a reparti o a coleta a cobran a e a dura o 27 corpos representativos que assim passaram a exercer uma modalidade de controle sobre a atua o do poder do soberano na condu o do Estado A regula o era desde ent o a palavra de ordem em rela o a este instituto jur dico pol tico Caberia ao Parlamento autorizar a receita e observar o desenvolvimento da despesa em certa medida A apresenta o de emendas ou modifica es estava fora das atribui es do Parlamento pois o or amento era consagrado como prerrogativa do Executivo O foco estava na exist ncia de um mecanismo de con
127. os limites da LDO At esta fase existe uma vincula o na apresenta o da proposta or ament ria a ser realizada pelo Poder Executivo contudo n o existe nenhuma vincula o do Poder Legislativo na aprova o dos valores que lhes foram submetidos podendo modific los ou suprimi los observada a limita o espec fica constantes do artigo 166 3 Il da CF Contudo deve ser observada dentre do contexto espec fico do or amento do Poder Judici rio a disposi o do artigo 100 8 5 da Constitui o Federal que estabelece ao administrador e ao legislador a obrigatoriedade da inclus o no or amento das verbas destinadas ao pagamento dos precat rios devidos pela 03 Constitui o Federal Art 134 A Defensoria P blica institui o essencial fun o jurisdicional do Estado incumbindo lhe a orienta o jur dica e a defesa em todos os graus dos necessitados na forma do art 5 LXXIV 8 2 As Defensorias P blicas Estaduais s o asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta or ament ria dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes or ament rias e subordina o ao disposto no art 99 8 2 MOS A respeito da elabora o do or amento relativo ao Poder Judici rio inclusive durante as etapas administrativa e pol tica ver Conti 2006 Sis Constitui o Federal Art 100 Os pagamentos devidos pelas Fazendas P blicas Federal Estaduais Distrit
128. ou no ato de que 140 Congresso Nacional apreciar as contas do Presidente da Rep blica e os atos do Poder Executivo artigo 49 IX e X da Constitui o Federal consubstanciando o controle pol tico materializado no acompanhamento e verifica o da pertin ncia entre a a o governamental e os planos e projetos aprovados pelo sistema pol tico de tomada de decis es observados os mandamentos da Constitui o Federal O processo de tomada de decis es pelo sistema pol tico envolve a atua o conjugada do Executivo e do Legislativo na formula o de planos e programas observados os objetivos eleitos pela popula o a partir da op o realizada no processo pol tico partid rio em conson ncia e subordina o aos ditames da Constitui o O planejamento embora n o seja equivalente mas se exterioriza parcialmente com as normas do sistema or ament rio As op es evidenciadas no Plano Plurianual e desenvolvidas na Lei de Diretrizes Or ament rias e posteriormente no Or amento Anual s o fiscalizadas pelo poder de controle do congresso nacional que poder verificar a pertin ncia da a o do Executivo chegando possibilidade da responsabiliza o pol tica nos termos do artigo 85 VI da Constitui o Federal Em suma apreciar os relat rios sobre a execu o dos planos de governo aponta para uma avalia o integrada da execu o das leis or ament rias Lei do Plano Plurianual Lei das Diretrizes Or ament rias e Lei
129. p blica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes al m das relativas aos programas de dura o continuada Neste sentido restou superada a concep o de plano constante da Constitui o de 1967 69 a qual previa apenas a exist ncia de plano plurianual de investimento 148 A defini o pertinente a despesas de capital consta da Lei n 4320 64 especificamente no art 12 84 4 5 e 6 sendo consideradas como despesas relativas a programas de dura o continuada aquelas com dura o superior a um exerc cio financeiro Se n o estiverem previstos no PPA o or amento anual n o poder destinar recursos a eles a menos que seja editada uma lei espec fica para permitir a sua inclus o A Constitui o determina que as normas atinentes cria o do plano plurianual ser o definidas em lei complementar Tal norma ainda n o existe muito embora tivesse ocorrido uma tentativa de regulamenta o atrav s da edi o da LC n 101 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal que acabou sendo integralmente E Constitui o Federal de 1967 69 Art 62 O or amento anual compreender obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os Poderes rg os e fundos tanto da administra o direta quanto da indireta exclu das apenas as entidades que n o recebam subven es ou transfer ncias conta do or amento 8 3 Nenhum investimento cuja execu o ultrapasse um exerc cio financeiro
130. para pagamento do precat rio quando ocorre o descumprimento ap s a disponibiliza o dos valores conta do tribunal respectivo Observe se quanto a isto a recente disciplina do Conselho Nacional de Justi a a respeito dos precat rios O CNJ aprovou em 29 de junho do corrente a Resolu o n 11547 que disp e sobre a gest o de precat rios no mbito do Poder Judici rio Esta resolu o tem por finalidade estabelecer um procedimento uniforme do controle da emiss o do precat rio judicial at sua quita o criando mecanismos de conte do obrigat rio aos rg os do Poder Judici rio incumbidos de sua emiss o e regulamentando san es que possam ser impostas aos rg os p blicos em caso de descumprimento Vale destacar dentre os itens constantes da resolu o 497 Publicada no DL e n 119 2010 em 02 de julho de 2010 438 Ver nota n 417 301 a a cria o de um banco de dados nacional relativos aos precat rios expedidos cumpridos e n o pagos por exerc cio b a publicidade dos precat rios pendentes em cada tribunal com acesso pela Internet c a cria o de um Cadastro de Entidades Devedoras Inadimplentes CEDIN mantido pelo Conselho Nacional de Justi a no qual constar o as entidades devedoras que n o realizarem a libera o tempestiva dos recursos para quita o dos precat rios vencidos e n o pagos at a data da publica o da Emenda Constitucional n 62 10 de dezembro
131. pode reduzir os recursos postos no or amento em fun o do procedimento previsto no artigo 9 8 2 da Lei Complementar n 101 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal Se os recursos n o podem ser contingenciados e as receitas est o constitucionalmente previstas como express o de pol ticas p blicas harm nicas com os fundamentos e objetivos da Constitui o Federal que servem de lastro na constru o do sistema or ament rio SCAFF SCAFF 2009 a omiss o do Poder P blico atrai a possibilidade de controle da forma o do or amento para determinar sua realiza o pois n o poss vel a realiza o de despesa p blica sem a previs o or ament ria nos termos do que determina o artigo 167 e Il da 136 Constitui o Federal ressalvadas as situa es excepcionais Neste sentido foi o debate levado a cabo no julgamento da ADI n 2925 8 quando o STF fixou a necessidade da inclus o dos recursos no or amento sem deliberar sobre a obriga o de disp ndio Ora nada impede que o Poder Judici rio possa fazer valer em rela o s despesas obrigat rias a necessidade de delimita o or ament ria especialmente em cumprimento de pol ticas p blicas definidas na Constitui o para as quais foram previamente definidos recursos j que definidas como prioridades constitucionais 434 Determinadas despesas obrigat rias est o a salvo inclusive do procedimento de emenda parlamentar durante a elabor
132. poderes A atua o neste sentido de forma o de pol tica p blica nestas reas o que est perfeitamente enquadrado dentre as atribui es do Poder Legislativo sem que isto implique em inconstitucional limita o do Poder Executivo Ademais vemos que o or amento uma decorrente da atua o conjunta do Poder Legislativo e Executivo com as limita es relativas iniciativa e emenda parlamentar A apresenta o do projeto e a possibilidade de veto s o atos privativos do Poder Executivo sendo poss vel sua altera o pelo Parlamento com as restri es exaustivamente postas na Constitui o Afora estas limita es a conforma o do or amento tarefa conjunta dos Poderes sendo admiss vel a formula o de pol tica de iniciativa parlamentar N o existe inconstitucionalidade na exist ncia de uma previs o normativa na destina o de recursos materializando uma pol tica p blica em rea para onde a Constitui o Federal j prev a vincula o Cremos que a decis o do STF materializada na ADI n 820 ao deixar de considerar a possibilidade de atua o do Poder legislativo na elabora o do or amento privilegiando a gest o do or amento pelo Poder Executivo cuja atua o regrada decorre da aplica o concreta do princ pio da legalidade n o foi feliz A tarefa do or amento materializar op es pol ticas que decorrem da delibera o dos Poderes tarefa para a qual o Legislativo est consti
133. poderiam ser objeto de delega o n o poderiam ser tratadas pela via da medida provis ria asseverando ainda que as manifesta es t picas do poder de controle do Congresso Nacional sobre a administra o e as autoriza es legislativas reclamadas pela Constitui o s o logicamente incompat veis com a sua antecipa o por medida provis ria Inobstante este reconhecimento que revela a convic o da impertin ncia constitucional da Medida Provis ria editada o relator afirmou que tais atos de legisla o or ament ria sejam os de conforma o original de or amento anual de despesa sejam os de altera o dela no curso do exerc cio s o exemplos paradigmais de leis formais isto de atos administrativos de autoriza o por defini o de efeitos concretos e limitados que por isso o Supremo Tribunal tem 307 Consoante enumera o do artigo 68 da Constitui o Federal que trata do limite material legisla o delegada Artigo 68 As leis delegadas ser o elaboradas pelo Presidente da Rep blica que dever solicitar a delega o ao Congresso Nacional 1 N o ser o objeto de delega o os atos de compet ncia exclusiva do Congresso Nacional os de compet ncia privativa da C mara dos Deputados ou do Senado Federal a mat ria reservada lei complementar nem a legisla o sobre organiza o do Poder Judici rio e do Minist rio P blico a carreira e a garantia de seus membros Il naci
134. postado em um modelo econ mico definido fortemente ancorado concep o de estabilidade monet ria e preserva o do equil brio das contas p blicas N o sem raz o que dentre os princ pios estabelecidos pela Lei Complementar n 101 2000 temos o princ pio do equil brio entre receitas e despesas traduzido em equil brio das contas p blicas e a necessidade de correla o entre receita e despesas na lei de diretrizes or ament rias 994 Bujanda 1962 considera que a nova posi o do or amento na vida financeira das na es implica a flexibiliza o ou desaparecimento dos princ pios da compet ncia pelo qual era reconhecida ao Parlamento a fun o de ordenar a receita e a despesa p blica unidade e universalidade resultando na redu o da fun o dos corpos representativos na discuss o e exame dos or amentos Sua considera o possui duas resultantes a politicamente no fortalecimento da fun o de governo e juridicamente no desaparecimento do estado de direito em aspecto essencial para a na o See A aprecia o da LRF n o pode olvidar as reconhecidas experi ncias inspiradoras da LRF quais sejam a Nova Zel ndia atrav s do Fiscal Responsibility Act de 1994 a Comunidade Econ mica Europeia a partir do Tratado de Maastricht e os Estados Unidos com a edi o do Budget Enforcement Act com foco no princ pio de accountability 388 Marcos N brega in Lei de Responsabilidade Fiscal e Leis Or
135. primeiros dois meses da sess o legislativa a proposta de or amento Artigo 204 Os pagamentos devidos pela Fazenda federal estadual ou municipal em virtude de senten a judici ria far se o na ordem de apresenta o dos precat rios e conta dos cr ditos respectivos sendo proibida a designa o de casos ou de pessoas nas dota es or ament rias e nos cr ditos extra or ament rios abertos para esse fim Par grafo nico As dota es or ament rias e os cr ditos abertos ser o consignados ao Poder Judici rio recolhendo se as import ncias reparti o competente Cabe ao Presidente do Tribunal Federal de Recursos ou conforme o caso ao Presidente do Tribunal de Justi a expedir as ordens de pagamento segundo as possibilidades do dep sito e autorizar a requerimento do credor preterido no seu direito de preced ncia e depois de ouvido o chefe do Minist rio P blico o sequestro da quantia necess ria para satisfazer o d bito Para um melhor estudo do planejamento inclusive anteriormente Constitui o de 1946 remeto o leitor para a indispens vel obra Estado e Planejamento Econ mico no Brasil lanni Especificamente quanto vincula o da receita veja se os artigos 198 e 199 da Constitui o de 1946 a seguir transcritos Artigo 198 Na execu o do plano de defesa contra os efeitos da denominada seca do Nordeste a Uni o depender anualmente com as obras e os servi os de assist ncia econ mica e s
136. problema da natureza jur dica do or amento p blico Revista do Servi o P blico p 99 1949 CANOTILHJO J J Gomes A Lei do or amento na teoria da lei Separata de Boletim Especial da Faculdade de Direito de Coimbra Coimbra 1978 CASTRO Augusto Olympio Viveiros de Tratado dos impostos estudo theorico e pratico Rio de Janeiro Imprensa Nacional 1910 CERQUEIRA Marcello A Constitui o na hist ria Rio de Janeiro Revan 2006 COELHO Jurandir Teoria e processo do or amento Rio de Janeiro Departamento de Imprensa Nacional 1952 COMPARATO F bio Konder A afirma o hist rica dos direitos humanos S o Paulo Saraiva 1999 Direito p blico estudos e pareceres S o Paulo Saraiva 1996 Muda Brasil uma constitui o para o desenvolvimento democr tico S o Paulo Brasiliense 1986 CONTI Jos Maur cio Org Or amentos p blicos S o Paulo Revista dos Tribunais 2009 A autonomia financeira do Poder Judici rio S o Paulo MP Editora 2006 332 CONTI Jos Maur cio Planejamento e responsabilidade fiscal In SCAFF Fernando Facury CONTI Jos Maur cio Lei de Responsabilidade Fiscal 10 anos de vig ncia quest es atuais Florian polis Conceito 2010 p 39 56 CORTI Horacio Guillermo Derecho constitucional presupuestario Buenos Aires Lexis Nexis Argentina 2007 CRUZ Fl vio da Coment ros Lei n 4 320 S o Paulo Atlas 2008 CUNHA JUNIIOR Dirley da Con
137. pudesse modificar a lei de diretrizes Na execu o das normas estabelecidas na Lei de Diretrizes Or ament rias qualquer altera o que se estabele a no or amento e que a contrarie importa na revoga o do seu dispositivo Recordo me que houve uma discuss o em algum momento em que as normas da Lei Or ament ria que contrariassem os dispositivos da Lei de Diretrizes deveriam ser aprovadas por maioria absoluta Essa mat ria n o foi aprovada o Constitui o Federal Artigo 166 Os projetos de lei relativos ao plano plurianual s diretrizes or ament rias ao or amento anual e aos cr ditos adicionais ser o apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum 3 As emendas ao projeto de lei do or amento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compat veis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes or ament rias 197 vincula o entre estas leis Destaco a posi o de Jos Maur cio Conti Planejamento e responsabilidade fiscal que considera a exist ncia de uma rela o de determina o entre o PPA a LDO e a LOA que implica um v nculo de subordina o hier rquica de modo que as previs es do plano plurianual condicionem a elabora o da lei de diretrizes or ament rias que por sua vez delimita os par metros a serem seguidos pela lei or ament ria anual Todavia como j mencionado esta n o constitui a posi
138. quando dessa conduta governamental negativa puder resultar nulifica o ou at mesmo aniquila o de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade grifos nossos Desta forma al m da possibilidade do controle da compatibilidade da pol tica p blica com a Constitui o na hip tese de flagrante contradi o com os direitos fundamentais reconhecidos na carta constitucional abre se ao Poder Judici rio a possibilidade de verifica o da veracidade das raz es afirmadas pelo Estado em fun o de sua pr pria pol tica p blica eleita Tal deve ser considerado como a regra a ser observada na hip tese de atua o do Poder Judici rio na verifica o da constitucionalidade ou legalidade na execu o da norma or ament ria A op o deve ser realizada em fun o da preserva o de pol ticas coletivas que possibilitem a todos a flu ncia do direito fundamental em detrimento do tratamento meramente individualizado deste direito Assim existente a leg tima op o pol tica autorizada pela Constitui o a execu o do or amento deve ser realizada em seu cumprimento cabendo ao Poder Judici rio verificar a correta implementa o desta pol tica p blica fazendo valer a op o parlamentar que legitimamente conformou o or amento p blico N o poss vel desconhecer a exist ncia de decis es do STF em sentido contr rio Em situa es a Corte considerou admiss vel a fixa o
139. que dever caber ao monarca o exerc cio dos direitos e poderes que n o estejam expressamente previstos e discriminados na Carta Constitucional Assim em caso da ocorr ncia de conflito n o previsto ou na hip tese de lacuna na Constitui o caber ao Rei a preval ncia na quest o como decorr ncia do princ pio mon rquico 2 2 2 A crise prussiana e sua solu o A crise come a em 10 de fevereiro de 1860 com a apresenta o pelo governo de um projeto de lei que pretendia proceder a uma reforma do ex rcito e do servi o militar de sorte a adapt lo ao crescimento populacional e ao desenvolvimento econ mico e pol tico da Pr ssia O conte do do projeto criava um 44 servi o militar obrigat rio de tr s anos e elevava o efetivo do ex rcito em 60 000 homens Este projeto foi rejeitado com fundamento no desejo parlamentar de proceder a altera es ao conte do al m de sua recusa em permitir o desaparecimento das mil cias formadas por cidad os soldados substitu das por um ex rcito profissional Perante a oposi o manifestada pelo Parlamento o Governo retira o projeto por m principia a execut lo independentemente de aprova o parlamentar O procedimento leva o Parlamento com maioria do partido liberal a recusar a inclus o das verbas necess rias ao financiamento das reformas no ex rcito no or amento de 1861 claramente em resposta ao procedimento de implementa o sem a pr via autoriza
140. que seja l que t tulo tenha do ponto de vista or ament rio Isso atividade t pica de governo E o Governo que decide sobre isso E se decide mal responde perante as outras inst ncias 219 de Governo todavia a primeira posi o considera que a Constitui o possui crit rios limitadores suficientemente expl citos que permitem a realiza o de um ju zo negativo de conceito indeterminado Como bem evidenciou a Ministra Ellen Gracie o objetivo da a o era a an lise no controle abstrato de constitucionalidade de um ato espec fico de autoriza o de determinada despesa que no ju zo pol tico administrativo do Chefe do Poder Executivo da Uni o e portanto da pr pria Administra o P blica Federal mostrou se concretamente indispens vel por sua imprevisibilidade e urg ncia Buscava que o Supremo Tribunal Federal em a o direta reprovasse ou declarasse inadequada a referida decis o de governo do Presidente da Rep blica por discordar genericamente de que a nova destina o de recursos or ament rios pretendida j no final do exerc cio financeiro de 2007 fosse de fato extraordin ria isto urgente e inesperada Neste sentido conclu a pela manuten o pela sua l gica e seu respeito ao princ pio da separa o dos poderes da jurisprud ncia j consolidada no sentido da impossibilidade da verifica o do acerto quanto urg ncia e imprevisibilidade dos atos concretos e administra
141. que venha a ser fixado Trata se de importante inova o permitindo ao STF conforme o caso fixar o termo legal de validade de uma lei declarada inconstitucional Esta autoriza o legal est em disson ncia com a majorit ria doutrina constitucional segundo a qual a lei inconstitucional nunca teve validade j que editada ao arrepio da Constitui o Merece especial destaque a regulamenta o do artigo 102 8 1 da Constitui o Federal com a previs o da argui o de descumprimento de preceito fundamental como mecanismo capaz de completar as hip teses de cabimento e possibilidades de atua o do STF no manejo do controle concentrado de normas Antes da edi o desta norma nosso sistema de controle abstrato possu a duas importantes lacunas que limitavam a aplica o plena da modalidade de controle abstrato de constitucionalidade 273 Lei n 9882 99 Art 11 Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo no processo de argui o de descumprimento de preceito fundamental e tendo em vista raz es de seguran a jur dica ou de excepcional interesse social poder o Supremo Tribunal Federal por maioria de dois ter os de seus membros restringir os efeitos daquela declara o ou decidir que ela s tenha efic cia a partir de seu tr nsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado e Exemplificativamente ver a posi o de Maximiliano 1954 Veloso 1999 p 201 Gilmar Mendes p 252 25
142. realizado em 27 de outubro de 1993 291 Para tanto ver Marcelo Paiva dos Santos A Hist ria n o contada do Supremo Tribunal Federal Porto Alegre S A Fabris 2009 e Antonio Umberto de Souza J nior O Supremo Tribunal Federal e as quest es pol ticas Porto Alegre S ntese 2004 171 e a influ ncia da nova Constitui o na altera o da jurisprud ncia at ent o consagrada no terceiro momento ser analisada a jurisprud ncia que se forma a partir de janeiro de 2004 at o presente que reflete a atual composi o do STF com pontual altera o Desta forma busca se uma aprecia o da evolu o dos julgados em compara o com a forma o da Casa observando o per odo das respectivas nomea es Os Ministros que integram atualmente o STF tomaram posse nas seguintes datas Jos Celso de Mello Filho 17 ago 1989 Marco Aur lio Mendes de Farias Mello 13 jun 1990 Ellen Gracie Northfleet 14 dez 2000 Gilmar Ferreira Mendes 20 jun 2002 Joaquim Benedito Barbosa Gomes 25 jun 2003 Carlos Augusto Ayres de Freitas Britto 25 jun 2003 Ant nio Cezar Peluso 25 jun 2003 Eros Roberto Grau 30 jun 2004 Enrique Ricardo Lewandowski 16 mar 2006 C rmen L cia Antunes Rocha 21 jun 2006 Jos Antonio Dias Toffoli 23 out 2009 Assim a elei o do terceiro per odo considerando como termo inicial janeiro de 2004 visa refletir a posi o atual da Casa em compara o com os julgados anteriore
143. recursos destinados educa o na manuten o e conserva o das escolas p blicas estaduais vinculou a receita de impostos a uma despesa espec fica o que contraria o disposto no artigo 167 IV da Constitui o do Brasil Ademais de outro lado a lei estadual de origem parlamentar suprimiria o trecho da regula o das leis de diretrizes or ament rias e do or amento anual recursos que nelas e s nelas deveriam ser destinados ofendendo assim o art 165 caput e par grafos da mesma Carta de aplica o obrigat ria aos Estados Membros Tamb m fez parte do argumento inicial a afirmativa de que a iniciativa da lei or ament ria ato privativo do Chefe do Poder Executivo consoante o disposto no artigo 165 caput da Constitui o do Brasil sendo certo que a ele incumbe administrar a execu o do or amento e principalmente tra ar os objetivos maiores da Administra o nos termos do artigo 84 Il da Constitui o Federal pelo que os textos normativos leis que disponham sobre mat ria or ament ria Precedentes 5 A determina o de aplica o de parte dos recursos destinados educa o na manuten o e conserva o das escolas p blicas estaduais vinculou a receita de impostos a uma despesa espec fica afronta ao disposto no artigo 167 inciso IV da CB 88 6 A o direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do 20 do artigo 202 da Constitui o do Estado do Rio Grande do Sul bem
144. se aqueles relacionados garantia da manuten o da vida como os decorrentes do fornecimento de medicamentos pelo Estado 3 E l cito ao magistrado determinar o bloqueio de valores em contas p blicas para garantir o custeio de tratamento m dico indispens vel como meio de concretizar o princ pio da dignidade da pessoa humana e do direito vida e sa de Nessas situa es a norma contida no art 461 8 5 do C digo de Processo Civil deve ser interpretada de acordo com esses princ pios e normas constitucionais sendo permitida inclusive a mitiga o da impenhorabilidade dos bens p blicos 4 Recurso especial improvido Em rela o ao STF ver Ag Reg Pet 1246 1 com a decis o monocr tica a seguir transcrita D E SP A CH O A singularidade do caso menor imp bere portador de doen a rara denominada Distrofia Muscular de Duchene a imprescindibilidade da medida cautelar concedida pelo poder Judici rio do Estado de Santa Catarina necessidade de transplante das c lulas miobl sticas que constitui o nico meio capaz de salvar a vida do paciente e a impostergabilidade do cumprimento do dever pol tico constitucional que se imp e ao Poder P blico em todas as dimens es da organiza o federativa de assegurar a todos a prote o sa de CF art 196 e de dispensar especial tutela crian a e ao adolescente CF art 6 c c art 227 1 constituem fatores que associados a um imperativo de solidariedade humana des
145. se n o melhor os planos de remediar a crise financeira e esta n o se aggravar muito na esperan a de hua medida ileg vel em poca pouco distante Rio de Janeiro 10 de novembro de 1830 Francisco Carneiro de Campos No per odo republicano vale citar a Lei n 23 de 30 de outubro de 1891 aperfei oada pela Lei n 30 que em seu artigo 30 conferiu compet ncia ao Minist rio da Fazenda para centralizar harmonizar alterar ou reduzir os or amentos parciais dos Minist rios para organizar a proposta estabelecendo a compet ncia do Presidente da Rep blica para encaminhar a proposta or ament ria Esse primeiro or amento votado regularmente e sanccionado ainda era como outros que lhe seguiram uma lei nica para a receita e despeza Para detalhes da natureza do Poder Moderador e sua aplica o no or amento do Imp rio remeto obra Forma o do Direito Or ament rio Brazileiro ROURE e ainda mais detalhadamente sobre a quest o veja a defesa do instituto realizada por Tobias Barreto 1926 9 Atas do Conselho de Estado Segundo Conselho de Estado 1823 1834 dispon vel em http www senado gov br sf publicacoes anais pdf ACE ATAS2 Segundo Conselho de Estado 1822 1834 pdf 62 Esta norma tamb m tipificava a omiss o do Presidente da Rep blica em apresentar a proposta de or amento Esta disposi o conflitava com a previs o constitucional que reservava ao Parlamento a delibera o a resp
146. servi os p blicos Vale mencionar na tentativa da constru o destes par metros de atua o a decis o proferida no pedido de suspens o de tutela antecipada n 175 formulado pela Uni o e do pedido de suspens o de tutela antecipada n 1785 formulado pelo Munic pio de Fortaleza CE Neste pedido a Presid ncia do STF considerou necess rio distinguir situa es criando par metros para apreciar o pedido Estes s o os par metros constantes da decis o a a exist ncia ou n o de pol tica estatal que abranja a presta o de sa de pleiteada pela parte Ao deferir uma presta o de sa de inclu da entre as pol ticas sociais e econ micas formuladas pelo Sistema nico de Sa de SUS o Judici rio n o est criando pol tica p blica mas apenas determinando o seu cumprimento Nesses casos a exist ncia de um direito subjetivo p blico determinada pol tica p blica de sa de parece ser evidente 509 Constitui o Federal Artigo 5 XXXV a lei n o excluir da aprecia o do Poder Judici rio les o ou amea a a direito 510 Existe decis o no mesmo sentido proferida no processo Suspens o de Liminar n 47 AgR pelo Ministro Gilmar Mendes pronunciada em 17 de mar o de 2010 Destaco que ambas foram questionadas ao Tribunal Pleno do STF pela via do agravo regimental tendo o Tribunal deliberado nos dois processos pela manuten o das decis es do Presidente negando provimento aos agravos regimentais Julgament
147. servidores p blicos civis 3 O preceito veiculado pelo artigo 37 inciso VII da CB 88 exige a edi o de ato normativo que integre sua efic cia Reclama se para fins de plena incid ncia do preceito atua o legislativa que d concre o ao comando positivado no texto da Constitui o 4 Reconhecimento por esta Corte em diversas oportunidades de omiss o do Congresso Nacional no que respeita ao dever que lhe incumbe de dar concre o ao preceito constitucional Precedentes 5 Diante de mora legislativa cumpre ao Supremo Tribunal Federal decidir no sentido de suprir omiss o dessa ordem Esta Corte n o se presta quando se trate da aprecia o de mandados de injun o a emitir decis es desnutridas de efic cia 6 A greve poder de fato a arma mais eficaz de que disp em os trabalhadores visando conquista de melhores condi es de vida Sua auto aplicabilidade inquestion vel trata se de direito fundamental de car ter instrumental 7 A Constitui o ao dispor sobre os trabalhadores em geral n o prev limita o do direito de greve a eles compete decidir sobre a oportunidade de exerc lo e sobre os interesses que devam por meio dela defender Por isso a lei n o pode restringi lo sen o proteg lo sendo constitucionalmente admiss veis todos os tipos de greve 8 Na rela o estatut ria do emprego p blico n o se manifesta tens o entre trabalho e capital tal como se realiza no campo da explora o da ativida
148. sim um monarca constitucional mas a natureza desta especial monarquia representa uma diferen a significativa em rela o a outros estados constitucionais Na monarquia alem a constitui o n o um produto do direito dos povos mas uma concess o do pr ncipe ao seu povo uma gra a real cujo exerc cio depende dos termos da concess o Voltaremos a este ponto mais adiante A unifica o era uma aspira o nacionalista que repercute fortemente na classe m dia e como n o poderia deixar de ser nas universidades alem s WAGNER 2005 p 46 47 O papel das universidades alem es n o pode ser minimizado neste processo Longe de serem apenas academias representavam um polo de discuss o pol tica e possibilitavam a circula o dos intelectuais dentre os diversos estados alem es Os catedr ticos constitu am uma classe social distinta e gozavam de singular respeito e considera o servindo de conselheiros informais do governo e portanto recebendo honrarias e distin es Laband resolve dedicar se carreira acad mica tendo lecionado nas Universidades de K nigsberg e Estrasburgo onde veio a falecer em 1918 Como professor catedr tico desenvolveu estudos na rea de direito p blico sendo autor da obra Direito P blico do Imp rio Alem o Nesta obra e no livro em que trata do Direito Or ament rio desenvolve sua teoria sobre o or amento que ira produzir amplo impacto no direito p blico de diversos pa se
149. situa o Esta situa o que seria poss vel na Inglaterra e Fran a era imposs vel no regime de monarquia dualista como era a prussiana Em sentido oposto a possibilidade de o Rei em atuar largamente em atividade regulamentar nas mat rias em que a Constitui o n o exigisse expressamente a edi o de lei e com base no principio mon rquico adiar a vota o de uma lei at obter o consenso adequado em rela o ao Parlamento permitiria a supera o no geral das situa es que implicaria crise institucional Por m tanto a solu o da regulamenta o por ato exclusivo da monarquia como a possibilidade do adiamento da lei n o s o solu es para uma crise na elabora o da norma or ament ria justamente por seu car ter anual determinado pela pr pria constitui o prussiana Assim manter as normas para permitir o funcionamento da administra o durante a situa o de conflito encontrava bice na necessidade do estabelecimento de lei or ament ria anual surgindo desta situa o d bia o conflito que acabou sendo resolvido pela afirma o do princ pio mon rquico e a preval ncia da vontade real com a consagra o da teoria da dupla natureza da legisla o que se pretendia aprovar Todavia a vit ria se fez poss vel devido espec fica evolu o das institui es jur dico pol ticas da Pr ssia Conformada a partir de uma Constitui o outorgada em que o Rei mantinha o princ pio da soberania em s
150. situados no interior dos Poderes Legislativo e Judici rio O controle externo atribui o do Poder Legislativo desenvolvido pelo seu Plen rio e Comiss es com destaque para a Comiss o Mista de Planos Or amentos P blicos e Fiscaliza o com o apoio do Tribunal de Contas da Uni o Nesta tarefa de fiscaliza o tratar se da verifica o das contas prestadas por todos aqueles que guardam ou administram valores p blicos e da realiza o do controle pol tico materializado no acompanhamento e verifica o da pertin ncia entre a a o governamental e os planos e projetos aprovados pelo sistema pol tico de tomada de decis es observados os mandamentos da Constitui o Federal ensejando a responsabiliza o pol tica do Presidente da Rep blica merc do cometimento do crime de responsabilidade A discuss o finalizada neste cap tulo retrata a exist ncia de um n vel de controlabildade do or amento p blico limitada aos rg os internos e ao Parlamento Estes controles coexistem com a possibilidade de verifica o realizada pelo Poder Judici rio O controle judicial ser estudado no terceiro cap tulo Principiaremos pela caracteriza o do surgimento dos sistemas de controle de constitucionalidade tendo como marco inicial a experi ncia jurisprudencial americana consubstanciada no caso Marbury v Madison A influ ncia desta decis o e o modo como nosso sistema legal recebeu a interpreta o americana ser tratada
151. todo respeito pelo brilhante voto do eminente Relator indefiro a cautelar 374 Ministro Carlos Ayres no julgamento da Adi n 4048 e 4049 a lei n o precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de constitucionalidade Para esse efeito exige se tal densidade apenas para o ato que n o caracterize lei em sentido formal sea Julgada em 12 de maio de 2010 e publicado em 17 de setembro do mesmo ano com a seguinte ementa DEPOSITOS JUDICIAIS INICIATIVA DE LEI Ao Judici rio n o cabe a iniciativa de lei visando disciplinar o Sistema Financeiro de Conta Unica de Dep sitos DEP SITOS JUDICIAIS DIFEREN A ENTRE A REMUNERA O DAS CONTAS E RENDIMENTO PREVISTO EM LEI UTILIZA O PELO JUDICI RIO Surge con litante com a Carta da Rep blica lei do Estado de iniciativa do Judici rio a dispor sobre Sistema Financeiro de Conta Unica de Dep sitos Judiciais com aporte de diferen a de acess rios em benef cio do Poder Judici rio Em sua certid o de julgamento consta o seguinte Ap s o voto do Senhor Ministro Marco Aur lio Relator que julgava procedente a a o no que foi acompanhado pelo Senhor Ministro Ricardo Lewandowski pediu vista dos autos o Senhor Ministro Eros Grau Ausentes justificadamente os Senhores Ministros Celso de Mello Cezar Peluso e a Senhora Ministra C rmen L cia Presid ncia da Senhora Ministra Ellen Gracie Plen rio 26 10 2006 E adiante Prosseguindo no julgamento o
152. tulos da d vida p blica dispon veis no mercado ou mesmo pela diminui o do encaixe compuls rio dos bancos no Banco Central Os mecanismos citados servem ao mesmo objetivo aumentar a disponibilidade de moeda na economia para investimento Desta forma pela teoria de Keynes o Estado dever produzir gasto de moeda que de outra forma n o existiria ou n o seria gasta sem originar produ o destinada ao consumo de sorte a proporcionar uma eleva o da renda nacional de modo permanente caso aplicada de modo persistente por determinado tempo Dillard Ou seja a ideia de Keynes era fazer com que o Estado tivesse participa o ativa no processo de altera o das expectativas de consumo e de investimento com 125 Em um momento hist rico espec fico onde for necess ria a atua o do Estado para a retomada do crescimento econ mico em situa o de crise A ado o do mecanismo de financiamento pela emiss o de t tulo remete a d vida para momento posterior da economia quando o processo virtuoso de crescimento j tiver sido restabelecido com a gera o de super vit que lhe permita suportar a d vida anteriormente contra da 94 a utiliza o de mecanismos implementados a partir da tributa o e da eleva o dos gastos governamentais Merc desta realidade essencial para a sobreviv ncia das sociedades capitalista no p s guerra SINGER n o mais poss vel considerar o or amento como mero balan o como uma rel
153. uma norma mas de uma destina o de recursos prevista em lei formal mas de natureza e efeitos pol tico administrativos concretos hip tese em que na conformidade dos precedentes da Corte descabe o controle concentrado de constitucionalidade como previsto no art 102 a da Constitui o Federal pois ali se exige que se trate de ato normativo Neste julgamento o tribunal recusou se a analisar a constitucionalidade da lei or ament ria anual da Uni o alegando que a referida lei que destinava a receita da CPMF para pagamento de d vidas e encargos da m quina administrativa n o tinha natureza material e gerava efeitos pol tico administrativos concretos logo n o 314 estava sujeita ao controle concentrado de constitucionalidade N o parece poss vel antever pelos termos da decis o qual teria sido a posi o ao final adotada pelo STF superada esta preliminar por m neste como em outros julgamentos de semelhante jaez vemos destacado que o bice posto da decis o do STF pertinente apenas possibilidade de questionamento pela via abstrata permitindo a ampla aprecia o da normatividade do dispositivo constitucional pelo Poder Judici rio em sede de controle incidental consoante trecho do voto do relator a seguir transcrito Sendo assim nada impede que eventuais prejudicados se valham das vias adequadas ao controle difuso de constitucionalidade sustentando a inconstitucionalidade da destina o de recurso
154. 0 65 A quarta constitui o da hist ria brasileira foi outorgada pelo presidente Get lio Vargas em 10 de novembro de 19377 A nova constitui o era a roupagem jur dica para a ditadura do Estado Novo instalado no mesmo dia de vig ncia desta constitui o Sua elabora o coube a Francisco Campos ministro da Justi a do novo regime possuindo uma ess ncia autorit ria e centralista Relativamente ao or amento passou a disciplin lo em um cap tulo espec fico prevendo tamb m a cria o do Departamento Administrativo para elaborar e fiscalizar sua execu o O processo legislativo do or amento regulava sua iniciativa que competia ao Poder Executivo e sua tramita o com prazo de delibera o extremamente curto Parece evidente que a inten o do texto era a mera aprova o da proposta apresentada pelo Poder Executivo com reduzido poder real do Parlamento de realizar 7O PRESIDENTE DA REP BLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL ATENDENDO s legitimas aspira es do povo brasileiro paz pol tica e social profundamente perturbada por conhecidos fatores de desordem resultantes da crescente agrava o dos diss dios partid rios que uma not ria propaganda demag gica procura desnaturar em luta de classes e da extrema o de conflitos ideol gicos tendentes pelo seu desenvolvimento natural resolver se em termos de viol ncia colocando a Na o sob a funesta imin ncia da guerra civil ATENDENDO ao es
155. 0 517 911 999 543 91 517 678 960 005 32 45 091 294 01 517 724 051 299 33 RESERVA DE CONTING NCIA 20 461 157 092 00 Total 1 705 173 824 197 00 1 416 378 295 910 13 1 331 302 799 055 14 48 328 223 755 97 1 379 631 022 811 11 249 A observ ncia destes requisitos legais na elabora o do or amento pass vel de verifica o pelos procedimentos internos do Parlamento e do Executivo na etapa de elabora o da norma e pelo Poder Judici rio como elemento de controle a posteriori da legalidade da atua o do Poder P blico No controle da legalidade realizada pelo Poder Judici rio j tivemos a oportunidade de destacar a evolu o da jurisprud ncia do STF no enfrentamento da quest o atinente ao controle concentrado de constitucionalidade das normas constantes do sistema or ament rio Dentre a jurisprud ncia citada vale destacar a evolu o dos julgados a partir da decis o proferida na ADI n 20349 especificamente no que concerne possibilidade do controle na elabora o do or amento Neste processo j observamos que foi questionada a legitimidade constitucional de emenda parlamentar aprovada pelo Congresso Nacional e n o vetada pelo Presidente da Rep blica atrav s da qual se retira recursos de Fundo para manuten o de atividade de fiscaliza o federal destinando o finalidade diversa do mandamento constitucional A decis o apesar de considerar a inf
156. 0 da Lei no 9 882 99 inexist ncia de outro meio eficaz de sanar a les o compreendido no contexto da ordem constitucional global como aquele apto a solver a controv rsia constitucional relevante de forma ampla geral e imediata 14 A exist ncia de processos ordin rios e recursos extraordin rios n o deve excluir a priori a utiliza o da arg i o de descumprimento de preceito fundamental em virtude da fei o marcadamente objetiva dessa a o 15 Arg i o de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente para declarar a ilegitimidade n o recep o do Regulamento de Pessoal do extinto IDESP em face do princ pio federativo e da proibi o de vincula o de sal rios a m ltiplos do sal rio m nimo art 60 84 c c art 7 inciso IV in fine da Constitui o Federal 164 de notar um decr scimo sens vel a partir de 1991 e uma lenta recupera o atingindo o pice em 2003 Esta eleva o e posterior estabiliza o parece decorrer do amadurecimento pela aplica o das inova es das Leis n 9 868 e 9 882 99 n o havendo impacto decisivo pela introdu o da ADPF como instrumento de controle abstrato Todavia temos uma tend ncia estabilidade na aprecia o das a es de controle concentrado Claro que esta evolu o n o deixou de ser acompanhada pela modifica o do sistema de controle difuso de constitucionalidade Nesta modalidade de controle vemos o surgimento das Leis n 8
157. 01 pode configurar uma interfer ncia indevida do Poder Executivo no Legislativo e no Judici rio tendo deferido liminar para suspender a efic cia deste dispositivo conforme nota 468 Nesta situa o o ato dever ser do pr prio Poder Judici rio em aten o aos limites contidos no Anexo de Metas Fiscais da LDO 472 A respeito desta reavalia o ver o disposto no artigo 9 88 4 e 5 da Lei Complementar n 101 2000 288 5 3 5 Vincula es sob a forma de repasses obrigat rios N o poss vel olvidar do estabelecimento de mecanismos obrigat rios de gest o do or amento como previstos na Constitui o para os rg os possuidores de autonomia or ament ria Desta forma como elemento vinculado da administra o or ament ria temos o repasse em cotas mensais dos valores contidos no or amento para o Legislativo o Judici rio ao Minist rio P blico e para a Defensoria P blica Estes repasses autom ticos s o mecanismos para a garantia da independ ncia dos organismos mencionados na Constitui o como forma de permitir sua atua o desvinculada da influ ncia do Poder Executivo como autoridade gerenciadora dos recursos a serem repassados N o sendo poss vel ao Poder Executivo deixar de efetivar o repasse previsto na Constitui o sua gest o sobre a parte do or amento destinado ao suprimento das despesas destas entidades vinculada s disposi es da lei or ament ria Desta feita estabelecid
158. 038 90 e 9756 98 ampliando os poderes do relator no acolhimento ou n o do recurso sendo poss vel por esta ltima o provimento do recurso por decis o monocr tica quando a mat ria j estivesse pacificada no tribunal Tamb m aperfei oando o m todo difuso de controle de constitucionalidade temos a emerg ncia da Lei n 10259 2001 que regula o processamento do recurso extraordin rio ao STF com a possibilidade do encaminhamento de alguns Corte Superior e da reten o de recursos id nticos com a possibilidade mesmo de suspens o da tramita o de processos que versem sobre id ntica quest o constitucional Esta norma inova na concep o do recurso extraordin rio e supera a estreita concep o de expectativa de efeito da decis o entre as partes litigantes para ampliar seu alcance de sorte a atingir processos id nticos e ainda em 283 tramita o independentemente de sua fase processual aproximando os sistemas de controle concreto e abstrato pelo menos quanto ao limite da decis o proferida pelo STF Por derradeiro temos a edi o da Emenda Constitucional n 45 2004 que introduziu em nosso ordenamento jur dico a possibilidade de edi o de s mula vinculante 282 A disciplina destina se aprecia o dos processos em grau de recurso ao Superior Tribunal de Justi a por m com aplicabilidade estendida ao recurso extraordin rio pass vel de aprecia o pelo Supremo Tribunal federal como se verifica no
159. 3 8 3 O Poder Legislativo elaborar o Plano Nacional se o Poder Executivo n o o encaminhar nas datas estabelecidas neste artigo A vincula o entre o or amento plurianual de investimentos e a lei or ament ria anual Art 8 O Or amento Plurianual de Investimentos incluir as despesas de capital de todos os Poderes Org os e Fundos da Administra o Direta ou Indireta sob qualquer de suas modalidades Par grafo nico Os projetos de lei or ament ria anual reproduzir o quanto s despesas de capital os correspondentes valores do Or amento Plurianual de Investimentos anteriormente aprovado A possibilidade de amplo controle quanto execu o do plano nacional e do or amento plurianual por meio de relat rio trimestral ao Congresso Nacional Art 16 Par grafo nico Trimestralmente o Poder Executivo remeter ao Congresso Nacional elementos que permitam acompanhar e analisar a execu o do Plano Nacional e do Or amento Plurianual de Investimentos 11 t cnicas or ament rias Se a administra o deve desenvolver se segundo as regras do planejamento tendo em vista a satisfa o das necessidades da coletividade era imprescind vel que os or amentos p blicos se adequassem a esse novo tipo de administra o para tornar se num instrumento de a o governamental voltada para a realiza o de obras e servi os em fun o do desenvolvimento s cio econ mico da comunidade Da surgir a t cnica do or ame
160. 54 Conforme decidido na ADI n 647 com relatoria do Ministro Moreira Alves Ver nota n 301 216 355 abstrato O voto destaca os julgamentos anteriores que prestigiaram este entendimento por m claramente considera o superado O fundamento da nova posi o parte do pressuposto de que se a Constitui o submete a lei ao processo de controle abstrato at por ser este o meio pr prio de inova o na ordem jur dica e o instrumento adequado de concretiza o da ordem constitucional n o parece admiss vel que o int rprete debilite essa garantia da Constitui o isentando um n mero elevado de atos aprovados sob a forma de lei do controle abstrato de normas Destaca que muitos desses atos por n o envolverem situa es subjetivas dificimente poder o ser submetidos a um controle de legitimidade no mbito da jurisdi o ordin ria pelo que a jurisdi o 355 Ver ADI n 842 relatoria do Ministro Celso de Mello julgado em 26 de fevereiro de 1993 com a seguinte emenda A O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI N 8 541 92 ART 56 E PARS ALEGADA OFENSA AO PRINC PIO CONSTITUCIONAL DO CONCURSO PUBLICO E A REGRA DE VALIDADE TEMPORAL DAS PROVAS SELETIVAS CF ART 37 Il E II ATO DE EFEITOS CONCRETOS INIDONEIDADE OBJETIVA DESSA ESPECIE JUR DICA PARA FINS DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO JUIZO DE CONSTITUCIONALIDADE DEPENDENTE DA PREVIA ANALISE DE ATOS ESTATAIS INFRACONSTITUCIONAIS INVIABILIDADE DA A O DIR
161. 6 Jos Afonso da Silva p 54 55 Acima de todos pois referenciado amplamente como precursor da teoria Rui Barbosa 1898 p 49 161 A primeira lacuna versava sobre a possibilidade de controle abstrato das normas jur dicas anteriores Constitui o Em rela o a este tipo de normas a jurisprud ncia do STF pacificou se no sentido do descabimento do controle concentrado pois n o mais se poderia falar de norma jur dica v lida na medida em que tratando se de norma anterior Constitui o e com ela incompat vel com a vig ncia da Carta Magna a norma questionada estaria revogada e sobre norma revogada n o existe a possibilidade de incid ncia de controle abstrato A segunda lacuna no controle abstrato dizia respeito possibilidade de verifica o da compatibilidade da lei municipal em face da Constitui o Federal A dic o do artigo 102 da Constitui o limita a atua o do STF na aprecia o da A o Direta de Constitucionalidade e da A o Declarat ria de Constitucionalidade pelo que ser apenas poss vel a fiscaliza o da compatibilidade das normas estatuais e federais perante a Constitui o Federal Ora o texto constitucional permite a realiza o do controle concentrado de norma municipal por m esta possibilidade estava restrita ao manejo da Constitui o Estadual respectiva como elemento de contraste cabendo a aprecia o desta demanda ao Tribunal de Justi a dos Estados Ou seja pelo texto c
162. 66 4 da CF e desta em face da LOA de modo que as altera es posteriores na LDO e na LOA devam guardar a compatibilidade com o PPA e com a LDO respectivamente preservando o car ter de sistema do or amento Ora se nosso texto constitucional disciplina a necessidade de uma norma posterior LDO em rela o ao PPA e a LOA em rela o ao PPA e LDO guardar compatibilidade com a anterior considera existir uma depend ncia entre elas de modo que o conte do de uma significa o resultado das que lhe sucedem em car ter decrescente de generalidade Admitir que uma altera o da LOA fosse v lida em face a LDO pelo simples argumento de que ambas est o no mesmo plano hier rquico como normas leis ordin rias desconhecer o car ter de sistema que a Constitui o pretendeu ao integrar estas tr s normas Desta forma a modifica o das normas do or amento deve manter a compreens o sist mica deste com a possibilidade da realiza o de controle de legalidade pela exist ncia de disposi o incompat vel e inconstitucionalidade pela viola o dos artigos 166 3 inciso e 4 do mesmo dispositivo Observe se que ainda existe muito a construir em rela o possibilidade da jurisprud ncia do STF no controle das normas or ament rias tratando se de um debate posto para garantir uma ampla participa o da sociedade civil em rela o a forma o e gest o do or amento al m de ampliar a controlabilidade da atua o do
163. 72 Para tanto ver Fausto 2001 5 Constitui o Federal de 1934 Art 156 A Uni o e os Munic pios aplicar o nunca menos de dez por cento e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manuten o e no desenvolvimento dos sistemas educativos Par grafo nico Para a realiza o do ensino nas zonas rurais a Uni o reservar no m nimo vinte por cento das cotas destinadas educa o no respectivo or amento anual Art 157 A Uni o os Estados e o Distrito Federal reservar o uma parte dos seus patrim nios territoriais para a forma o dos respectivos fundos de educa o 1 As sobras das dota es or ament rias acrescidas das doa es percentagens sobre o produto de vendas de terras p blicas taxas especiais e outros recursos financeiros constituir o na Uni o nos Estados e nos Munic pios esses fundos especiais que ser o aplicados exclusivamente em obras educativas determinadas em lei 64 Em 16 de junho de 1937 foi editada a Exposi o de Motivos do Conselho Federal do Servi o P blico Civil propondo modifica es na t cnica or ament ria e sugerindo a cria o de um rg o especializado incumbido de tratar os problemas or ament rios do governo federal Por esta raz o a Carta Pol tica de 10 de novembro de 1937 incluiu na estrutura burocr tica do Governo Federal um Departamento de Administra o Geral O Decreto Lei n 2 026 de 21 de fever
164. 84 Ver artigo 166 da CF 122 que a Constitui o preceitua que o debate n o pode ser travado na lei or ament ria tendo em vista seu restrito alcance Tr s s o as possibilidades de classifica o das emendas de despesa pass veis de apresenta o junto a CMO emenda de remanejamento emenda de apropria o e emenda de cancelamento A emenda de remanejamento a que prop e acr scimo ou inclus o de dota es e simultaneamente aponta como fonte exclusiva de recursos a anula o equivalente de dota es constante do projeto observada a compatibilidade de recursos A emenda de apropria o a que prop e acr scimo ou inclus o de dota es e indica simultaneamente como fonte de recursos a anula o equivalente de recursos integrantes da Reserva de Recursos ou outras dota es definidas no Parecer Preliminar A emenda de cancelamento a que prop e exclusivamente a redu o de dota es constantes do projeto As propostas de emendas s o submetidas aos relatores setoriais cabendo ao relator geral ap s a vota o dos pareceres setoriais a consolida o e sistematiza o dos relat rios setoriais Nesta fase o relator geral possui a capacidade de modificar a emenda aprovada na fase setorial podendo diminuir em at 10 os valores aprovados para cada emenda para harmonizar o atendimento s bancadas estaduais e s comiss es O parecer final do relator geral e o substitutivo decorrente das emen
165. 85 legal limita o de atividade quando houver amea a aos limites estabelecidos no anexo de metas fiscais da Lei de Diretrizes Or ament rias que atrai o mecanismo de contingenciamento e limita o de empenho mencionado na Lei de Responsabilidade Fiscal artigo 9 mas igualmente a delibera o pol tica de eleva o das metas de super vit prim rio em detrimento dos limites j preestabelecidos na Lei de Diretrizes Or ament rias Este procedimento frustra a delibera o parlamentar na aprova o dos limites das metas fiscais e subtrai da execu o or ament ria valores que deveriam ser utilizados para atingir os programas listados sendo poss vel levar a cabo procedimento de controle da atua o do Executivo na libera o destes valores especialmente em rela o a receitas vinculadas Neste sentido emerge a 465 Lei Complementar 101 2000 Art 4 A lei de diretrizes or ament rias atender o disposto no 20 do art 165 da Constitui o e dispor tamb m sobre a equil brio entre receitas e despesas b crit rios e forma de limita o de empenho a ser efetivada nas hip teses previstas na al nea b do inciso Il deste artigo no art 9 e no inciso Il do 1 do art 31 1 Integrar o projeto de lei de diretrizes or ament rias Anexo de Metas Fiscais em que ser o estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes relativas a receitas despesas resultados nominal e prim rio
166. AC constantes do Plano Plurianual 2008 2011 integram as prioridades da Administra o P blica Federal e ter o tratamento diferenciado durante o per odo de execu o do Plano na forma do disposto nesta Lei 157 ver a defini o de programa no Manual T cnico do Or amento Brasil Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o Secretaria do Or amento Federal Ver tamb m a Portaria MOG n 42 1999 158 Definido como tal pelo Manual T cnico do Or amento Brasil Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o Secretaria do Or amento Federal Ao lado do PPA temos varias previs es constitucionais para a elabora o de planos nacionais regionais e setoriais que devem ser elaborados em conson ncia com o PPA Neste sentido ver as seguintes disposi es da Constitui o Federal Art 21 IX Art 43 8 1 II Art 48 IV Art 49 IX Art 58 8 2 VI Art 159 c Art 165 8 4 Art 166 II e Art 174 8 1 110 c Promo o da gest o empreendedora d Garantia da transpar ncia e Est mulo s parcerias f Gest o orientada para resultados e g Organiza o das a es de Governo em programas 3 2 1 1 Processo de elabora o do PPA z O projeto de PPA elaborado pela Secretaria de Investimentos e Planejamento Estrat gico SPI do Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o e encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente da Rep blica autoridade que det m a iniciativa de
167. Administrativo organizar para cada servi o departamento estabelecimento ou reparti o o quadro da discrimina o ou especializa o por itens da despesa que cada um deles autorizado a realizar Os quadros em quest o devem ser enviados C mara dos Deputados juntamente com a proposta or ament ria a t tulo meramente informativo ou como subs dio ao esclarecimento da C mara na vota o das verbas globais 2 Depois de votado o or amento se alterada a proposta do Governo ser o na conformidade do vencido modificados os quadros a que se refere o par grafo anterior e mediante proposta fundamentada do Departamento Administrativo o Presidente da Rep blica poder autorizar no decurso do ano modifica es nos quadros de discrimina o ou especializa o por itens desde que para cada servi o n o sejam excedidas as verbas globais votadas pelo Parlamento Art 70 A lei or ament ria n o conter dispositivo estranho receita prevista e despesa fixada para os servi os anteriormente criados exclu das de tal proibi o a a autoriza o para abertura de cr ditos suplementares e opera es de cr dito por antecipa o da receita b a aplica o do saldo ou o modo de cobrir o deficit Art 71 A C mara dos Deputados disp e do prazo de quarenta e cinco dias para votar o or amento a partir do dia em que receber a proposta do Governo o Conselho Federal para o mesmo fim do prazo de vinte e cinco dias a cont
168. Congresso Nacional com a san o do Presidente da Rep blica votar o or amento Artigo 73 O or amento ser uno incorporando se receita obrigatoriamente todas as rendas e suprimentos de fundos e incluindo se discriminadamente na despesa as dota es necess rias ao custeio de todos os servi os p blicos 1 A lei de or amento n o conter dispositivo estranho previs o da receita e fixa o da despesa para os servi os anteriormente criados N o se incluem nessa proibi o a autoriza o para abertura de cr ditos suplementares e opera es de cr dito por antecipa o da receita Il a aplica o do saldo e o modo de cobrir o d ficit 2 O or amento da despesa dividir se em duas partes uma fixa que n o poder ser alterada sen o em virtude de lei anterior outra vari vel que obedecer a rigorosa especializa o Artigo 74 Se o or amento n o tiver sido enviado san o at 30 de novembro prorrogar se para o exerc cio seguinte o que estiver em vigor Artigo 75 S o vedados o estorno de verbas a concess o de cr ditos ilimitados e a abertura sem autoriza o legislativa de cr dito especial Par grafo nico A abertura de cr dito extraordin rio s ser admitida por necessidade urgente ou imprevista em caso de guerra como o intestina ou calamidade p blica Artigo 87 Compete privativamente ao Presidente da Rep blica XVI enviar C mara dos Deputados dentro dos
169. E DEPENDER PARA EFEITO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO DA PREVIA ANALISE DE OUTRAS ESPECIES JURIDICAS INFRACONSTITUCIONAIS PARA SOMENTE A PARTIR DESSE EXAME E NUM DESDOBRAMENTO EXEGETICO ULTERIOR EFETIVAR SE O RECONHECIMENTO DA ILEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO ATO QUESTIONADO 358 Veja se trecho do voto do relator Ressalte se que n o se vislumbram raz es de ndole l gica ou jur dica contra a aferi o da legitimidade das leis formai no controle abstrato de norma at porque abstrato isto n o vinculado ao caso concreto h de ser o processo e n o o ato legislativo submetido ao controle de constitucionalidade Por derradeiro cumpre observar que o entendimento acima referido do Supremo Tribunal acaba em muitos casos por emprestar significado substancial a elementos muitas vezes acidentais a suposta generalidade impessoalidade e abstra o ou a pretensa concretude e singularidade do ato do Poder P blico Os estudos e an lises no plano da teoria do direito indicam que tanto se afigura poss vel formular uma lei de efeito concreto lei casu stica de forma gen rica e abstrata quanto seria admiss vel apresentar como lei de efeito concreto regula o abrangente de um complexo mais ou menos amplo de situa es Todas essas considera es parecem demonstrar que a jurisprud ncia do Supremo Tribunal Federal n o andou bem ao considerar as leis de efeito concreto como inid neas para o controle abstrato de normas 217 const
170. ER Paul Os pensadores Keynes S o Paulo Abril 1978 SIRAQUE Vanderlei Controle social da fun o administrativa do estado S o Paulo Saraiva 2005 STOURM Ren Cours de finances le budget Paris Guillaumin 1900 STRECK L nio Luiz Analise critica da jurisdi o constitucional e das possibilidades hermen uticas da concretiza o dos direitos fundamentais In SCAFF Fernando Facury Constitucionalizando direitos Rio de Janeiro Renovar 2003 p 125 174 SWISHER Carl Brent Decis es hist ricas da C rte Suprema Rio de Janeiro Forense 1964 TACITO Caio Estudos em homengem a Geraldo Ataliba S o Paulo Malheiros 1997 TAVARES Andr Ramos Curso de direito constitucional S o Paulo Saraiva 2008 TEIXEIRA J H Meirelles Curso de direito constitucional Rio de Janeiro Forense Universit ria 1991 TOMBINI Tildo Noelmo Or amento programa seu papel no planejamento Revista Associa o Brasileira do Or amento P blico p 15 1976 341 TORRES Ricardo Lobo Tratado de direito constitucional financeiro e tribut rio o or amento na Constitui o Rio de Janeiro Renovar 2008 v 5 TOUCHARD Jean Hist rias das id ais pol ticas Lisboa Europa Am rica 1970 VELOSO Zeno Controle jurisdicional de constitucionalidade Bel m CEJUP 1999 VERGEZ Juan Calvo El control del presupuesto en la nueva ley general presupuestaria Madri Instituto de Estudios Fiscales 2006 VIANNA Seg
171. ETA N O CONHECIMENTO ATOS ESTATAIS DE EFEITOS CONCRETOS AINDA QUE VEICULADOS EM TEXTO DE LEI FORMAL N O SE EXPOEM EM SEDE DE A O DIRETA A JURISDI O CONSTITUCIONAL ABSTRATA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL A AUSENCIA DE DENSIDADE NORMATIVA NO CONTEUDO DO PRECEITO LEGAL IMPUGNADO DESQUALIFICA O ENQUANTO OBJETO JURIDICAMENTE INIDONEO PARA O CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO A A O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N O CONSTITUI SUCEDANEO DA A O POPULAR CONSTITUCIONAL DESTINADA ESTA SIM A PRESERVAR EM FUN O DE SEU AMPLO ESPECTRO DE ATUA O JURIDICO PROCESSUAL A INTANGIBILIDADE DO PATRIM NIO PUBLICO E A INTEGRIDADE DO PRINC PIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA CF ART 5 LXXIII N O SE LEGITIMA A INSTAURA O DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO QUANDO O JU ZO DE CONSTITUCIONALIDADE DEPENDE PARA EFEITO DE SUA PROLA O DO PREVIO COTEJO ENTRE O ATO ESTATAL IMPUGNADO E O CONTEUDO DE OUTRAS NORMAS JURIDICAS INFRACONSTITUCIONAIS EDITADAS PELO PODER PUBLICO A A O DIRETA N O PODE SER DEGRADADA EM SUA CONDI O JUR DICA DE INSTRUMENTO BASICO DE DEFESA OBJETIVA DA ORDEM NORMATIVA INSCRITA NA CONSTITUI O A VALIDA E ADEQUADA UTILIZA O DESSE MEIO PROCESSUAL EXIGE QUE O EXAME IN ABSTRACTO DO ATO ESTATAL IMPUGNADO SEJA REALIZADO EXCLUSIVAMENTE A LUZ DO TEXTO CONSTITUCIONAL DESSE MODO A INCONSTITUCIONALIDADE DEVE TRANSPARECER DIRETAMENTE DO TEXTO DO ATO ESTATAL IMPUGNA DO A PROLA O DESSE JU ZO DE DESVALOR N O PODE E NEM DEV
172. Estado seja posta em quest o como contrario Constitui o aos tratados e s leis federaes e a decis o tenha sido em favor da validade da lei ou acto c quando a interpreta o de um preceito constitucional ou de lei federal ou da clausula de um tratado ou conven o seja posta em quest o e a decis o final tenha sido contraria validade do titulo direito e privilegio ou isen o derivado do preceito ou clausula A respeito da introdu o do controle de constitucionalidade em nossa realidade legal e a evolu o hist rica do controle de constitucionalidade no direito brasileiro veja se o texto de Antonio Mau s e Fernando Scaff A prote o dos Direitos Fundamentais em um sistema misto de Justi a Constitucional 26 Lei n 221 de 30 de novembro de 1894 Artigo 13 Os juizes e tribunaes federaes processar o e julgar o as causas que se fundarem na les o de direitos individuaes por actos ou decis o das autoridades administrativas da Uni o 10 Os juizes e tribunaes apreciar o a validade das leis e regulamentos e deixar o de applicar aos casos occurrentes as leis manifestamente inconstitucionaes e os regulamentos manifestamente incompativeis com as leis ou com a Constitui o 147 Tribunal Federal a compet ncia para apreciar recursos em que se discutisse a validade de leis ou atos dos governos dos Estados em face da Constitui o Todavia a jurisprud ncia do Supremo Tribunal Federal deu interpreta o amp
173. FRANCISCO S RGIO SILVA ROCHA CONTROLE DO OR AMENTO P BLICO E O JU ZO DE CONSTITUCIONALIDADE PROBLEMAS NA EXECU O E NA INEXECU O OR AMENT RIA Data da aprova o BANCA EXAMINADORA Orientador Membro Membro Membro Membro Membro AGRADECIMENTOS hora de agradecer Inicialmente aos professores e colegas da P s Gradua o em Direito da UFPa pelo muito que me ensinaram ao longo do nosso per odo de conviv ncia Os debates e quest es colocadas ao longo do curso serviram para formar um pensamento sobre o modo de ver o Direito que n o teria sido alcan ado sem este contato Ao meu orientador pela paci ncia e cuidado com que se houve nesta pesquisa Parece cedi o afirmar que o orientador foi fundamental por m nesta hip tese nada seria mais verdadeiro O Professor Fernando Scaff foi essencial em minha vida acad mica e na elabora o deste trabalho Suas aulas e conversas encontram se espelhadas em v rias das p ginas desta pesquisa sendo elas a fonte de inspira o Os erros e os equ vocos porventura existentes devem ser a mim atribu dos Por fim e principalmente agrade o a minha esposa Nazar Rocha parceira de todos os momentos e companheira nas discuss es deste trabalho Sem sua paci ncia para as longas aus ncias n o teria conclu do este curso s minhas filhas Caroline Larissa e Catarina fontes de permanente inspira o e raz es de meu viver Aos meus pais e irm o
174. Federal clarificou a possibilidade quando expressamente admitiu o controle difuso da constitucionalidade permitindo aos ju zes e tribunais apreciarem a validade das leis e regulamentos deixando de aplicar aos casos concretos as leis manifestamente incompat veis com as leis e a Constitui o A primeira Constitui o Republicana a de 1891 embora n o atribu sse diretamente ao Poder Judici rio o poder de afastar a aplica o das leis quando em conflito com dispositivos constitucionais indiretamente o fazia quando atribu a Justi a Federal a compet ncia para apreciar as causas em que alguma das partes fundar a a o ou a defesa em disposi o da Constitui o Federal e ao Supremo 245 Decreto n 848 de 11 de outubro de 1890 Organiza a Justi a Federal O General ssimo Manoel Deodoro da Fonseca Chefe do Governo Provis rio da Republica dos Estados Unidos do Brazil constituido pelo Exercito e Armada em nome da Na o tendo ouvido o Ministro e Secretario de Estado dos Negocios da Justi a resolve decretar a lei seguinte Art 3 Na guarda e applica o da Constitui o e das leis nacionaes a magistratura federal s intervir em esp cie e por provoca o de parte E mais adiante Artigo 9 Paragrapho nico Haver tambem recurso para o Supremo Tribunal Federal das senten as definitivas proferidas pelos tribunaes e juizes dos Estados b quando a validade de uma lei ou acto de qualquer
175. Federal precipuamente a guarda da Constitui o cabendo lhe q o mandado de injun o quando a elabora o da norma regulamentadora for atribui o do Presidente da Rep blica do Congresso Nacional da C mara dos Deputados do Senado Federal das Mesas de uma dessas Casas Legislativas do Tribunal de Contas da Uni o de um dos Tribunais Superiores ou do pr prio Supremo Tribunal Federal Il julgar em recurso ordin rio a o habeas corpus o mandado de seguran a o habeas data e o mandado de injun o decididos em nica inst ncia pelos Tribunais Superiores se denegat ria a decis o Art 105 Compete ao Superior Tribunal de Justi a processar e julgar originariamente h o mandado de injun o quando a elabora o da norma regulamentadora for atribui o de rg o entidade ou autoridade federal da administra o direta ou indireta excetuados os casos de compet ncia do Supremo Tribunal Federal e dos rg os da Justi a Militar da Justi a Eleitoral da Justi a do Trabalho e da Justi a Federal Artigo 121 4 Das decis es dos Tribunais Regionais Eleitorais somente caber recurso quando V denegarem habeas corpus mandado de seguran a habeas data ou mandado de injun o e Constitui o de 1988 Art 103 Podem propor a a o direta de inconstitucionalidade e a a o declarat ria de constitucionalidade o Presidente da Rep blica Il a
176. II DA CONSTITUI O DO BRASIL LEGITIMIDADE ATIVA DE ENTIDADE SINDICAL GREVE DOS TRABALHADORES EM GERAL ART 9 DA CONSTITUI O DO BRASIL APLICA O DA LEI FEDERAL N 7 783 89 A GREVE NO SERVI O PUBLICO ATE QUE SOBREVENHA LEI REGULAMENTADORA PAR METROS CONCERNENTES AO EXERC CIO DO DIREITO DE GREVE PELOS SERVIDORES P BLICOS DEFINIDOS POR ESTA CORTE CONTINUIDADE DO SERVI O P BLICO GREVE NO SERVI O P BLICO ALTERA O DE ENTENDIMENTO ANTERIOR QUANTO SUBST NCIA DO MANDADO DE INJUN O PREVAL NCIA DO INTERESSE SOCIAL INSUBSSIST NCIA DO ARGUMENTO SEGUNDO O QUAL DAR SE IA OFENSA A INDEPENDENCIA E HARMONIA ENTRE OS PODERES ART 20 DA CONSTITUI O DO BRASIL E SEPARA O DOS PODERES art 60 40 III DA CONSTITUI O DO BRASIL INCUMBE AO PODER JUDICI RIO PRODUZIR A NORMA SUFICIENTE PARA TORNAR VI VEL O EXERC CIO DO DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PUBLICOS CONSAGRADO NO ARTIGO 37 VII DA CONSTITUI O DO BRASIL 1 O acesso de entidades de classe via do mandado de injun o coletivo processualmente admiss vel desde que legalmente constitu das e em funcionamento h pelo menos um ano 2 A Constitui o do Brasil reconhece expressamente possam os servidores p blicos civis exercer o direito de greve artigo 37 inciso VII A Lei n 7 783 89 disp e sobre o exerc cio do direito de greve dos trabalhadores em geral afirmado pelo artigo 9 da Constitui o do Brasil Ato normativo de in cio inaplic vel aos
177. Ill pagamento de estagi rios e de contrata es tempor rias por excepcional interesse p blico na forma da Lei n 8 745 de 9 de dezembro de 1993 IV a es de preven o a desastres classificadas na subfun o Defesa Civil V forma o de estoques p blicos vinculados ao programa de garantia dos pre os m nimos VI despesas com a realiza o das elei es de 2010 VII outras despesas correntes de car ter inadi vel e VIII cota de importa o de bens destinados pesquisa cient fica e tecnol gica no valor fixado no exerc cio financeiro anterior pelo Minist rio da Fazenda 1 As despesas descritas no inciso VII deste artigo est o limitadas a 1 12 um doze avos do total de cada a o prevista no Projeto de Lei Or ament ria de 2010 multiplicado pelo n mero de meses decorridos at a san o da respectiva lei 2 Aplica se no que couber o disposto no art 55 desta Lei aos recursos liberados na forma deste artigo 3 Na execu o de outras despesas correntes de car ter inadi vel a que se refere o inciso VII do caput o ordenador de despesa poder considerar os valores constantes do Projeto de Lei Or ament ria de 2010 para fins do cumprimento do disposto no art 16 da Lei Complementar no 101 de 2000 190 Ver o cap tulo referente ao hist rico do or amento p blico 125 de inspe o pelo Parlamento e pelos cidad os de modo geral dos atos do poder p blico Pela nossa Constitui
178. Judici rio e do cumprimento dos deveres 135 bastante para harmonizar os mecanismos de controle interno dos rg os que lhes s o vinculados ou mesmo para normatizar procedimentos de execu o financeira como seria desej vel Claro que a tarefa de compatibilizar rg os submetidos a esferas diferenciadas estadual e federal representa um desafio adicional at mesmo pela disparidade de normas aplic veis al m da resist ncia decorrente da novidade da implementa o de mecanismos de controle interno que se pode verificar pela simples demora na regulamenta o do controle interno 2009 A dificuldade se torna mais aguda em rela o aos Tribunais de Justi a dos Estados pela inexist ncia de determina o espec fica Todavia isto parece ser a tarefa do porvir at mesmo em face da exist ncia recente do rg o de coordena o e controle nacional do Poder Judici rio 3 3 2 O controle externo O controle externo atribui o do Poder Legislativo sendo exercido com o aux lio do Tribunal de Contas imprescind vel a exist ncia de mecanismo de verifica o da compatibilidade formal e de m rito dos atos financeiros do Poder P blico com o ordenamento jur dico de sorte a possibilitar ao rg o que possui o funcionais dos ju zes cabendo lhe al m de outras atribui es que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura zelar pela autonomia do Poder Judici rio e pelo cumprimento do Estatuto da Magist
179. LABORA O E EXECU O DO OR AMENTO 230 5 1 O OR AMENTO COMO NORMA E SUA CONTROLABILIDADE A PARTIR DA CONSTITUI O ss nssanS EDS DSR nn Ss asdsn Dna Sn 230 5 1 1 A quest o do equil brio no or amento p blico 232 5 2 A PERSPECTIVA DE CONTROLE JUDICIAL CONCENTRADO NA ELABORA O DO OR AMENTO eee 237 5 2 1 Elabora o do or amento e a vincula o de receitas 238 5 2 2 Vincula o na elabora o do or amento e os precat rios judiciais 242 5 2 3 A elabora o do or amento e a distin o entre as despesas discricion rias e vinculadas e ns eeeeeeceeeeereeemeseceseneeeeeneenenanaaaas 247 5 2 4 A perspectiva de controle pela ina o na inclus o de despesas obrigat rias na forma o do or amento rrene 255 5 2 5 A possibilidade de atua o judicial na forma o do or amento 263 5 3 CONTROLE NA EXECU O DA NORMA OR AMENT RIA esseseseseseses 268 5 3 1 A plena execu o do or amento e a possibilidade de controle 269 5 3 2 Doutrina pertinente vincula o na execu o do or amento 274 5 3 3 A distin o entre despesas discricion rias e vinculadas na execu o do OL AMENTO isiin aaa anaana ara aayan aanita darana kainanan 278 5 3 4 A execu o e o equil brio do or amento p blico 283 5 3 5 Vinc
180. O Carlos Coment rios Constitui o Brasileira Rio de Janeiro F Bastos 1954 v 2 MEIRELLES Hely Lopes Direito administrativo brasileiro S o Paulo Revista dos Tribunais 1989 MENDES Gilmar Ferreira Jurisdi o constitucional S o Paulo Saraiva 1996 MARTINS Ives Gandra da Silva Controle concentrado de constitucionalidade S o Paulo Saraiva 2009 COELHO Inocencio Martires GONETE BRANCO Paulo Gustavo Curso de direito constitucional S o Paulo Saraiva 2009 MILESKI Helio Saul O controle da gest o p blica S o Paulo Revista dos Tribunais 2008 MIRANDA Jorge Teoria do estado e da constitui o Rio de Janeiro Forense 2002 MIRANDA Pontes de Coment rios Constitui o de 1946 4 ed Rio de Janeiro Borsoi 1963 v 3 Coment rios Constitui o de 1967 3 ed Rio de Janeiro Forense 1987 v 3 337 MONTESQUIEU Charles Louis de Secondat Bar o de La Br de e de O Esp rito das Leis Tradu o Fernando Henrique Cardoso e Le ncio Martins Rodrigues 2 ed Bras lia UNB 1995 MUSGRAVE Richard A Teoria das Finan as P blicas S o Paulo Atlas 1974 NASCIMENTO Edson Ronaldo Gest o p blica S o Paulo Saraiva 2006 NOVAIS Jorge Reis Constitui o e Servi o Nacional de Sa de Direitos Fundamentais amp Justi a n 11 p 85 109 2010 NUNES Antonio Jos Avel s Os tribunais e o direito sa de In CONGRESSO INTERNACIONAL SOBRE DIREITO SANIT RIO Por
181. O DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL LEI ESTADUAL N 9 725 MANUTEN O E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO P BLICO APLICA O M NIMA DE 35 TRINTA E CINCO POR CENTO DA RECEITA RESULTANTE DE IMPOSTOS DESTINA O DE 10 DEZ POR CENTO DESSES RECURSOS MANUTEN O E CONSERVA O DAS ESCOLAS P BLICAS ESTADUAIS V CIO FORMAL MAT RIA OR AMENT RIA INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO AFRONTA AO DISPOSTO NOS ARTIGOS 165 INCISO III E 167 INCISO IV DA CONSTITUI O DO BRASIL 1 Preliminar de inviabilidade do controle de constitucionalidade abstrato Alega o de que os atos impugnados seriam dotados de efeito concreto em raz o da possibilidade de determina o de seus destinat rios Preliminar rejeitada Esta Corte fixou que a determinabilidade dos destinat rios da norma n o se confunde com a sua individualiza o que esta sim poderia convert lo em ato de efeitos concretos embora pl rimos ADI n 2 135 Relator o Ministro Sep lveda Pertence DJ de 12 5 00 2 A lei estadual impugnada consubstancia lei norma Possui generalidade e abstra o suficientes Seus destinat rios s o determin veis e n o determinados sendo poss vel a an lise desse texto normativo pela via da a o direta Conhecimento da a o direta 3 A lei n o cont m necessariamente uma norma a norma n o necessariamente emanada mediante uma lei assim temos tr s combina es poss veis a lei norma a lei n o norma e a norma n o lei As
182. Problemas de dfireito p blico e outros problemas Bras lia Imprensa Nacional 1999 p 18 36 LOPES FILHO Juraci Mour o A administra o da justi a no estado social In BONAVIDES Paulo LIMA Francisco G rson Marques de BEDE Fayga Silveira Estudos em homenegem ao Professor JJ Gomes Canotilho S o Paulo Malheiros 2006 p 363 394 MACIEL Adhemar Ferreira O acaso John Marshall e o controle de constitucionalidade Revista de Informa o Legislativa Bras lia ano 43 n 172 p 37 44 out dez 2006 MADISON James HAMILTON Alexander JAY John Os artigos federalistas 1787 1788 Rio de Janeiro Nova Fronteira 1993 MAR S Jos Frederico Soberania do povo poder do estado ln NOVAES Adauto Org A crise do estado na o Rio de Janeiro Civiliza o Brasileira 2003 p 230 256 MARX Karl Contribui o para a cr tica da economia pol tica obras escolhidas de Marx e Engels Lisboa Avante 1982 v 1 336 MARX Karl O Dezoito Brum rio de Louis Bonaparte obras escolhidas de Marx e Engels Lisboa Avante 1982 v 1 MAU S Antonio G Moreira SCAFF Fernando Facury A prote o dos direitos fundamentais em um sistema misto de justi a constitucional In MAUES Antonio G Moreira SCAFF Fernando Facury Justi a constitucional e tributa o S o Paulo Dial tica 2005 p 11 73 MAUR CIO JUNIOR Alceu A revis o judicial das escolhas or ament rias Belo Horizonte F rum 2009 MAXIMILIAN
183. T 461 5 DO CPC 1 O Tribunal a quo 308 transformado o Poder Judici rio em aut ntico ordenador de despesa p blica alterando o planejamento estatal e a op o pol tica quanto a forma e o tempo de satisfa o dos direitos previstos na Constitui o J vimos ser poss vel ao gestor p blico a elei o de meios para atender aos objetivos discriminados no texto constitucional Esta op o pela forma de cumprimento inerente a atividade discricion ria do Estado e exercida em conformidade com o sentido da Constitui o n o merece censura judicial Da mesma forma o tempo de satisfa o mat ria que deve em princ pio ser conferida a possibilidade de atua o do gestor p blico Tal fato pela mera constata o da impossibilidade da satisfa o plena e completa de todos os direitos ao mesmo tempo Nossa Constitui o enuncia como objetivo fundamental da Rep blica a constru o de uma sociedade livre justa e solid ria erradicando a pobreza a discrimina o e reduzindo as desigualdades sociais e regionais Este enunciado deixa claro tratar se de um processo cumulativo que n o pode ser implementado de examinou e decidiu fundamentada e suficientemente os pontos suscitados pela parte recorrente n o havendo assim por que cogitar de negativa de presta o jurisdicional 2 A Constitui o Federal excepcionou da exig ncia do precat rio os cr ditos de natureza aliment cia entre os quais incluem
184. T RIA 4 1 A SUPREMACIA DA CONSTITUI O E SUA GARANTIA A Constitui o a baliza fundamental de qualquer Estado Define as responsabilidades e direitos dos cidad os e fixa a orienta o normativa para o futuro sendo ineg vel sua preponder ncia no sistema normativo N o poder ser admitida norma ou conduta que viole ou negue validade disposi o constitucional o que fato para todos dentro de um ordenamento jur dico espec fico Evidente que esta posi o de preponder ncia decorre de movimento hist rico bem definido com a supera o da vontade real ou imperial como fonte de direito substitu do por um dogma de controle fundado na vontade popular Declara o de Direitos de 1789 buscando erradicar a possibilidade da viola o do direito individual pelo Estado A lei medida da estipula o dos direitos e obriga es dos cidad os e da Administra o P blica Tal concep o nasce da ruptura com o sistema anterior Revolu o Francesa havendo uma dissocia o entre a figura do Administrador e a do elaborador das leis com a submiss o do administrador vontade da lei Para garantir a preponder ncia da lei constitucional foi necess rio o estabelecimento de um mecanismo de preserva o do texto constitucional e ao mesmo tempo de verifica o da compatibilidade das normas em fun o dele que como vimos pressuposto de validade dentro de espec fico ordenamento jur dico N o existe a rigor su
185. V N Leal A separa o de poderes nos quadro pol tico da burguesia 29 como doutrina pol tica est bem evidenciada pela imposi o de limites atua o estatal e pelo respeito separa o de poderes a Declara o de Direitos do Homem e do Cidad o o documento que fixou os princ pios que inspiraram a forma o da no o de or amento na Fran a consoante a disposi o de seus artigos 13 e 14 Estes dispositivos delimitam a necessidade da arrecada o de valores para o custeio da for a p blica e das despesas da administra o al m de estabelecer o direito dos cidad os de verificar a necessidade da despesa e acompanhar seu emprego N tida a no o do or amento como elemento para efetuar o controle das despesas da administra o pelos cidad os ou pelos rg os representativos ou seja o controle da atividade estatal pelos representantes do povo enquanto titular extremos dos poderes de soberania Consideramos que esta no o de or amento possui um alcance liberal Prev a necessidade do estabelecimento de mecanismo de controle da atividade executiva tendo sido implementada como uma conquista em rela o ao monarca absolutista afirmando o poder dos corpos representativos O desenvolvimento deste mecanismo de controle originalmente de conte do liberal foi influenciado pela experi ncia hist rica que se espalha a partir dos acontecimentos ocorridos na Pr ssia como decorrente da crise que se estabel
186. Vale observar que o or amento de 2007 foi alterado por 23 medidas provis rias relativas abertura de cr ditos extraordin rios que somam aproximadamente R 62 5 bilh es de reais O or amento da Uni o no ano em 385 Constitui o Federal Art 167 S o vedados V a abertura de cr dito suplementar ou especial sem pr via autoriza o legislativa e sem indica o dos recursos correspondentes 368 A utiliza o da Medida Provis ria imp e ao Congresso Nacional a aprecia o de seus termos no prazo previsto constitucionalmente a partir de 45 dias a contar da publica o artigo 62 6 da CF sob pena de obstruir a delibera o da Casa sobre os demais assuntos Desta forma o Executivo captura a agenda congressual o que n o aconteceria no pedido de abertura de cr ditos suplementares e especiais Veja se trecho do voto do Ministro Celso de Mello nesta decis o Esse contexto que venho de referir p e em evid ncia an malo quadro de disfun o dos poderes governamentais de que deriva em desfavor do Congresso Nacional o comprometimento do seu relevant ssimo poder de agenda por acarretar a perda da capacidade de o Parlamento condicionar e influir mediante regular atividade legislativa na defini o e no estabelecimento de pol ticas p blicas 222 quest o ficou em algo em torno de R 1 2 a 1 4 trilh o Desconsiderada a d vida p blica o valor fica em torno de R 600 bilh es Assim as medidas p
187. a O or amento como uma aprova o previa da receita e das despesas publicas uma lei formal E um plano de governo proposto pelo Executivo Como diz Aliomar Baleeiro em face das necessidades e medidas planejadas para satisfaz las que os representantes concedem ou n o autoriza o para a cobran a de impostos pelas varias leis anteriormente existentes Limita es constitucionais ao poder de tributar p 15 Assim uma lei de caracter sticas sui generis pela qual a Administra o fica autorizada a cobrar impostos e a fazer v rias e determinadas despesas Portanto uma lei autorizativa Pode se dizer pondo se margem a interessante e larga discuss o sobre o assunto que ela n o s lei formal mas que ela estabelece aquilo que pode ou n o pode fazer o Governo em sua gest o financeira Assim no plano administrativo diante da autoriza o or ament ria pode o Governo deixar de aplicar esta ou aquela verba uma vez que assim o exijam os superiores interesses da administra o Por isso Hauriou ensina Le buget est lacte par lequel sont pr vues et autoris es les recettes et les d penses des administrations publiques Droit Administratif p 898 O simples fato de ser inclu da na verba de aux lio a esta ou a aquela institui o n o cria de pronto direito a este aux lio que depende da aprecia o do governo porque o ato do Executivo tem em vista o que visa tamb m o or amento a
188. a gest o respons vel do or amento e para a considera o te rica e pr tica do mercado livre entendido como organiza o social na qual se resolvem previamente as rela es econ micas entre os cidad os suscet veis de tributa o e redistribui o TORRES v 5 2008 p 77 Inobstante a respeit vel doutrina de Ricardo Lobo Torres acima citada cremos que a fun o reguladora do or amento n o perde sentido pela supera o do Estado de Bem Estar de notar que a evolu o hist rica considerada pelo menos a partir das Revolu es Burguesas e da altera o do meio de produ o decorrente da introdu o de novas t cnicas em decorr ncias das Revolu es Industriais n o pode prescindir da atua o do Estado intervindo no processo produtivo e realizando a fun o de regula o da economia com a finalidade da manuten o da sanidade do sistema econ mico e realiza o das tarefas vinculadas afirma o do princ pio da igualdade material Ora certo que em seu nascimento o or amento servia s fun es de propiciar seguran a jur dica e o controle das a es do Poder P blico especialmente no que concerne realiza o de receitas Para tanto era um balan o entre as receitas e as despesas com fun o de controle Sua finalidade coerente com a concep o de Constitui o e de Estado de sua poca era possibilitar o controle da 121 Cremos que os recentes acontecimentos vinculado ao surgi
189. a o da Pr ssia cuja evolu o hist rica em nada correspondia a do Estado Alem o em que a teoria foi desenvolvida e aplicada Compartilhamos a estranheza de Canotilho 1978 quanto possibilidade de aplica o de um instituto jur dico desenvolvido sob o p lio de uma conjun o de fatores em ambiente de conte do diverso dos fatores que levar o a sua cria o De fato de usual percep o que os institutos jur dicos e pol ticos possuem uma vincula o com ambiente hist rico onde nascem e se desenvolvem Desta feita nascem vinculados a necessidades existentes em um espec fico tempo e lugar Criados para cumprir uma finalidade t m sua evolu o determinada pelo modo de 42 O sistema do princ pio mon rquico t pico do regime prussiano Por ele a soberania n o se transmite ao Parlamento persistindo na posse da monarquia N o poss vel encontrar fundamento para sua exist ncia no sistema franc s e ingl s este ltimo ante a n tida preval ncia parlamentar no regime pol tico institu do pela Revolu o Inglesa processo iniciado com a Revolu o Puritana de 1640 e culminando com a Revolu o Gloriosa de 1688 O primeiro Reich foi o Sacro Imp rio Romano Germ nico 48 desenvolvimento hist rico de cada povo ou na o N o existe a produ o de instituto jur dico neutral historicamente ou em cujo surgimento desenvolvimento n o exista um determinante hist rico Desta feita compartilhamos d
190. a o e ou modifica o do or amento consoante disp e o artigo 166 8 3 transcrito S 3 As emendas ao projeto de lei do or amento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso II indiquem os recursos necess rios admitidos apenas os provenientes de anula o de despesa exclu das as que incidam sobre a dota es para pessoal e seus encargos b servi o da d vida c transfer ncias tribut rias constitucionais para Estados Munic pios e Distrito Federal Lei Complementar n 101 2000 Art 9 Se verificado ao final de um bimestre que a realiza o da receita poder n o comportar o cumprimento das metas de resultado prim rio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais os Poderes e o Minist rio P blico promover o por ato pr prio e nos montantes necess rios nos trinta dias subsequentes limita o de empenho e movimenta o financeira segundo os crit rios fixados pela lei de diretrizes or ament rias 2 N o ser o objeto de limita o as despesas que constituam obriga es constitucionais e legais do ente inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servi o da d vida e as ressalvadas pela lei de diretrizes or ament rias 438 Constitui o Federal Art 167 S o vedados o in cio de programas ou projetos n o inclu dos na lei or ament ria anual Il a realiza o de despesas ou a assun o de obriga es diretas que excedam os cr d
191. a o entre receita e despesa para manter a seguran a p blica e cobrir as despesas operacionais do Estado Passa a ser necess ria uma vis o de or amento que viabilze a realiza o de uma pol tica credit cia fiscal e de gastos que possibilite o restabelecimento do equil brio econ mico para al m do per odo anual N o demais lembrar que Keynes defendia a ideia da possibilidade da exist ncia de or amentos deficit rios com a finalidade expl cita de que o Estado pudesse realizar investimentos p blicos provocando a retomada da expectativa positiva do financiamento no combate s crises c clicas do capitalismo Originalmente concebido como previs o anual a necessidade do estabelecimento de uma pol tica de equil brio da economia durante o per odo de crise levou ao estabelecimento de um modelo de or amento c clico com fases alternadas de d ficits e super vits com mecanismos de compensa o Desta forma temos a possibilidade do surgimento de proposta or ament ria propositalmente concebida como deficit ria para induzir o aquecimento da economia procedendo recupera o do d ficit em momento posterior correspondente recupera o econ mica induzida pela atua o do Estado Logo com a interven o do Estado na ordem econ mica passa o or amento a apresentar novas fun es Tal procedimento rompe com a pr tica anterior e inova na concep o de norma or ament ria com uma finalidade diferente
192. a enquanto que a atua o de Bismarck como diplomata e estrategista pol tico permite lhe vencer esta disputa A reforma do ex rcito implementada mesmo sem a aprova o do projeto pelo Parlamento permite a moderniza o e amplia o desejada pelo Governo A popularidade do Kaiser aumenta em fun o das vit rias militares em 1864 contra a Dinamarca e especialmente em 1866 contra a ustria e inviabiliza a oposi o ao projeto de reforma que foi o piv da crise Em 1866 o Parlamento vota uma lei convalidando os gastos efetuados at ent o e fixando os gastos para o ano corrente admitindo que a atua o do Rei durante o per odo de conflito fora imprescind vel para a exist ncia da monarquia constituindo uma necessidade absoluta A aprova o representou um mecanismo de compromisso entre o Governo e o Parlamento onde o Rei considera necess ria a convalida o dos atos do governo pelo Parlamento com aprova o retroativa dos gastos e a restaura o da normalidade constitucional rompida durante o transcurso da crise Duvidoso se o conflito se encerra com inequ voca vit ria do Rei que consegue fixar o princ pio pelo qual em caso de confronto entre a monarquia e o parlamento a Coroa tem autoriza o para agir de modo a assegurar a manuten o do Estado independentemente do aceite ou autoriza o da representa o popular para tanto ou se o Parlamento foi o afinal vitorioso pela necessidade expressada pelo monarca d
193. a pois a autoridade respons vel por essa provid ncia 4 Embora o impetrante pudesse utilizar se da via ordin ria em processo de a o cominat ria nada impedia que se valesse da via do Mandado de Seguran a pelo qual tamb m se pode em tese compelir a autoridade p blica pr tica de algum ato que haja deixado de praticar e a que esteja juridicamente vinculada 5 O repasse dos duod cimos vencidos antes da impetra o relativos aos meses de setembro e outubro de 1995 j ocorreu em cumprimento medida liminar deferida Assim tamb m aquele relativo aos meses subsequentes ao menos at o de novembro de 1996 6 Nesses pontos portanto o Mandado de Seguran a est prejudicado pois seu objetivo j foi alcan ado 7 No que concerne por m aos meses posteriores de dezembro de 1996 em diante o M S deferido em car ter definitivo confirmando se a medida liminar e determinando se autoridade coatora que providencie o repasse dos duod cimos tanto dos que se venceram no curso do processo quanto dos que se vencerem at o final de seu mandato sempre at o dia 20 de cada m s 8 Preliminares rejeitadas Pedido parcialmente prejudicado E noutra parte deferido nos termos do voto do Relator 9 Decis o un nime 290 Munic pios a atua o no ensino fundamental e infantil prioritariamente com aloca o de receitas para estas atividades consoante disciplinado no artigo 212 da Constitui o Federal Co
194. a a previs o de valores na LOA caber ao Poder Executivo realizar o repasse de valores em duod cimos at o dia 20 de cada m s Este ponto da execu o or ament ria atribui o vinculada do Poder Executivo n o podendo sob pena de cometimento de crime de responsabilidade deixar de da Constitui o Federal Art 168 Os recursos correspondentes s dota es or ament rias compreendidos os cr ditos suplementares e especiais destinados aos rg os dos Poderes Legislativo e Judici rio do Minist rio P blico e da Defensoria P blica ser lhes o entregues at o dia 20 de cada m s em duod cimos na forma da lei complementar a que se refere o art 165 9 Reda o dada pela Emenda Constitucional n 45 de 2004 ra Repasse duodecimal determinado no art 168 da Constitui o Garantia de independ ncia que n o est sujeita a programa o financeira e ao fluxo da arrecada o Configura ao inv s uma ordem de distribui o priorit ria n o somente equitativa de satisfa o das dota es or ament rias consignadas ao Poder Judici rio MS 21 450 Rel Min Octavio Gallotti DJ de 5 6 1992 No mesmo sentido veja se o decidido pelo STF nos seguintes processos MS n 23267 relatado pelo Ministro Gilmar Mendes e julgado em 03 de abril de 2003 e AO n 311 3 AL relatada pelo Ministro Marco Aur lio em julgada em 26 de junho de 1996 475 veja se a decis o proferida pelo STF no MS 21291 AgR QO DF
195. a convalida o dos atos at ent o praticados reconhecendo sua irregularidade constitucional o que seria uma negativa da posi o esposada por Bismarck quanto ampla possibilidade de a o do governo para proceder manuten o dos servi os p blicos sem o concurso do rg o parlamentar comprovada pela aprova o em 1866 dos gastos realizados sem a vota o da lei or ament ria desde 1862 Esta ainda uma indaga o aberta aos estudiosos do per odo 4 Considerando uma vit ria do Rei temos Francisco Wagner Maestros Alemanes del Derecho Publico e considerando a ocorr ncia de vit ria do Parlamento temos Dietrich Jesch Ley y Administraci n Estudio de La Evolucion del Principio de Legalidad apenas em t tulo exemplificativo Para al m destas posi es d spares existe uma terceira de Carl Schmitt na obra Staatsgef ge und Zusammenbruch des Zweiten Reiches Der Sieg 46 A crise se tornou poss vel e prov vel pela posi o especial da rela o de poderes entre a Realeza e o Parlamento na concep o da Constitui o Prussiana Nas Constitui es de clara preponder ncia parlamentar o conflito n o existiria pois os ministros do governo respondem perante o Parlamento responsabilidade esta que n o existia na monarquia prussiana em que os ministros respondem apenas perante o Rei como vimos Desta forma existindo um conflito como posto o Parlamento simplesmente derrubaria o governo at o equacionamento da
196. a convic o da impossibilidade de observar um instituto jur dico desvinculado do tempo espa o de sua forma o e das condi es materiais de exist ncia que preside as rela es humanas como modo de determina o do ser social N o existe um instituto jur dico apenas criado pela consci ncia e que possa ser perfeitamente compreendido fora das condi es materiais em que surgiu Todos s o decorrentes de uma dada situa o e resultam de solu es encontradas para problemas sociais postos solu o de uma determinada sociedade em um determinado tempo O ser social determina a consci ncia e n o esta determina o ser social Todavia em franca revolta contra esta concep o a teoria de Paul Laband foi transferida para realidades que n o possuem a mesma hist ria de desenvolvimento das rela es pol tico jur dicas Desta forma foi amplamente acolhida pela doutrina francesa e at mesmo pela nossa doutrina a distin o entre lei em sentido material e formal e a natureza da lei or ament ria situada mais sob o ponto de vista do ato administrativo do que sob a natureza de lei em seu amplo aspecto A lei fundamental da Pr ssia foi constru da sob uma realidade conflituosa e contradit ria com a conviv ncia de princ pios informadores de uma monarquia limitada representados pelo principio mon rquico antes referido com a necessidade Na verdade as v rias passagens simb licas e metaf ricas de O Dezoito B
197. a distribui o de renda decorrentes da exist ncia de falhas no sistema de mercado que s o da pr pria natureza do modo de produ o capitalista O or amento p blico caracterizado como o principal instrumento da fun o alocativa viabilizando pol ticas p blicas de distribui o de renda assim como a implementa o de imposto de renda progressivo com o objetivo de financiar pol ticas de redu o de desigualdade Programas como o seguro desemprego alimenta o do trabalhador bolsa fam lia s o exemplos pr ticos deste tipo de atua o do Estado Ainda como objetivo da pol tica fiscal temos quatro objetivos macroecon micos que configuram o campo de atua o da fun o estabilizadora GIACOMONI 2005 p 41 manuten o de elevado n vel de emprego estabilidade nos n veis de pre os equil brio no balan o de pagamentos e razo vel taxa de crescimento econ mico Esta fun o ganha relevo a partir do surgimento de mecanismos expl citos de interven o do Estado no processo econ mico no combate depress o dos anos 30 e a partir da esteve sempre em cena lutando 119 Evidentemente a interven o do Estado no processo econ mico n o surgiu como decorrente da crise capitalista ap s a Crise de 1929 apenas foi explicitada Para tanto ver Galgano 1980 89 contra press es inflacion rias contra o desemprego e contra a fragiliza o inerente economia capitalista fen menos recorrentes nas economias cap
198. a inevit vel mas sobremaneira relativamente ao perfil e ao modo de aplicar a Constitui o poss vel afirmar que a posi o do STF em rela o s conflituosas rela es em uma sociedade abandona a posi o tradicional de alguma maneira confort vel de espectador interessado para um protagonismo cujo alcance estamos a discutir comprova o desta modalidade de atua o est na considera o pertinente possibilidade da realiza o de controle judicial sobre a legisla o do or amento e seus aspectos evidenciando a possibilidade do surgimento de conflitos intersubjetivos decorrentes da aplica o desta modalidade de legisla o regulando a atua o do Estado em rela o sociedade Para tanto este item foi dividido em tr s subitens correspondentes evolu o da jurisprud ncia utilizando um crit rio cronol gico O primeiro versa sobre a jurisprud ncia anterior vig ncia da Carta Constitucional de 1988 e busca tra ar uma liga o entre o pensamento do STF e a constru o de um entendimento a respeito da sindicabilidade da norma integrante do sistema or ament rio e da pr pria atua o do Poder P blico na aplica o deste tipo especial de norma jur dica perante a Constitui o o segundo abordar a vis o do STF sobre a mat ria at dezembro de 2003 observando a mudan a da composi o da Corte a partir de 1988 29 Trecho do voto proferido no julgamento da ADC n 01 julgamento
199. a infraconstitucional seja no sentido de compelir o administrador a cumprir os ditames do or amento procedendo as despesas nele previstas em fun o dos direitos que a norma visa a resguardar e ou a implementar 21 2 HIST RICO DO OR AMENTO P BLICO 2 1 PRE MBULO A no o da exist ncia de um mecanismo que como consequ ncia de um determinado desenvolvimento hist rico veio a constituir o que atualmente chamamos de or amento p blico est originalmente vinculada ao controle do poder pelos corpos representativos poss vel identificar elementos de sua forma o desde a Baixa Idade M dia quando a peculiar forma de organiza o pol tica resultante da fus o entre institui es romanas e germ nicas implicava a exist ncia de ampla autonomia exercida pelos senhores feudais em rela o realeza possibilitando o manejo de instrumentos para limitar o poder do monarca pelo controle exercido na arrecada o de imposto Esta modalidade de controle t pica do regime feudal desaparece em decorr ncia da evolu o hist rica que culmina com o surgimento do absolutismo mon rquico e a decorrente simbiose entre o caixa p blico e o privado do monarca ressurgindo posteriormente com uma roupagem completamente modificada A rela o existente entre a Coroa nominalmente senhora da terra e os senhores feudais usufrutu rios de direito e propriet rios de fato favorecia a flu ncia de uma tributa o em que o poder per
200. a iniciativa do or amento anual caberia ao Presidente do Conselho de Ministros submetida ao Presidente da Rep blica para aprova o Apenas ap s a aprova o da proposta or ament ria por esta autoridade que haveria a submiss o do projeto ao Congresso Nacional O sistema proposto mantinha a exist ncia de um plano plurianual vinculado especificidade do or amento programa com a previs o de elabora o dos programas setoriais seus sub programas e projetos com a estimativa dos custos e discrimina o das provis es anuais para a sua execu o e determinando os objetivos a serem atingidos com nfase especial a necessidade de serem consignadas dota es para a execu o dos planos de valoriza o das regi es menos desenvolvidas do Pa s A vincula o da lei or ament ria ao plano determinava a necessidade da inclus o no plano plurianual de qualquer investimento cuja execu o ultrapasse um exerc cio financeiro o que poderia apenas ser excepcionado pela aprova o pr via de lei que o autorize e fixe o montante das dota es que anualmente constar o do or amento durante o prazo de sua execu o 112 O anteprojeto Constitucional foi elaborado pela Comiss o Provis ria de Estudos Constitucionais institu da pelo Decreto n 91 450 de 18 de julho de 1985 79 A aprova o do projeto de plano e de lei or ament ria seria realizada pelo Congresso Nacional por vota o conjunta das duas Casas at quatro meses
201. a local versou sobre um tema para o qual o Poder Judici rio n o possui autoriza o obtendo um novo contorno aos limites da ordem das finan as p blicas agregando aos ditames da lei or ament ria nova esp cie de receita E ainda em resultado dessa opera o previu a assun o de despesas sem indicar receitas legalmente constitu das Ora nenhuma despesa pode ser realizada sem previs o or ament ria Todavia a lei estadual previu a ocorr ncia de v rias despesas que seriam suportadas pelas receitas decorrentes da aplica o da legisla o questionada Deste modo a norma trata os valores obtidos com o rendimento dos dep sitos judiciais como se fossem receitas p blicas de sorte a fazerem frente a despesas da Justi a Estadual A decis o proferida considerou que o Poder Judici rio est adstrito aos comandos da lei or ament ria anual pelo que n o poderia eleger nova esp cie de receita p blica A execu o do seu or amento est limitada lei or ament ria anual devendo limitar se aos repasses oriundos do Poder Executivo A conclus o deste julgado reflete a preocupa o com a disciplina constitucional do or amento p blico violado pela legisla o estadual N o poss vel a cria o de fonte de receita estranha s disposi es do or amento e isenta do controle realizado pelos Poderes Executivo e Legislativo a quem compete a iniciativa da lei or ament ria e sua aprova o respectivamente
202. a ordin ria a proposta de or amento 2 O or amento da despesa dividir se em duas partes uma fixa e outra vari vel n o podendo a primeira ser alterada sen o em virtude de lei anterior A parte vari vel obedecer a rigorosa especializa o 3 A lei de or amento n o conter dispositivo estranho receita prevista e despesa fixada para os servi os anteriormente criados N o se incluem nesta proibi o a a autoriza o para abertura de cr ditos suplementares e opera es de cr ditos por antecipa o de receita b a aplica o de saldo ou o modo de cobrir o d ficit 4 E vedado ao Poder Legislativo conceder cr ditos ilimitados 5 Ser prorrogado o or amento vigente se at 3 de novembro o vindouro n o houver sido enviado ao Presidente da Rep blica para a san o 63 a previs o de receita e fixa o de despesa na legisla o nua tornando formalmente ilegal a exist ncia das caudas or ament rias A disciplina que passou a vigorar previa um regime onde cabia ao Presidente da Rep blica a compet ncia para elabora o da proposta or ament ria cabendo ao Legislativo a sua vota o A aprecia o das contas era de compet ncia do Parlamento com aux lio do Tribunal de Contas O artigo 50 desta Constitui o previa a observ ncia dos princ pios da anualidade unidade e especializa o do or amento O sistema descentralizado e fortemente federalista do regime constit
203. a pol tica de governo neste sentido tornado se o elemento de liga o entre o planejamento de m dio ou longo prazo e as a es cotidianas TOMBINI 1976 p 15 3 2 MODELO DE OR AMENTO NA CONSTITUI O BRASILEIRA DE 1988 FORMA O DO SISTEMA OR AMENT RIO A Constitui o de 1988 introduziu uma s rie de mudan as significativas no campo do or amento p blico A principal destas mudan as a cria o de um sistema articulado de normas dotadas de imperatividade de sorte a permitir um planejamento e a o orientada em fun o dos objetivos descritos na Constitui o Federal Al m desta principal modifica o poss vel observar v rias diferen as entre o modelo anterior e o atual de sorte a conformar o novo sistema S o estas as principais diferen as obrigatoriedade do planejamento de m dio prazo afirmando a imperatividade da norma que aprova o Plano Plurianual PPA o envolvimento do Legislativo na fixa o de metas e prioridades para a administra o p blica e na formula o das pol ticas p blicas de arrecada o e de aloca o de recursos 138 A critica da redu o do planejamento ao or amento tamb m realidade em fun o do vi s de considerar o plano plurianual mera previs o de gasto que poder ocorrer ou n o sem qualquer rg o de controle de sua execu o ou garantia de efetividade no dizer de Bercovici 2005 p 81 Cr tica esta com a qual n o concordamos pois poss vel ver
204. a realiza o do controle de suas despesas em fun o dele Em conclus o relativamente ao modo como a vis o do STF tem evolu do no espec fico tema de aplica o elabora o e controle do or amento p blico n o poss vel deixar de ressaltar a significativa para dizer o m nimo altera o da concep o tradicional de controle dos atos do Poder P blico para o patamar tra ado pelas linhas acima de notar gradual por m persistente abandono da concep o abstencionista no tema de controle do or amento levando a uma importante discuss o a respeito da aplica o dos recursos p blicos cujo patamar de detalhamento n o encontra correspond ncia nos anteriores julgamentos efetuada pelo Supremo Tribunal alvissareiro constatar o envolvimento cada vez mais acentuado de nosso tribunal constitucional mais importante com um tema de incontest vel relev ncia para o Estado e para a sociedade preciso contudo avaliar em que medida aceit vel o exerc cio do controle de forma o e execu o do or amento sem que importe invas o de compet ncia e vulnere o princ pio da separa o de poderes 230 5 O CONTROLE DO OR AMENTO P BLICO QUEST ES CONSTITUCIONAIS CONCERNENTES VINCULA O DO LEGISLADOR E DO ADMINISTRADOR NA ELABORA O E EXECU O DO OR AMENTO 5 1 O OR AMENTO COMO NORMA E SUA CONTROLABILIDADE A PARTIR DA CONSTITUI O Como j visto e utilizando a doutrina de Canotilho 1978 a respos
205. a suspender a efic cia das normas questionadas 193 4 3 2 3 A suspens o condicional da efic cia da norma em face da legisla o do or amento Tamb m em sede de controle abstrato de constitucionalidade encontramos o conjunto de decis es que reconhece a possibilidade da cria o de direito material sem que esta norma possua efic cia pendente da produ o de efeitos a partir do momento em que encontrar previs o na LDO e na LOA Tal entendimento procede a uma distin o entre vig ncia e efic cia para reconhecer a possibilidade de existir o direito por m com a aplica o condicionada previs o na legisla o do or amento A decis o proferida na ADI MC 1292 22 esclarece de modo did tico o entendimento Obviamente essas exig ncias n o constituem pressuposto de validade em si da lei concess ria da vantagem funcional mas t o somente da legitimidade do pagamento desta Assim a aus ncia de dota o or ament ria pr via em legisla o espec fica n o autoriza a declara o de inconstitucionalidade da lei em virtude de confronto com o artigo 169 1 da Constitui o Federal impedindo t o somente a sua aplica o naquele exerc cio financeiro pelo que n o seria poss vel o conhecimento de pedido de declara o de inconstitucionalidade Neste sentido est a delibera o posta na ADI 1292 ADI 1243 ADI 3599 ADIN 484 ADI 1585 ADI 2339 e ADI 2348 de notar que este tipo de decis o reconhe
206. a vida nacional que n o possuiu similares na Inglaterra O principal instrumento de controle existente era a assembleia medieval dos Estados Gerais cuja convoca o era realizada remotamente O Parlamento franc s n o possu a a capacidade de representa o nacional do ingl s mantendo uma conduta submissa em rela o ao Rei at o per odo revolucion rio quando a Declara o de Direitos do Homem e do Cidad o proclama a necessidade do consentimento do cidad o para a cobran a de tributos tornando esta participa o efetiva A exist ncia de uma interfer ncia para al m da vontade reinante no processo de arrecada o de receitas e na realiza o das despesas representou momento de inflex o na institui o de mecanismo de controle da atividade real O sistema se aprofundou com a separa o entre o tesouro da coroa e as finan as do reino de sorte que esta passou a se constituir em um objeto pass vel de verifica o dos 14 Como se pode notar pela ades o Declara o de Direitos de 1689 o poder pertence ao povo pelo Parlamento que o concede ao rei N o existem d vidas a respeito da preponder ncia 15 Criados em 1314 com a fun o de autorizar os impostos Depois de um per odo de apogeu suas convoca es foram diminuindo de sorte a ser suspensa sua convoca o durante o reinado de Francisco Antes do per odo revolucion rio 1789 sua ltima convoca o havia ocorrido em 1614 Bujanda No reinado de Luis XVI
207. ada considerando a necessidade da programa o e previs o dos investimentos p blicos alocando recursos no or amento para sua execu o 13 O planejamento e a programa o de investimento p blico implica a ado o de um sistema que ultrapasse a norma or ament ria anual efetivando um planejamento de maior curso Nosso sistema or ament rio estruturado segundo esta perspectiva A Constitui o Federal de 1988 criou um sistema articulado de normas dotadas de imperatividade de modo a permitir um planejamento em fun o dos objetivos elencados na norma constitucional Como parte do sistema temos a obrigatoriedade do planejamento de m dio prazo afirmando a imperatividade da norma que aprova o Plano Plurianual PPA o envolvimento do Legislativo na fixa o de metas e prioridades para a administra o p blica e na formula o das pol ticas p blicas de arrecada o e de aloca o de recursos observando as disposi es constitucionais que informam a cria o da Lei de Diretrizes Or ament rias LDO e o desdobramento da Lei Or ament ria Anual LOA em tr s or amentos distintos Or amento Fiscal Or amento de Investimentos das Empresas Estatais e Or amento da Seguridade Social dentro da mesma lei or ament ria O modo como surgem tais normas sua especial cria o e problemas decorrentes da tramita o no Parlamento v o ser objeto de nossa reflex o com o objetivo manifesto de demonstrar a exist ncia de uma corr
208. adas Institui es de direito do trabalho S o Paulo LTr 1991 v 1 WAGNER Francisco Sosa Maestros alemanes del derecho publico Madri Marcial Ponts 2005
209. ade em mat ria or ament ria exige que todas as receitas sejam previstas na lei or ament ria sem possibilidade de qualquer exclus o 9 Medida cautelar indeferida Relator Min GILMAR MENDES Julgamento 14 08 2008 Publica o 07 08 2009 Ministros presentes no julgamento Gilmar Mendes presidente e relator Celso de Mello solitariamente vencido na admissibilidade Marco Aur lio Ellen Gracie Cezar Peluso Carlos Britto Ricardo Lewandowski Eros Grau C rmen L cia e Menezes Direito 224 receitas que sejam objeto de proposta de emenda constitucional de projeto de lei ou de medida provis ria que esteja em tramita o no Congresso Nacional Novamente foi enfrentada a quest o pertinente ao descabimento do controle abstrato para a verifica o da compatibilidade constitucional das leis do or amento tendo reafirmado sua posi o no sentido de considerar legitima a atua o do STF na fiscaliza o da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controv rsia constitucional suscitada em abstrato independente do car ter geral ou espec fico concreto ou abstrato de seu objeto No m rito a decis o foi em indeferir a liminar por considerar v lida a atua o do Poder Executivo na elabora o da proposta or ament ria e do Poder Legislativo na sua aprova o ao levar em considera o na estimativa de receitas os recursos financeiros provenientes dessas receitas derivadas as quais j
210. ado no item 2 2 A NATUREZA DO OR AMENTO PELA CRISE PRUSSIANA E A IMPORT NCIA DE PAUL LABAND 231 preceito emanado de rg o investido do poder soberano do Povo para exprimir sua vontade por meio da cria o de normas reguladoras de conduta e de organiza o sendo que a lei do or amento possui claro conte do jur dico mesmo considerando a concep o liberal dos primeiros modelos de Constitui o forjados a partir do ciclo das Revolu es Burguesas pois cont m instru es administra o no sentido de empregar determinados recursos para a realiza o de especificados fins e ao mesmo tempo autoriza ao governo a arrecada o dos valores necess rios ao custeio das despesas e investimentos previsto Se tal fato sob o ponto de vista da concep o liberal de or amento e de Constitui o ainda o em mais elevada medida considerando a evolu o do direito e do modelo econ mico incorporando complexidades que recusam a no o do or amento como um mero espelho da vida econ mica para admitilo como um instrumento ou como agente desta vida econ mica Como bem coloca o consagrado constitucionalista portugu s a doutrina do duplo conceito de lei inseria se no modelo positivista e no m todo jur dico formal baseando se na gera o de conceitos antag nicos norma jur dica neg cio jur dico direito objetivo direito subjetivo cria o de direito aplica o do direito lei material lei forma
211. ais para a obten o do bem da vida desejado com as vantagens e desvantagens decorrentes da diferen a entre os controles concentrado e difuso O que deve ser afirmando a possibilidade do controle do ato omissivo quando for violada norma constitucional que imp e a inclus o de despesa obrigat ria na norma do or amento pela pr pria garantia da efetividade da Constitui o perfeitamente poss vel ao Poder Judici rio a determina o para concretizar pol ticas p blicas constitucionalmente definidas cujos recursos estejam previstos na legisla o e posto disposi o do Poder P blico para sua exigibilidade mediante sua inclus o na lei do or amento A ina o na elabora o do or amento em rela o a tais despesas implica negar validade a um texto constitucional considerado de tamanha import ncia que a sua pr pria fonte de custeio foi estabelecida em exce o ao princ pio da n o afeta o dos tributos A Constitui o assegura prioridade or ament ria para a execu o de determinadas despesas e por conta desta op o do legislador constituinte obrigat rio para o Poder Executivo ao elaborar o or amento destinar as verbas vocacionadas implementa o desses direitos Em aten o ao princ pio da legalidade constante no artigo 37 caput da Constitui o Federal defeso ao Poder P blico compreendido nesta no o o Poder Executivo e o Legislativo agir discricionariamente quanto oportunidade da
212. al Art 100 2 ES Constitui o Federal Artigo 100 7 O Presidente do Tribunal competente que por ato comissivo ou omissivo retardar ou tentar frustrar a liquida o regular de precat rios incorrer em crime de responsabilidade e responder tamb m perante o Conselho Nacional de Justi a 300 para abranger a possibilidade de responsabiliza o perante o Conselho Nacional de Justi a de notar que o Presidente do Tribunal respectivo atua como administrador p blico gerenciando os valores apostos no or amento do Tribunal para a quita o dos d bitos devendo proceder execu o or ament ria obrigatoriamente sob pena de responsabilidade Observe se ainda que a responsabiliza o n o decorre apenas da preteri o no pagamento o que caracterizaria o ato comissivo mas igualmente poss vel caracterizar a ocorr ncia de viola o de dever funcional em face da a omiss o do administrador em deixar de proceder a liquida o da despesa Desta maneira o presidente do tribunal como gestor p blico encarregado da execu o or ament ria est materialmente obrigado a realizar o or amento colocando disposi o do credor os valores devidos e alocados no or amento do tribunal respectivo com esta espec fica destina o O descumprimento da execu o do or amento considerando a disciplina constitucional dos pagamentos aos credores da Fazenda P blica recai sobre o presidente do Tribunal competente
213. al e Municipais em virtude de senten a judici ria far se o exclusivamente na ordem cronol gica de apresenta o dos precat rios e conta dos cr ditos respectivos proibida a designa o de casos ou de pessoas nas dota es or ament rias e nos cr ditos adicionais abertos para este fim 5 E obrigat ria a inclus o no or amento das entidades de direito p blico de verba necess ria ao pagamento de seus d bitos oriundos de senten as transitadas em julgado constantes de precat rios judici rios apresentados at 1 de julho fazendo se o pagamento at o final do exerc cio seguinte quando ter o seus valores atualizados monetariamente 244 Fazenda P blica em decorr ncia de senten a judici ria A disposi o constitucional n o deixa alternativa sen o a elabora o do or amento com valores necess rios ao implemento da obriga o decorrente da necessidade do cumprimento da decis o judicial desfavor vel ao ente p blico A aus ncia de atua o do chefe do Poder Executivo ao deixar de elaborar a proposta or ament ria levando em considera o os precat rios apresentados para pagamento at o dia 1 de julho implica o cometimento de crime de responsabilidade Esta assertiva se justifica pela obriga o de apresenta o do projeto de lei or ament ria anual artigo 10 1 da Lei n 1079 50 c c art 35 8 2 III do ADCT da Constitui o Federal apresenta o esta que dever ocorrer consoante
214. alavras dado que n o seja lei subsidiar como preceito operativo tal qual se o fosse Seria subverter de fato o que em teoria se estabeleceu e o absurdo tal logo primeira vista que poder amos abster se nos de insistir Examinemo lo todavia mais a fito Consiste especificamente a al ada e a miss o do Poder Judici rio em declarar a lei Mas os que lhe adaptam as prescri es aos casos particulares h o de for osamente explan la e interpret la Se duas leis se contrariam aos tribunais incumbe definir lhes o alcance respectivo Estando uma lei em antagonismo com a Constitui o e aplicando se esp cie a Constitui o e a lei de modo que o tribunal tenha de resolver a lide em conformidade com a lei desatendendo Constitui o ou de acordo com a Constitui o rejeitando a lei inevit vel ser elegerem dentre os dois preceitos opostos o que dominar o assunto Isto da ess ncia do dever judicial Se pois os tribunais n o devem perder de vista a Constitui o e se a Constitui o superior a qualquer ato ordin rio do Poder Legislativo a Constitui o e n o a lei ordin ria h de reger o caso a que ambas dizem respeito Destarte os que impugnaram o princ pio de que a Constitui o se deve considerar em ju zo como lei predominante h o de ser reduzidos necessidade de sustentar que os tribunais devem cerrar os olhos Constitui o e enxergar a lei s Tal doutrina aludiria os fund
215. alidade Coube novamente ao Senado Federal a atribui o de suspender a execu o no todo ou em parte de lei ou decreto considerado inconstitucional por decis o do Supremo Tribunal Federal Para a realiza o de interven o federal nos Estados Membros por inobserv ncia de princ pios constitucionais exigiu se que o Supremo Tribunal Federal por provoca o do Procurador Geral da Rep blica declarasse a inconstitucionalidade do ato estadual atacado podendo a interven o se limitar suspens o desse ato caso a medida fosse bastante para o restabelecimento da normalidade 256 constituciona Os princ pios constitucionais cuja viola o daria ensejo interven o federal eram a forma republicana representativa b independ ncia e harmonia dos Poderes c temporariedade das fun es eletivas limitada a dura o destas das fun es federais correspondentes d proibi o da reelei o de Governadores e Prefeitos para o per odo imediato e autonomia municipal 254 Poder do Rei absolutista de desconstituir ou modificar qualquer decis o judicial 255 poder se ia questionar at mesmo a exist ncia de poderes na acep o real da palavra 256 Constitui o de 1946 Artigo 8 A interven o ser decretada por lei federal nos casos dos n s Vl e VII do artigo anterior Par grafo nico No caso do n VII o ato arguido de inconstitucionalidade ser submetido pelo Procurador Geral
216. alizando a despesa e satisfazendo o direito nos termos da legisla o aprovada N o lhe l cito omitir a execu o ou dar se sentido diverso por discordar do alcance aprovado Nestes termos sua atividade se vincula norma do or amento escusada a hip tese de impossibilidade material cabendo ao Poder Judici rio o controle da legalidade do ato praticado seja no sentido de preservar o or amento de aplica o de recursos em sentido diverso do que determina a norma infraconstitucional seja no sentido de compelir o administrador a cumprir os ditames do or amento procedendo s despesas nele previstas em fun o dos direitos que a norma visa a resguardar e ou a implementar Possibilitar o controle da forma o e da execu o do or amento nestes par metros significa fortalecer o processo democr tico de preserva o das escolhas pol ticas realizadas pelos rg os legitimados para a tomada destas na defesa da express o da vontade popular conformada por meio da peri dica op o eleitoral entre meios e maneiras de apropriadamente cumprir os ditames da Constitui o Federal preservando o sistema pol tico que foi avalizado pelo processo constituinte Neste sentido conv m destacar a li o de Sainz de Bujanda 1962 p 108 quando afirma n o ser poss vel esquecer a doutrina que fixa a vis o constitucionalmente necess ria a respeito do or amento e de sua posi o em rela o aos demais ramos do direito O direito or a
217. ama o ao Supremo Tribunal Federal que julgando a procedente anular o ato administrativo ou cassar a decis o judicial reclamada e determinar que outra seja proferida com ou sem a aplica o da s mula conforme o caso e A respeito da cria o das s mulas no STF veja se V N Leal A renova o de m todos do Supremo Tribunal Federal e a s mula de sua jurisprud ncia predominante Relativamente distin o posta entre as s mulas tradicionais do STF e as s mulas vinculantes de destacar trecho do voto do Ministro Gilmar Mendes relator na Reclama o n 3979 0 julgada em 03 de maio de 2006 Conforme salientei em ju zo monocr tico n o se confundem as figuras das s mulas ordin rias tradicionais disciplinadas desde h mais de 40 quarenta anos no RISTF atualmente arts 7 VII e 102 103 especialmente e voltadas a consolidar a jurisprud ncia da Corte e facilitar a remiss o aos seus principais entendimentos consagrados e das s mulas vinculantes introduzidas em nosso ordenamento constitucional pela EC n 45 04 disciplinadas no vigente art 103 A da Lei Maior e destinadas a vincular compulsoriamente o entendimento jur dico e a sua execu o material na Administra o P blica direta e indireta e nos demais rg os do Poder Judici rio ou seja todos os rg os exce o do pr prio STF exegese que em mat ria constitucional proferir e assim decidir classificar esta Corte 166
218. ament ria anual compreender o or amento fiscal referente aos Poderes da Uni o seus fundos rg os e entidades da administra o direta e indireta inclusive funda es institu das e mantidas pelo Poder P blico Il o or amento de investimento das empresas em que a Uni o direta ou indiretamente detenha a maioria do capital social com direito a voto 7 Os or amentos previstos no 5 I e Il deste artigo compatibilizados com o plano plurianual ter o entre suas fun es a de reduzir desigualdades inter regionais segundo crit rio populacional 107 a necessidade da compatibiliza o da lei do or amento com o plano plurianual Para al m desta exig ncia n o poss vel a inclus o de verba ou programa cuja execu o ultrapasse o exerc cio financeiro sem sua pr via inclus o no plano plurianual Mesmo as emendas que possam ser apresentadas Lei Or ament ria Anual LOA possuem como requisito para delibera o a compatibilidade como o citado plano A lei que aprova o plano plurianual possui estrutura capaz de criar direito e obriga es que devem ser observadas tanto aquando da elabora o do or amento quanto durante sua execu o pela possibilidade e condi es de modifica o da LOA ap s sua regular aprova o O sistema que se inicia pela elabora o e aprova o do Plano Plurianual PPA possui uma integra o interna permitindo que a a o da Administra o P blica seja organ
219. ament rias Editora Juarez de Oliveira S o Paulo 2002 aponta o princ pio do equil brio fiscal como o grande princ pio da Lei de Responsabilidade Fiscal Ele afirma que o equil brio fiscal mais amplo e transcende o mero equil brio or ament rio Equil brio fiscal significa que o Estado dever pautar sua gest o pelo equil brio entre receitas e despesas Dessa forma toda vez que a es ou fatos venham a desviar a gest o da equaliza o medidas devem ser tomadas para que a trajet ria de equil brio seja retomada 387 Lei Complementar n 101 2000 Art 4 A lei de diretrizes or ament rias atender o disposto no 2 do art 165 da Constitui o e dispor tamb m sobre a equil brio entre receitas e despesas 234 O objetivo manifesto a obten o de amplo equil brio das contas p blicas contudo n o apenas do ponto de vista or ament rio mas tamb m do ponto de vista fiscal Ocorre que o equil brio das contas p blicas n o um valor em si mas apenas possui significado quando agregado a outros elementos que possam conduzir a sociedade obten o de um valor desejado A finalidade da exist ncia do princ pio do equil brio provocar o surgimento de um ambiente fiscal mais favor vel para o controle das receitas e despesas or ament rias possibilitando que a Administra o P blica possa obter os meios financeiros para a execu o das atividades e programas teis e necess rios para a sociedade
220. amento jur dico logo abaixo da Constitui o E deixar essa lei do lado de fora do controle de constitucionalidade em processos objetivos parece um contra senso realmente 358 Eu tamb m entendo que o Ministro Joaquim Barbosa tem raz o quando aponta para impossibilidade de aqui equipararmos a hip tese com outros casos em que a convers o da medida provis ria em lei n o elimina necessidade de a Corte reconhecer a eventual inconstitucionalidade de uma e de outra porque os outros casos em geral inclusive relativos Lei de Diretrizes Or ament rias t m alguma densidade no sentido de universalidade de atingir outras situa es O que me parece aqui pura e simplesmente problema de pr tica de ato t pico de governo isto autoriza o para gastar e por isso ela diversa da hip tese da CIDE em que h destina o constitucional expressa de modo que n o depende de nenhum controle discricion rio Ali especifico n o o governo que examina a Constitui o que liga determinado recurso a determinada despesa Aqui n o estamos num campo mais largo em que deve intervir outra coisa mais do que do mero ju zo de constitucionalidade ou do mero ju zo de juridicidade 359 MINISTRO CARLOS BRITTO Sendo assim com todas essas considera es e levando sobretudo em conta a interpreta o sist mica feita pelo Ministro Gilmar Mendes acompanhando Sua Excel ncia estarei saindo em defesa da Constitui o e cont
221. amento plurianual de investimento art 63 nico e art 65 4 ao qual ficavam submetidas as despesas de capital e os projetos e programas que se prolongassem para mais de um exerc cio financeiro 105 Lei n 4 320 64 Artigo 2 A Lei do Or amento conter a discrimina o da receita e despesa de forma a evidenciar a pol tica econ mica financeira e o programa de trabalho do Gov rno obedecidos os princ pios de unidade universalidade e anualidade 75 Foram previstas as seguintes normas Plano Nacional de Desenvolvimento PND Programa Geral de Aplica o PGA Or amento Plurianual de Investimento OPI e Or amento Anual da Uni o Os Planos Nacionais de Desenvolvimento criados pelo Ato Complementar n 43 de 29 de janeiro de 1969 adquiriram a forma de norma jur dica com tramita o obrigat ria pelo Congresso Nacional e visavam fixa o de diretrizes gerais de desenvolvimento definindo objetivos e pol ticas globais setoriais e regionais bem como prevendo a possibilidade da elabora o de planos regionais espec ficos em fun o do desenvolvimento regional especialmente para o Nordeste e a Amaz nia O Programa Geral de Aplica o PGA foi institu do pelo artigo 4 do Decreto n 70 852 de 20 de julho de 1972 como um elemento complementar ao PND Sua elabora o compete ao Minist rio do Planejamento e Coordena o Geral consolidando os or amentos programa da Uni o das entidades de admin
222. amentos de todas as Constitui es escritas E equivaleria a estabelecer que um ato de todo inv lido segundo os princ pios e a teoria do nosso Governo e contudo inteiramente obrigat rio na realidade Equivaleria a estabelecer que se a legislatura praticar o ato que lhe est explicitamente vedado o ato n o obstante a proibi o expressa ser praticamente eficaz RODRIGUES 1958 A decis o proferida pela Suprema Corte americana inaugura o controle judicial de constitucionalidade das leis e abre caminho para afirmar a supremacia da Constitui o at mesmo contra o rg o parlamentar Pelo teor da decis o s o tr s os fundamentos que servem de justifica o ao controle judicial de processo de forma o da Suprema Corte feita por Leda Boechat Rodrigues 1958 Esta obra real a a influ ncia da concep o pol tica dos membros da Corte como parte da disputa travada entre jeffersonianos e federalistas 22 John Marshall 1755 1835 foi Secret rio de Estado na presid ncia de John Adams e por ele nomeado para a presid ncia da Suprema Corte dos Estados Unidos cargo que ocupou por 35 anos Para maiores refer ncias ver Adhemar Ferreira Maciel 2006 145 constitucionalidade a Supremacia da Constitui o a Constitui o superior a qualquer ato ordin rio do Poder Legislativo a Constitui o e n o a lei ordin ria h de reger o caso b Nulidade da lei que contrarie a Constitui o como consequ
223. ange que se compromete com o juramento dos monarcas ingleses a respeitar as leis do Parlamento e os costumes do Pa s 19 Este sistema pol tico serviu de base para o desenvolvimento do pensamento liberal que viria a ser implantado na Fran a a partir da Revolu o de 1789 A separa o de poderes como ferramenta desenvolvida pelo estado burgu s ganhou destaque a partir da Revolu o Francesa cujo ide rio se expande pela Europa 28 dos diferentes estados Por m em maior ou menor grau os estados europeus s o fortemente influenciados por este modelo evidente a diferen a entre o desenvolvimento dos modelos na Fran a e na Inglaterra Nesta ltima a revolu o burguesa que ocorreu no s culo XVII n o teve o impacto social que se verificou na Fran a mesmo considerando a execu o de Carlos 1648 deixando de provocar o rompimento social que ocorreu na Europa continental Desta forma os modelos est o ligados na origem mas se desenvolveram de modo diferente merc de suas realidades hist ricas A constata o do car ter instrumental do princ pio da separa o de poderes n o exclui sua utilidade para a preserva o de direitos da totalidade das gentes e n o apenas da burguesia Not vel avan o em rela o s estruturas de poder anteriores permitiu ante a capa ideol gica da universalidade dos direitos a preserva o e o desenvolvimento de direitos incompat veis com o regime absolutista Para os fins
224. ano de todos n s Ent o a Constitui o confere ao or amento um devido processo legal n o coincidente com aquele do artigo 62 A necessidade do exame conjunto destes pressupostos implica o reconhecimento da inexist ncia dos requisitos de imprevisibilidade e urg ncia para os cr ditos abertos com a medida provis ria Assim o tribunal n o encerrou a aprecia o dos requisitos gerais do artigo 62 urg ncia e relev ncia ultrapassando o para verificar a exist ncia da necess ria imprevisibilidade a ensejar a utiliza o da via do cr dito extraordin rio para a inser o dos recursos no or amento No fundo a decis o considerou que o uso do mecanismo de cr dito extraordin rio tencionava subtrair da aprecia o do Parlamento a pr via autoriza o para abertura de cr dito suplementar e especial evitando a necessidade da pr via tramita o legislativa para a aprova o dos valores utilizando a medida provis ria cujo efeito imediato Desta forma a decis o que reconheceu a ilegitimidade do uso da medida provis ria para a abertura deste tipo de cr dito e proclamou sua incompatibildade com a Constitui o inobstante sua posterior convers o em lei formal age em defesa da prerrogativa parlamentar prevista na Constitui o Federal e no direito destas Casas de apreciar a mat ria or ament ria amplamente sem a imposi o efetuada pela prem ncia do Executivo e pelo ritmo ditado pela urg ncia constitucional
225. antes do in cio do exerc cio financeiro seguinte O projeto de constitui o previa a promulga o autom tica da proposta apresentada pelo Presidente do Conselho de Ministros se at trinta dias antes do encerramento do exerc cio financeiro o Poder Legislativo n o o tiver devolvido para san o Pertinente execu o e fiscaliza o do or amento vale destacar a exist ncia 3 e a necessidade de norma que orientava o emprego do saldo or ament rio permanente e peri dica de o Executivo prestar informa es semestrais ao Poder Legislativo a respeito da execu o do or amento anual e plurianual a fim de habilit lo a avaliar o desempenho da administra o e propor as corre es necess rias O projeto tamb m previa a exist ncia de organismo de controle interno com a finalidade de assegurar maior efic cia do controle externo e a regularidade da realiza o da receita e da das despesas cabendo lhe a proteger os respectivos ativos patrimoniais e o acompanhamento da execu o de programas de trabalho e dos or amentos alem de realizar avalia o dos resultados alcan ados pelos administradores inclusive quanto execu o dos contratos de notar a preocupa o do projeto em criar uma proposta de or amento com nfase no projeto de desenvolvimento nacional em sentido harm nico com as normas anteriores que presidiam a elabora o da proposta or ament ria Apenas se pode destacar a necess ria adapta o para
226. anuten o e conserva o todas as escolas p blicas estaduais ou ao contr rio se particularizou seus destinat rios caracterizando destarte lei que n o norma lei apenas em sentido formal Verifico na esp cie a possibilidade de an lise do texto normativo impugnado pela via da a o direta vez que a lei estadual consubstancia lei norma possui generalidade e abstra o suficientes para o seu conhecimento seus destinat rios s o determin veis e n o determinados O voto vista do Ministro Carlos Ayres considera que as normas em questionamento veiculam comandos gerais impessoais e abstratos o que leva rejei o da quest o levantada pelo Advogado Geral da Uni o e ao conhecimento da a o Afora estas duas manifesta es nada mais tratado quanto admissibilidade com a aceita o do julgamento pelo Tribunal sem maiores questionamentos No m rito a decis o da Corte considerou inconstitucional a legisla o ordin ria regulamentadora por ofender o princ pio da separa o de poderes e a iniciativa em mat ria or ament ria descendo a detalhamento que engessa a 344 Obras citadas neste trecho do voto Eros Roberto Grau o direito posto e o direito pressuposto 6 ed S o Paulo Malheiros 2 003 p 239 e Renato Alessi Principii di diritto amministrativo 4 ed vol Giuffre Milano 1 978 p 14 210 atua o do Poder Executivo Considerou por decis o majorit ria igualmente inc
227. ao Thesouro para effectuar se o pagamento 492 Conforme referencia de Silva 2007 p 520 298 oito anos com presta es anuais iguais e sucessivas A mat ria foi modificada com a Emenda Constitucional n 20 1998 e sucessivamente pelas emendas 30 2000 37 2002 e recentemente a emenda 62 2009 de sorte que o sistema atualmente em vigor estabelece tr s distintas modalidades de pagamento os d bitos de natureza aliment cia os d bitos de pequeno valor e os decorrentes de condena o judicial que n o se enquadram nas hip teses anteriores Os valores bastantes para os pagamentos devem estar alocados no or amento considerando os precat rios apresentados at 1 de julho de cada ano sendo certo que na hip tese de insufici ncia do valor alocado dever ser efetuado refor o de consigna o mediante cr dito adicional 494 As dota es or ament rias s o cr ditos vinculados no or amento sendo colocados disposi o do Presidente do Tribunal requisitante para pagamento ao a Constitui o Federal Art 100 exce o dos cr ditos de natureza aliment cia os pagamentos devidos pela Fazenda Federal Estadual ou Municipal em virtude de senten a judici ria far se o exclusivamente na ordem cronol gica de apresenta o dos precat rios e conta dos cr ditos respectivos proibida a designa o de casos ou de pessoas nas dota es or ament rias e nos cr ditos adicionais abertos para este fim
228. apel da maioria parlamentar em sua forma o 3 2 2 Lei de Diretrizes Or ament rias O conte do da Lei de Diretrizes Or ament rias LDO est disciplinado no 167 artigo 165 2 da Constitui o e dever a Compreender as metas e prioridades da administra o p blica federal em conson ncia com o PPA incluindo as despesas de capital para o exerc cio financeiro subsequente 185 Neste sentido ver Manual T cnico do Or amento MTO 2010 Bras lia 2009 p 169 ne Vig ncia at 31 de dezembro do ano posterior ao encerramento do mandato presidencial encaminhamento at 31 de agosto deste ano e devolu o para san o at 22 de dezembro artigo 57 da CF 187 Constitui o Federal Art 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecer o 8 2 A lei de diretrizes or ament rias compreender as metas e prioridades da administra o p blica federal incluindo as despesas de capital para o exerc cio financeiro subsequente orientar a elabora o da lei or ament ria anual dispor sobre as altera es na legisla o tribut ria e estabelecer a pol tica de aplica o das ag ncias financeiras oficiais de fomento 113 b Orientar a elabora o da LOA c Dispor sobre as altera es na legisla o tribut ria e d Estabelecer a pol tica de aplica o das ag ncias financeiras oficiais de fomento As atribui es da lei todas constantes da Constitui o Federal t m si
229. ar aplica o 247 Constitui o de 1891 Artigo 59 Ao Supremo Tribunal Federal compete 1 Das senten as das Justi as dos Estados em ltima inst ncia haver recurso para o Supremo Tribunal Federal a quando se questionar sobre a validade ou a aplica o de tratados e leis federais e a decis o do Tribunal do Estado for contra ela b quando se contestar a validade de leis ou de atos dos Governos dos Estados em face da Constitui o ou das leis federais e a decis o do Tribunal do Estado considerar v lidos esses atos ou essas leis impugnadas Artigo 60 Compete aos Ju zes ou Tribunais Federais processar e julgar a as causas em que alguma das partes fundar a a o ou a defesa em disposi o da Constitui o federal b todas as causas propostas contra o Governo da Uni o ou Fazenda Nacional fundadas em disposi es da Constitui o leis e regulamentos do Poder Executivo ou em contratos celebrados com o mesmo Governo Destaque para o recurso de of cio destas decis es ao STF com a express o haver recurso 148 b quando se contestar a validade de leis ou de atos dos governos dos Estados em face da Constitui o ou das leis federais e a decis o do tribunal do Estado considerar v lidos esses atos ou essas leis impugnadas grifos nossos Observe se a diferen a do texto emendado em rela o disposi o original da Constitui o de 1891 Nota se que esta emenda serviu para
230. ar da expira o do concedido C mara dos Deputados O prazo para a C mara dos Deputados pronunciar se sobre as emendas do Conselho Federal ser de quinze dias contados a partir da expira o do prazo concedido ao Conselho Federal Art 72 O Presidente da Rep blica publicar o or amento a no texto que lhe for enviado pela C mara dos Deputados se ambas as C maras guardarem nas suas delibera es os prazos acima afixados b no texto votado pela C mara dos Deputados se o Conselho Federal no prazo prescrito n o deliberar sobre o mesmo c no texto votado pelo Conselho Federal se a C mara dos Deputados houver excedido os prazos que lhe s o fixados para a vota o da proposta do Governo ou das emendas do Conselho Federal d no texto da proposta apresentada pelo Governo se ambas as C maras n o houverem terminado nos prazos prescritos a vota o do or amento 75 Ver Lei n 579 de 30 de julho de 1938 Art 3 At que seja organizada a Divis o de Or amento a proposta or ament ria continuar a ser elaborada pelo Minist rio da Fazenda com a assist ncia do DASP Decreto Lei n 7 416 de 26 de mar o de 1945 Art 1 Divis o do Or amento do Departamento Administrativo do Servi o P blico a que se refere o par grafo nico do art 3 do Decreto Lei n 579 de 30 de julho de 1938 passam as atribui es transitoriamente conferidas Comiss o de Or amento pelo Decreto Lei n 2 026 de 21 de fevereiro de 194
231. argos sendo este o trecho pertinente da decis o proferida nos embargos Considerando que n o procede o argumento que sendo essa lei numero 2 719 or amentaria e como tal annua n o p de estender seus effeitos al m do periodo de sua dura o porquanto segundo a jurisprudencia administrativa desde o tempo do Imperio e a judiciaria seguida por este Tribunal em uma lei or amentaria se incluem disposi es de caracter permanente o que p de n o ser regular mas consagrado pela pratica Nesta decis o a jurisprud ncia do STF parece validar no caso concreto mas n o aceitar a no o de or amento advinda da doutrina francesa de Duguit considerando que a lei or ament ria n o poderia conter mat ria extravagante por m se abst m de pronunciar a nulidade da disposi o tendo em vista seu amplo USO A jurisprud ncia evoluiu para considerar a obrigatoriedade do respeito ao princ pio da anualidade do or amento pelo que uma disposi o de conte do 295 O ntegra da ementa est assim redigida A Uni o Federal tem o direito de pedir a exibi o judicial dos livros commerciaes de um banco quando o exigir a fiscaliza o do imposto do sello A especie regida pelo art 47 da regulamento do sello annexo ao dec n 3 564 de 22 de janeiro de 1900 O art 64 da lei or amentaria n 2 719 de 31 de dezembro de 1912 imprimiu ao citado art 47 for a de lei Nos demais casos que n o seja esse caso especial a e
232. arlamentarista Ver entrevista transcrita em http www tvcultura com br rodaviva programa PGM0060 ne Constitui o Federal Ato das Disposi es Constitucionais Transit rias Art 2 No dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado definir atrav s de plebiscito a forma rep blica ou monarquia constitucional e o sistema de governo parlamentarismo ou presidencialismo que devem vigorar no Pa s O resultado do plebiscito realizado em 21 de abril de 1993 EC n 2 1992 foi no sentido de confirmar a forma republicana e o sistema presidencialista como sabido 117 Isto era uma tend ncia mesmo antes do in cio dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte Veja os trabalhos produzidos pela Comiss o Afonso Arinos acima referidos 85 analisadas dada sua relev ncia no desenvolvimento do estudo proposto bem como representam uma mudan a de paradigma em rela o ao modelo tradicional de or amento introduzindo a concep o que passa a cumprir tamb m a fun o de mecanismo de planejamento e n o apenas de controle dos recursos p blicos Todavia n o seria poss vel encerrar este t pico sem fazer refer ncia a um estudo extremamente importante desenvolvido ap s a conclus o dos trabalhos da Comiss o Afonso Arinos e que serviu de base para a atua o na Assembleia Constituinte de diversos setores da sociedade Refiro me proposta denominada Muda Brasil realizado por F bio Konder Comparato com o aux lio de d
233. art 155 e dos recursos de que tratam os arts 157 e 159 inciso al nea a e inciso II deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Munic pios IIl no caso dos Munic pios e do Distrito Federal o produto da arrecada o dos impostos a que se refere o art 156 e dos recursos de que tratam os arts 158 e 159 inciso al nea be 8 3 485 Conforme nota n 329 293 valores arrecadados pelas contribui es previstas no artigo 177 4 dever ser limitada ao montante contido no or amento para este fim pelo que eventual eleva o implica majora o or ament ria no mesmo ano em que ocorreu a eleva o mas n o acarreta a obriga o administra o de proceder ao gasto deste modo a Administra o P blica est desobrigada de empregar os recursos para al m do que estiver constante no or amento Vemos tamb m a resultante da 7487 delibera o ocorrida na ADI n 416 em que o Tribunal seguindo o voto do relator concedeu interpreta o ao artigo 3 caput da Lei n 11 738 2009 para determinar sua exigibilidade a partir de 1 de janeiro de 2009 Pelo entendimento esposado pelo STF as normas or ament rias representam um limite objetivo para a realiza o de despesas pela Administra o P blica cabendo respeito aos seus limites Destaco trecho do voto do Ministro Joaquim Barbosa relator proferido na ADI n 4167 O respeito s normas do ciclo or ament rio e de responsab
234. artido pol tico majorit rio para a efetiva o de sua proposta de a o governamental JEZE 1922 A doutrina francesa deste autor ressaltou a ideia de que o or amento uma lei em sentido formal destacando dois pontos fundamentais O primeiro que o or amento materialmente um ato autorizativo que nega o conte do de lei material e o segundo o que considera o or amento como um ato complexo e que cada um de seus elementos ou condi es possuem naturezas jur dicas diversas Para Jeze o or amento n o apenas um ato que prev as receitas e estabelece as despesas para determinado per odo mas igualmente o ato que autoriza a satisfa o das 4 O curioso que na Revolu o de 1848 a burguesia n o toma a frente do processo revolucion rio e aprofunda a crise Nesta situa o a burguesia recua em suas posi es e alia se com a nobreza o que acaba por ver so obrar a revolu o A unifica o alem se daria posteriormente a partir da alian a conservadora Hobsbawm A Era das Revolu es 50 Sobre tal autor ver nota n 46 51 despesas e a cobran a das receitas sem estabelecer contudo qualquer regra de natureza permanente Tamb m considera ser o or amento uma regra que d conformidade legisla o anterior que disp e sobre a gest o financeira ou cria o de tributos sendo poss vel afirmar ser um ato que meramente d cumprimento a esta especial legisla o como decorrente necess rio Assim o
235. as De qualquer forma o movimento pendular n o implicou disson ncia quanto necessidade da a o do planejamento como instrumento de efetivar seja o modelo de capitalismo nacional seja o modelo de capitalismo associado Ou seja a transi o para uma economia de predom nio industrial demandou uma altera o da estrutura do poder pol tico com a ado o de pap is novos na reorienta o funcionamento e expans o da economia 70 nacional Esta altera o levou a uma modifica o nas rela es e estrutura pol tica afetando sensivelmente o modo de articula o existente entre Executivo e Legislativo com o crescimento relativo chegando hegemonia absoluta do Poder Executivo fortalecido pelo surgimento de uma tecnocracia levada a desempenhar fun es excepcionais no mbito da rela o dos Poderes A ado o do planejamento refor aria esta preponder ncia do Poder Executivo tendo em vista a necessidade do surgimento e desenvolvimento de instrumentos de coleta de dados e controle de sorte a permitir a elabora o do planejamento vinculado aos objetivos governamentais Assim a elabora o do or amento passa a ser um dom nio do Poder Executivo na medida em que sugere refletir a pol tica econ mica financeira e o programa de trabalho do governo Assim considera que o modelo de desenvolvimento implicou a altera o da rela o entre os Poderes Sustenta que com o crescimento da import ncia do Estado para o con
236. as Inicialmente perante a Constitui o ante a manifesta emana o da vontade do Poder Constituinte e posteriormente perante a pr pria norma or ament ria seja no sentido de preservar o or amento de aplica o de recursos em sentido diverso do que determina a norma infraconstitucional seja no sentido de compelir o administrador a cumprir os ditames do or amento procedendo as despesas nele previstas em fun o dos direitos que a norma visa a resguardar e ou implementar Cremos que a possibilidade do controle da forma o e da execu o do or amento sob par metros significa fortalecer o processo democr tico de preserva o das escolhas pol ticas realizadas pelos rg os legitimados para a tomada destas decis es na defesa da express o da vontade popular conformada por meio da peri dica op o eleitoral entre meios e maneiras de apropriadamente cumprir os ditames da Constitui o Federal preservando o sistema pol tico que foi avalizado pelo processo constituinte 329 REFER NCIAS ABRAMOVICH Victor COURTS Christian Los derechos sociales como derechos exigibles Madri Trotta 2004 AGRA Walber de Moura Artigo 103 par grados 2 e 3 In BONAVIDES Paulo Jorge Miranda AGRA Walber de Moura Coment rios Constitui o Federal de 1988 Rio de Janeiro Forense 2009 p 1363 1369 AGUILLAR Fernando Herren Controle social de servi os p blicos S o Paulo Max Limonad 1999 ALEXU Roberitt
237. as e procedimentos para aprimoramento dos controles sobre atos que impliquem despesa ou obriga es para o Senado Federal criar condi es indispens veis para assegurar efic cia ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da Uni o verificar a exatid o e sufici ncia dos atos de admiss o e desligamento de pessoal e dos atos de concess o de aposentadoria e pens o emitindo parecer sucinto e conclusivo sobre a legalidade encaminhar ao Tribunal de Contas da Uni o a documenta o dos atos de admiss o e desligamento de pessoal com os respectivos pareceres emitidos pela Secretaria de Controle Interno elaborar Relat rio e emitir Certificado de Auditoria sobre as presta es tomadas de contas do Senado Federal e seus rg os supervisionados a serem encaminhados anualmente ao Tribunal de Contas da Uni o manifestando se inclusive quanto avalia o dos resultados da gest o sobre os aspectos de efici ncia e efic cia No mbito do Poder Judici rio foram criados organismos de controle interno valendo citar o disposto na Resolu o n 86 do Conselho Nacional de Justi a de conte do determinante aos tribunais integrantes do Poder Judici rio e sujeitos ao controle do Conselho Nacional de Justi a prevendo a cria o de unidades ou n cleos de controle interno com as atribui es a seguir enumeradas avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual respectivo Il acompanhar e avaliar a execu
238. as funda es extintas pela Lei n 8029 90 referidas na mesma lei os quais n o tenham sido transferidos s entidades que as absorvem ou sucedem A argui o de inconstitucionalidade pretendida pela Confedera o Nacional de Agricultura fundava se na exist ncia de direito adquirido ante a dic o do artigo 33 da Lei n 1779 52 A decis o proferida pela unanimidade dos membros presente ao julgamento manteve a orienta o atinente impossibilidade do exerc cio de controle de constitucionalidade de atos jur dicos de efeitos concretos considerando a dicotomia Tribunal Pleno julgado em 18 de dezembro de 1991 com a seguinte ementa A o direta de inconstitucionalidade Arg i o de inconstitucionalidade parcial dos artigos 79 e Lei 8 029 90 bem como dos incisos 111 e IV do artigo 2 do Decreto 99240 90 Medida liminar requerida A a o direta de inconstitucionalidade o meio pelo qual se procede por interm dio do Poder Judici rio ao controle da constitucionalidade das normas jur dicas in abstrato N o se presta ela portanto ao controle da constitucionalidade de atos administrativos que t m objeto determinado e destinat rios certos ainda que esses atos sejam editados sob a forma de lei as leis meramente formais porque t m forma de lei mas seu conte do n o encerra normas que disciplinem rela es jur dicas em abstrato No caso tanto o artigo 7 como o artigo 9 da Lei 8 029 s o leis merame
239. assou em seu projeto unificacionista por m realizou a transi o para um estado liberal com a preserva o do poder pol tico dos propriet rios rurais prussianos com a ado o do modelo constitucional de uma monarquia constitucional limitada Esta forma de organiza o pol tica n o se confunde com a monarquia constitucional de Estados como a Inglaterra ou It lia Nestes a evolu o do Estado conduz a uma organiza o pol tica onde existe a preponder ncia do princ pio da soberania popular do Parlamento sobre a Coroa em situa es de conflito como decorrente da pr pria titularidade popular do Poder Constituinte Na Alemanha n o poss vel falar na titularidade popular do Poder Constituinte interessante observar determinado trecho do discurso de Bismark perante o Parlamento por ocasi o da crise pela n o aprova o da proposta or ament ria do Governo Neste discurso restam marcadas as diferen as entre os modelos de monarquia constitucional Si la C mara reivindica el derecho exclusivo a establecer de modo definitivo el Presupuesto de pedira al Rey la dimisi n de los Ministros que no tienen su confianza de fijar mediante sus resoluciones presupuestarias el contingente y la organici n del Ej rcito de controlar las relaciones del Poder Ejecutivo com sus rganos no podr negarse entonces due el Parlamanto disputa la supremacia a la Corona Em realidad el proyecto de resoluci n de la C mara dec
240. aterial e lei em sentido formal A lei em sentido material seria um ato 33 jur dico que estabelece uma regra de direito A lei em sentido formal seria o ato jur dico que guarda a apar ncia de lei pois produzido como tal Desta feita Laband quando escreve em 1871 sua obra Das Budgetrecht tem em mente o conflito constitucional entre o Rei e o Parlamento e procura transferir o conflito de sua origem pol tico e social para um conflito sob o ponto de vista do Direito Assim buscou dissociar a teoria jur dica do or amento de seus aspectos pol ticos afirmando que o Parlamento n o teria um direito ilimitado na tarefa de aprova o da autoriza o para a realiza o dos gastos p blicos Desta conclus o buscava construir uma teoria jur dica abstrata sobre a natureza jur dica do or amento ignorando os pressupostos da realidade que haviam causado a crise institucional e a consequente possibilidade de paralisa o da atividade administrativa superada pelo ato de for a da realeza prussiana A teoria dualista da lei a pe a fundamental da constru o jur dica sobre a natureza do or amento Segundo esta teoria existe uma dualidade de tipos de lei As leis em sentido material que significam uma norma jur dica uma regra de direito emanada ou n o do Poder Legislativo que tenha a possibilidade de afetar a esfera de direitos intersubjetivos criando ou modificando direitos ou obriga es As leis em sentido formal s o a
241. atua o do Imp rio no conflito mantido com o Parlamento em fun o da aprova o do or amento de 1862 A recusa do Parlamento de aprovar os gastos militares previstos levou rejei o do or amento proposto e ao impasse Bismark ent o Primeiro Ministro da Pr ssia passou a governar sem o or amento aprovado apoiando se na concep o de que em situa o de conflito entre o Imperador e o Parlamento a vontade daquele deve prevalecer triunfando o princ pio mon rquico sobre a soberania parlamentar A concep o de Laband entende que o or amento n o um ato materialmente legislativo mas sim um ato administrativo independentemente do rg o que o emita Sua concep o decorre do modo como v as normas jur dicas considerando que uma disposi o n o uma norma jur dica sen o quando possua a aptid o de produzir efeitos diretos nos particulares Assim a qualifica o de norma jur dica se faz em fun o de possuir como destinat rios diretos os particulares ou se possui como destinat rio a administra o p blica independentemente de crit rios como generalidade e abstra o Desta forma o limite dos efeitos da norma internos em rela o a administra o p blica ou externos com efeitos diretos sobre os privados que ir definir se falamos de norma jur dica ou de ato administrativo embora com a apar ncia de lei Em suma a lei do or amento est ligada ao duplo conceito da lei lei em sentido m
242. ausp cios A formula o de Celso Furtado considerada como o primeiro instrumento de orienta o da pol tica econ mica com sua proposta de reforma econ mica e de reformas de base com a finalidade de converter a economia colonial em economia nacional com a assun o dos centros de decis es essenciais ao progresso aut nomo pelo Estado brasileiro BERCOVICI 2005 de notar que conforme lanni 2009 p 287 a hist ria da pol tica econ mica desde 1930 passando pelo regime militar o texto original foi publicado em 1971 oscilou entre duas tend ncias A tend ncia que denominou estrat gia de desenvolvimento nacionalista que predominou no per odo de 1930 45 1951 54 e 1961 64 com a proposta da realiza o de um projeto de capitalismo nacional como nica alternativa para o progresso econ mico e social A outra estrat gia denominada estrat gia de desenvolvimento associado predominou nos anos de 1946 50 1955 60 e a partir de 1964 contendo pressuposto do projeto de capitalismo associado implicando o reconhecimento da conveni ncia e exig ncia da interdepend ncia nas na es capitalistas sob a hegemonia dos Estados Unidos Estas tend ncias n o se sucediam como op es governamentais substituindo se Frequentemente conviviam com um mesmo governo adotando solu es contradit rias ou amb guas realizando o que o autor citado denominou movimento pendular 288 no implemento das pol ticas econ mic
243. autorizam o deferimento do pedido ora formulado pelo Estado de Santa Catarina fls 2 30 O acolhimento da postula o cautelar deduzida pelo Estado de Santa Catarina certamente conduziria a um desfecho tr gico pois impediria ante a irreversibilidade da situa o que o ora requerido merecesse o tratamento inadi vel a que tem direito e que se revela essencial preserva o de sua pr pria vida Entre proteger a inviolabilidade do direito vida que se qualifica como direito subjetivo inalien vel assegurado pela pr pria Constitui o da Rep blica art 5 caput ou fazer prevalecer contra essa prerrogativa fundamental um interesse financeiro e secund rio do Estado entendo uma vez configurado esse dilema que raz es de ordem tico jur dica imp em ao julgador uma s e poss vel op o o respeito indeclin vel vida Por tal motivo indefiro o pedido formulado pelo Estado de Santa Catarina pois a decis o proferida pela Magistratura catarinense longe de caracterizar amea a ordem p blica e administrativa local como pretende o Governo estadual fls 29 traduz no caso em an lise um gesto digno de reverente e solid rio apre o vida de um menor que pertencente a fam lia pobre n o disp e de condi es para custear as despesas do nico tratamento m dico hospitalar capaz de salv lo de morte inevit vel fls 76 Publique se Bras lia 31 de janeiro de 1997 Em sentido similar ver a decis o proferida pelo Mi
244. b vel pois n o admitir a o direta de inconstitucionalidade para declarar a inadequa o de tais despesas como cr ditos extraordin rio que certamente n o s o criar espa o de ilegitimidade de inconstitucionalidade n o pass vel de controle jurisdicional Neste julgamento o relator Ministro Gilmar Mendes enfrenta a tradicional jurisprud ncia do Supremo Tribunal Federal que tinha considerado inadmiss vel a propositura de a o direta de inconstitucionalidade contra atos de efeito concreto O entendimento at ent o corrente afirmava que a a o direta o meio pelo qual se procede ao controle de constitucionalidade das normas jur dicas in abstracto n o se prestando ela ao controle de atos administrativos que t m objeto determinado e destinat rios certos ainda que esses atos sejam editados sob a forma de lei as leis meramente formais porque t m forma de lei mas seu conte do n o encerra normas que disciplinam rela es em abstrato Assim os atos estatais de efeitos concretos ainda que veiculados em texto de lei formal n o se exp em em sede de a o direta jurisdi o constitucional abstrata do Supremo Tribunal Federal pois a aus ncia de densidade normativa no conte do do preceito legal impugnado desqualifica o enquanto objeto juridicamente inid neo para o controle normativo 353 Trechos retirados da peti o inicial e do voto proferido no processo ADI MC n 4048 3
245. baseada na irregularidade da busca e apprehens o e na suspei o das testemunhas o ordin rio e n o o extraordin rio de habeas corpus A decis o foi proferida com a seguinte composi o Guimar es Natal relator Pedro Mibieli Pedro Lessa Sebasti o de Lacerda Manoel Murtinho Amaro Cavalcanti En as Galv o Oliveira Ribeiro Canuto Saraiva e Herminio do Esp rito Santo Presidente Vemos que a inclus o de mat ria que extrapole o limite material da norma or ament ria era considerada pol tica habitual e combatida durante o per odo da Primeira Rep blica quando a iniciativa exclusiva do Executivo na propositura da norma n o estava clara A mat ria apenas foi pacificada com a inclus o na Reforma Constitucional de 1926 de dispositivo que consagrou o princ pio da exclusividade Para ver mais temos Torres 2008 e Baleeiro 2004 p 44 294 Decis o proferida pelo Ju zo da 2 Vara do Distrito Federal em 19 de outubro de 1914 173 recorrida considerando que a pretendida exibi o estava prevista no artigo 47 do Regulamento do Selo havendo amparo para a pretendida exibi o Desta forma STF considerou que a previs o de exibi o constante no regulamento do imposto do selo fora albergada pela lei do or amento n 2719 de 31 de dezembro de 1912 que lhe emprestou for a de lei afastando o argumento da exorbit ncia do regulamento A mat ria da validade da lei do or amento para esta disciplina foi trazida em emb
246. bfun es por m a edi o do Decreto Lei n 200 67 explicitou os princ pios referindo se expressamente ao Or amento Programa BELCHIOR de destacar a norma do seu artigo 7 Decreto Lei n 200 67 Artigo 7 A a o governamental obedecer a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econ mico social do Pa s e a seguran a nacional norteando se segundo planos e programas elaborados na forma do T tulo Ill e compreender a elabora o e atualiza o dos seguintes instrumentos b sicos a plano geral de gov rno b programas gerais setoriais e regionais de dura o plurianual c or amento programa anual d programa o financeira de desemb lso 103 Estas fun es passaram a ser desenvolvidas pelo Minist rio da Economia em 1990 volvendo ao sistema anterior com a edi o da Lei n 8 490 de 19 de novembro de 1992 que restabeleceu o status de Minist rio denominando a de Secretaria de Planejamento Or amento e Coordena o da Presid ncia da Rep blica A reforma administrativa realizada pelo governo Fernando Henrique Cardoso em 1995 novamente alterou a nomenclatura transformando a SEPLAN em Minist rio do Planejamento e Or amento MPO A Medida Provis ria n 1 911 8 procedeu nova altera o desta feita para Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o MPOG que sua denomina o atual tendo sido antes Minist rio do Or amento e Gest o Ver MP n 1795 104 Denominado or
247. bilidade em tese desses precat rios a partir dos limites temporais fixados n o subtrai da norma que a todos submete comiss o institu da e ao procedimento de revis o nele previsto a nota de generalidade 5 N o obstante de conhecer se integralmente da a o direta se a norma de car ter geral subordinante da norma individual que sem a primeira ficaria sem objeto Ill Precat rio parcelamento autorizado pelo art 78 ADCT EC 30 00 que n o subtrai cada uma das dez presta es anuais do regime constitucional do precat rio CF art 100 donde a excentricidade constitucional de ambas as normas questionadas 6 A submiss o a uma esdr xula comiss o dos tr s poderes e do Minist rio P blico da revis o do valor real dos precat rios compreendidos na morat ria do art 78 ADCT invade rea reservada pela Constitui o ao Poder Judici rio e ofende a prote o nela assegurada coisa julgada 7 O condicionamento da inclus o no or amento fiscal da verba necess ria satisfa o dos precat rios pendentes ou de suas parcelas infringe o art 100 8 1 da Constitui o Relatada pelo Ministro Sep lveda Pertence julgada em 19 de dezembro de 2001 e publicada em 21 de novembro de 2003 A mat ria pertinente ao conhecimento da a o ante sua natureza de lei formal foi superada com o registro dos votos vencidos dos ministros Moreira Alves e Ilmar Galv o No m rito a decis o un nime foi no sentido de deferir a cautelar par
248. blica afirmando ser inadmiss vel a ordem judicial direcionada administra o direta para contrata o de pessoal realiza o de obras e aquisi o de material em determinado prazo impondo lhe penalidade di ria em detrimento de seu planejamento administrativo e or ament rio Quest es administrativas de natureza discricion rias n o s o aferidas pelo Judici rio nos aspectos da conveni ncia e oportunidade Esta a o pretendia impor ao Estado Membro a realiza o de despesas em rea de seguran a p blica A decis o do Ministro Eros foi ao sentido de determinar o exame do m rito da ACP afastando a impossibilidade jur dica do pedido Esta decis o n o nos parece um comprometimento do Ministro Eros com a tese da substitui o do ju zo do administrador pelo do julgador mas sim corresponde possibilidade da aprecia o de pedido de controle de pol ticas p blicas pelo Poder Judici rio 265 caso assim ocorra sua forma o n o se submete meritoriamente ao controle de constitucionalidade O pressuposto da afirmativa acima que a decis o pol tica quanto ao modo e maneira de atender ao preceito constitucional foi corretamente tomada e efetivada caber ao Poder Judici rio controlar sua implementa o Nada impede que a decis o pol tica seja realizada diretamente pelo texto constitucional Nossa Carta possui diversos dispositivos que fixam a cria o e a execu o or ament ria materialzando a op
249. bui o de Interven o no Dom nio Econ mico CIDE Petr leo afirmando que deveriam ser obrigatoriamente utilizados para o 329 PROCESSO OBJETIVO A O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI OR AMENT RIA Mostra se adequado o controle concentrado de constitucionalidade quando a lei or ament ria revela contornos abstratos e aut nomos em abandono ao campo da efic cia concreta LEI OR AMENT RIA CONTRIBUI O DE INTERVEN O NO DOM NIO ECON MICO IMPORTA O E COMERCIALIZA O DE PETR LEO E DERIVADOS GAS NATURAL E DERIVADOS E ALCOOL COMBUSTIVEL CIDE DESTINA O ARTIGO 177 4 DA CONSTITUI O FEDERAL inconstitucional interpreta o da Lei Or ament ria n 10 640 de 14 de janeiro de 2003 que implique abertura de cr dito suplementar em rubrica estranha destina o do que arrecadado a partir do disposto no 4 do artigo 177 da Constitui o Federal ante a natureza exaustiva das al neas a b e c do inciso Il do citado par grafo Relatado originalmente pela Ministra Ellen Gracie sendo designado redator do Ac rd o o Ministro Marco Aur lio Julgado em 19 12 2003 e publicado em 04 03 2005 A composi o do STF neste julgamento contou com a presen a dos seguintes ministros Maur cio Corr a presidente Sep lveda Pertence Carlos Velloso Marco Aur lio redator para o ac rd o Nelson Jobim Ellen Gracie relatora original Gilmar Mendes Cezar Peluso Carlos Britt
250. c cio como os recursos correspondentes S o normas tipicamente concreta de conte do pol tico sic porque o or amento de 1999 foi votado em 1998 no governo anterior Isso significa a sobrevida da pol tica or ament ria do governo anterior para o ano 2000 que o per odo em que o novo governo tem condi es de implantar a sua pol tica No caso est obrigando que os investimentos definidos por lei votados em 1998 n o executados em 1999 sejam executados no novo governo Tendo em vista a circunst ncia de que isso vai se definir em termos na vota o do pr prio or amento e como n o h hierarquia entre as 324 Ver nota n 311 3235 Constitucional Lei de Diretrizes Or ament rias Vincula o de percentuais a programas previs o da inclus o obrigat ria de investimentos n o executados do or amento anterior no novo Efeitos concretos N o se conhece de a o quanto a lei desta natureza Salvo quando estabelecer norma geral e abstrata A o n o conhecida Julgada em 17 de dezembro de 1999 com a seguinte composi o do STF Carlos Velloso presidente Moreira Alves N ri da Silveira relator original Sydney Sanches Octavio Gallotti Sep lveda Pertence Marco Aur lio Ilmar Galv o Maur cio Corr a e Nelson Jobim redator do ac rd o 196 normas sempre sustentei que o or amento s poderia ser digamos n o executadas as normas da lei de diretrizes or ament rias se somente se tivesse havido p
251. ca A democratiza o neste exemplo hist rico n o ocorreu como decorr ncia de um processo de conquista do Estado pelas classes marginalizadas no processo de tomada de decis o Resultou de uma solu o de compromisso em que a monarquia 48 Neste sentido ver Leal 1999 p 18 36 50 aceita a Constitui o e a entrega ao povo como um ato de gra a real O poder da Constitui o n o est assentado na soberania popular mas sim na exist ncia e persist ncia da monarquia Desta forma a exist ncia de um elemento de extra o parlamentar em um sistema pol tico fundado na outorga real do poder produziu um curto circuito no sistema e engendrou o sistema de crises acima referido Em sentido inverso mas com uma coincid ncia impressionante pela l gica inversa que ostenta a introdu o de um instituto t pico de regimes de monarquia limitada em sistema de governo de predomin ncia parlamentar produziu um h brido que se revelou surpreendentemente f rtil ao se desenvolver e conservar import ncia at os dias de hoje A migra o da teoria de Paul Laband para o sistema franc s ocorre sob os ausp cios e encantamento de J ze Este autor considera que o or amento na sua ess ncia um ato pol tico que representa um programa de a o pol tica inerente a qualquer governo Assim assume uma singular import ncia pol tica sua vota o pelo Parlamento pois equivale a um montante financeiro posto disposi o do p
252. ca O planejamento assume uma posi o de ferramenta indispens vel para a ado o de qualquer dos modelos de desenvolvimento incorporando se ao ordenamento como modo de organizar a atua o estatal com reflexo na concep o de or amento e no modo de sua elabora o 92 Lei n 4320 de 17 de mar o de 1964 Art 1 Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elabora o e contr le dos or amentos e balan os da Uni o dos Estados dos Munic pios e do Distrito Federal de ac rdo com o disposto no art 5 inciso XV letra b da Constitui o Federal Art 2 A Lei do Or amento 71 or amentos e balan os da Uni o dos Estados dos Munic pios e do Distrito Federal Aprovada com lei ordin ria sua fun o regular as finan as p blicas tendo incorporado v rios conceitos novos em termos de t cnica or ament ria destacando se a ado o da t cnica do or amento programa na elabora o do or amento federal refletindo a tend ncia acima citada quanto a necessidade da ado o do planejamento como instrumento para regular a atua o do Estado neste sentido o or amento seu instrumento de atua o A Lei n 4 320 64 ainda hoje importante diretriz para a elabora o do Or amento Geral da Uni o Publicada h mais de quarenta e cinco anos tendo permanecido em vigor por um per odo de tempo em que nosso Estado e a sociedade passaram por profundas e diversas transforma es especialmente a discre
253. cados cabendo lhes proporcionar elementos para verificar a vincula o com os planos a efic cia e a efici ncia dos agentes De sorte a subsidiar a atua o do Congresso Nacional na delibera o sobre a proposta do or amento o Poder Executivo encaminharia ao Congresso Nacional juntamente com a mensagem de abertura dos trabalhos legislativos os indicadores econ micos e sociais e outros par metros para a elabora o da proposta or ament ria bem como o plano de distribui o de recursos e at tr s meses antes do in cio do exerc cio financeiro o projeto de lei or ament ria A falta de aprecia o do Congresso nacional implicaria ap s o transcurso de prazo especificado a promulga o da proposta apresentada pelo Executivo A proposta foi votada e considerada aprovada com as ressalvas de emendas que resultaram no relat rio s emendas e reda o final do anteprojeto de notar neste relat rio conclusivo da subcomiss o uma marcante preocupa o com a necessidade de dotar o Pa s de instrumento capaz de operar eficientemente um modelo de desenvolvimento genuinamente brasileiro como decorr ncia natural de uma estrutura or ament ria rigorosamente filiada ao planejamento de curto m dio e 82 longo prazo dentro dos quais sejam balizadas as prioridades nacionais e regionais e definida a periodicidade para execu o dos planos Os planos e or amentos deveriam ser regionalizados com a manifesta inten o de proce
254. ce a validade da norma jur dica criadora do direito mesmo sem a pr via previs o autoriza o na LDO Todavia o teor da decis o sustenta que a aptid o de produzir efeitos est condicionada ao atendimento do requisito constitucional do artigo 169 o que parece conduzir 322 A O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI COMPLEMENTAR n 33 DE 7 DE DEZEMBRO DE 1994 DO ESTADO DE MATO GROSSO ALEGADA INCOMPATIBILIDADE COM O ART 169 CAPUT PARAGRAFO NICO E INCISOS DA CONSTITUI O FEDERAL MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENS O DE SUA VIGENCIA Impossibilidade do confronto da norma em apre o com o caput do art 169 da Constitui o sem aprecia o de mat ria de fato circunstancia bastante para inviabilizar nesse ponto a a o direta de inconstitucionalidade De outra parte a aus ncia de autoriza o especifica na lei de diretrizes or ament rias de despesa alusiva a nova vantagem funcional n o acarreta a inconstitucionalidade da lei que a instituiu face a norma do art 169 par grafo nico inc Il da CF impedindo t o somente a sua aplica o A o declarat ria de inconstitucionalidade n o conhecida Julgada em 15 de setembro de 1995 com os seguinte componentes do STF Sep lveda Pertence presidente Moreira Alves N ri da Silveira Sydney Sanches Octavio Gallotti Celso de Mello Marco Aur lio Ilmar Galv o relator Francisco Rezek e Maur cio Corr a 194 embora tal n o esteja expresso na decis o do STF
255. com as necessidades nacionais a partir das prioridades regionais aferidas em todos os n veis de governo A partir do pressuposto de que nenhum disp ndio poder ser efetuado sem o respectivo plano quer na administra o direta quer na indireta e organismos e entidades a estas vinculados 81 busca se n o apenas a racionaliza o das despesas mas acima de tudo a disciplina o dos investimentos p blicos em sintonia com os verdadeiros anseios da popula o brasileira Senado Federal O anteprojeto dos planos e or amentos da fiscaliza o financeira or ament ria e patrimonial apresentado pelo relator propunha o estabelecimento de planos de longo m dio e curto prazo aos quais se subordinariam os planos e or amentos do setor p blico condicionados aprova o pelo Congresso Nacional e levando em considera o as macrorregi es geogr ficas do Pa s e a participa o dos diversos segmentos pol ticos e sociais dos v rios n veis de governo A aloca o de recursos deveria obedecer ao crit rio da proporcionalidade direta popula o e inversa renda excluindo se as despesas com a Seguran a e Defesa Nacional b Manuten o dos rg os federais sediados no Distrito Federal c Poder Legislativo e Judici rio e d D vida P blica A preocupa o com o planejamento n o foi descurada pelo relator cabendo aos or amentos anuais do setor p blico explicitar os objetivos e metas a alcan ar com os recursos alo
256. compat veis com o plano plurianual e a lei de diretrizes or ament rias podem ser apresentadas sendo necess ria a indica o dos recursos bastantes para sua implementa o A indica o destes recursos deve advir da anula o de despesa prevista na proposta encaminhada pelo Executivo sem contudo afetar as despesas pertinentes a 1 dota es para pessoal e seus encargos 2 servi o da d vida 3 transfer ncias tribut rias constitucionais para Estados Munic pios e Distrito Federal Estas despesas s o intang veis na proposta do Executivo e n o podem ser objeto de altera o pelo Parlamento n tido que esta disposi o constitucional restringe o debate a respeito do or amento por m n o impede a discuss o a respeito de temas relevantes para a implementa o de determinada pol tica econ mica em nosso Pa s A impossibilidade de altera o parlamentar da proposta de LOA sobre o servi o da d vida ou sobre as transfer ncias para os entes federados n o impede o debate a respeito da natureza da pol tica econ mica ou forma de Federa o que pode ser travada na disciplina de outras mat rias em tramita o perante o rg o legislativo O 183 A Resolu o artigo 43 discrimina que a apresenta o de emenda ao projeto de LOA apenas poder ser feito por comiss o permanente que possua compet ncia direta e materialmente relacionada com rea de atua o pertinente estrutura da Administra o P blica Federal 1
257. controle abstrato de constitucionalidade por estarem ligadas a uma situa o de car ter individual e espec fica Assim decidiu este Plen rio por exemplo na ADI 2 484 DJ 14 11 2003 ao examinar artigo de lei de diretrizes or ament rias art 64 da Lei 10 266 01 que continha as instru es ou comandos necess rios para o preparo das estimativas de receitas que deveriam constar no projeto de or amento de 2002 J na ADI 1 716 Rel Min Sep lveda Pertence DJ 27 03 982 impugnou se dispositivo que destinava amortiza o da d vida p blica as receitas porventura obtidas pelas entidades da Administra o indireta a t tulo de participa es dividendos super vit financeiro ou disponibilidades do exerc cio anterior n o comprometidas como restos a pagar Ressaltou o eminente Relator em seu voto que os atos de legisla o or ament ria sejam aqueles de conforma o original de or amento anual de despesa sejam os de altera o dela no curso do exerc cio s o exemplo paradigmais de leis formais isto de atos administrativos de autoriza o por defini o de efeitos concretos e limitados que por isso o Supremo Tribunal tem subtra do da esfera objetiva do controle abstrato de constitucionalidade de leis e atos normativos Destaquei 201 No presente caso da mesma forma tem se um ato espec fico de autoriza o emanado do Poder Legislativo conferindo ao Executivo a oportunidade de abertura de cr dit
258. cupera o ou manuten o de empregos ou no implemento da tarefa de eleva o da renda nacional Esta hip tese se confronta com a considera o tradicional do or amento como havia sido constru do pela teoria financeira e constitucional do s culo XIX pois todos os princ pios em que se inspirava o or amento cl ssico seja sob o ponto de vista cont bil seja sob o ponto SeA exig ncia constitucional de equil brio or ament rio anual apenas esteve presente no artigo 66 da Constitui o de 1967 desaparecendo na Emenda Constitucional n 1 de 17 de outubro de 1969 Hoje a exig ncia existe apenas no artigo 4 a da Lei Complementar n 101 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal 233 de vista pol tico s o incompat veis com a elasticidade que a regula o das receitas e despesas devem possuir relacionadas evolu o da economia BUJANDA 1962 jaok Nossa Constitui o n o trata do equil brio entre despesas e receitas na elabora o do or amento como requisito ou elemento essencial a ser considerado em sua elabora o Este requisito n o est na Constitui o Federal mas sim integra norma complementar de fundamental import ncia no que compete disciplina das finan as p blicas Trata se da Lei Complementar n 101 2000 Lei de Responsabilidade 385 Fisca Neste sentido apresenta se como uma norma jur dica que tem por pressuposto uma defini o de sociedade e estado bem marcada com foco
259. da merc do reconhecimento e implementa o dos direitos fundamentais expressos na Constitui o A possibilidade de controle como integrante de um modelo de controle da atividade pol tica administrativa Controle jurisdicional como derradeiro aval da op o parlamentar na modalidade de implemento de pol tica desejada inobstante a possibilidade sob determinadas circunst ncias de se negar o desejo majorit rio expresso sob a forma legislada na preserva o dos direitos constitucionais das minorias Palavras chave Leis or ament rias Controle de constitucionalidade ABSTRATC This paper aims to discuss the legal nature of the government public budget as well as to demonstrate the viability of judicial review of the budgetary laws as a counter part to the parliamentary option embodied by the government budget This is achieved through the analysis ofthe historical evolution of this institute and the constitutional jurisprudence in relation to the budgetary system as is determined by Federal Constitution The public budget conceived as a historical institute is developed from particular reality and to answer questions from a particular time and place In Brazil the reproduction of a model of creating such laws that was customarily detached from reality The overcoming of this described system is only finally completed by the 1988 Brazilian Constitution The budget is perceived as a set of integrated legislations derived from the Con
260. da Rep blica ao exame do Supremo Tribunal Federal e se este a declarar ser decretada a interven o E ainda Artigo 13 Nos casos do art 7 n VII observado o disposto no art 8 par grafo nico o Congresso Nacional se limitar a suspender a execu o do ato arguido de inconstitucionalidade se essa medida bastar para o restabelecimento da normalidade no Estado 152 f presta o de contas da Administra o e 9 garantias do Poder Judici rio 4 2 2 A introdu o do sistema de controle abstrato no ordenamento brasileiro Percebe se que inspirada no modelo americano a Constitui o de 1891 adotou o modelo difuso de controle de constitucionalidade das leis que foi mantido e desenvolvido at a derradeira fase da Constitui o de 1946 Ainda sob o regime da Constitui o de 1946 a reforma do Poder Judici rio realizada pela Emenda Constitucional n 16 de 26 de novembro de 1965 introduziu a representa o contra a inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa federal ou estadual por iniciativa do Procurador Geral da Rep blica dentre as atribui es do Supremo Tribunal Federal criando o controle de constitucionalidade em abstrato de ato normativo federal ou estadual em face da Constitui o Federal pelo Supremo Tribunal Federal em car ter concentrado sem preju zo do controle difuso 257 Sobre a mat ria ver Veloso 1999 Silva 2009 e Tavares 2008 Para uma aprecia o
261. da no julgamento da ADI n 2855 conforme nota n 375 489 Ver notas n 398 399 400 401 e 402 296 receita Este procedimento se apresenta harm nico com a Constitui o e n o descura da jurisprud ncia do STF vigente sobre a quest o Por m assentada a premissa da vincula o or ament ria na elabora o do or amento e na eventual majora o pela varia o positiva da arrecada o das receitas vinculadas cabe efetuar uma indaga o o gasto da dota o resultante da receita vinculada obrigat rio J procuramos tratar desta mat ria quando abordamos a quest o relativa plena executabilidade do or amento ao considerarmos que a concep o de or amento que surge com a Constitui o Federal de 1988 possui dois sentidos paralelos e complementares o primeiro diz respeito ao or amento como mecanismo de planejamento com a finalidade de realizar os objetivos fundamentais da Rep blica o segundo diz respeito amplia o das atribui es e responsabilidades do Congresso Nacional Neste sentido temos que o or amento n o mais apenas uma pe a limitadora dos gastos da Administra o P blica cuja gest o pertence ao Poder Executivo Sua fun o passa a ser de instrumento para expressar a vontade do Poder P blico na satisfa o ou atendimento de determinada necessidade considerada relevante resultante de planejamento desdobrado a partir do Plano Plurianual passando pela Lei de Diretrizes Or ament ria at
262. dade o or amento das receitas n o possuiria qualquer significa o jur dica sendo uma estimativa de ordem puramente financeira O or amento de despesas lei apenas em sentido formal A concep o de Duguit n o significava trazer independentemente de prudente avalia o a formula o da doutrina prussiana para uma realidade diversa em que um sistema que visava prote o e ao alargamento dos poderes do Governo n o poderia exercer a mesma fun o Ademais o ordenamento jur dico franc s atribu a lei do or amento a fun o de proceder aprova o de impostos 52 de car ter anual possuindo pelo menos sob este ponto de vista a natureza de lei em sentido material DUARTE 2007 O or amento das despesas significava a emiss o de uma autoriza o Administra o para proceder ao disp ndio dos valores postos no or amento pelo que seria um mero ato de administra o No que concerne a or amento de despesas sua concep o se aproxima da concep o prussiana na medida em que considera a impossibilidade de atua o soberana do Parlamento em deixar de alocar verbas necess rias ao adequado funcionamento dos servi os p blicos previstos em lei Coerentemente com esta concep o negava a possibilidade de rejei o do or amento de despesa pelo Parlamento por m considerando que a rejei o seria poss vel em rela o ao or amento da receita Desta feita a vis o de L on Duguit 1911 considera qu
263. dade de generalizar de transformar erga omnes o que era decis o in casu v lida por conseguinte aos litigantes quando a Constitui o daquele ano conferiu ao Senado Federal compet ncia para suspender a efic cia de lei declarada inconstitucional em decis o definitiva do Supremo Tribunal Federal Foi o primeiro passo dado no sentido de ir al m do sistema cl ssico do sistema hist rico e modelado nos Estados Unidos da Am rica n o por MARSHALL mas ao qual MARSHALL deu contribui o extraordin ria Outra inova o digna de nota foi a necessidade de delibera o do Supremo Tribunal Federal para a execu o de lei que declare a interven o da Uni o em Estado Membro ao fundamento da ocorr ncia de viola o aos princ pios constitucionais de observ ncia obrigat ria para os Estados quais sejam a forma republicana representativa b independ ncia e coordena o de poderes c temporariedade das fun es eletivas limitada aos mesmos prazos dos cargos federais correspondentes e proibida a reelei o de Governadores e Prefeitos para o per odo imediato 250 Trecho do voto proferido pelo Ministro Paulo Brossard a quando do julgamento da ADC n 01 de relatoria do Ministro Moreira Alves Julgamento realizado em 27 de outubro de 1993 Destacando a inova o considerando o dispositivo uma esp cie de veto judicial lei ver Pontes de Miranda p 462 tomo Il 251 Constitui o de 1934 Art 12 A Uni o n o inte
264. das aprovadas submetido vota o perante a Comiss o Mista de Or amento Aprovado relatado perante o Congresso Nacional pelo mesmo relator geral da CMO A fase de vota o no Congresso Nacional n o admite a interrup o da 186 vota o por pedido de vista sendo poss vel a apresenta o de destaque para vota o em separado DVS z Aprovado o projeto de lei or ament ria submetido ao Presidente da Rep blica para a manifesta o de concord ncia com o texto sancionando o ou 188 Conforme artigos 65 69 da citada Resolu o 01 06 do Congresso Nacional 188 Conforme artigo 130 IV da citada Resolu o do Congresso Nacional 123 para a discord ncia com o veto Na hip tese da ocorr ncia de veto parcial n o cr vel o veto total a aprecia o ser realizada pelo Congresso Nacional nos moldes do que disp e a Constitui o Federal 2 2 3 2 O problema da n o aprova o da LOA Por derradeiro vale esclarecer que nossa atual Constitui o n o possui regra estabelecendo uma vig ncia provis ria do or amento em caso de rejei o da proposta do Executivo pelo Parlamento ou mesmo sua n o aprecia o A Constitui o anterior previa a possibilidade de aplica o da san o presidencial da proposta apresentada pelo Executivo caso o Congresso Nacional sobre ela n o se manifestasse em determinado prazo Esta disposi o n o mais existe Assim na hip tese de rejei o
265. das disposi es constitucionais para regular a atividade do Estado na forma o e na execu o de seu or amento A sujei o da Administra o P blica s leis esbarrava na aplica o de seu or amento A apar ncia que a sujei o dos atos administrativos lei e Constitui o tinha por singular exce o a lei or ament ria Contudo ao final da pesquisa cremos ser poss vel concluir em sentido contr rio O or amento lei produto de uma escolha realizada pela conjun o das vontades do Poder Executivo e do Poder Legislativo e resultante de um processo de atua o planejada do Poder P blico de modo a direcionar a atua o estatal para a consecu o dos objetivos previstos em nossa Constitui o Neste sentido foi dada especial nfase exist ncia de pr via decis o pol tica constitucional quanto ao modo como ser formado o or amento e a necessidade de cumprimento desta decis o pelos rg os pol ticos considerando a exist ncia desta decis o como uma baliza importante para delimitar a rea de atua o dos Poderes do Estado Nosso or amento n o um amontoado de emendas e propostas com a aloca o de recursos considerados relevantes pela discri o anual por m a materializa o e o instrumento de efetiva o de pol ticas e a es explicitas na Constitui o cuja preserva o tarefa de todos os Poderes sem excluir evidentemente o poder judicial A concep o de or amento que sur
266. das emendas apresenta o do relat rio final e vota o do relat rio De modo geral os prazos para tramita o do projeto de LDO s o curtos com restrita possibilidade de seu manejo pelos parlamentares encarregados da 7 Constitui o Federal ADCT Art 35 8 2 Il o projeto de lei de diretrizes or ament rias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerc cio financeiro e devolvido para san o at o encerramento do primeiro per odo da sess o legislativa A Constitui o Federal Art 57 8 6 12 Constitui o Federal Art 57 2 A sess o legislativa n o ser interrompida sem a aprova o do projeto de lei de diretrizes or ament rias 73 Resolu o n 01 2006 CN Art 87 Ao Anexo de Metas e Prioridades do projeto poder o ser apresentadas emendas de Comiss o e de Bancada Estadual observado no que couber o disposto nos arts 44 e 47 e os seguintes limites at 5 cinco emendas para as Comiss es Permanentes do Senado Federal e da C mara dos Deputados Il at 5 cinco emendas para as Bancadas Estaduais do Congresso Nacional Art 88 Cada parlamentar poder apresentar at 5 cinco emendas a Resolu o n 01 2006 CN Art 92 Na tramita o do projeto ser o observados os seguintes prazos at 5 cinco dias para publica o e distribui o em avulsos a partir do recebimento do projeto Il at 7 sete dias para a realiza o de audi
267. das origens e peculiaridades dos modelos de controle de constitucionalidade difuso e concentrado com um detalhamento interessante dos processos de exclus o da norma inconstitucional ver Mendes amp Martins 2009 Destaco que nesta obra Gilmar Mendes defende uma aproxima o entre os sistemas de controle americano e europeu considerando que A despeito das diferen as not rias entre os sistemas difuso e concentrado e da diversidade das inspira es filos ficas que lhes d o base afugura se cada vez mais inequ voco que os modelos americano e europeu apresentam hoje mais afinidades do que se poderia imaginar 27 Uma importante aprecia o da evolu o de nosso controle de constitucionalidade e especialmente a quest o relativa articula o entre o controle difuso e concentrado realizada por Mau s e Scaff 2005 SEA explica o estaria no incremento da compet ncia da Uni o com aumento do poder do governo central sobre os estados possibilitando a cria o de um mecanismo de controle do exerc cio das compet ncias das Assembleias Legislativas Estaduais como uma caracter stica do regime instaurado a partir do golpe militar de 1964 conforme sustenta Mau s e Scaff 2005 p 20 Em sentido contr rio considerando que a introdu o da a o direta constituiu um desenvolvimento da a o de representa o de cria o pretoriana a partir de 1947 est a manifesta o de Paulo Brossard no voto proferido no julga
268. de do STF pelo quorum especial de dois ter os de seus ministros restringir os efeitos da declara o de inconstitucionalidade ou constitucionalidade nas a es respectivas ou decidir que ela s tenha efic cia a partir de seu tr nsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado por aquela Corte O terceiro ponto diz respeito atribui o de efeito vinculante s declara es de constitucionalidade de inconstitucionalidade interpreta o conforme a Constitui o e declara o parcial de nulidade sem redu o de texto Some se a estas relevantes modifica es a amplia o dos entes legitimados para propositura da a o abrangendo a Mesa da C mara Legislativa e o Governador do Distrito Federal para al m da enumera o do artigo 103 da 269 O rol dos legitimados para a propositura da A o Declarat ria de Constitucionalidade foi ampliado pela Emenda Constitucional n 45 2004 passando a abranger todas as entidades do artigo 103 Aquando de sua cria o pela EC n 3 os legitimados eram a Presidente da Rep blica b Mesa do Senado Federal c Mesa da C mara dos Deputados e d Procurador Geral da Rep blica Destaco o estudo realizado por Mau s e Scaff 2005 p 38 49 quanto cria o da ADC e institui o do efeito vinculante SA A o de Inconstitucionalidade por Omiss o passou a ser regulada por esta norma conforme altera o levada a cabo pela Lei n 12063 2009 271 Conforme classi
269. de 1937 Artigo 69 2 Depois de votado o or amento se alterada a proposta do Governo ser o na conformidade do vencido modificados os quadros a que se refere o par grafo anterior e mediante proposta fundamentada do Departamento Administrativo o Presidente da Rep blica poder autorizar no decurso do ano modifica es nos quadros de discrimina o ou especializa o por itens desde que para cada servi o n o sejam excedidas as verbas globais votadas pelo Parlamento 8 Constitui o de 1937 Artigo 187 Esta Constitui o entrar em vigor na sua data e ser submetida ao plebiscito nacional na forma regulada em decreto do Presidente da Rep blica Aa Carta Outorgada de 1937 caracterizou se pelo predom nio do Poder Executivo usurpando at as prerrogativas do Legislativo O presidente foi definido como a autoridade suprema do Estado que coordena os rg os representativos de grau superior dirige a pol tica interna e externa promove ou orienta a pol tica legislativa de interesse nacional e superintende a administra o do Pa s consoante a norma constitucional O poder Legislativo seria composto pelo presidente da Rep blica pelo Conselho Nacional que substituiu o Senado e pelo Parlamento Nacional C mara dos Deputados O Conselho Nacional seria composto por um representante de cada estado eleito pelas Assembleias Estaduais e por dez membros nomeados pelo presidente com mandatos de seis anos Foi criado o Conse
270. de de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constitui o Estadual vedada a atribui o da legitima o para agir a um nico rg o 277 Lei n 9882 99 Art 4 A peti o inicial ser indeferida liminarmente pelo relator quando n o for o caso de argui o de descumprimento de preceito fundamental faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for 162 ADPF apenas ser admitida se n o houver qualquer outro meio eficaz para afastar a les o que a via processual pretende combater O legislador constituinte e o ordin rio n o foram claros em estabelecer o objeto da a o referindo se viola o 279 ou exist ncia de relevante controv rsia de preceito fundamental da Constitui o constitucional O conte do de preceito fundamental da Constitui o n o est delimitado deixando margem a interpreta es ampliativas ou restritivas de seu alcance o que levar o debate pertinente considera o do STF a cada caso formulado ampliando o grau de discricionariedade daquela Corte na interven o em controle concentrado inclusive sobre mat ria em debate judicializado Em conclus o a inser o da ADPF em nosso sistema de controle concentrado de constitucionalidade significa a amplia o quantitativa e qualitativa desta aprecia o pelo STF e refor a tend ncia j verificada em elevar a abrang ncia desta modalidade de aprecia o inepta 10 N o ser admitida argui
271. de de limita o da atua o em face da exist ncia de repasses obrigat rios em cotas mensais dos valores contidos no or amento para o Legislativo o Judici rio o Minist rio P blico e para a Defensoria P blica a execu o de precat rios judiciais e ainda a exist ncia de repasses obrigat rios relativos s vincula es constitucionais de receitas que abrangem o custeio de a es e servi os p blicos na rea da sa de e na educa o A medida da possibilidade de controle de atos que alterem a norma or ament ria ser objeto de nossa reflex o com a inten o de fixar par metros de atua o dos mecanismos de controle com a possibilidade de caracteriza o do cometimento de crime de responsabilidade do gestor respons vel e a corre o judicial do ato violador da lei do or amento Neste sentido tratamos da quest o relativa aos limites da fun o judicial de controle das normas or ament rias Assim vamos tratar da possibilidade de controle judicial em dois planos concomitantes a constitucionalidade e a legalidade O plano da constitucionalidade tratar da verifica o da conforma o do or amento ou de sua execu o em rela o com as normas constitucionais que regulamentam a realiza o da despesa p blica observados os pr prios par metros 19 constitucionais de aplicabilidade de sorte a preservar a normatividade da Constitui o Federal tendo em vista a expressa decis o do poder constituinte em de
272. de desigual Nossa Constitui o n o admite que o Estado assuma o papel de espectador em rela o ao desenvolvimento da sociedade Ao contr rio imp e uma atua o no sentido de agir sobre o conjunto social para modificar a realidade em prol de um projeto espec fico de igualdade Desta forma preciso modelar juridicamente este instituto para permitir uma atua o construtiva da no o de or amento especialmente no que compete a possibilidade de utiliza o com a finalidade de implementar pol ticas intervencionistas na economia e sociedade Desta maneira a no o de equil brio entre receitas e despesas como prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal subordina se normatiza o da atua o 393 Conforme artigo 3 da Constitui o Federal 237 do Estado pela Constitui o que imp e ao rev s de meramente autorizar a atua o do Estado que se materializa pela aplica o da norma do or amento Assim sendo evidencia se a exist ncia de imposi es elabora o do or amento com a finalidade de direcionar o gasto estatal para a realiza o da vontade expressa na Constitui o substituindo uma no o de autonomia cont bil do or amento pela de instrumento para a consecu o de pol ticas tornando o control vel em fun o da pertin ncia constitucional destas pol ticas e sua implementa o A preocupa o na elabora o da norma do or amento deixa de ser a correspond ncia entre receita e despesa
273. de econ mica pelos particulares Neste o exerc cio do poder de fato a greve coloca em risco os interesses ego sticos do sujeito detentor de capital indiv duo ou empresa que em face dela suporta em tese potencial ou efetivamente redu o de sua capacidade de acumula o de capital Verifica se ent o oposi o direta entre os interesses dos trabalhadores e os interesses dos capitalistas Como a greve pode conduzir diminui o de ganhos do titular de capital os trabalhadores podem em tese vir a obter efetiva ou potencialmente algumas vantagens merc do seu exerc cio O mesmo n o se d na rela o estatut ria no mbito da qual em tese aos interesses dos trabalhadores n o correspondem antagonicamente interesses individuais sen o o interesse social A greve no servi o p blico n o compromete diretamente interesses ego sticos do detentor de capital mas sim os interesses dos cidad os que necessitam da presta o do servi o p blico 9 A norma veiculada pelo artigo 37 VII da Constitui o do Brasil reclama regulamenta o a fim de que seja adequadamente assegurada a coes o social 10 A regulamenta o do exerc cio do direito de greve pelos servidores p blicos h de ser peculiar mesmo porque servi os ou atividades essenciais e necessidades inadi veis da coletividade n o se superp em a servi os p blicos e vice versa 11 Da porque n o deve ser aplicado ao exerc cio do direito de greve no
274. de lei e de norma Norma todo preceito expresso mediante estatui o prim ria na medida em que vale por for a pr pria ainda que eventualmente com base em um poder n o origin rio mas derivado ou atribu do ao rg o que a emana ao passo que lei toda estatui o embora carente de conte do normativo expressa necessariamente com valor de estatui o prim ria pelos rg os legislativos ou por outros rg os delegados daqueles A lei n o cont m necessariamente 209 uma norma Por outro lado a norma n o necessariamente emanada mediante uma lei E assim temos tr s combina es poss veis a lei norma a lei n o norma e a norma n o lei s normas que n o s o lei correspondem leis medida Massnahmegesetze que configuram ato administrativo apenas complet vel por agente da Administra o portando em si mesmas o resultado espec fico ao qual se dirigem S o leis apenas em sentido formal n o o sendo contudo em sentido material As sementes da teoriza o desenvolvida em torno delas encontram se na oposi o entre ambas lei em sentido formal e lei em sentido material Cuida se ent o de lei n o norma Precisamente a edi o delas prevista pela Constitui o do Brasil no seu artigo 37 XIX e XX Desse modo imprescind vel saber se o ato impugnado consubstancia lei norma lei em sentido material abrangendo ao estabelecer os requisitos necess rios ao recebimento do repasse de verbas para sua m
275. der pol tica de desenvolvimento com a finalidade de reduzir a desigualdade regional sendo tal uma das unanimidades na Comiss o do Sistema Tribut rio Or amento e Finan as Senado Federal Observa se em todos os debates ocorridos a forma o de um consenso a respeito da necessidade de submeter ao exame e delibera o do Congresso Nacional um or amento do setor p blico que inclua todo o universo das a es a serem desenvolvidas no mbito dos poderes e suas entidades de sorte a dotar o Legislativo de todos os mecanismos que lhe permitam n o s deliberar previamente sobre os planos nacionais e regionais de desenvolvimento como acompanhar sua ornamenta o e promover as altera es que julgar necess rias na fase do exame das propostas de lei enviadas ao Congresso pelo Executivo A mat ria foi remetida Comiss o de Sistematiza o tendo recebido emenda substitutiva do Constituinte Bernardo Cabral com nova proposta para o tema Vale reproduzir trecho do debate que explica a concep o do substitutivo O SR CONSTITUINTE JOS SERRA Sr Presidente Srs Constituintes importante explicar que o projeto or ament rio em discuss o contido no Substitutivo Il contempla na verdade tr s or amentos que dever o ser aprovados pelo Congresso Nacional Isso in dito na hist ria da participa o do Legislativo Primeiro contempla o or amento fiscal depois o da seguridade o que inclui a Previd ncia Social e o or
276. desta modalidade de controle esbarra na concep o tradicional do Supremo Tribunal Federal subordinante de sua plena aplicabilidade doutrina da separa o de poderes 2 A evolu o da jurisprud ncia do Supremo Constitui o Federal Artigo 103 8 2 Declarada a inconstitucionalidade por omiss o de medida para tornar efetiva norma constitucional ser dada ci ncia ao Poder competente para a ado o das provid ncias necess rias e em se tratando de rg o administrativo para faz lo em trinta dias 2yeija se decis o proferida na ADI n 1458 MC relatada pelo Ministro Celso de Mello e julgada em 23 de maio de 1996 cujo trecho de voto transcrevo a seguir A proced ncia da a o direta de inconstitucionalidade por omiss o importando em reconhecimento judicial do estado de in rcia do Poder P blico confere ao Supremo Tribunal Federal unicamente o poder de cientificar o legislador inadimplente para que este adote as medidas necess rias concretiza o do texto constitucional N o assiste ao Supremo Tribunal Federal contudo em face dos pr prios limites fixados pela Carta Pol tica em tema de inconstitucionalidade por omiss o CF art 103 2 a prerrogativa de expedir provimentos normativos com o objetivo de suprir a inatividade do rg o legislativo inadimplente Este entendimento vem sendo paulatinamente superado no sentido de impingir maior efic cia a A o Direta de Inconstitucional
277. dir sobre as despesas discricion rias O Executivo e o Legislativo na montagem do or amento possuem o dever de corresponder necessidade e recurso sendo evidentemente desarm nica com o mandamento constitucional a aloca o de recursos manifestamente insuficientes para atendimento das necessidades que devem ser cumpridas pelo or amento impondo a corre o Como vimos n o existe uma segura orienta o do STF quanto a este tipo de omiss o na conforma o do or amento sendo poss vel constatar alguns ind cios do sentido de uma poss vel evolu o de sua jurisprud ncia a partir de algumas decis es monocr ticas pronunciadas pela Presid ncia da Corte em pedidos de Suspens o de Seguran a Veja se o decidido na Suspens o de Liminar SL n 263 RJ Rio de Janeiro apreciada em 14 de outubro de 2008 pelo Ministro Gilmar Mendes em que era questionada decis o do Tribunal de Justi a do Rio de Janeiro que determinou fosse restabelecido no prazo m ximo de 10 dez dias o pleno funcionamento do servi o essencial de educa o nos quadros de professores do Munic pio de S o Jo o de Meriti sob pena de pagamento da multa di ria no valor de R 10 000 00 reais O pronunciamento da Presid ncia do STF foi no sentido de manter a decis o quanto a obrigatoriedade desconsiderando a omiss o na composi o do or amento municipal por se tratar de despesa de conte do obrigat rio Veja se determinada parte da decis o 259 Se o Estado
278. do compreendidas como exemplificativas sendo de poss vel amplia o por disposi o legal no caso na pr pria LDO Tal destino foi reconhecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal que acabou por acrescentar aquelas mat rias constitucionalmente expressas da LDO v rias outras Neste sentido a cr tica da in rcia parlamentar Helena que permitiu a transforma o da LDO em verdadeiro vade mecum do direito financeiro brasileiro em especial na esfera federal Muito se discute em especial no mbito do Poder Executivo sobre a necessidade de enxugar se a LDO de dispositivos que com ela n o teriam correla o ou se repetiriam a cada nova edi o pseudov cios que poderiam ser corrigidos com a edi o de leis complementares ou ordin rias que disciplinassem esses temas de forma permanente Ainda que se respeite essa vis o consolidadora do status quo financeiro cremos que a grande contribui o das LDOs encontra se em sua flexibilidade e adaptabilidade s novas exig ncias de normatiza o das rela es financeiras do Estado rea extremamente fluida e de evolu o a 168 Art 4 A lei de diretrizes or ament rias atender o disposto no 20 do art 165 da Constitui o e dispor tamb m sobre a equil brio entre receitas e despesas b crit rios e forma de limita o de empenho a ser efetivada nas hip teses previstas na al nea b do inciso Il deste artigo no art 90 e no inciso Il do 8 10 do a
279. do Estado e as pr prias fun es do or amento em tr s fun o alocativa fun o distributiva e fun o estabilizadora Cabendo lhe a Promover ajustamentos na aloca o de recursos fun o alocativa b Promover ajustamentos na distribui o de renda fun o distributiva c Manter a estabilidade econ mica fun o estabilizadora A fun o alocativa ou seja a atua o estatal na aloca o de recursos motivada quando n o h oferta eficiente de infraestrutura econ mica ou provis o de bens p blicos e bens merit rios por parte do setor privado Os investimentos na infraestrutura econ mica tais como energia transportes e comunica es t m por repercuss o imediata a indu o ao desenvolvimento com a caracter stica de serem no geral de elevado custo com um per odo de retorno longo demasiado para interessar o setor privado Desta forma justificam a invers o estatal na execu o do objetivo estrat gico a conseguir desenvolvimento ante a aus ncia de atua o privada no fornecimento do investimento tendo em vista a exist ncia e op es melhores no mercado A defini o de bens merit rios corresponde aos bens cuja natureza como bem privado tem uma import ncia menor do que sua utilidade social exemplificativamente programas de merenda escolar O fornecimento deste tipo de bem na fun o alocativa justifica se pela exist ncia de caracter sticas peculiares que tornam invi vel seu fornecime
280. do conte do da a o do Poder P blico na execu o do or amento e a norma constitucional observados seus par metros pr prios de aplicabilidade A norma constitucional que amplamente enumera suas hip teses de incid ncia dever ser aplicada nos estritos limites definidos pelo poder constituinte sem dar margem ao administrador ou ao legislador a varia o de aplica o para al m ou aqu m do constitucionalmente definido Por exemplo a realiza o de despesa para a execu o de programa sem a pr via inclus o no or amento anual ou ainda a abertura de cr dito extraordin rio para atendimento s necessidades ordin rias da administra o por meio de medida provis ria artigo 167 3 da CF s o hip tese de aplica o do or amento expressamente proibidas pela Constitui o e neste mister ampla a possibilidade de controle da constitucionalidade do agir do Poder P blico pelo Poder Judici rio que dever invalidar o ato administrativo praticado em desacordo como os preceitos constitucionais A mesma linha segue a aplica o de receita decorrente de arrecada o de contribui o definida no artigo 195 da Constitui o Federal no pagamento de despesas estranhas rea da seguridade social ou mesmo a omiss o do repasse dos duod cimos das dota es 305 or ament rias aos rg os do Poder Legislativo Poder Judici rio e ao Minist rio P blico artigo 168 da Constitui o Federal Em todas estas situa es
281. do presente estudo de destacar a ado o do princ pio de que a atividade administrativa compete ao Executivo cabendo ao Parlamento o papel de controle pela legalidade protegendo a sociedade contra o arb trio Como inicialmente afirmado a no o de or amento como atividade do governante controlado por um corpo de representantes nasce na Inglaterra e se desenvolve a partir do modelo de constitucionalismo decorrente do ciclo de revolu es burguesas Assim sendo poss vel afirmar que a origem do or amento est ligada ideia de controle da atividade do Executivo pelo Parlamento como meio de impor limites ao poder em respeito ao direito dos cidad os Sua vincula o ao liberalismo 2 Para melhor desenvolvimento desta quest o remeto leitura de Hobsbawm 1994 Revolu es burguesas a denomina o para um ciclo revolucion rio que principia com a Revolu o Inglesa 1688 passa pela Revolu o Americana 1776 e culmina com a revolu o Francesa 1789 dando origem ao Estado Constitucional Este por sua vez surge como Estado Liberal assente na ideia de liberdade e em nome dela empenhado em limitar o poder pol tico tanto interna pela sua divis o como externamente pela redu o ao m ximo das suas fun es perante a sociedade no dizer de Jorge Miranda 47 Para interessante vis o do processo de surgimento deste tipo de Estado e do modelo de constitui o respectiva veja Victor Nunes Leal
282. dos problemas A atua o do Estado na economia ou melhor a falta dela aprofundou a crise trazendo a necessidade da reformula o do papel do Estado perante a economia para abrir caminho solu o do impasse capitalista conhecida a concep o do economista Keynes de atua o do Estado para equilibrar o mercado durante o per odo de crise capitalista promovendo a recupera o econ mica no per odo que se seguiu a Crise de 1929 com estabelecimento de assertivas fundamentais para o surgimento de um capitalismo de novo tipo que se instaurou a partir do final da Segunda Guerra Mundial Em resumo a concep o keynesiana prega a exist ncia de crise c clica e permanente do capitalismo crise esta que apenas pode ser superada com a atua o do Estado 122 O detalhamento do sentido e alcance destas transforma es pode ser buscado na minudente obra de Eric Hobsbawm especialmente A Era do Capital 1848 1875 Era dos Extremos O breve s culo XX Tempos Interessantes Uma vida no s culo XX e Os trabalhadores Estudos sobre a Hist ria do Operariado 92 no processo regulat rio em flagrante contraste com a antiga cren a liberal na capacidade de autorregula o e autoajuste do mercado Assim a atua o do Estado na economia n o espor dica ou eventual mas sim permanente com a finalidade de manter a regularidade e a sanidade do sistema e do mercado dentro dos marcos do modo capitalista de produ o
283. e 1891 trataram apenas superficialmente da quest o or ament ria cabendo legisla o ordin ria a ordena o da mat ria Na Constitui o Imperial a condu o do pretende a suspens o cautelar nem a declara o final de inconstitucionalidade de uma norma e sim de uma destina o de recursos prevista em lei formal mas de natureza e efeitos pol tico administrativos concretos hip tese em que na conformidade dos precedentes da Corte descabe o controle concentrado de constitucionalidade como previsto no art 102 a da Constitui o Federal pois ali se exige que se trate de ato normativo Precedentes 2 Isso n o impede que eventuais prejudicados se valham das vias adequadas ao controle difuso de constitucionalidade sustentando a inconstitucionalidade da destina o de recursos como prevista na Lei em quest o 3 A o Direta de Inconstitucionalidade n o conhecida prejudicado pois o requerimento de medida cautelar Plen rio Decis o un nime 8 Constitui o do Imp rio de 1824 Art 15 E da attribui o da Assembl a Geral X Fixar annualmente as despezas publicas e repartir a contribui o directa Art 172 O Ministro de Estado da Fazenda havendo recebido dos outros Ministros os or amentos relativos s despezas das suas Reparti es apresentar na Camara dos Deputados annualmente logo que esta estiver reunida um Balan o geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente e igua
284. e Supremo da Na o e seu Primeiro Representante para que incessantemente vele sobre a manuten o da Independencia equilibrio e harmonia dos mais Poderes Politicos Marcello Cerqueira 401 404 sustenta este princ pio da Constitui o Imperial seria uma vers o desfigurada da doutrina de Benjamim Constant que considerava a coexist ncia do poder mon rquico com a responsabilidade dos ministros do gabinete de modo que o rei pudesse se colocar acima dos fatos dotado de um poder neutro entre os ministros do gabinete e o Parlamento como inserido na Constitui o Francesa de 1814 Veja refer ncia anterior sobre o poder moderador nas notas 59 e 66 146 suspender as decis es dos Conselhos Provinciais artigos 86 e 87 e negar efic cias as leis aprovadas pela Assembleia Geral at a aprova o imperial O controle de constitucionalidade das leis pelo Poder Judici rio foi introduzido em nosso ordenamento ainda no regime da Constitui o Imperial de 1824 embora nada mais tiv ssemos de Imp rio com a proclama o da Rep blica em 15 de novembro de 1889 Refiro me ao Decreto n 848 de 11 de outubro de 1890 que organizou a Justi a Federal Que previu caber magistratura federal a guarda e aplica o da Constitui o consagrando o sistema de controle de constitucionalidade realizado sob a forma de incidente em processo ordin rio ou especial A Lei n 221 de 20 de novembro de 1894 que completou a organiza o da Justi a
285. e abstrato de constitucionalidade de lei formal ver tamb m o julgamento da ADI 643 Relator Ministro Celso de Mello dentre outras decis es 303 Os precedentes invocados no voto RTJ 108 505 e 119 65 referem se a duas representa es utilizadas para questionar a validade de ato administrativo t pico O primeiro discutia a validade da indica o pelo Governador do Estado de um nome para assumir o cargo de prefeito O segundo precedente versa sobre a validade de decreto que declarou de utilidade p blica para fim de desapropria o A decis o proferida pelo STF foi no sentido do n o conhecimento de ambas as representa es ao fundamento de tratarem de questionamento de ato concreto desprovido de qualquer atributo de abstra o generalidade ou normatividade 180 Todavia neste mesmo julgamento digna de destaque a posi o cautelosa dos Ministros Sep lveda Pertence e Paulo Brossard Estes julgadores manifestaram sua posi o no sentido de evitar imediato comprometimento com a tese da impossibilidade de questionamento das leis em sentido puramente formal pela via da a o direta de constitucionalidade ressalvando a possibilidade de no futuro admitirem a discuss o da validez constitucional deste tipo de norma pela via do controle concentrado Sobre a estrita dic o das leis or ament rias temos o julgamento do Agravo em ADI n 203 Tratava se de Agravo em face da decis o monocr tica do relator do feito Ministr
286. e direitos e deveres por n o conter regra de direito Neste sentido considerava que o or amento era lei apenas em sentido formal mas n o em sentido material Claro que preciso contextualizar esta teoria observando o lugar e a poca em que foi desenvolvida Paul Laband nasceu na regi o da Sil sia especificamente na cidade de Breslau em data de 24 de maio de 1838 Sua origem prussiana significativa para a compreens o das posi es que assumiu posteriormente Como fato sabido a Alemanha foi um dos pa ses europeus onde o processo de unifica o territorial mais tardou Enquanto que a Espanha e Fran a apenas para ficar nestes exemplos realizaram o processo de unifica o aproximadamente nos anos de 1493 conquista de Granada e 1627 tomada de La Rochelle respectivamente a Alemanha completou o processo de unifica o com a Guerra Franco Prussiana 1871 e o realizou sob a lideran a da Pr ssia Nasceu a partir deste momento o Imp rio Alem o sob a lideran a de Guilherme l A unifica o surge a partir da lideran a prussiana e com ineg vel destaque para a figura do Imperador Guilherme que representa o fiel do processo de 2 Guilherme Frederico Lu s de Hohenzollern nasceu em Berlim na data de 22 de mar o de 1797 falecendo na mesma cidade em 9 de mar o de 1888 Foi rei da Pr ssia e o primeiro imperador K iser da Alemanha unificada 31 unifica o Este rei n o um governante absolutista mas
287. e estabelece o controle parlamentar sobre o gasto de modo peri dico e n o apenas nos momentos em que a realeza pleiteia instituir impostos novos como figurava no modelo anterior J se possu a a necessidade de delibera o soberana parlamentar sobre a institui o de impostos por m a conquista da declara o de 1689 a necessidade veja se um trecho pertinente da Declara o de Direitos de 1689 That levying money for or to the use of the Crowne by pretence of Prerogative without Grant of Parliament for longer time or in other manner than the same is or shall be granted is illegall 12 Com exce o dos tributos alfandeg rios que teriam a dura o de quatro anos do que foi evitado por Henrique VIII que utilizou as rendas decorrentes das expropria es dos bens da Igreja Cat lica para n o ter que submeter ao Parlamento o pedido de cria o de novos tributos conforme Bujanda 1962 26 de submiss o peri dica dos gastos aprecia o parlamentar que poder livremente dizer a respeito Na Fran a o processo de desenvolvimento hist rico seguiu um rumo bem diferente Tal qual na Inglaterra a consolida o territorial e o surgimento do estado nacional foram tarefas desempenhadas pela monarquia absolutista auxiliada pelo poderio financeiro da classe m dia todavia a refer ncia continental de absolutismo teve uma dura o bem superior a partir do in cio do s culo XVI at 1789 e uma ramifica o n
288. e final na aprova o ou rejei o das contas apresentadas para sua decis o O Tribunal de Contas rg o t cnico de assessoramento da atividade de fiscaliza o e controle cujas decis es t m car ter administrativo e n o pol tico ou ainda menos jurisdicional 223 Conforme Torres 2008 224 Ver artigos 49 X e 58 3 da CF 2 plano Plurianual e Lei das Diretrizes Or ament rias 26 Ver a possibilidade de controle concomitante nos termos dos artigos 49 X 50 e 52 XV da CF e o controle posterior pelo Congresso Nacional no julgamento das contas do Executivo conforme artigo 49 IX da CF 27 A falta de apresenta o volunt ria das contas n o inibe a atua o parlamentar cabendo C mara dos Deputados proceder tomada de contas em caso de n o apresenta o no prazo de sessenta dias da abertura da sess o legislativa consoante artigo 51 Il da CF 228 E seus cong neres estaduais e municipais 137 A considera o da natureza administrativa das decis es provenientes dos Tribunais de Contas n o significa a diminui o do importante papel que desempenha em nosso sistema de controle da atividade p blica mas sim considerar a adequada natureza de suas decis es e sua posi o dentro da estrutura estatal N o parece cr vel considerar o Tribunal de Contas como um rg o jurisdicional pela men o dentre suas atribui es da tarefa de julgar A fun o judicial at pica z n o prerrogati
289. e montante da d vida p blica para o exerc cio a que se referirem e para os dois seguintes 468 Veja se a seguinte decis o do STF a respeito da possibilidade de controle sobre a disposi o das verbas vinculadas MS 21291 AgR QO DF DISTRITO FEDERAL QUEST O DE ORDEM NO AG REG NO MANDADO DE SEGURAN A Relator Min CELSO DE MELLO 12 04 1991 Tribunal Pleno MANDADO DE SEGURAN A COLETIVO LIBERA O DE RECURSOS ORCAMENTARIOS CF ART 168 IMPETRA O POR ENTIDADE DE CLASSE ASSOCIA O DE MAGISTRADOS INADMISSIBILIDADE PRERROGATIVA DE PODER GARANTIA INSTRUMENTAL DA AUTONOMIA FINANCEIRA DO PODER JUDICIARIO WRIT COLETIVO DEFESA DE DIREITOS E N O DE SIMPLES INTERESSES ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA ASSOCIA O DE MAGISTRADOS EXTIN O DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DE MERITO O autogoverno da Magistratura tem na autonomia do Poder Judici rio o seu fundamento essencial que se revela verdadeira pedra angular suporte imprescind vel a assegura o da independ ncia pol tico institucional dos Ju zos e dos Tribunais O legislador constituinte dando conseq ncia a sua clara op o pol tica verdadeira decis o fundamental concernente a independ ncia da Magistratura instituiu no art 168 de nossa Carta Pol tica uma t pica garantia instrumental assecurat ria da autonomia financeira do Poder Judici rio A norma inscrita no art 168 da Constitui o reveste se de car ter tutelar concebida que foi para imped
290. e o or amento um complexo de ato de natureza distinta e at mesmo oposta Sua natureza em tudo dissone de um ato unit rio pois necess rio separar o or amento de despesas do or amento de receitas O or amento de despesas n o uma lei em sentido material mas sim um ato administrativo cuja realiza o autorizada pelo Parlamento ao funcion rio competente que poder realizar determinada despesa de especificado valor dos cofres p blicos Este ato de autoriza o cria uma situa o jur dica para a administra o que recebe a condi o legal para exercer um ato de sua compet ncia O or amento de receitas consideradas estas como integradas por receitas de natureza patrimonial e de natureza tribut ria possui natureza distinta Relativamente as receitas de origem patrimonial n o poss vel considerar a exist ncia de qualquer regra de direito em sua previs o sendo mera opera o administrativa J as receitas originadas na tributa o cont m regra de direito subordinada ao princ pio da anualidade tribut ria DUGUIT 1911 51 Para tanto deve ser fixado em primeiro lugar Para o debate a respeito da ordem de vota o do or amento de receita e despesa veja se E razo vel sustentar se que a despeza deve ser votada antes da receita porque o Estado tem obriga es que lhe s o rigorosamente impostas e s quaes n o deve fugir convindo que se saiba em quanto importa o cumprimento dessas obriga es antes de ser
291. e para atender a seus interesses a Administra o age fundada no princ pio da supremacia para fazer valer o interesse coletivo mesmo custa do interesse individual O agir administrativo decorre da necessidade de satisfa o dos interesses da coletividade pelo que seus atos devem ter por finalidade a realiza o do interesse p blico e n o do interesse meramente individual Assim estamos diante de um direito dever da Administra o j que para cada direito que nasce para o Poder P blico existe a correspondente necessidade de atua o conforme o interesse p blico que busca efetivar Desta forma n o existe plena autonomia da vontade para a Administra o P blica mas sim a realiza o de uma finalidade espec fica a satisfa o do interesse p blico cujo conte do preenchido pela lei A atua o da Administra o P blica conforme a lei decorrente l gica da organiza o da sociedade no enunciado Estado de Direito uma vez que enumera os campos de atua o do Poder P blico e permite o controle das finalidades que devem ser objeto de seu agir Como primado inicial temos por estabelecido que a atividade administrativa difere da atua o da generalidade das pessoas naturais e jur dicas pela sua absoluta submiss o ao comando legal Para as pessoas em vida social poss vel atuar ou regular conduta onde a lei n o vede pois toda a o n o proibida juridicamente permitida facultada Desta forma
292. e tipificam como normativos os atos estatais desvestidos de abstra o generalidade e impessoalidade e por n o vislumbrar tais caracter sticas na lei objeto de controle de constitucionalidade deliberou extinguir a a o A decis o proferida pelo relator foi questionada perante o Tribunal Pleno pela via do agravo A discuss o travada no processo dizia respeito legitimidade constitucional de emenda parlamentar aprovada pelo Congresso Nacional e n o vetada pelo Presidente da Rep blica atrav s da qual foi deduzida da proposta or ament ria a import ncia de NCZ 55 507 000 00 para pagamento da divida externa junto ao Cons rcio de Bancos estrangeiros liderados pelo Lloyds Bank International A proposta or ament ria encaminhada pelo Presidente da Rep blica consignou a import ncia de NCZ 68 721 819 78 para o atendimento dos encargos inerentes ao Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfei oamento das Atividades de Fiscaliza o FUNDARF dota o esta reduzida por for a de emenda parlamentar para NCZ 13 214 819 78 o que segundo os termos da peti o inicial inviabilizaria a atividade de fiscaliza o e controle custeadas pela dota o original A decis o do Tribunal Pleno ap s discorrer sobre a superioridade material e formal da Constitui o sustentou que a lei inconstitucional uma lei nula portanto desprovida no plano jur dico de qualquer validade e efic cia Essa nulidade fen meno que se proces
293. ece entre o monarca e o Parlamento Os fatos como ocorridos naquela experi ncia hist rica e sua influ ncia para a forma o da concep o de or amento inclusive no Brasil s o apreciados nas p ginas que se seguem 2 Declara o dos Direitos do Homem e do Cidad o Votada definitivamente em 2 de outubro de 1789 XIII Para o sustento da for a p blica e para as despesas da administra o uma contribui o comum indispens vel Ela deve ser igualmente repartida entre todos os cidad os em raz o das suas faculdades XIV Cada cidad o tem o direito de constatar p r ele mesmo ou p r seus representantes a necessidade de contribui o p blica de consenti la livremente de acompanhar o seu emprego de determinar a cota a estabilidade a cobran a e o tempo 30 2 2 A NATUREZA DO OR AMENTO PELA CRISE PRUSSIANA E A IMPORT NCIA DE PAUL LABAND O respeito doutrina da separa o de poderes est marcado pela no o do or amento como ato materialmente administrativo desembocando na teoria do gasto p blico como ato discricion rio da Administra o Neste sentido forte a doutrina de Laband 1979 que considera que o or amento n o materialmente lei mas sim ato administrativo restringindo se a uma estimativa de gastos e receitas Este autor negava a exist ncia de normas jur dicas no or amento sendo este uma mera expectativa cont bil sobre receitas e despesas nele inocorrendo qualquer delimita o d
294. ecis es em maior ou menor medida s o pass veis de questionamento em rela o a sua compatibilidade substancial ou formal com a Constitui o Nesse sentido a li o de Christian Courtis e Victor Abramovich 2004 p 251 50 Para quem possa considerar esta hip tese absurda recomendo a leitura do livro A guerra contra os fracos de Edwin Black atinente aos programas de eugenia desenvolvidos nos Estados Unidos no primeiro lustro do s culo XX sm Constitui o Federal Artigo 7 S o direitos dos trabalhadores urbanos e rurais al m de outros que visem melhoria de sua condi o social XX prote o do mercado de trabalho da mulher mediante incentivos espec ficos nos termos da lei 306 Por ello el Poder Judicial no tiene la tarea de dise ar pol ticas p blicas sino la de confrontar el dise o de pol ticas asumidas con los est ndares jur dicos aplicables y en caso de hallar divergencias reenviar la cuesti n a los poderes pertinentes para que ellos reaccionen ajustando su actividad en consecuencia Cuando las normas constitucionales o legales fijen pautas para el dise o de pol ticas p blicas y los poderes respectivos no hayan adoptado ninguna medida corresponder al Poder Judicial reprochar esa omisi n y reenviarles la cuesti n para que elaboren alguna medida Esta dimensi n de la actuaci n judicial puede ser conceptualizada como la participaci n en un lt di logo gt entre los distin
295. ei complementar prevista na norma constitucional o que atra a aplica o do artigo 77 do ADCT da CF Artigo 77 At o exerc cio financeiro de 2004 os recursos m nimos aplicados nas a es e servi os p blicos de sa de ser o equivalentes no caso da Uni o a no ano 2000 o montante empenhado em a es e servi os p blicos de sa de no exerc cio financeiro de 1999 acrescido de no m nimo cinco por cento b do ano 2001 ao ano 2004 o valor apurado no ano anterior corrigido pela varia o nominal do Produto Interno Bruto PIB II no caso dos Estados e do Distrito Federal doze por cento do produto da arrecada o dos impostos a que se refere o art 155 e dos recursos de que tratam os arts 157 e 159 inciso l al nea a e inciso Il deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Munic pios e III no caso dos Munic pios e do Distrito Federal quinze por cento do produto da arrecada o dos impostos a que se refere o art 156 e dos recursos de que tratam os arts 158 e 159 inciso al nea be 3 1 Os Estados o Distrito Federal e os Munic pios que apliquem percentuais inferiores aos fixados nos incisos Il e Ill dever o elev los gradualmente at o exerc cio financeiro de 2004 reduzida a diferen a raz o de pelo menos um quinto por ano sendo que a partir de 2000 a aplica o ser de pelo menos sete por cento 2 Dos recursos da Uni o apurados nos termos deste artigo quinze por cent
296. eia de transmiss o entre as op es materializadas pelo planejamento sob a forma do Plano Plurianual at o detalhamento da execu o na Lei Or ament ria Anual passando pela Lei de Diretrizes Or ament rias em um sistema harm nico e integrado que busca materializar uma planejada orienta o estatal A complexidade do sistema de norma or ament ria e sua fun o de instrumentalizar o planejamento estatal n o excluf sua tradicional fun o o controle de legalidade da aplica o dos recursos p blicos pelo rg o entidade encarregado da execu o do or amento A fiscaliza o gen rica dos atos do Poder P blico compreende a atividade financeira do Executivo e na especialidade o procedimento dos organismos p blicos na execu o do or amento aprovado O controle desta atividade cabe em princ pio a todos os cidad os pelos meios processuais h beis fiscaliza o da atividade estatal Contudo cabe prioritariamente pr pria Administra o P blica e ao Parlamento sendo nossa tarefa verificar o modo como efetivada em nosso ordenamento jur dico 14 A tese distingue o controle interno realizado pelo rg o integrante da Administra o P blica e o controle externo realizado pelo Parlamento com o aux lio do Tribunal de Contas Pretende se discutir o modo como se organiza o controle interno e a evolu o dos sistemas de controle em nosso ordenamento com destaque para os instrumentos de controle interno
297. eiro de 1940 criou a Comiss o de Or amento do Minist rio da Fazenda como o primeiro rg o central or ament rio sendo este posteriormente substitu do pela Divis o de Or amento do DASP 74 Constitui o Federal de 1937 Art 67 Haver junto Presid ncia da Rep blica organizado por decreto do Presidente um Departamento Administrativo com as seguintes atribui es a o estudo pormenorizado das reparti es departamentos e estabelecimentos p blicos com o fim de determinar do ponto de vista da economia e efici ncia as modifica es a serem feitas na organiza o dos servi os p blicos sua distribui o e agrupamento dota es or ament rias condi es e processos de trabalho rela es de uns com os outros e com o p blico b organizar anualmente de acordo com as instru es do Presidente da Rep blica a proposta or ament ria a ser enviada por este C mara dos Deputados c fiscalizar por delega o do Presidente da Rep blica e na conformidade das suas instru es a execu o or ament ria Art 68 O or amento ser uno incorporando se obrigatoriamente receita todos os tributos rendas e suprimentos de fundos inclu das na despesa todas as dota es necess rias ao custeio dos servi os p blicos Art 69 A discrimina o ou especializa o da despesa far se por servi o departamento estabelecimento ou reparti o 8 1 Por ocasi o de formular a proposta or ament ria o Departamento
298. eis desdobramentos 19 de novembro de 2009 Dispon vel em www ipea gov br 31 ver Luis Gonzaga Belluzo 2009 p 303 32 Ver nota 121 para outros dados relativos ao or amento dos EUA ver Congressional Budget Office no site http Awww cbo gov ftpdocs 108xx doc1 0871 Summary shtmlfi 045449 97 Defict 1 413 1 556 1 267 828 706 752 778 778 785 908 em bilh es Fonte Budget for fiscal year 2011 Office of Management and Budget of USA Parece claro o uso do or amento como meio para supera o da crise econ mica e com a preocupa o com sua recomposi o nos anos que se v o seguir Todavia esta situa o bem denota que a concep o de or amento p blico como parte de um sistema de alcance plurianual vital para sua correta implementa o na perspectiva de instrumento da corre o do desequilibro sist mico da economia capitalista retorna centralidade da discuss o S o significativas as inova es trazidas por esta concep o de or amento Restou demonstrado que a no o cl ssica de equil brio no or amento n o se justificava e que a no o limitativa da mera anualidade or ament ria n o mais atendia s necessidades da economia Todavia mais do que isto ressaltou a manifesta utiliza o do or amento como instrumento de pol tica econ mica voltando o para a obten o de uma finalidade eleita O novo modelo representou um ponto de inflex o da concep o do or amento abrindo caminho para a sup
299. eito do or amento sem prever a iniciativa do Presidente da Rep blica em sua apresenta o A solu o encontrada resultou no procedimento de envio de projeto de or amento pelo Poder Executivo como subs dio delibera o do Parlamento sem o car ter formal de projeto de norma or ament ria tendo em considera o a norma gen rica de compet ncia que atribu a ao Presidente da Rep blica a capacidade de apresentar projetos ao Congresso nos termos do artigo 29 da Constitui o vigente Apenas com a reforma da Constitui o em 1926 que houve a supera o definitiva do impasse com a transfer ncia da elabora o da proposta or ament ria para o Poder Executivo A compet ncia transferida ao Executivo foi confirmada posteriormente pela Constitui o de 1934 A reforma constitucional de 1926 alterou dentre outras disposi es a reda o do artigo 34 da Constitui o de 1891 passando a prever a prorroga o do or amento anterior na hip tese de inexist ncia de norma nova e especialmente passou a proibir a inser o de dispositivo estranho 8 O procedimento do Executivo em subsidiar a C mara dos Deputados com os elementos necess rios confec o do or amento sem a possibilidade de apresenta o de projeto formal foi institucionalizado com o surgimento do C digo de Contabilidade da Uni o Decreto n 4536 de 28 01 1922 Esta norma passou a prever o prazo at 31 de maio de cada ano para que o governo envias
300. em a quest o sob o ngulo da Constitui o e por ltimo habilitou devidamente o Poder Judici rio para o controle desse tipo de pol tica p blica sem nenhuma incurs o em seara alheia e resgatou um pouco a tese da constitui o dirigente a constitui o que governa quem governa ou seja governa permanentemente quem governa quadrienalmente A exist ncia de crit rios imprescind vel para balizar a atua o do Poder Judici rio sem o que temos a simples usurpa o da fun o administrativa pelos ju zes Considerando os crit rios acima reproduzidos vemos que representam passo importante na tentativa de formular uma pol tica de atua o judicial Observe se a preocupa o original com a exist ncia de pol tica p blica definida para a quest o posta Presente a pol tica trata se de caso de mera aplica o dos paramentos j existentes o que se situa no mbito geral de atua o do Poder Judici rio Ausente a pol tica indaga se a exist ncia de raz o suficiente para sua inocorr ncia Motivada a impossibilidade verifica se a compatibilidade desta motiva o com a situa o de fato do paciente na expectativa do melhor tratamento poss vel a ser dispensado A formula o destes crit rios tende a levar em conta n o apenas a exist ncia do direito subjetivo individual mas igualmente a necessidade de preservar a modalidade de atua o planejada do Estado consoante se verifica na transcri o a seguir de determinado t
301. em como fracionamento reparti o ou quebra do valor da execu o a fim de que seu pagamento n o se fa a em parte na forma estabelecida no 3 deste artigo e em parte mediante expedi o de precat rio 5 A lei poder fixar valores distintos para o fim previsto no 3 deste artigo segundo as diferentes capacidades das entidades de direito p blico 6 O Presidente do Tribunal competente que por ato comissivo ou omissivo retardar ou tentar frustrar a liquida o regular de precat rio incorrer em crime de responsabilidade pe Refor a a no o de cr dito vinculado a possibilidade de destina o direta de recursos para pagamento dos valores devidos mediante precat rio requisit rio Veja se a resolu o do CNJ a seguir resumida CONSELHO NACIONAL DE JUSTI A RESOLU O N 115 de 29 de junho de 2010 Disp e sobre a Gest o de Precat rios no mbito do Poder Judici rio e d outras previd ncias Art 1 O Sistema de Gest o de Precat rios SGP institu do no mbito do Poder Judici rio e gerido pelo Conselho Nacional de Justi a CNJ tem por base banco de dados de car ter nacional alimentado pelos Tribunais descritos nos incisos Il a VII do Art 92 da Constitui o Federal com as seguintes informa es Art 2 Atrav s do SGP os Tribunais poder o monitorar o pagamento de precat rios verificando o descumprimento das normas constitucionais legais e regulamentares por parte das entidades de Direito
302. em rela o ao Poder Judici rio ao Minist rio P blico e a Defensoria P blica O Poder Legislativo o Poder Judici rio o Minist rio P blico e a Defensoria P blica em raz o da autonomia or ament ria dever o elaborar suas 404 ei Complementar n 101 2000 Art 17 Considera se obrigat ria de car ter continuado a despesa corrente derivada de lei medida provis ria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obriga o legal de sua execu o por um per odo superior a dois exerc cios 60 O disposto no 10 n o se aplica s despesas destinadas ao servi o da d vida nem ao reajustamento de remunera o de pessoal de que trata o inciso X do art 37 da Constitui o 405 N o existe previs o constitucional para a submiss o da proposta de or amento do Poder Legislativo ao Executivo para fim de consolida o A disposi o neste sentido feita pela LDO Como exemplo ver Lei n 12 017 de 12 de agosto de 2009 Art 14 Os rg os dos Poderes Legislativo e Judici rio e o Minist rio P blico da Uni o encaminhar o Secretaria de Or amento Federal do Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o por meio do Sistema Integrado de Dados Or ament rios SIDOR at 15 de agosto de 2009 suas respectivas propostas or ament rias para fins de consolida o do Projeto de Lei Or ament ria de 2010 observadas as disposi es desta Lei 08 Constitui o Federal Art 99
303. ementar as pol ticas governamentais que justificaram sua elei o com a observ ncia em princ pio das regras fundamentais SCAFF 2009 consoante enumera o expressa 395 no texto constitucional Implica uma veda o ao legislador proibindo o de criar 394 Ver a nota 325 e discuss o subsequente 395 Constitui o Federal Art 1 A Rep blica Federativa do Brasil formada pela uni o indissol vel dos Estados e Munic pios e do Distrito Federal constitui se em Estado Democr tico de Direito e tem como fundamentos a soberania Il a cidadania Ill a dignidade da pessoa humana IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa V o pluralismo pol tico Art 3 Constituem objetivos fundamentais da Rep blica Federativa do Brasil construir uma sociedade livre justa e solid ria Il garantir o desenvolvimento nacional Ill erradicar a pobreza 239 uma vincula o entre a receita p blica e determinada despesa sendo introduzido em nosso diploma constitucional no regime da carta de 1967 sendo mantido com a Emenda Constitucional n 1 69 Nossa Constitui o tamb m albergou o 398 preceito restringindo a possibilidade de vincula o s hip teses de transfer ncias aos Estados e Munic pios s a es e servi os p blicos de sa de manuten o e desenvolvimento do ensino e realiza o de atividades da administra o tribut ria al m da presta o de garantias s
304. ementares e especiais Este dispositivo norma de efic cia plena e aplicabilidade imediata segundo a jurisprud ncia do STF pelo que a decis o que determinou a inclus o da proposta or ament ria da Defensoria P blica no projeto de or amento encaminhado pelo Executivo perfeitamente compat vel com a Constitui o sendo mantida ainda a determina o de suspens o da tramita o legislativa da norma or ament ria enquanto a decis o n o fosse cumprida Neste feito realizado o controle direto do pr prio processo pol tico de tramita o or ament ria restringindo o poder discricion rio do Chefe do Executivo em conformar o projeto do or amento e do Poder Legislativo na aprecia o da proposta merc da exist ncia de disposi es constitucionais que sobredeterminam a atua o do Poder P blico O condicionamento constitucional impede a atua o puramente discricion ria na apresenta o da proposta da norma or ament ria mas atrai uma atua o conjunta dos Poderes do Estado e da sociedade merc dos mecanismos de controle para dar efetividade s op es pol ticas e limites enunciados pelo poder constituinte origin rio Nesta atua o n o poss vel desconsiderar a possibilidade de atua o do Poder Judici rio exercendo a fun o de guardi o da Carta Constitucional intervindo para assegurar o cumprimento do 440 Este o teor da decis o mantida pela Presid ncia do STF na SS n 3689 MA com o de
305. en Gracie veja V Exa que estamos vivendo novos tempos ent o preciso ter cuidado A SRA MINISTRA ELLEN GRACIE RELATORA V Exas Est o revisitando a jurisprud ncia assentada Vejo analisando o caso concreto que temos na bancada que esses dispositivos para serem eventualmente aplicados essas limita es colocadas pela legisla o dependem necessariamente do confronto com um anexo espec fico da lei or ament ria Portanto mais concreto do que isso dificilmente se encontrar aquilo que est no texto veremos que ele n o guarda qualquer rela o como j destacado pelo Ministro Marco Aur lio com as normas t picas de car ter or ament rio Ao contr rio est dotado de generalidade e abstra o claro que gravada pela temporalidade como n o poderia deixar de ser em mat ria de lei or ament ria Penso que uma oportunidade para o Tribunal talvez rediscutir esse tema 335 A conclus o do voto do Ministro Sep lveda Pertence foi no sentido de reconhecer a esta norma o car ter de generalidade que apunha como requisito para a admissibilidade da a o direta sem deixar de manifestar d vida quanto pertin ncia da manuten o desta orienta o N o lan o a primeira pedra porque estou vendo precedentes aqui em que eu mesmo compartilhei dessa orienta o Mas realmente nos ltimos tempos ela me tem inquietado E mais adiante Neste caso reconhe o a generalidade da norma de autoriza o
306. encialmente determinado por disposi es legais ou constitucionais Ao rev s as despesas cuja inser o no or amento n o decorre de expressa disposi o legal podem ser contempladas no or amento conforme a op o pol tica para cumprimento dos dispositivos legais vinculantes da atividade da administra o sendo fixadas em conformidade com a disponibilidade de recursos financeiros Vale relembrar que na tramita o da Lei Or ament ria Anual antecede a fase de apresenta o de emendas indica o do Relator da Receita cuja tarefa proceder estimativa de receita e do impacto das emendas apresentadas com aux lio da comiss o permanente de avalia o de receita A aprecia o deste relat rio antecede a aprecia o do relat rio d vida consolidada para fins de aplica o dos limites E mais o artigo 31 Art 31 Se a d vida consolidada de um ente da Federa o ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre dever ser a ele reconduzida at o t rmino dos tr s subsequentes reduzindo o excedente em pelo menos 25 vinte e cinco por cento no primeiro 1 Enquanto perdurar o excesso o ente que nele houver incorrido estar proibido de realizar opera o de cr dito interna ou externa inclusive por antecipa o de receita ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da d vida mobili ria Il obter resultado prim rio necess rio recondu o da d vida ao limite promovendo entre
307. ente da derrubada de veto e da edi o da Lei n 11 666 de 6 de setembro de 1999 do mesmo Estado Julgada em 17 de dezembro de 1999 sob a seguinte composi o do STF Carlos Velloso presidente Moreira Alves N ri da Silveira vencido quanto ao conhecimento Sydney Sanches Octavio Gallotti Sep lveda Pertence Marco Aur lio relator e vencido quanto ao conhecimento Ilmar Galv o Maur cio Corr a e Nelson Jobim 191 reconhecida Se for a norma todavia antes disso consagrada pelo legislador do or amento tal cabe ent o discutir durante o per odo de vig ncia do or amento isto durante o exerc cio a invalidade da lei or ament ria Mas n o h d vida de que antes de a lei or ament ria ser elaborada ela uma norma que est incidindo relativamente a todos aqueles que t m a compet ncia a atribui o o dever de elaborar a lei or ament ria Por que n o cabe declarar a inconstitucionalidade e impedir que a lei or ament ria seja inv lida Imaginemos que uma diretriz constante dessa lei seja absolutamente contr ria Constitui o Imaginemos que a lei de diretrizes or ament rias estabele a que n o se aplicar certo percentual previsto pela Constitui o como ad exemplum para a educa o Admita se a hip tese de a lei de diretrizes or ament rias estipular que no exerc cio seguinte n o se atender esse percentual At que se fa a o or amento essa norma destinada a orientar o legislado
308. er consistir na determina o de que ju zes e tribunais suspendam o andamento de processo ou os efeitos de decis es judiciais ou de qualquer outra medida que apresente rela o com a mat ria objeto da argui o de descumprimento de preceito fundamental salvo se decorrentes da coisa julgada de observar que a ADI n 2231 que questiona a validade do artigo acima transcrito est com sua tramita o pendente de aprecia o pelo Plen rio com pedido de vista do Ministro Sep lveda Pertence aposentado em agosto de 2007 sendo at a presente data relator do feito o Ministro Menezes Direito falecido em 1 de setembro de 2009 281 Para observar a amplitude da possibilidade do uso da ADPF veja se a exemplificativa decis o proferida na ADI a seguir ADPF 33 PA PAR ARGUI O DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL Relator Min GILMAR MENDES Julgamento 07 12 2005 Publica o DJ 27 10 2006 EMENTA 1 Arg i o de descumprimento de preceito fundamental ajuizada com o objetivo de impugnar o art 34 do Regulamento de Pessoal do Instituto de Desenvolvimento Econ mico Social do Par IDESP sob o fundamento de ofensa ao princ pio federativo no que diz respeito autonomia dos Estados e Munic pios art 60 840 CF 88 e veda o constitucional de vincula o do sal rio m nimo para qualquer fim art 7 IV CF 88 2 Exist ncia de ADI contra a Lei n 9 882 99 n o constitui bice continuidade do julgamen
309. er exclusivamente do Estado BRITO 1993 20 Foi utilizada a compreens o do tema a partir da reflex o de Jos Afonso da Silva materializada nas obras Or amento Programa no Brasil Coment rio Contextual Constitui o e Curso de Direito Constitucional Positivo 128 entre a execu o e o contido no planejamento materializado pelas leis que comp em o sistema or ament rio Os mecanismos de controle da atividade estatal vinculada a finan as p blicas s o classificados em tr s grupos O primeiro grupo distingue a classifica o quanto forma Sua subdivis o compreende a segundo a natureza das pessoas controladas para abranger o controle sobre os administrados e sobre os funcion rios do servi o de contabilidade exigindo a presta o de contas de qualquer pessoa natural ou jur dica p blica ou privada que utilize arrecade guarde gerencie ou administre dinheiros bens e valores p blicos ou pelos quais a Uni o responda ou que em nome desta assuma obriga es de natureza pecuni ria b segundo a natureza dos atos controlados controles cont bil financeiro controle operacional e controle patrimonial c segundo o momento do seu exerc cio controle a priori concomitante e a posteriori d segundo a natureza dos organismos controladores controle administrativo controle jurisdicional e controle pol tico este ltimo exercido pelo Parlamento Quanto aos tipos a classifica
310. er Constitui o Federal artigo 49 IX relativamente ao Congresso Nacional e artigo 51 II relativamente C mara do Deputados 93 Ver artigos 173 e 174 da CF Ver artigo 3 da CF 5 A respeito da possibilidade da instaura o de processo de fiscaliza o da atividade p blica pela minoria parlamentar ver a decis o proferida pelo Supremo Tribunal Federal no MS 26441 Distrito Federal relatado pelo Ministro Celso de Mello e julgado em 25 de abril de 2007 Existe uma vincula o entre o controle da administra o p blica e o estado democr tico de direito A possibilidade do controle do ato administrativo se inclui dentre os requisitos caracterizados do Estado de Direito em somat rio a outros requisitos SANTOS 2003 126 A fiscaliza o gen rica dos atos do Poder P blico compreende a atividade financeira do Executivo e na especialidade o procedimento dos organismos p blicos na execu o do or amento aprovado O or amento tamb m a express o num rica de um programa pol tico e sua execu o deve ser acompanhada pelo rg o encarregado da fiscaliza o da atividade p blica de sorte a assegurar o cumprimento das metas estabelecidas com legalidade efici ncia e economicidade observado o disp ndio p blico para efetiva o das metas previstas na legisla o do or amento Assim preciso que o Parlamento e seus membros possuam acesso aos dados de execu o or ament ria como elemento imprescind vel pa
311. er artigo 49 IX da CF 139 Mista sobre o parecer do Relator e remessa de sua decis o para aprecia o pelo Plen rio do Congresso Nacional como elemento instrutivo para o julgamento das Contas do Presidente da Rep blica Duas s o as vertentes de atua o do controle externo Pontes e Pederiva 2004 A primeira fundada na verifica o das contas prestadas por todos aqueles que arrecadam guardam gerenciam ou administram dinheiros bens e valores p blicos ou pelos quais responda a Uni o ou que em nome desta assumam obriga es de natureza pecuni ria A verifica o das atividades destes agentes realizada pelo rg o do TCU no exerc cio de seu mister de fiscaliza o e o controle consoante a compet ncia constitucional que lhe atribu da artigo 71 da Constitui o Federal exercendo as fun es de a de controladoria a ser exercida mediante a realiza o de inspe es e auditorias de natureza cont bil financeira or ament ria operacional e patrimonial b informativa ou consultiva a subsidiar as decis es do Congresso Nacional quando deve atuar como aut ntico rg o de informa o e consulta do Poder Legislativo e c de ouvidoria voltada correi o dos atos da administra o p blica federal a partir de den ncias dos cidad os Pontes e Pederiva 5 devendo reportar se ao Congresso Nacional pois este o rg o ao qual compete a fiscaliza o externa dos entes sujeitos A segunda vertente
312. er artigo 63 da CF 120 observada uma rela o de equil brio entre cria o de despesa e indica o de receita Aos parlamentares perfeitamente poss vel a apresenta o de emendas ao projeto de lei or ament ria devendo ser observado o equil brio or ament rio ao determinarem a indica o dos recursos necess rios admitidos apenas os provenientes de anula o de despesa Esta limita o na elabora o do or amento mitigada pela possibilidade da apresenta o de emendas decorrentes de erros ou omiss es no projeto apresentado pelo Presidente da Rep blica artigo 166 III a Desta forma poss vel a apresenta o de emenda ao fundamento da exist ncia de erro na avalia o de receita ou omiss o dela 2 No dizer de Eber Zoehler Santa Helena 2009 as restri es constitucionais atinentes necessidade da constitui o de fonte de financiamento t m sido contornadas com o uso de artif cio pelo aumento de receita estimada a t tulo de erros e omiss es nessas estimativas e pelo oferecimento de uma reserva de recursos para compensa o das emendas parlamentares individuais no montante de 1 da receita corrente l quida Este autor sustenta que a reserva vem sendo constitu da na proposta or ament ria desde a d cada de 1990 por acordo entre o Poder Executivo e o Congresso Nacional de forma a n o desfigurar as a es propostas pelo Poder Executivo em seu projeto de lei Possibilitada a apresenta o
313. era o do modelo tradicional de or amento como lei em sentido apenas formal ou como ato administrativo de natureza especial consagrada pela doutrina de Paul Laband A substitui o da doutrina tradicional do or amento se opera considerada superada a no o de que a fun o do or amento seria apenas a de proporcionar o controle pol tico das atividades governamentais e alcan ar o equil brio financeiro por meio do manejo dos recursos p blicos tanto no ingresso como nas despesas p blicas A no o moderna do or amento volta sua fun o para a obten o do equil brio da economia como um todo pelo ajuste dos fluxos de receitas e despesas 134 Sobre a doutrina citada ver o cap tulo referente origem do or amento p blico 98 p blicas em fun o das flutua es da atividade privada com vista realiza o de esperado n vel de emprego e de renda N o por acaso muito pelo contr rio as Constitui es que surgem a partir do in cio do s culo XX passam a prever a realiza o de objetivos O modelo anterior inspirado no liberalismo econ mico tinha por caracter stica o manifesto absente smo em rela o condu o da sociedade para um objetivo eleito como desej vel N o fazia parte da constitui o material regras estranhas organiza o do Estado e defini o dos direitos individuais Este modelo de constitucionalismo que passa a existir marcadamente diferente Tem como proposi o cond
314. era o da natureza de lei formal do or amento al m da enunciada verdade de que a natureza fundamental de um ato n o pode variar segundo o rg o que o aprova trazida da doutrina prussiana para a doutrina francesa e desta para a doutrina brasileira A doutrina do or amento assim exposta reproduzida at os dias de hoje sendo admitida por autores do porte de Aliomar Baleeiro 2004 a natureza jur dica do or amento como composto por atos regra e ato condi o sem conte do jur dico A distin o efetuada por Aliomar Baleeiro entre ato regra e ato condi o baseada na classifica o efetuada por Leon Duguit tamb m utilizada por Gaston J ze que considera que entre o ato regra e o ato subjetivo medeia em certos casos outro ato que n o se confunde com qualquer deles e tem por fim tornar aplic vel a determinados indiv duos ou casos as situa es gerais estatu das no ato regra O ato regra s se torna aplic vel em certos casos s situa es ind viduais depois que se produz este novo ato mediado por isso chamado de ato condi o BALEEIRO 2004 p 440 59 Como bem coloca Canotilho 1978 a doutrina do duplo conceito de lei inseria se no modelo positivista e no m todo jur dico formal baseando se na gera o de conceitos antag nicos norma jur dica neg cio jur dico direito objetivo direito subjetivo cria o de direito aplica o do direito lei material lei formal esfe
315. eral se apresenta acima de tudo como um direito coletivo um direito de todos ao acesso universal e igualit rio s presta es dos servi os de sa de um direito que o Estado deve garantir atrav s de pol ticas p blicas sociais e econ micas e n o apenas por meio da dispensa o de medicamentos e custeio de tratamento NUNES 2010 O controle a ser realizado pelo Poder Judici rio deve incidir sobre a pol tica eleita pelos rg os legitimados para a realiza o das escolhas pol ticas que s o o Poder Executivo e o Poder Legislativo e o modo como est pol tica desenvolvida em fun o da norma or ament ria que materializa no plano da aloca o de recursos a escolha realizada Se a pol tica escolhida compat vel com a Constitui o Federal se o or amento est formado em conson ncia com esta op o e se a norma or ament ria est sendo cumprida corretamente pelos rg os administrativos encarregados de sua execu o n o existe a possibilidade da interven o judicial para modificar o rumo da atua o dos organismos do Estado A op o da corre o judicial ocorre quando existe flagrante e manifesta viola o da op o constitucional ou quando existe o descumprimento por a o ou omiss o dos agentes pol ticos e administrativos da norma do or amento deixando de implementar ou implementando em desvio de finalidade a norma do or amento propiciando a nega o do direito fundamental implementado na fo
316. ese de legisla o que disponha sobre a provis o de receita fixa o de despesa ou autoriza o para abertura de cr ditos adicionais Com base neste racioc nio o STF admitiu a a o Na assentada o tribunal considerou procedente o pedido em seu m rito efetuando no dizer do Ministro Carlos Ayres dois deslocamentos que denominou de cognoscitivos ou de an lise constitucional O primeiro deslocamento diz com duas categorias de pressupostos de edi o de medida provis ria A primeira categoria urg ncia e relev ncia est no artigo 62 da CF Este pressuposto n o se confunde com a outra categoria de pressupostos que est na disposi o constitucional do artigo 167 3 urg ncia e imprevisibilidade Ambas cont m pressupostos que devem ser atendidos em homenagem ao princ pio do devido processo legal em c rculos conc ntricos O primeiro mais amplo cont m a regra do artigo 62 no segundo interno ao primeiro temos um devido processo legal espec fico para a norma or ament ria nos termos do artigo 167 3 da Constitui o Federal A distin o realizada pelo Ministro Carlos Ayres por isso que os pressupostos n o s o exatamente os mesmos porque sabemos que imprevisibilidade o que foge do controle o que n o pode ser objeto de progn stico E como a l ngua portuguesa diz o totalmente imprevis vel vale dizer h um plus de significatividade em rela o queles outros dois pressuposto
317. esta disposi o passa a suspender qualquer decis o do STF em mat ria de controle de constitucionalidade 28 Constitui o de 1937 Artigo 178 S o dissolvidos nesta data a C mara dos Deputados o Senado Federal as Assembleias Legislativas dos Estados e as C maras Municipais As elei es ao Parlamento nacional ser o marcadas pelo Presidente da Rep blica depois de realizado o plebiscito a que se refere o art 187 Artigo 180 Enquanto n o se reunir o Parlamento nacional o Presidente da Rep blica ter o poder de expedir decretos leis sobre todas as mat rias da compet ncia legislativa da Uni o Artigo 186 E declarado em todo o Pais o estado de emerg ncia Artigo 187 Esta Constitui o entrar em vigor na sua data e ser submetida ao plebiscito nacional na forma regulada em decreto do Presidente da Rep blica 151 inconstitucionalidade de uma norma bastando um decreto lei presidencial para restabelecer o texto atingido pela decis o judicial em uma evoca o long nqua ao sistema de justice r tenue A autoridade do Presidente da Rep blica era suprema e protegida contra qualquer interfer ncia advinda dos demais Poderes do Estado Este discut vel sistema foi superado com a redemocratiza o e revogado com a Emenda Constitucional n 18 de 11 de dezembro de 1945 A Carta Constitucional de 1946 retomou a tradi o das Constitui es de 1891 e 1934 em sede de controle de constitucion
318. estava cingida destina o or ament ria de receita vinculada a a es de sa de e destinadas ao pagamento de servi o da d vida contrariando a norma constitucional vinculadora Trata se de Tribunal tem subtra do da esfera objetiva do controle abstrato de constitucionalidade de leis e atos normativos Sobre a ADI n 1716 DF ver nota n 306 31 Julgada em 12 de fevereiro de 1998 sendo publicada em 03 de mar o de 1998 com relatoria do Ministro Sydney Sanches Eis sua ementa DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUT RIO CONTRIBUI O PROVIS RIA SOBRE MOVIMENTA O FINANCEIRA CPMF A O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA UTILIZA O DE RECURSOS DA C P M F COMO PREVISTA NA LEI N 9 438 97 LEI OR AMENTARIA ATO POLITICO ADMINISTRATIVO E N O NORMATIVO IMPOSSIBILIDADE JUR DICA DO PEDIDO ART 102 A DA C F 1 N o h na presente A o Direta de Inconstitucionalidade a impugna o de um ato normativo N o se pretende a suspens o cautelar nem a declara o final de inconstitucionalidade de uma norma e sim de uma destina o de recursos prevista em lei formal mas de natureza e efeitos pol tico administrativos concretos hip tese em que na conformidade dos precedentes da Corte descabe o controle concentrado de constitucionalidade como previsto no art 102 a da Constitui o Federal pois ali se exige que se trate de ato normativo Precedentes 2 Isso n o impede que eventuais prejudicados se valham
319. esultante de uma especial conforma o pol tica t pica da conviv ncia de disposi es de assento liberal com elementos conservadores A necessidade da exist ncia de lei em sentido formal para aprovar o or amento e acima de tudo o estabelecimento de periodicidade anual para sua exist ncia marca um instrumento de controle que fortalece a posi o do Parlamento em um sistema constitucional A exist ncia deste mecanismo em um sistema pol tico baseado no princ pio mon rquico era uma contradi o em termos que levaria exist ncia de sucessivas crises bem certa a exist ncia de teoria constitucional organizada em torno do princ pio da separa o de poderes que afirma sua exist ncia com a finalidade de embara ar o funcionamento do Estado deixando o propositalmente lento e resistente s mudan as com n tida inten o de preservar a forma presente das institui es pol ticas criando dificuldades a quem quer que deseje a modifica o do status quo vigente N o parece ser este o caso do sistema prussiano Nele a preval ncia do Rei est bem estabelecida pois ele o elemento fundante da Constitui o A exist ncia da dualidade n o parece estar no objetivo de controle mas sim parece resultar de uma contradi o permanente em um sistema que procura avan ar no sentido da democratiza o das institui es representativas mas sem deixar de conservar o verdadeiro conte do do poder pol tico na m o do monar
320. eter ao Senado Federal proposta de limites globais para o montante da d vida consolidada da Uni o Estados e Munic pios cumprindo o que estabelece o inciso VI do art 52 da Constitui o bem como de limites e condi es relativos aos incisos VII VIII e IX do mesmo artigo II Congresso Nacional projeto de lei que estabele a limites para o montante da d vida mobili ria federal a que se refere o inciso XIV do art 48 da Constitui o acompanhado da demonstra o de sua adequa o aos limites fixados para a d vida consolidada da Uni o atendido o disposto no inciso do o deste artigo 9 7 Os precat rios judiciais n o pagos durante a execu o do or amento em que houverem sido inclu dos integram a 247 uma situa o de adimplemento for ado dos d bitos judiciais Todavia a Resolu o n 40 2001 do Senado Federal criou uma distin o singular considerando inclu dos na d vida p blica consolidada os precat rios expedidos a partir de 5 de maio de 2000 Ou seja os expedidos anteriormente e n o pagos est o fora dos ditames previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal flexibilizando as normas de saneamento da d vida p blica e conduzindo estes credores a uma situa o em que o recebimento destes valores poder ficar ad kalendas graecas 5 2 3 A elabora o do or amento e a distin o entre as despesas discricion rias e vinculadas Ora as despesas obrigat rias t m o seu montante pot
321. eterminado per odo de tempo e com clara indica o do montante financeiro envolvido no planejamento de sorte a propiciar a efetividade da execu o do plano com controle estabelecido de modo interno no mbito da execu o or ament ria pelo Executivo ou externo pelo Congresso Nacional em evidente controle de m rito da aplica o do plano e n o apenas da legalidade 111 O governo do Gal Costa e Silva foi um dos mais arbitr rios do per odo do regime militar 78 O t rmino do Regime Militar tamb m significou o t rmino do ciclo constitucional de 1967 69 tendo sido convocada uma Assembleia Constituinte para redigir uma Constitui o que refletisse a nova realidade e as aspira es da sociedade civil ap s o encerramento do regime autorit rio Os trabalhos da Assembleia Constituinte propriamente dita foi precedida de elabora o de estudo por uma comiss o montada pelo Presidente da Rep blica presidida por Afonso Arinos de Melo Franco 2 portanto denominada de Comiss o Afonso Arinos que produziu um documento que mesmo sem ter qualquer v nculo formal com a Assembleia Constituinte serviu de base informativa aos membros da Assembleia Neste texto poss vel verificar as origens da norma que resultou do processo constituinte sendo relevante observar o modo como o processo or ament rio foi tratado neste anteprojeto Inicialmente de destacar se que o projeto concebia uma rep blica parlamentarista pelo que
322. existe e reconhecida como v lida por julgamento do STF consoante se verificou na aprecia o da ADI 2925 8 Em resumo a obriga o constitucional ou legal de 445 Ver artigo 165 8 e 167 Il da Constitui o Federal e artigo 58 61 da Lei n 4 320 64 Veja se igualmente as disposi es da Lei Complementar n 101 de 4 de maio de 2002 Lei de Responsabilidade Fiscal que consolida a no o da necessidade de previs o or ament ria para a realiza o de qualquer tipo de despesa 446 Ver nota 329 al m do trecho de voto do Ministro Cezar Peluso Sr Presidente o meu voto no sentido de dar liberdade ao Governo para n o invocar outra interpreta o qualquer como pretexto para deixar de cumprir a Constitui o isto afasto todas as interpreta es que d em ao Governo um pretexto para n o cumprir a Constitui o Segundo meu racioc nio a Constitui o exige que os recursos sejam aplicados nas tr s finalidades O que entra na reserva o saldo da aplica o dos recursos nas tr s finalidades constitucionais Ora o art 4 1 pode servir de escusa para o Governo limitar at o teto de dez por cento a aplica o desse excesso ou desse saldo em qualquer das tr s finalidades A a minha leitura de que tal limite n o subsiste e que portanto o Governo tem a respeito liberdade pol tica N o vinculo n o amarro o Governo Mas n o Ihe reconhe o poder de invocar aquele limite para dizer eu n o aplico p
323. eza normativa federal ou estadual encaminhada pelo Procurador Geral da Rep blica A reda o da Constitui o de 1967 em seu artigo 114 estava assim vazada l a representa o do Procurador Geral da Rep blica por inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual O texto foi alterado pela Emenda Constitucional n 7 de 1977 nos termos a seguir l a representa o do Procurador Geral da Rep blica por inconstitucionalidade ou para interpreta o de lei ou ato normativo federal ou estadual 155 retirando a do ordenamento jur dico independentemente do caso em concreto mediante representa o oferecida pelo Procurador Geral da Rep blica Contudo o controle abstrato de normas preenchia uma fun o meramente supletiva e complementar do sistema de controle difuso MENDES 1996 MARTINS 2009 Seu objetivo era permitir a verifica o direta da compatibilidade constitucional das leis e dos atos normativos com a Constitui o resolvendo a quest o da harmonia constitucional com efeitos amplos e minorando o problema decorrente da multiplicidade e da diversidade das decis es judiciais sobre a norma questionada A Constitui o Federal de 1967 manteve o sistema misto de controle de constitucionalidade ou seja em car ter concentrado pelo Supremo Tribunal Federal contra a lei em abstrato com abrang ncia geral e em regime difuso realizado pelos ju zes e Tribunais nos casos concretos que lhe
324. feitos como todas as outras inclusive para o Poder P blico Esta posi o decorre do modo como o sistema do or amento foi concebido pela Assembleia Nacional Constituinte 189 190 quando se objetivava conferir co responsabilidade ao Parlamento no campo das finan as p blicas sendo que a flexibilidade da norma estaria possibilitada pela exist ncia do que denomina de v lvulas e seguran a exemplificando com a defini o de margem de liberdade na execu o dos cr ditos com pr via autoriza o legislativa As despesas autorizadas obrigam o administrador salvo se demonstrar a impossibilidade ou s ria inconveni ncia de sua efetiva o OLIVEIRA 2007 p 318 277 Contudo em sentido contr rio caminha a doutrina de Torres 2008 p 96 sustentando que a teoria que considera o or amento como lei formal que apenas prev as receitas p blicas e autoriza os gastos sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tribut rias a que melhor se adapta ao sistema constitucional brasileiro Este autor reconhece as cr ticas a esta posi o decorrente do agigantamento do Poder Executivo e do enfraquecimento do princ pio da legalidade mas considera que est posi o ainda importante por retirar da legisla o or ament ria qualquer conota o material relativamente constitui o de direitos subjetivos para terceiros sem implicar perda de sua fun o de controle negativo do Executivo no que concerne aos li
325. fica o realizada por Mau s e Scaff 2005 p 49 272 ei n 9869 99 Art 27 Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo e tendo em vista raz es de seguran a jur dica ou de excepcional interesse social poder o Supremo Tribunal Federal por maioria de dois ter os de seus membros restringir os efeitos daquela declara o ou decidir que ela s tenha efic cia a partir de seu tr nsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado 160 Constitui o Federal Esta amplia o era de duvidosa constitucionalidade pelo menos at a vig ncia da Emenda Constitucional n 45 2004 que pacificou a quest o modificando a reda o do artigo 103 de sorte a incluir dentre os legitimados para ADC e ADI o Governador do Distrito Federal e a Mesa da C mara Legislativa do Distrito Federal A norma do artigo 27 da Lei n 9869 1999 em tudo se assemelha disposi o prevista na lei que regula o processamento da argui o de descumprimento de preceito fundamental Reza esta norma que ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo no processo de argui o de descumprimento de preceito fundamental e tendo em vista raz es de seguran a jur dica ou de excepcional interesse social poder o Supremo Tribunal Federal por maioria de dois ter os de seus membros restringir os efeitos daquela declara o ou decidir que ela s tenha efic cia a partir de seu tr nsito em julgado ou de outro momento
326. finir procedimentos no texto da Constitui o Assim a exist ncia de balizas constitucionais definidas autoriza a atua o do Poder Judici rio inclusive sobre o procedimento de execu o do or amento invalidando o ato legislativo ou administrativo que viole a Constitui o A mesma sorte afigura a verifica o da constitucionalidade de determinada pol tica p blica desenvolvida em contrariedade aos preceitos constitucionais provocando a invalidade da norma or ament ria que contemple a pol tica violadora da Constitui o Assim o controle a ser realizado pelo Poder Judici rio deve incidir sobre a pol tica eleita pelos rg os legitimados para a realiza o das escolhas pol ticas que s o o Poder Executivo e o Poder Legislativo e o modo como esta pol tica desenvolvida em fun o da norma or ament ria que materializa no plano da aloca o de recursos a escolha realizada Se a pol tica escolhida compat vel com a Constitui o Federal se o or amento est formado em conson ncia com esta op o e se a norma or ament ria est sendo cumprida corretamente pelos rg os administrativos encarregados de sua execu o n o existe a possibilidade da interven o judicial para modificar o rumo da atua o dos organismos do Estado em sentido contr rio a atua o judicial se imp e em defesa da Constitui o O controle da legalidade ir conformar a legisla o do or amento em sentido ligeiramente diverso Busca
327. fixado anualmente por interm dio de uma lei significa apenas que a elabora o do or amento estatal ser realizada anualmente conforme a conjun o de vontade entre o Rei e as Casas Parlamentares sem qualquer cria o de norma jur dica neste procedimento Assim se exclui a possibilidade de significa o de ordem material na elabora o do or amento anual do Estado pois a lei n o possui conte do jur dico capaz de afetar o status dos poss veis destinat rios da norma sendo meramente uma conta e uma conta n o possui regras de direito LABAND 1979 p 23 Uma conta registra as despesas e receitas realizadas e as expectativas pelo que o or amento n o fundamenta qualquer obriga o jur dica Pela concep o de Laband poss vel de um ponto de vista material que os atos de vontade do Estado que por seu conte do n o sejam leis somente sejam exercitados na hip tese de concord ncia entre o Rei e o Parlamento Neste sentido 28 A teoria dualista da lei possibilita a conclus o da exist ncia de um texto aprovado pelo Parlamento despido por m de conte do de lei material Si aplicamos este resultado al art 99 de la Ley Constitucional prusiana que dice El Presupuesto del Estado se fijar anualmente por medio de una ley es indudable que el sentido de dicho art culo no es outro que el siguiente La fijaci n del Presupuesto del Estado se har anualmente de conformidad entre la Corona y ambas C mara
328. ge com a Constitui o Federal de 1988 possui dois sentidos paralelos e complementares o primeiro diz respeito ao or amento como mecanismo de planejamento com a finalidade de realizar os objetivos fundamentais da Rep blica o segundo diz respeito amplia o das 326 atribui es e responsabilidades do Congresso Nacional Neste sentido temos que o or amento n o mais apenas uma pe a limitadora dos gastos da Administra o P blica cuja gest o pertence ao Poder Executivo Sua fun o passa a ser de instrumento para expressar a vontade do Poder P blico na satisfa o ou atendimento de determinada necessidade considerada relevante resultante de planejamento desdobrado a partir do Plano Plurianual passando pela Lei de Diretrizes Or ament ria at o detalhamento da Lei de Or amento Anual O or amento resultante do planejamento e o agir administrativo que implementa a vontade da lei passa a ser objeto de controle cabendo aos Poderes P blicos a verifica o da correspond ncia da atua o do gestor do or amento com os motivos que determinam esta atua o Em princ pio o atendimento aos direitos e as necessidades p blicas se materializam pela op o administrativa na sua satisfa o a partir da aloca o de recursos no or amento p blico Realizada a op o pelo implemento de determinada pol tica p blica a atua o administrativa pela sua execu o se imp e como decorrente do princ pio da legalidade N
329. gente rompendo com o sistema de elabora o conjunta da norma or ament ria entre o Executivo e o Parlamento Dentre seus dispositivos vale destacar a limita o 100 estabelecida no caput do artigo 67 e em seu par grafo al m de tolher a atua o 8 Decreto n 53 914 de 11 de maio de 1964 Art 1 Incumbe ao Ministro de Estado Extraordin rio para o Planejamento e Coordena o Econ mica a dirigir e coordenar a revis o do plano nacional de desenvolvimento econ mico em coopera o com os Minist rios e demais rg os da administra o direta ou descentralizada do Gov rno da Uni o b coordenar e harmonizar em planos gerais regionais e setoriais os programas e projetos elaborados por rg os da administra o p blica entidades paraestatais sociedades de economia mista e empr sas subvencionadas pela Uni o c conhecer e coordenar os planos de ajuda externa econ mica financeira e de assist ncia t cnica prestadas aos rg os e entidades referidas na al nea b d coordenar a elabora o e a execu o do Or amento Geral da Uni o e dos or amentos dos rg os e entidades referidos no item b harmonizando os com o plano nacional de desenvolvimento econ mico e assessorar o Presidente da Rep blica na decis o de assuntos relacionados com o plano de desenvolvimento econ mico e na formula o de planos e projetos de desenvolvimento econ mico e social 99 No regime da Constitui o de 1967 69
330. gisla o que materializa a planifica o da atua o do Estado estabelece vincula es outras que clarificam a rela o de necessidade existente entre estes diplomas jur dicos valendo citar como exemplo a determina o para a execu o das a es vinculadas ao Programa de Acelera o do Crescimento consubstanciada no artigo 11 da Lei n 11 653 2008 PPA 2008 2011 A Secretaria do Or amento define programa como um instrumento de organiza o da a o governamental visando concretiza o dos objetivos pretendidos Desta forma o programa exerce a fun o de m dulo comum integrador entre o plano e o or amento e permite proporcionar maior racionalidade e efici ncia na administra o p blica e ampliar a visibilidade dos resultados e benef cios gerados para a sociedade bem como elevar a transpar ncia na aplica o dos recursos p blicos O Plano Plurianual PPA o instrumento de planejamento de m dio prazo do Governo Federal que estabelece de forma regionalizada as diretrizes os objetivos e as metas da Administra o P blica Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de dura o continuada Os princ pios b sicos que norteiam o PPA s o a Identifica o clara dos objetivos e das prioridades do Governo b Integra o do planejamento e do or amento 158 Lei n 11 653 2008 Art 11 As a es do Programa de Acelera o do Crescimento P
331. i de Diretrizes Or ament ria e Lei Or ament ria Anual 451 Lamentavelmente n o me foi poss vel recuperar a obra deste autor para efetuar uma refer ncia direta Devo me contentar em citar sua obra Das Staatsrechet d s Deutschen Reichs vol por meio de Francisco Campos que o referencia no artigo sobre o problema da natureza jur dica do or amento p blico publicado na Revista do Servi o P blico fevereiro de 1949 Todavia de se registrar que Francisco Campos posteriormente assumiu posi o diversa quando afirma que a execu o do or amento ocorre por conta da exclusiva responsabilidade e atribui o do chefe do Poder Executivo n o podendo haver interfer ncia do Legislativo na sua execu o CAMPOS 1958 215 sustenta que a do or amento resulta para o governo n o s a autoriza o de aplicar determinadas somas como a obriga o de aplic las precisamente para os fins que nele se determinam b em rela o receita igualmente a lei or ament ria d Administra o o poder e lhe imp e a obriga o de arrecad la c quando na Constitui o se prescreve que todas as receitas nele est o contidas e que esta norma ser lei pelo prazo de um ano segue se que todas as leis que abrem ao Estado permanente fonte de receita assim como as que empenham despesas por prazo indeterminado s o constitucionalmente condicionadas quanto a seus efeitos ratifica o pela lei or ament ria embora tais normas continue
332. iada a rela o das pessoas com legitimidade para ajuizar a A o Direta de Inconstitucionalidade nos termos do artigo 103 da atual Carta Constitucional Foram criadas as figuras 4 e do mandado de processuais da a o de Inconstitucionalidade por omiss o injun o A primeira de controle concentrado visa a tornar efetiva qualquer norma constitucional caso em que declarada a inconstitucionalidade pelo STF ser dada ci ncia ao poder competente para a ado o das provid ncias necess rias e em se tratando de rg o administrativo a provid ncia dever ser tomada no prazo de trinta dias O enunciado constitucional que disciplina o Mandado de Injun o afirma que este ser concedido sempre que a falta de norma regulamentadora torne invi vel o exerc cio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade soberania e cidadania com as mesmas consequ ncias da A o de Inconstitucionalidade sendo certo que nos casos em que a omiss o favorecer o pr prio Estado caber a fixa o de prazo para a regulamenta o sob pena de o direito liberdade ou prerrogativa serem aplicados sem as restri es que a legisla o regulamentadora poderia vir a criar A forma como est estruturado na se Regulamentado pela Lei n 12063 2009 que alterou a lei n 9868 1999 com destaque para a possibilidade de concess o de medida cautelar em a o de inconstitucionalidade por omiss o
333. ial pois sem sua exist ncia o pagamento de cada imposto anual n o pode ser exigido ou cobrado renovando se a autoriza o legislativa e a consequente legalidade a cada ano No or amento da despesa est o montante das despesas que a administra o est autorizada a executar sendo assim um aut ntico ato administrativo condicionado pela lei Em conclus o toda decis o do Parlamento contendo a abertura de um cr dito or ament rio seria corretamente caracterizada como um ato administrativo contendo uma autoriza o para a posterior atua o da Administra o Todavia a despesa or ada deve ser aprovada pelo Parlamento neste sentido vinculado a legislar para prever o montante necess rio ao funcionamento dos servi os anteriormente e legalmente criados Destaque se a disparidade entre esta posi o e a esposada pelo doutrinador prussiano Duguit afirma a necessidade de aprova o pr via das despesas mesmo em rela o s despesas anteriormente estabelecidas enquanto que Laband considera materialmente desnecess ria a pr via aprova o pois poderiam ser realizadas as despesas necess rias aplica o das leis existentes sob a responsabilidade pol tica do Governo 5 Leon Duguit considera que o Parlamento poderia editar norma jur dica revogando legisla o anterior que estabeleceria determinado servi o ou atividade que exigia verbas posteriores para sua manuten o O que n o seria poss vel seria a revoga o indi
334. ias e or amento anual A quest o pol tica do or amento diz respeito ao relacionamento dos Poderes do Estado e a pr pria aplica o do princ pio da separa o de poderes A fun o econ mica diz respeito evolu o das teorias econ micas decorrente da evolu o hist rica de cada sociedade Partindo do modelo de or amento cl ssico fundado na id ia de equil brio entre as receitas e as despesas o or amento evoluiu para uma no o de possibilidade de or amentos deficit rios sendo utilizado como meio de interven o na conjuntura econ mica buscando induzir o crescimento econ mico e a supera o da crise A crise da d vida 129 Ver nota 124 90 p blica na d cada de 1970 trouxe para a centralidade da discuss o a concep o do or amento equilibrado com a proposta de substitui o do uso do gasto p blico como indutor do investimento pela ren ncia de receita pela diminui o dos impostos progressivos TORRES 2008 p 74 e a diminui o do papel do Estado na economia A fun o reguladora diz respeito possibilidade do uso do or amento para regulamentar a economia global do pa s Todavia com a crise financeira do Estado do Bem Estar esta possibilidade decresce de import ncia sobressaindo a possibilidade de regula o em outras reas de interesse da sociedade meio ambiente consumidor e controle da concorr ncia dentre outras Ainda na doutrina de Ricardo Lobo Torres a fun o reguladora sinaliza para
335. icabilidade da norma do or amento considerando que o m todo concentrado se afigura como o mais indicado Para cada per odo s o selecionados julgados que refletem a posi o esposada pela Corte analisando quais os argumentos prevalentes em cada per odo e como as decis es s o justificadas pelos ministros Este m todo permite apreciar a varia o no foco de preocupa o da Corte e como esta mudan a de foco representa a altera o no sentido do julgamento da compatibilidade constitucional das normas do or amento O derradeiro cap tulo visa a discutir qual o sentido poss vel do controle judicial da constitucionalidade das normas do or amento Partindo da caracteriza o do or amento como norma jur dica e como instrumento geral de efetiva o de pol ticas 1 Em junho de 2003 tr s novos ministros passam a compor a Corte As altera es se sucedem de sorte que no presente tempo setembro 2010 apenas quatro ministros s o oriundos do per odo anterior 17 p blicas a tese vai tentar refutar alguns argumentos atinentes a uma vis o neutra da norma or ament ria buscando o sentido de mecanismo para a materializa o de op es pol ticas que podem estar harm nicas ou desarm nicas com o texto constitucional Esta materializa o ocorre tanto no processo de forma o do or amento como durante sua execu o z Relativamente forma o do or amento nosso objetivo sustentar a exist ncia de limites mate
336. icados na forma do art 213 8 3 A distribui o dos recursos p blicos assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigat rio nos termos do plano nacional de educa o 4 Os programas suplementares de alimenta o e assist ncia sa de previstos no art 208 VII ser o financiados com recursos provenientes de contribui es sociais e outros recursos or ament rios 8 5 A educa o b sica p blica ter como fonte adicional de financiamento a contribui o social do sal rio educa o recolhida pelas empresas na forma da lei 6 As cotas estaduais e municipais da arrecada o da contribui o social do sal rio educa o ser o distribu das proporcionalmente ao n mero de alunos matriculados na educa o b sica nas respectivas redes p blicas de ensino Inclu do pela Emenda Constitucional n 53 de 2006 480 A Emenda Constitucional n 29 previu o financiamento do sistema nico de sa de por meio de recursos vinculados a tributos especificados no artigo 198 8 22 e 3 da CF Para a Uni o foi especificado que lei complementar deveria prever a base de incid ncia e o percentual para obter o montante de receita vinculada Para os Estados e Munic pios foram previstas as bases de incid ncia por m foi reservada lei complementar a defini o dos percentuais de incid ncia e os limites de repasse da Uni o aos Estados Distrito Federal e munic pios At a presente data n o foi editada a l
337. idade da lei impedindo t o somente a sua aplica o naquele exerc cio financeiro 8 A o direta n o conhecida pelo argumento da viola o do art 169 8 1 da Carta Magna Precedentes ADI 1585 DF Rel Min Sep lveda Pertence un nime DJ 3 4 98 ADI 2339 SC Rel Min Ilmar Galv o un nime DJ 1 6 2001 ADI 2343 SC Rel Min Nelson Jobim maioria DJ 13 6 2003 9 A o direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e na parte conhecida julgada improcedente Julgado em 21 de maio de 2007 e publicado em 14 de setembro do mesmo ano com a seguinte composi o Ellen Gracie presidente Celso de Mello Marco Aur lio Gilmar Mendes relator Cezar Peluso Carlos Britto Joaquim Barbosa Ricardo Lewandowski e Carmem L cia 359 Veja se determinado trecho da discuss o O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES RELATOR Foi o que a jurisprud ncia consagrou a partir da ADI n 1 292 entendendo que se eventualmente uma vantagem fosse contemplada no mesmo ano e n o houvesse dota o or ament ria a lei n o resultaria inv lida Todavia n o se aplicava quando restava ineficaz pelo menos naquele ano ou naquele exerc cio financeiro A SENHORA MINISTRA CARMEN LUCIA Na tentativa de fazer com que a norma se resguarde na sua constitucionalidade Porque a Constitui o taxativa Ela prev N o se pode conceder sem pr via E a concess o pela lei O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES RELATOR Neste caso p
338. idade por Omiss o ADO culminando com o decidido na ADI n 875 relatada pelo Ministro Gilmar Mendes e julgada em 24 de fevereiro de 2010 onde se reconhece a possibilidade da concess o de prazo para sanar a omiss o e a pr pria fungibilidade entre a A o Direta de Inconstitucionalidade ADI e a A o Direta de Inconstitucionalidade por Omiss o ADO conforme ementa a seguir A es Diretas de Inconstitucionalidade ADI n 875 DF ADI n 1 987 DF ADI n 2 727 DF e ADI n 3 243 DF Fungibilidade entre as a es diretas de inconstitucionalidade por a o e por omiss o Fundo de Participa o dos Estados FPE art 161 inciso Il da Constitui o Lei Complementar n 62 1989 Omiss o inconstitucional de car ter parcial Descumprimento do mandamento constitucional constante do art 161 Il da Constitui o segundo o qual lei complementar deve estabelecer os crit rios de rateio do Fundo de Participa o dos Estados com a finalidade de promover o equil brio socioecon mico entre os entes federativos A es julgadas procedentes para declarar a inconstitucionalidade sem a pron ncia da nulidade do art 2 incisos e Il 88 1 2 e 3 e do Anexo nico da Lei Complementar n 62 1989 assegurada a sua aplica o at 31 de dezembro de 2012 257 enunciada no julgamento da ADI ainda n o chegou s A es de Inconstitucionalidade por Omiss o Nada impede o manejo de outros mecanismos processu
339. ido o administrador gestor pode legitimamente deixar de proceder despesa por m sua atitude est sujeita verifica o de sua compatibilidade com os motivos que a determinaram e a finalidade a ser cumprida com a norma or ament ria A exist ncia de verbas alocadas para a constru o de escolas p blicas n o implica a necessidade da realiza o do gasto caso n o exista por exemplo a necessidade material da constru o de novas unidades Dado este pressuposto poss vel ao gestor motivadamente deixar de empregar os recursos dispon veis Contudo sua atua o est sujeita a controle de sorte a sustentar a hip tese que ensejou sua atua o Em sentido semelhante est a exist ncia de recursos or ament rios prevendo o pagamento de determinada gratifica o categoria de funcion rios p blicos A falta de aprova o da lei criadora da gratifica o justifica a n o execu o da despesa legitimando a atua o do gestor p blico 273 O conceito de boa administra o abrange a necessidade da atua o previdente e cuidadosa do gestor p blico sendo certo que exist ncia de recursos em sobejo em programa diz respeito ao planejamento na elabora o do or amento cabendo aos rg os t cnicos dos Poderes realizarem uma previs o mais pr xima da realidade quanto poss vel para a realiza o das despesas futuras observados os ndices pr prios para esta avalia o Este procedimento adequadamente realizad
340. idor pelo que a informa o n o poder ser tornada p blica sob pena de responsabiliza o funcional Todavia o 213 ver a reda o do artigo 72 da CF de 1967 a seguir transcrito Artigo 72 O Poder Executivo manter sistema de controle interno visando a criar condi es indispens veis para efic cia do controle externo e para assegurar regularidade realiza o da receita e da despesa Il acompanhar a execu o de programas de trabalho e do or amento III avaliar os resultados alcan ados pelos administradores e verificar a execu o dos contratos 132 conte do sigiloso n o possui efeito em rela o ao rg o interno respons vel pelo controle Coube aos Poderes a organiza o de seus rg os de controle interno Em termos do Poder Executivo foi criada a Controladoria Geral da Uni o CGU c om a denomina o de Corregedoria Geral da Uni o CGU PR sendo vinculada diretamente Presid ncia da Rep blica A CGU teve originalmente como prop sito declarado de realizar no mbito do Poder Executivo Federal o controle dos atos administrativos avaliando o cumprimento das metas previstas no plano plurianual a execu o dos programas de governo e dos or amentos da Uni o Cabe lhe ainda comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto efic cia e efici ncia da gest o or ament ria financeira e patrimonial nos rg os e nas entidades da Administra o P blica Federal be
341. ierno tambi n puede tener razones de otra especie para omitir unos gastos autorizados en el Presupuesto especialmente cuando amenazadoras circunstancias pol ticas exigen la moment nea acumulaci n de capital o cuando los ingresos son inferiores a los estimados en el Presupuesto de forma que sea de temer un d ficit No obstante cuando hace dos afios sobrevino un caso de stos pr cticamente toda la prensa defendi la idea de que el Gobierno no deb a prescindir de aquellos gastos cuyos recursos estuvieran consignados en el Presupuesto ya 37 Assim sendo Laband 1979 defende que a lei que aprova o or amento uma lei em sentido meramente formal que indica apenas uma participa o do Legislativo e na necessidade da ado o de uma formalidade especial para sua aprova o A aprova o do or amento um ato que interessa restritamente Administra o apesar da participa o dos corpos legislativos de participa o popular na sua elabora o na medida em que o ato de aprova o tem um alcance meramente formal Assim distingue o or amento propriamente dito da lei que o estabelece e aprova com a finalidade de ressaltar o car ter formal de sua aprova o Corresponde a este racioc nio a no o de que os corpos legislativos possuem um alcance de atua o necessariamente restrito no processo de forma o do or amento na medida em que a fun o do or amento concebida apenas como correspondente necessidade de contro
342. ificamente ao controle judicial da execu o do or amento que passamos a considerar nas p ginas que seguem 5 3 CONTROLE NA EXECU O DA NORMA OR AMENT RIA A exist ncia necess ria de um or amento anual para Uni o Estados Membros Distrito Federal e Munic pios decorre da disposi o do artigo 165 da Constitui o Federal A mesma norma trata de duas esp cies normativas que complementam o sistema de or amento brasileiro a Lei Plurianual e a Lei de 269 Diretrizes Or ament rias Juntas s o considerados como elementos indispens veis ao planejamento e organiza o das finan as p blicas O conte do espec fico da Lei Or ament ria Anual est previsto constitucionalmente como consubstanciado na previs o de receita e fixa o da despesa O conte do do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Or ament rias ser disciplinado por lei complementar consoante determina o artigo 165 9 da CF estando em vigor a Lei n 4320 de 17 de mar o de 1964 que estabelece as normas gerais de direito financeiro para elabora o e controle dos or amentos e balan os da Uni o dos Estados dos Munic pios e do Distrito Federal 5 3 1 A plena execu o do or amento e a possibilidade de controle N o existe uma defini o legal a respeito da natureza do preceito que fixa a realiza o de despesa na lei or ament ria anual Os recursos postos no or amentos configuram uma autoriza o de despesa ao administrador p
343. ificar uma vincula o entre o planoplurianual e a lei do or amento anual de modo a estabelecer padr o de impositividade 103 observando as disposi es constitucionais que informam a cria o da Lei de Diretrizes Or ament rias LDO e o desdobramento da Lei Or ament ria Anual LOA em tr s or amentos distintos Or amento Fiscal Or amento de Investimentos das Empresas Estatais e Or amento da Seguridade Social dentro da mesma lei or ament ria z Desta feita importante considerar que as mudan as introduzidas pela Constitui o no campo da sistem tica or ament ria redundam em expressivas altera es ao modo de elabora o do or amento e legisla o correlata tendo em vista as disposi es constitucionais pertinentes especialmente as contidas no art 166 3 I e 4 Assim sendo o sistema or amental passa a se desdobrar em oito fases quais sejam a formula o do Planejamento Plurianual pelo Executivo b aprecia o e adequa o do Plano pelo Legislativo c proposi o de metas e prioridades para a administra o e a pol tica de aloca o de recursos pelo Executivo d aprecia o e adequa o da LDO pelo Legislativo e elabora o da proposta de or amentos pelo Executivo f aprecia o adequa o e autoriza o legislativa g execu o dos or amentos aprovados h avalia o da execu o e aprecia o das contas Cada uma das normas constantes do sistema do or a
344. igatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os Pod res rg os e fundos tanto da administra o direta quanto da indireta exclu das apenas as entidades que n o recebam subven es ou transfer ncias conta do or amento 8 2 Ressalvados os impostos mencionados nos itens VIII e IX do artigo 21 e as disposi es desta Constitui o e de leis complementares vedada a vincula o do produto da arrecada o de qualquer tributo a determinado rg o fundo ou despesa A lei poder todavia estabelecer que a arrecada o parcial ou total de certos tributos constitua receita do or amento de capital proibida sua aplica o no custeio de despesas correntes 398 Constitui o de 1988 Art 167 S o vedados IV a vincula o de receita de impostos a rg o fundo ou despesa ressalvadas a reparti o do produto da arrecada o dos impostos a que se referem os arts 158 e 159 a destina o de recursos para as a es e servi os p blicos de sa de para manuten o e desenvolvimento do ensino e para realiza o de atividades da administra o tribut ria como determinado respectivamente pelos arts 198 8 2 212 e 37 XXII e a presta o de garantias s opera es de cr dito por antecipa o de receita previstas no art 165 8 8 bem como o disposto no 4 deste artigo 8 4 permitida a vincula o de receitas pr prias geradas pelos impostos a que se referem os arts 155 e 156
345. ilidade fiscal s o essenciais concretiza o de uma s rie de direitos elencados na Constitui o de 1988 e que dependem de interven o estatal Afinal toda atua o estatal depende da exist ncia de recursos p blicos angariados nos estritos termos da Constitui o e com respeito ao direito de propriedade Nesse sentido o art 169 8 1 e Il da Constitui o vincula a concess o de remunera o e a contrata o de pessoal exist ncia de pr via dota o or ament ria suficiente para atender s proje es de despesa de pessoal e aos acr scimos dela decorrentes e exist ncia de autoriza o espec fica na lei de diretrizes or ament rias Em especial o rigor fiscal na conten o da folha de pagamentos um dos principais programas da Lei de Responsabilidade Fiscal A Lei Complementar 101 2000 prev n o somente limites parciais de gastos por Poder norma cuja constitucionalidade n o foi afastada durante o julgamento da medida cautelar na ADI 2 238 rel Min Ilmar Galv o DJ de 19 09 2008 como tamb m reafirma que a adequa o aos par metros estabelecidos pode ser obtida pela dr stica relativiza o da estabilidade que caracteriza o v nculo entre alguns tipos de servidores e a Administra o art 169 4 da Constitui o O quadro tamb m marcado pela atribui o aos munic pios do dever de prover prioritariamente a educa o fundamental e a infantil art 211 8 2 da Constitui o ambas comp
346. imento prescrito no ordenamento para a aprova o de uma lei por m do ponto de vista material n o se promulgou uma lei mas sim foi autorizada a execu o de um ato administrativo de conte do discricion rio pela Realeza Esta no o considera ser o or amento uma mera conta que contem a demonstra o num rica da previs o de receita e as despesas autorizadas e neste sentido um ato administrativo e n o legislativo Acresce que o or amento n o corresponde a qualquer necessidade do direito mas sim resulta de uma imposi o da economia uma lei relacionada com a legisla o vigente anterior principalmente com as leis materiais que constituem a base jur dica das despesas e receitas p blicas Sua conclus o que a lei or ament ria n o pode revogar ou alterar as leis que criam receitas e despesas sendo lhe defeso inovar atrav s da introdu o de novas normas legais BEREIJO 1970 Desta forma com rela o aos gastos estabelecidos em anterior delibera o do Parlamento a liberdade de conforma o or ament ria seria restrita pois n o se admitiria a supress o de um servi o p blico j institu do a n o ser por expressa conjun o de vontade entre o Parlamento e o Executivo Assim Laband considera existir uma for a vinculativa nas despesas assumidas anteriormente pelo Parlamento em rela o ao per odo continuado Haveria uma contradi o no estabelecimento de um servi o p blico permanente cujo funcionamento
347. in o entre a previs o or ament ria como condi o para a realiza o da despesa e a sua implementa o Por expressa disposi o legal e constitucional a despesa deve estar prevista na legisla o or ament ria Discrepar deste entendimento negar a primeira fun o da lei or ament ria consubstanciada na possibilidade de controle dos governos pelos corpos representativos especialmente limitando a atividade estatal pelo controle dos recursos disponibilizados para a satisfa o das necessidades N o se pode olvidar que a separa o do caixa privado do Rei do Tesouro do Estado constituiu o passo primeiro para a fixa o da receita e despesa p blica Desta forma a pr pria natureza da legisla o or ament ria obriga que a despesa esteja prevista e alocados recursos necess rios sua satisfa o sendo imposs vel esta sem a pr via previs o na Lei Or ament ria Anual LOA Todavia a necessidade de previs o or ament ria para a realiza o da despesa n o significa a exist ncia de uma obriga o legal para a sua realiza o perfeitamente poss vel a exist ncia da obriga o legal de or ar sem a correspondente obriga o de executar integralmente a despesa or ada Nesta situa o OS recursos existem no or amento por m o administrador gestor executa os parcialmente deixando de realizar o desembolso dos valores com os quais ir satisfazer a execu o das a es do or amento Esta possibilidade
348. investiga o ao inv s de simplesmente atribuir tal fun o s inst ncias ordin rias do Poder Judici rio No rumo desta evolu o vemos o decidido na ADI n 2925 8 em que o STF considerou ser poss vel o controle concentrado de constitucionalidade de legisla o or ament ria em t pico ato normalmente considerado insuscept vel de aprecia o pelo controle abstrato No caso os recursos arrecadados com fundamento no artigo 177 4 da Constitui o Federal deveriam ser obrigatoriamente utilizados para o cumprimento de finalidades especificadas o que n o era realizado pela legisla o questionada Neste julgamento foi reconhecida a possibilidade da realiza o de controle concentrado de constitucionalidade da norma do or amento superando os argumentos pertinentes temporariedade generalidade e abstra o para afirmar a necessidade de efetiva normatiza o de disposi o constitucional que prev a exist ncia de receita vinculada a determinado emprego No mesmo sentido isto considerando a possibilidade da aprecia o da 423 Ver nota 351 424 Ver nota 329 252 compatibilidade entre a norma do or amento e os limites impostos pela Constitui o relativamente ao limites na elabora o do or amento foi o julgamento realizado na ADI 820 desta feita considerando os limites postos para os investimentos em educa o Nesta ltima decis o a delibera o considerou o limite estabelecido no artigo 212 da Const
349. ionalidade Todavia em que pese a dicotomia o STF conheceu da a o em rela o a ambas as normas pois a norma de car ter geral subordinante da norma individual que sem a primeira ficaria sem objeto A decis o proferida foi no sentido do conhecimento completo e proced ncia parcial da a o direta e a vota o do or amento fiscal v g ADIn 2100 JOBIM DJ 01 06 01 3 A segunda norma questionada que condiciona a inclus o no or amento fiscal da verba correspondente a precat rios pendentes manuten o da meta de resultado prim rio fixada segundo a LDO constitui exemplo t pico de norma individual ou de efeitos concretos cujo objeto a regula o de conduta nica posto que subjetivamente complexa a elabora o do or amento fiscal na qual se exaure o que inviabiliza no ponto a a o direta 4 Diferentemente configura norma geral suscept vel de controle abstrato de constitucionalidade a primeira das regras contidas no dispositivo legal questionado que institui comiss o de representantes dos tr s Poderes e do Minist rio P blico qual confere a atribui o de proceder ao criterioso levantamento dos precat rios a parcelar conforme a EC 30 00 com vistas a apurar o seu valor real o procedimento de levantamento e apura o do valor real que nela se ordena n o substantiva conduta nica mas sim conduta a ser desenvolvida em rela o a cada um dos precat rios a que alude por outro lado a determina
350. ionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controv rsia constitucional suscitada em abstrato independente do car ter geral ou espec fico concreto ou abstrato de 428 Ver nota 370 429 Ver nota 368 254 seu objeto A decis o de m rito foi no sentido de investigar a possibilidade de atua o do Executivo em encaminhar a proposta e do Congresso Nacional em apreci la validamente concluindo ser poss vel o procedimento realizado por estes Poderes na conforma o do or amento 2008 Desta forma consideramos poss vel e situada dentro de nosso horizonte a realiza o do controle judicial em sede difusa ou concentrada da elabora o das normas integrantes do sistema or ament rio quando descumpridas as balizas constitucionais limitadoras Como se verifica o leque poss vel da verifica o da constitucionalidade tem sido lentamente ampliado conformando um novo patamar de controle dos atos que criam ou modificam a legisla o do or amento N o temos um novo ordenamento formal que instituiu um padr o diferenciado de controle temos uma nova aprecia o dos poderes conferidos ao Poder Judici rio em geral e especificamente ao Supremo Tribunal Federal para enfrentar a viola o da Constitui o pela infring ncia dos limites constitucionais ao modo de elabora o da lei do or amento A altera o na concep o do STF ainda n o se completou Como poss vel verificar n o existe uma una
351. ir as decis es emanadas do Poder Judici rio notadamente nos casos em que a condena o judicial tem por destinat rio o pr prio poder p blico muito mais do que simples incumb ncia de ordem processual representa uma incontorn vel obriga o institucional a que n o se pode subtrair o aparelho de Estado sob pena de grave comprometimento dos princ pios consagrados no texto da Constitui o da Rep blica A desobedi ncia a ordem ou a decis o judicial pode gerar em nosso sistema jur dico grav ssimas consequ ncias quer no plano penal quer no mbito pol tico administrativo possibilidade de impeachment quer ainda na esfera institucional decretabilidade de interven o federal nos Estados membros ou em Munic pios situados em Territ rio Federal ou de interven o estadual nos Munic pios IF 590 00 Rel Min Presidente Celso de Mello julgamento em 17 9 1998 Plen rio DJ de 9 10 1998 Lamentavelmente esta decis o n o tem sido o paradigma na aplica o do direito pelo Supremo Tribunal Federal observada a hip tese de descumprimento do mandamento do artigo 100 da CF A norma constitucional deve ser cumprida sendo que as hip teses de possibilidade de descumprimento devem ser restritas ao m nimo necess rio em respeito situa es limite que podem acontecer e que revelariam a impossibilidade de decretar a interven o a situa o onde se verifica a impossibilidade material absoluta de pagamento dos d b
352. ir no s culo XIX Esta carta constitucional foi outorgada a partir da restaura o mon rquica resultante da derrota de Napole o e afirma a supremacia real como a verdadeira fonte de todo poder pol tico O Congresso de Viena reunido ap s a derradeira derrota de Napole o l articulou a tend ncia constitucional que teve in cio com a carta outorgada por Luis XVIII e duraria at a Constitui o de Weimar com o surgimento de constitui es que buscavam a preserva o do poder da realeza pela afirma o do princ pio mon rquico Por m apesar de n o ter origem germ nica o princ pio mon rquico serve adequadamente s necessidades do Rei prussiano na regula o de suas rela es com o Parlamento constituindo o ponto central da teoria alem do Estado Este princ pio pode ser resumido em tr s pontos 35 N o demais destacar a complexidade da sociedade europeia do s culo XIX ante as mudan as decorrentes da Revolu o Industrial como o surgimento da classe oper ria e o desafio socialista que representavam uma perspectiva diferente que impossibilitava o restabelecimento do regime absolutista nos moldes anteriores Segundo Wagner 2005 p 24 o princ pio mon rquico decorria de uma tens o entre o absolutismo que batia em retirada e o liberalismo resultando em uma f rmula que assegurava os respectivos interesses e aspira es sendo encontrado nas Constitui es dos Estados da Baviera Baden e W rttemberg conve
353. ir o Executivo de causar em desfavor do Judici rio do Legislativo e do Minist rio P blico um estado de subordina o financeira que comprometesse pela gest o arbitraria do or amento ou at mesmo pela injusta recusa de liberar os recursos nele consignados a pr pria independ ncia pol tico jur dica daquelas Institui es Essa prerrogativa de ordem jur dico institucional criada de modo inovador pela Constitui o de 1988 pertence exclusivamente aos rg os estatais para os quais foi deferida O legislador constituinte na realidade n o a partilhou e nem a estendeu aos membros e servidores integrantes dessas institui es O exerc cio desse direito e portanto intransfer vel S poder exerc lo dispondo inclusive de pretens o e de a o aquele a quem se outorgou no plano jur dico material a titularidade exclusiva do seu exerc cio De absoluta intransmissibilidade portanto essa posi o jur dica que tamb m n o poder ser invocada por terceiros especialmente por entidades de direito privado ainda que qualificadas como entidades de classe cujo mbito de atua o n o transcende a esfera dos direitos de seus pr prios associados A qualidade para agir no caso s pertine a tais rg os estatais os quais por seus Presidentes ou Procuradores Gerais estar o legitimados para postular em ju zo a defesa daquela especial prerrogativa de ndole constitucional n o sendo licito a uma simples entidade
354. irma o do poder do rei sobre o sistema feudal e o surgimento do estado nacional O Estado Na o substitui o sistema feudal e representa a unidade pol tica e econ mica que havia desaparecido com o fim do Imp rio Romano O processo de defini o do territ rio nacional e a expans o ultramarina apenas foi poss vel a partir do financiamento levado a cabo pelo Estado Nacional O absolutismo implica o surgimento de um direito nacional em contraposi o aos foros e privil gios locais Releva para os fins do presente estudo a constru o de um direito financeiro do qual se destacam dois elementos soberania financeira e supremacia financeira BUJANDA 1962 A primeira constitui a express o da soberania pol tica concebida como atributo e condi o do Estado a segunda refere se ao rg o que dentro do Estado corresponde faculdade decis ria da imposi o de tributos e realiza o de gastos Desta situa o surge a afirmativa de que o conceito de soberania financeira constitui o fundamento pol tico da Fazenda P blica Moderna Assim considerando temos que o Rei se consolidou como titular do poder supremo do Estado mantendo esta posi o at o surgimento da Revolu o Francesa que modifica radicalmente esta situa o em escala europeia Esta preponder ncia do rei resultou em uma atua o sem limites em mat ria financeira Na express o de Bujanda 1962 p 258 7A consolida o das monarquias absolutis
355. is pois h uma desigualdade de base material que vai al m da mera distin o de aptid o das pessoas Assim a norma constitucional reconhece os direitos sociais e determina a atua o do Poder P blico no sentido de sua implementa o reduzindo as desigualdades sociais N o poss vel considerar que a exig ncia constitucional seja satisfeita com uma atua o meramente omissiva e sem disp ndios ao contr rio o ditame constitucional obriga a realiza o de pol ticas expressivas na consecu o dos objetivos tra ados realiza o esta que implica necessariamente a invers o de amplos recursos quer diretamente pelo Poder P blico quer pela sociedade Os investimentos p blicos s o previstos no or amento para sua efetiva o com a disposi o dos meios necess rios sua execu o Desta forma o Poder P blico realiza as pol ticas p blicas necess rias implementa o dos direitos e princ pios estabelecidos na Constitui o prevendo sua execu o e as consolidando com a inser o no or amento dos meios necess rios para que sejam alcan ados Assim sendo a efetiva o dessas pol ticas que implicam atua o positiva passa pela aloca o dos recursos necess rios o que feito pela lei or ament ria Considerando essa assertiva como negar a possibilidade de submeter o ato de elabora o de implementa o do or amento ao controle pol tico ou judicial considerando a lei or ament ria como element
356. islativo A recusa em apreciar a mat ria em sede de controle concentrado n o significa a impossibilidade de acionar o Poder Judici rio por via diversa Tal como decidido no Agravo regimental na ADI n 203 e na aprecia o da ADI n 647 9 Distrito 309 Federal neste julgamento tamb m foi destacada a possibilidade e viabilidade da efetiva o de controle de constitucionalidade pela modalidade difusa Tamb m 310 novamente temos a manifesta o do relator no sentido da possibilidade de rever seu posicionamento a respeito do cabimento deste tipo de controle de constitucionalidade em futura aprecia o Observe se que a resist ncia do STF est na possibilidade de considerar o or amento como esp cie legislativa de conte do normativo considerando o apenas como uma modalidade de ato administrativo No seguimento a esta conclus o 309 Ver notas n 304 e 301 respectivamente 310 A ilegitimidade constitucional da edi o das normas individuais de que se trata por medida provis ria n o se livra de eventual controle jurisdicional difuso mas n o suscept vel de controle concentrado e abstrato no estado presente de nossa jurisprud ncia N o me privo da reserva de eventualmente provocar nova reflex o sobre a corre o dela n o tenho contudo neste momento como resistir lhe ao comando 311 Consoante a defini o realizada pelo Ministro Sep lveda Pertence no voto de relator da ADI n 1716 DF
357. istra o indireta e de todos os demais rg os e entidades sujeitas supervis o ministerial constituindo um manual b sico de dados quantitativos para o planejamento global regional e setorial O OPI era trienal e foi previsto pelo Ato Complementar n 43 de 29 de janeiro de 1969 Era constitu do pela programa o de disp ndios de responsabilidade do Governo Federal exclu das apenas as entidades da Administra o Indireta e as Funda es que n o 108 ato Complementar n 43 de 29 de janeiro de 1969 Art 1 O Poder Executivo elaborar Planos Nacionais de Desenvolvimento de dura o quadrienal que ser o submetidos delibera o do Congresso Nacional at 15 de setembro do primeiro ano de mandato do Presidente da Rep blica 1 Os Planos Nacionais ser o apresentados sob a forma de diretrizes gerais de desenvolvimento definindo objetivos e pol ticas globais setoriais e regionais 107 Decreto n 70 852 de 20 de julho de 1972 Art 1 Em conson ncia com o artigo 15 do Decreto lei n 200 de 25 de fevereiro de 1967 ser aplicado aos Planos Nacionais de Desenvolvimento institu dos pelos Atos Complementares n mero 43 de 29 de janeiro de 1969 e n 76 de 21 de outubro de 1969 o Programa de Acompanhamento estabelecido pelo Decreto n 68 993 de 28 de julho de 1971 Art 4 Como instrumento complementar do Programa de Acompanhamento o Minist rio do Planejamento e Coordena o Geral elaborar anualmente
358. italistas do p s guerra Em qualquer economia os n veis de emprego e de pre os resultam dos n veis de demanda agregada isto da disposi o de gastar dos consumidores das fam lias dos capitalistas enfim de qualquer tipo de comprador Se a demanda for superior capacidade nominal potencial da produ o os pre os tender o a subir se for inferior haver desemprego O mecanismo b sico da pol tica de estabiliza o e portanto a a o estatal sobre a demanda agregada aumentando a e reduzindo a conforme as necessidades GIACOMONI 2005 p 41 A atua o do or amento como estabilizador se evidencia As despesas sob a forma de compras governamentais e gasto dos empregados do Estado pressionam a demanda agregada a possibilidade de interven o sob a via da receita se materializa na varia o na raz o existente entre a receita or ament ria e a renda nacional aumentando ou reduzindo o valor retirado do setor privado para custeio e investimento do setor p blico Segundo a doutrina de Torres 2008 p 65 v 5 s o tr s as fun es prec puas do or amento a pol tica a econ mica e a reguladora A fun o pol tica trata do controle da Administra o jungida execu o das despesas no per odo e nos limites ditados pelo Poder Legislativo e modernamente na co participa o do Parlamento na elabora o das normas do sistema or ament rio plano plurianual lei de diretrizes or ament r
359. itos or ament rios ou adicionais 437 Ver nota 329 261 exclu das da considera o de relev ncia do legislador ordin rio nos termos do artigo 60 4 IV da Constitui o Federal No que concerne especificamente a possibilidade da realiza o de controle judicial no processo pol tico vemos que existe precedente novamente em processo de suspens o de liminar em que a presid ncia do STF exercida na oportunidade pelo Ministro Gilmar Ferreira Mendes decidiu negar suspens o da execu o de liminar requerida pelo Estado do Maranh o e concedida pelo Desembargador Relator do Mandado de Seguran a no 22496 2008 do Tribunal de Justi a do Estado do Maranh o que determinou a a libera o do SIPLAN para que a Defensoria P blica implemente dota es or ament rias sua proposta or ament ria b a inclus o da proposta or ament ria da Defensoria P blica no projeto de lei de diretrizes or ament rias do ano de 2009 c em caso de dano j ocorrido a devolu o do referido projeto ao Governador do Estado do Maranh o para a inclus o da proposta or ament ria da Defensoria P blica e suspens o at que tal ocorra do processo legislativo pertinente a Lei de Diretrizes Or ament rias de 2009 Novamente vemos que a par de apreciar os requisitos espec ficos da suspens o de seguran a ou de liminar pertinentes a exist ncia de grave les o ordem sa de seguran a e economia p blica o Ministro Gi
360. itos da Fazenda P blica N o nos escapa a discuss o realizada no STF quanto aplica o da interven o federal em hip tese de descumprimento da obriga o de incluir a verba no or amento ou efetuar o pagamento devido Destaco a decis o proferida na IF n 298 com a seguinte ementa pois ilustrativa do debate INTERVEN O FEDERAL 2 Precat rios judiciais 3 N o configura o de atua o dolosa e deliberada do Estado de S o Paulo com finalidade de n o pagamento 4 Estado sujeito a quadro de m ltiplas obriga es de id ntica hierarquia Necessidade de garantir efic cia a outras normas constitucionais como por exemplo a continuidade de presta o de servi os p blicos 5 A interven o como medida extrema deve atender m xima da proporcionalidade 6 Ado o da chamada rela o de preced ncia condicionada entre princ pios constitucionais concorrentes 7 Pedido de interven o indeferido 246 Nesta situa o a interven o n o teria resultado pr tico pois nada seria poss vel realizar para al m do descumprimento envergonhado pela insolv ncia p blica Por m para al m desta cuidadosa pondera o pelo STF na decreta o de 415 interven o vemos que aquela Corte tem se mostrado avara na valida o de pedido de interven o por descumprimento de decis o judicial restrita esta situa o em que se visualiza a inten o de descumprir a decis o para al m da considera
361. itucional abstrata poder ser o nico e principal momento de verifica o de sua compatibilidade com a Constitui o A conjun o das considera es pertinentes abstra o sustentando que abstrato h de ser o processo e n o o ato questionado e a distin o entre lei formal do Poder Legislativo e ato normativo abre caminho para ampla revis o da jurisprud ncia anterior Ou seja na vis o do voto prevalente a lei n o precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de constitucionalidade A z densidade normativa requisito para a realiza o do controle abstrato de constitucionalidade do ato normativo que n o seja a lei Veja se o voto do relator Ministro Gilmar Mendes Outra h de ser todavia a interpreta o se se cuida de atos editados sob a forma de lei Nesse caso houve por bem o constituinte n o distinguir entre leis dotadas de generalidade e aqueloutras conformadas sem o atributo da generalidade e abstra o Essas leis formais decorrem ou da vontade do legislador ou do desiderato do pr prio constituinte que exige que determinados atos ainda que de efeito concreto sejam editados sob a forma de lei v g lei de or amento lei que institui empresa p blica sociedade de economia mista autarquia e funda o p blica Tratando se de lei formal a possibilidade de acesso ao controle abstrato de constitucionalidade ampla e submete se possibilidade da controv rsia ser p
362. itui o Federal e apreciou a validade constitucional da destina o de 10 destas verbas para a manuten o das escolas p blicas tendo considerado que a vincula o da vincula o viola o direito da Administra o de realizar a op o pol tica melhor adequada a seu ju zo engessando para al m do comando normativo da Constitui o Federal a condu o normal dos neg cios p blicos cuja primazia na aplica o reconheceu ao Poder Executivo Desta forma poss vel verificar que o STF passa a considerar admiss vel a verifica o da pertin ncia entre os limites postos na Constitui o e a lei or ament ria denotando uma nova concep o de controle concentrado de constitucionalidade lentamente abandonando a posi o restritiva que formava sua jurisprud ncia Contudo a consolida o da altera o na concep o de julgamento das a es de controle concreto em face do sistema do or amento efetivamente acontece com a aprecia o da ADI n 4048 O marco deste julgamento o expl cito enfrentamento da jurisprud ncia anterior com a aprecia o dos argumentos que por longos anos formaram a base da jurisprud ncia da Corte sobre legisla o or ament ria passando a servir como nova refer ncia sobre a forma como o Tribunal considera a viola o dos limites postos na Constitui o quanto x conforma o do or amento e pr pria prioridade na forma da supera o desta viola o Na jurisprud ncia
363. iversos estudiosos que enfatizava a rela o dial tica entre o texto da Constitui o e a sociedade com a considera o que todo texto constitucional para possuir efetividade sociol gica e n o apenas vig ncia jur dica n o pode ser est tico e meramente declarativo ele deve adaptar se permanentemente s muta es sociais COMPARATO 1986 p 13 O anteprojeto apresentado possu a como ideia central o desenvolvimento como objetivo nacional e a no o de que este constitui um processo planejado de transforma o global das estruturas socioecon micas do pa s vinculado ao processo de democratiza o da sociedade O subdesenvolvimento seria um estado de desequil brio estrutural e din mico da sociedade produzindo a desigualdade crescente entre classes setores e regi es com a finalidade do estabelecimento de uma igualdade de condi es socioecon micas b sicas e por conseguinte extinguir o regime olig rquico em todos os n veis Coerentemente o projeto previa a organiza o de rg os de planejamento como centros aut nomos de poder com independ ncia funcional e mandato determinado guardando autonomia relativamente ao Executivo ou Legislativo com a incumb ncia de elaborar os planos de desenvolvimento e fiscalizar sua execu o administra o p blica caberia a execu o dos planos tais como os aprovados pelo Parlamento Na mat ria tipicamente or ament ria o anteprojeto regulou destacadamente a elabora o e
364. izada a partir de uma integra o estruturada considerando os programas orientados para a realiza o dos objetivos estrat gicos definidos para o per odo do Plano Plurianual PPA Nossa ordem jur dica estabelece como vimos uma correia de transmiss o entre as op es materializadas pelo planejamento e o or amento anual de sorte a manter uma correspond ncia entre o que restar deliberado como linha de atua o do Estado a partir da formula o do Plano Plurianual at o detalhamento da execu o na feitura do Or amento Anual Assim temos que tanto as propostas do Poder Executivo quanto as propostas advindas de iniciativa parlamentar finalmente aprovadas pelo Poder Legislativo n o poderiam contrariar o disposto no Plano Plurianual sob pena de declara o de sua inconstitucionalidade pelo Poder Judici rio J citamos a afirmativa de Eros Grau a respeito do estabelecimento de um ordenamento jur dico do planejamento que se materializa em um conjunto de atos normativos que regulam e vinculam a a o estatal que deve sempre definir ne Constitui o Federal Art 166 Os projetos de lei relativos ao plano plurianual s diretrizes or ament rias ao or amento anual e aos cr ditos adicionais ser o apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum 3 As emendas ao projeto de lei do or amento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compa
365. junto do sistema econ mico cresceram as exig ncias relacionadas com a coleta de informa es a sistematiza o de dados a an lise de problemas a forma o de previs es a tomada de decis es o controle da execu o e a avalia o dos resultados particulares e gerais dos planos programas e projetos com a incorpora o de conselheiros t cnicos economistas engenheiros nos rg os de formula o execu o e controle da pol tica econ mica governamental Neste contexto foi aprovada e sancionada a Lei n 4 320 de 17 03 64 estatuindo Normas Gerais de Direito Financeiro para a elabora o e controle dos O Lei n 4320 64 Artigo 2 A Lei do Or amento conter a discrimina o da receita e despesa de forma a evidenciar a pol tica econ mica financeira e o programa de trabalho do Gov rno obedecidos os princ pios de unidade universalidade e anualidade Artigo 24 O Quadro de Recursos e de Aplica o de Capital abranger as despesas e como couber tamb m as receitas previstas em planos especiais aprovados em lei e destinados a atender a regi es ou a setores da administra o ou da economia lanni 2009 p 147 refere se a exist ncia de uma forma de consenso na opini o p blica dos principais centros urbanos de forma que os conceitos de planejamento e desenvolvimento econ mico passaram a ser associados tanto para os governantes empres rios e t cnicos como para boa parte da opini o p bli
366. l esfera interna esfera externa abstrato concreto que se convertem em centro da dogm tica jur dica que assim remete os problemas pol tico constitucionais para o campo da conceitualiza o l gico formal Assim procedendo o fundamento da quest o desaparece ante sua argumenta o convertendo se em raz o em si completamente dissociada do substrato pol tico e hist rico que motivou seu aparecimento 380 N o se pode olvidar da teoria que considera tamb m existentes as normas objetivo Estas seriam a forma de explicitar os fins perseguidos pelo Estado na realiza o de pol ticas p blicas evidenciando os objetivos a serem alcan ados n o apenas pela a o do Estado mas igualmente pelo agir de toda a sociedade Sobre normas de conduta organiza o e normas objetivo ver Eros Grau p 130 153 381 Veja refer ncia na nota n 21 382 A distin o existente entre o capitalismo de pequenas unidades produtoras e o capitalismo em que a interven o ativa do Estado se faz presente como consumidor produtor e banqueiro A mudan a ocorre quando o estado busca canalizar e dirigir sua influ ncia na vida econ mica por meio do or amento assim transformado em um sistema de produ o distribui o e consumo de toda a na o sob a roupagem de um or amento nacional cuja finalidade estabelecer uma eficaz coordena o entre a atividade financeira do Estado e a econ mica do Pa s BUJANDA 1962 232 Tanto as
367. l ticas a cargo daqueles que por delega o popular receberam investidura em mandato eletivo considera que n o se revela absoluta a liberdade de conforma o do legislador nem a de atua o do Poder Executivo que se tais Poderes do Estado agirem de modo irrazo vel ou procederem com a clara inten o de neutralizar comprometendo a a efic cia dos direitos sociais econ micos e culturais afetando como decorr ncia causal de uma injustific vel in rcia estatal ou de um abusivo comportamento governamental aquele n cleo intang vel consubstanciador de um conjunto irredut vel de condi es m nimas necess rias a uma exist ncia digna e essenciais pr pria sobreviv ncia do indiv duo a ent o justificar se como precedentemente j enfatizado e at mesmo por raz es fundadas em um imperativo tico jur dico a possibilidade de interven o do Poder Judici rio em ordem a viabilizar a todos o acesso aos bens cuja frui o lhes haja sido injustamente recusada pelo Estado E No entanto parece nos cada vez mais necess ria a revis o do vetusto dogma da Separa o dos Poderes em rela o ao controle dos gastos p blicos e da presta o dos servi os b sicos no Estado Social visto que os Poderes Legislativo e Executivo no Brasil se mostraram incapazes de garantir um cumprimento racional dos respectivos preceitos constitucionais 268 Parece n tida a inten o do Ministro Celso de Mello de ir al
368. l na conta do Tribunal de Justi a requisitante e regulamentou a realiza o de leil es de precat rios mediante conv nios com entidade autorizada pela Comiss o de Valores Mobili rio ou realizados pelo Banco do Brasil e regulamentou os casos de sequestro por viola o ao artigo 100 e artigo 97 do ADCT da Constitui o Federal e reten o na hip tese de n o libera o tempestiva de recurso com requisi o do CNJ Secretaria do Tesouro Nacional de valores dos repasses relativos ao Fundo de Participa o dos Estados e do Distrito Federal e ao Fundo de Participa o dos Munic pios e e fixou a forma de atualiza o monet ria dos precat rios disciplnando que deve ser usado o ndice oficial de remunera o b sica da caderneta de poupan a e para fins de compensa o da mora incidir o juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupan a ficando exclu da a incid ncia de juros compensat rios Como se verifica a disciplina realizada pela citada resolu o ampla e visa dar uma solu o nacional ao problema do n o pagamento do precat rio judicial N o 303 objeto do presente estudo avaliar a forma como o CNJ est disciplinando a quest o todavia n o poss vel deixar de perceber que a ampla regulamenta o apenas evidencia a fal ncia do sistema de quita o judicial dos d bitos da Fazenda P blica carecendo uma solu o t o ampla como a enunciada pela retr
369. l ou geral de uma norma n o depende de se a norma dirigida a um ser humano individualmente determinado ou a v rias pessoas individualmente certas ou a uma categoria de homens ou seja a uma maioria n o individualmente mas apenas de certas pessoas de modo geral Tamb m pode ter car ter geral uma norma que fixa como devida a conduta de uma pessoa individualmente designada n o apenas uma conduta nica individualmente determinada posta como devida mas uma conduta dessa pessoa estabelecida em geral Assim quando p ex por uma norma moral v lida ordem dirigida a seus filhos um pai autorizado ordena a seu filho Paul ir igreja todos os domingos ou n o mentir Nem lhe subtrai o car ter normativo e n o de ato concreto o breve lapso temporal de sua vig ncia enquanto viger a medida provis ria suas disposi es obrigar o s condutas nelas prescritas em todas as situa es de fato subsum veis hip tese normativa de haver diamantes brutos j extra dos em poder de membros da comunidade ind gena especificada Conhe o pois da a o direta A obra de Hans Kelsen que fundamenta a decis o a Teoria Geral das Normas considerada como sua derradeira obra publicada postumamente e sem a revis o do autor A conclus o a respeito da dicotomia entre o car ter individual e geral da norma utilizada para negar a possibilidade de controle concentrado de constitucionalidade em rela o ao or amento p blico contrariada ex
370. la Constitui o ao afirmar que a fiscaliza o cont bil financeira or ament ria operacional e patrimonial da Uni o e das entidades da administra o direta e indireta quanto legalidade legitimidade economicidade aplica o das subven es e ren ncia de receitas ser exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder 3 3 1 O controle interno O artigo 70 da Constitui o Federal determina que cada Poder organize um rg o de controle interno de natureza administrativa com a finalidade de acompanhar a execu o do or amento p blico no particular e a atividade financeira do rg o pertinente no geral A determina o para a cria o do rg o se volta para cada um dos Poderes do Estado pelo que n o poss vel considerar que a obrigatoriedade da sua exist ncia esteja restrita ao Poder Executivo Considerando o mandamento Jos Afonso da Silva 2009 considera que a obrigatoriedade decorre da ampla autonomia constitucional de cada Poder garantida pela Constitui o Todavia a autonomia em mat ria financeira n o foi alterada em 205 V se que a classifica o positivada pelo artigo 75 da Lei n 4320 64 foi ultrapassada para abranger novos tipos 206 Ver artigo 70 da CF 207 Neste sentido nossa atual Constitui o difere das anteriores cuja previs o de controle interno n o abrangia os rg os dos Poderes Veja se a t tulo
371. la a abertura de cr dito suplementar ou especial afirmando que esta apenas se legitima mediante a exist ncia de pr via autoriza o legislativa e indica o dos recursos correspondentes A abertura de cr dito extraordin rio possui regramento ainda mais restrito vinculado ao atendimento de despesas imprevis veis e urgentes exemplificando com as despesas que decorrem de guerra como o interna ou calamidade p blica hip tese em que poder ser utilizado o mecanismo da Medida Provis ria para sua abertura excepcionando pois se trata de situa o diversa a regra da exig ncia de pr via autoriza o parlamentar Desta forma as receitas provenientes destas fontes est o constitucionalmente vinculadas devendo ser inclusas no or amento com a destina o previamente estabelecida no texto constitucional inexistindo op o na fixa o desta parte da norma or ament ria Some se a tal vincula o a previs o 401 Constitui o Federal Artigo 98 2 As custas e emolumentos ser o destinados exclusivamente ao custeio dos servi os afetos s atividades espec ficas da Justi a 402 Conforme autoriza o do artigo 149 da CF a seguir transcrito Compete exclusivamente Uni o instituir contribui es sociais de interven o no dom nio econ mico e de interesse das categorias profissionais ou econ micas como instrumento de sua atua o nas respectivas reas observado o disposto nos arts 146 III e 150 le III e
372. le e vigil ncia sobre os atos governamentais Sua tarefa seria apenas limitar a possibilidade de taxa o dos governados pelo estabelecimento de um or amento com ordena o de receitas e autoriza o de despesas mas sem possuir uma aut ntica fun o legislativa no sentido da cria o de regra de direito Decorre desta condi o a impossibilidade da modifica o formal da proposta or ament ria cabendo ao corpo legislativo o ato de aprovar ou rejeitar a proposta oriunda do rg o que exerce a fun o executiva Mesmo a possibilidade de rejei o resta consideravelmente limitada pois conduziria a uma paralisa o incompat vel com a necessidade perene do desenvolvimento da atividade administrativa A compet ncia dos corpos legislativos est reduzida a um m nimo de controle no que tange elabora o ou confec o do or amento ao contr rio do que acontece com rela o legisla o ordin ria que possui a dupla natureza formal e material e pode ser considerada lei em seu sentido completo O or amento materialmente um ato administrativo que assume a forma mas n o o conte do de que en caso contrario infringiria la ley presupuestaria Esta idea se debe a una equivocada interpretaci n de la importancia del Presupuesto y es una consecuencia del error consistente en creer que la ley presupuestaria es una ley en el sentido material de la palabra Laband 92 93 38 legisla o pelo que o descumprimento da
373. lei do or amento Sua remiss o possui a utilidade de evidenciar a recusa do STF em apreciar o conte do da norma do or amento mesmo quando a mat ria nela disciplinada n o possui rela o com o conte do material do or amento p blico Apenas para exemplificar a linha adotada pela jurisprud ncia do STF vale comentar decis o proferida sob a gide da Constitui o de 1946 consubstanciada no Recurso Extraordin rio n 34581 As partes deste processo eram como recorrente a Uni o Federal e como recorrido a Escola de Medicina e Cirurgia do Rio de Janeiro e era discutido o ato do Ministro da Educa o de reduzir o valor dos recursos que a autora deveria receber do montante de Cr 1 000 000 00 constante do or amento para Cr 500 000 00 ao fundamento de ordem econ mico financeira A a o foi considerada parcialmente procedente em primeira inst ncia com apela o de ambos ao extinto Tribunal Federal de Recursos Naquela Corte a apela o da Uni o foi desprovida e provido o apelo da Escola com relatoria do Ministro Aguiar Dias cujo voto foi sufragado pela unanimidade dos ministros daquela casa consubstanciado no resumo seguinte Dou provimento para mandar pagar o restante da subven o Alega se em contr rio que o or amento lei apenas no sentido formal Realmente lei no sentido formal Mas h obriga o do rg o que inclui a verba no or amento de pagar a respectiva verba at porque n o seria permitido
374. leiro exatamente no sistema de ci ncias p blicas temos tr s grandes leis ou seja os planos plurianuais os PPA s a lei de diretrizes or ament rias e a lei or ament ria N o obstante a vincula o entre uma lei e outra no sentido de que o plano plurianual de investimentos fixa as linhas gerais das a es p blicas or ament rias brasileiras e tamb m a lei or ament ria nada mais do que a execu o do plano plurianual no que diz respeito ao ano subsequente e o or amento nada mais seria do que a execu o or ament ria da decis o estabelecida nas leis anteriores o que se passa na verdade que essas tr s leis brasileiras n o t m hierarquia diversa Ou seja a lei do plano plurianual a lei de diretrizes or ament rias e a lei or ament ria est o no mesmo plano Portanto um dispositivo como este que est na lei de diretrizes or ament rias pode ser rigorosamente alterado na vota o da lei or ament ria porque a lei or ament ria n o tem status inferior lei de diretrizes or ament rias E no momento em que for aprovada uma lei que venha descumprir as diretrizes de orienta o da lei de diretrizes or ament rias como esta n o tem hierarquia superior lei or ament ria ela estaria imediatamente revogada pelo mesmo rg o que havia autorizado aquela legisla o Tentou se inclusive na possibilidade de sistematizar isso estabelecer se quoruns distintos para a aprova o de mat rias na lei or ament ria que
375. lgamento da ADI n 4048 MC DF Senhor Presidente tamb m eu acompanho Vossa Excel ncia porque h uma grande diferen a entre imprevis o imprevisibilidade e imprevid ncia As vezes corro em alguns casos ou numa boa parte dos casos arrolados por Vossa Excel ncia a Administra o P blica pode prever Ali s deve E seu dever prever para que haja uma boa administra o E portanto a aus ncia desse dever uma imprevid ncia A imprevis o s o casos que poderiam ser previstos e n o o s o a imprevisibilidade aquilo que n o pode ser cogitado pelo administrador p blico porque surge de uma maneira arriscada fora do ordin rio Assim por isso mesmo e garantindo se sempre tal corno disse Vossa Excel ncia ao final do seu pronunciamento fiquem preservadas as situa es pois j foram consolidadas e podem causar at um mal maior e uma situa o de injusti a para aqueles beneficiados acompanho Vossa Excel ncia 274 planejamento com a finalidade de proceder supera o das desigualdades sociais e regionais e a amplia o das atribui es e responsabilidades do Parlamento Tendo em considera o tais marcos n o mais poss vel considerar o or amento mera pe a limitadora dos gastos do Executivo Sua fun o passa a ser agente no sentido de expressar a vontade do Poder P blico na satisfa o ou atendimento de determinada necessidade considerada relevante A discuss o sobre sua natureza continua por m
376. lho da Economia Nacional composto pelos representantes da produ o sob a presid ncia de um ministro de Estado Sua fun o seria de proporcionar assessoria t cnica visando obter a colabora o das classes a racionaliza o da economia e a promo o do desenvolvimento t cnico Fausto 8SConstitui o Federal de 1946 Artigo 22 A administra o financeira especialmente a execu o do or amento ser fiscalizada na Uni o pelo Congresso Nacional com o aux lio do Tribunal de Contas e nos Estados e 67 sob este vi s retoma a tradi o constitucional brasileira de duplicidade na elabora o do or amento com a participa o dos poderes Executivo e Legislativo neste mister Outra caracter stica marcante da Constitui o de 1946 foi a ado o de planos setoriais e regionais com reflexos no or amento ao estabelecer vincula es com a receita O indicador mais significativo de planejamento estatal foi a elabora o do Plano de Metas 1956 1961 no Governo Kubitschek A estabilidade pol tica e a converg ncia das for as pol ticas em torno das medidas econ micas materializadas pelo plano permitiram sua implementa o refor ada pela conjuntura econ mica favor vel FAUSTO 2001 J na primeira reuni o de seu minist rio em 1 de fevereiro de 1956 criou um rg o diretamente subordinado Presid ncia da Munic pios pela forma que for estabelecida nas Constitui es estaduais Artigo 65 Compete ao
377. liativa a disposi o afirma caber ao Poder Judici rio em todos os seus graus o poder de controle de constitucionalidade das leis e atos administrativos nos casos concretos sujeitos sua aprecia o A vincula o ao caso concreto e o foco como iter para a obten o do bem da vida perseguido est na raiz da doutrina que concebeu o instituto Rui Barbosa concebia que a inconstitucionalidade n o era o alvo da a o mas apenas o subs dio justifica o do direito cuja reivindica o se discute devendo ser pleiteada em a o n o espec fica ou seja em a o em que se discuta a aplica o das normas em concreto Barbosa A reforma constitucional de 1926 fez alterar as disposi es dos artigos 59 e 60 com a seguinte reda o no que concerne ao controle de constitucionalidade Aos ju zes e tribunais federais processar e julgar a As causas em que alguma das partes fundar a a o ou a defesa em disposi o da Constitui o Federal b todas as causas propostas contra o Governo da Uni o ou Fazenda Nacional fundadas em disposi es da Constitui o leis e regulamentos do Poder Executivo ou em contratos celebrados com o mesmo Governo 8 1 Das senten as das justi as dos Estados em ltima inst ncia haver recurso para o Supremo Tribunal Federal a quando se contestar sobre a vig ncia ou a validade das leis federais em face da Constitui o e a decis o do tribunal do Estado lhes neg
378. lico presente no caso 8 Governador de Estado det m aptid o processual plena para propor a o direta ADIMC 127 AL Rel Min Celso de Mello DJ 04 12 92 bem como arg i o de descumprimento de preceito fundamental constituindo se verdadeira hip tese excepcional de jus postulandi 9 ADPF configura modalidade de integra o entre os modelos de perfil difuso e concentrado no Supremo Tribunal Federal 10 Revoga o da lei ou a to normativo n o impede o exame da mat ria em sede de ADPF porque o que se postula nessa a o a declara o de ilegitimidade ou de n o recep o da norma pela ordem constitucional superveniente 11 Eventual cogita o sobre a inconstitucionalidade da norma impugnada em face da Constitui o anterior sob cujo imp rio ela foi editada n o constitui bice ao conhecimento da arg i o de descumprimento de preceito fundamental uma vez que nessa a o o que se persegue a verifica o da compatibilidade ou n o da norma pr constitucional com a ordem constitucional superveniente 12 Caracterizada controv rsia relevante sobre a legitimidade do Decreto Estadual n 4 307 86 que aprovou o Regulamento de Pessoal do IDESP Resolu o do Conselho Administrativo n 8 86 ambos anteriores Constitui o em face de preceitos fundamentais da Constitui o art 60 84 c c art 7 inciso IV in fine da Constitui o Federal revela se cab vel a ADPF 13 Princ pio da subsidiariedade art 40 81
379. lmar Mendes Presidente da Corte entendeu poss vel proferir um ju zo m nimo de deliba o a respeito das quest es jur dicas presentes na a o principal conforme tem entendido a jurisprud ncia da Corte da qual se destacam os seguintes julgados SS 846 AgR DF rel Ministro Sep lveda Pertence DJ 29 5 96 SS 1 272 AgR RJ rel Ministro Carlos Velloso DJ 18 5 2001 Realizando este ju zo de deliba o foi considerado que a interpreta o do artigo 134 2 da CF confere Defensoria 438 Constitui o Federal Art 60 4 N o ser objeto de delibera o a proposta de emenda tendente a abolir IV os direitos e garantias individuais Evidentemente que a defini o protegida de direitos e garantias individuais abrange os direitos civis os pol ticos os sociais e os econ micos Neste sentido ver Silva Bonavides Agra 2009 p 1013 que considera compreendida na defini o de direito protegido como clausula p trea todas estas categorias de direitos 439 Processo SS 3689 MA julgado em 21 de novembro de 2008 262 P blica a autonomia funcional administrativa e or ament ria pois sua parte final assegura a elabora o de proposta or ament ria pelas Defensorias P blicas Estaduais dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes or ament rias com recebimento em duod cimos at o dia 20 vinte de cada m s dos recursos correspondentes s dota es or ament rias incluindo cr ditos compl
380. lmar Mendes Carlos Velloso e Nelson Jobim sobre esta mat ria que destacaram a necessidade de submiss o da aplica o do produto de arrecada o vinculada s regras e a limites postos no or amento anual pelo que est o Poder Executivo impedido de realizar despesas para al m do montante aprovado no or amento mesmo se a arrecada o vinculada for superior a este limite Ou seja mesmo em se tratando de aplica o de valores vinculados a lei 338 agora impressiona me o argumento aqui mencionado e agora enfatizado pelo Ministro Peluso quanto possibilidade de por via dessa interpreta o negar se aplica o e de forma reiterada a recursos que s o obtidos mediantes estrita vincula o Isso de fato sensibiliza me Nessa linha da interpreta o conforme j enunciada pelo Ministro Carlos Britto e agora precisada pelo Ministro Cezar Peluso parece me razo vel a formula o feita E mais adiante no mesmo processo De modo que reconhecendo a delicadeza do tema e registrando a necessidade de uma eventual rediscuss o em outro contexto eu tamb m n o vejo como afastar agora a coloca o feita ou resumida de maneira bastante precisa pelo Ministro Carlos Velloso assentando que o texto constitucional impositivo Agora n o obriga a um disp ndio isso continua submetido s regras or ament rias claro que portanto ter de haver a delibera o legislativa 339 A interpreta o preconizada a
381. lmente o or amento geral de todas as despezas publicas do anno futuro e da importancia de todas as contribui es e rendas publicas eR Constitui o Federal de 1891 Art 34 Compete privativamente ao Congresso Nacional 1 or ar a receita fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exerc cio financeiro Art 54 S o crimes de responsabilidade os atos do Presidente que atentarem contra 8 as leis or ament rias votadas pelo Congresso Sobre a cria o do primeiro or amento no Brasil s o as palavras de Agenor de Roure 1916 Afinal veio a nova legislatura de 1830 1834 e esta deunos o primeiro or amento regularmente decretado pelo poder competente para o exerc cio financeiro de 1831 1832 Mas assim mesmo o paiz s teve or amento em sess o extraordin ria que se seguio ordin ria a 3 de Setembro de 1830 havendo Pedro declarado sentir muito ter de significar assembl a o quanto lhe havia sido desagrad vel que a sess o ordin ria chegasse ao seu termo sem os actos que a Constitui o exigia e que o povo esperava do patriotismo dos seus representantes Pela ultima vez falava aos representantes do povo pois a 7 de Abril do anno seguinte era for ado a abdicar e partir do Brazil Como D Pedro fizera icom o seu pae fez a Reg ncia com D Pedro accusando o por interm dio do ministro da fazenda cujo relat rio falava em desperd cios e prevarica es em desleixo pela im
382. lo acima descrito corresponde concep o do or amento surgida a partir da doutrina de Keynes cuja aplicabilidade foi violentamente contestada a partir da crise do Estado de Bem Estar As crises do petr leo na d cada de 70 antecedendo s crises fiscais nos pa ses de capitalismo central levaram ao questionamento do modelo de atua o do Estado e sua progressiva e persistente substitui o por uma retomada concep o liberalizante diminuindo o papel reservado atua o do Estado com nfase fun o regulat ria A recente crise que atingiu os pa ses capitalistas centrais com importante repercuss o para a periferia representou um severo questionamento do modelo que prescinde de atua o do Estado na atividade econ mica O marco inicial da crise 27 A respeito da crise do Estado de Bem Estar e o processo de captura do Estado Social pelo Capital ver Os antecedentes da tormenta as origens da crise global BELLUZZO 2009 28 Conforme Fernando Herren Aguillar 1999 96 ocorreu com a quebra do banco dos EUA Lehmann Brothers imediatamente relacionada com o contexto da Grande Depress o de 1929 que reduziu severamente a produ o e elevou o desemprego de forma avassaladora gerando a pior situa o econ mica e social dos pa ses industrializados do ultimo s culo Este cen rio foi combatido com uma r pida interven o estatal mediante a coordena o internacional entre governos para e
383. lo or amento de investimento com o plano para sua perfeita execu o Este dispositivo possui dois diferentes regramentos a o primeiro implica a submiss o do plano plurianual e da lei or ament ria fun o de reduzir as desigualdades intrarregionais o que seria desnecess rio ante o comando existente no artigo 3 Ill da CF que emana para todo o conjunto normativo constitucional ou infraconstitucional b o segundo que afirma O dispositivo vetado artigo 3 trazia as seguintes modifica es 1 O prazo para o encaminhamento do projeto do plano plurianual seria at o dia 30 4 do primeiro ano do mandato enquanto no art 35 2 ADCT CF o prazo at 31 8 2 O prazo para a devolu o do projeto do plano plurianual para san o era at o encerramento do primeiro per odo da sess o legislativa ou seja 30 6 enquanto no art 35 2 ADCT CF o prazo at o encerramento da sess o legislativa ou seja at 15 12 O veto foi justificado na contrariedade ao interesse p blico e motivado pela redu o dos prazos em rela o disposi o anterior Mensagem n 627 da Presid ncia da Rep blica DOU de 5 5 00 se o p 46 49 Ricardo Lobo Torres 2008 considera que o plano mera orienta o que deve ser respeitada pelo Executivo mas n o vincula o Poder Legislativo na confec o da LOA 152 Constitui o Federal Art 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecer o 8 5 A lei or
384. locando recursos bastantes para a frui o A aloca o de recursos ser realizada pelo processo or ament rio cabendo a realiza o do controle apenas para apurar se a decis o pol tica cumpre a Constitui o ou n o mas nunca para substituir a decis o pol tica por outra que pare a ao ju zo melhor ou mais eficiente Esta decis o n o cabe ao Poder Judici rio em absoluto respeito ao princ pio da separa o de poderes Cabe ao Poder Judici rio o controle da legalidade da atua o do Poder P blico para o cumprimento dos preceitos da Constitui o Neste mister poss vel adentrar no conte do do ato questionado para perquirir sua correspond ncia com a norma constitucional e caso n o exista a correspond ncia de se impor a atua o do Judici rio para preservar a normatividade constitucional a supremacia da Constitui o O or amento deve ser formado em conson ncia com estes limites e 441 N o poss vel subtrair ao Poder Judici rio o poder dever da realiza o do controle da legalidade e constitucionalidade das pol ticas p blicas Observe se neste sentido a decis o proferida de forma monocr tica no RE 367423 PR julgado em 03 09 2009 pelo Ministro Eros Roberto Grau que deu provimento a recurso do Minist rio P blico do Estado do Paran que visava reforma da decis o proferida pelo Tribunal de Al ada daquele estado que havia reconhecido a impossibilidade jur dica do pedido em A o Civil P
385. m como da aplica o de recursos p blicos por entidades de direito privado apoiando o organismo externo de controle A C mara dos Deputados criou uma Secretaria de Controle Interno a quem compete exercer o acompanhamento e a fiscaliza o cont bil financeira or ament ria operacional e patrimonial a verifica o e avalia o dos resultados obtidos pelos administradores p blicos no mbito da C mara dos Deputados O Senado Federal tamb m estabeleceu organismo de controle interno materializado pela Resolu o n 71 de 1993 com atribui es de planejar dirigir e executar as atividades de inspe o e auditoria cont bil financeira or ament ria operacional e patrimonial do Senado Federal e seus rg os supervisionados avaliar o 214 Conforme a Medida Provis ria n 2 143 31 de 02 de abril de 2001 Persiste em tramita o como medida provis ria n 2216 37 2001 215 Ver Lei n 10 180 2001 especificamente os artigos 19 24 Ver tamb m Lei n 10 683 2003 alterada pela Lei n 12 314 2010 especialmente os artigos 19 e 20 a seguir transcritos Artigo 19 Os titulares dos rg os do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo federal devem cientificar o Ministro de Estado Chefe da Controladoria Geral da Uni o das irregularidades verificadas e registradas em seus relat rios atinentes a atos ou fatos atribu veis a agentes da administra o p blica federal dos quais haja resultado ou possa resultar
386. m em vigor se no or amento n o est o computadas as despesas e as receitas correspondentes a tais normas sua efic cia jur dica est suspensa ou adiada Este autor considera que o direito do Estado receita e a obriga o quanto s despesas inobstante sua anterior previs o legal s se tornam efetivos ou exig veis quando forem incorporados os previstos no or amento Em certo sentido temos a mesma refer ncia em nossa doutrina conforme enuncia Agenor de Roure 1916 com amparo na doutrina francesa de Ren Stourn 1900 quando trata da possibilidade do veto ao or amento aprovado pelo Parlamento 452 A respeito ver interessante dispositivo da Lei Federal de Or amento e de Responsabilidade Fazend ria da Rep blica do M xico Art culo 45 Los responsables de la administraci n en los ejecutores de gasto ser n responsables de la administraci n por resultados para ello deber n cumplir con oportunidad y eficiencia las metas y objetivos previstos en sus respectivos programas conforme a lo dispuesto en esta Ley y las dem s disposiciones generales aplicables Los ejecutores de gasto deber n contar con sistemas de control presupuestario que promuevan la programaci n presupuestaci n ejecuci n registro e informaci n del gasto de conformidad con los criterios establecidos en el p rrafo segundo del art culo 1 de esta Ley as como que contribuyan al cumplimiento de los objetivos y metas aprobados en el Presupuesto
387. m rela o aos recursos vinculados para a sa de vemos que a quest o foi introduzida pela Emenda Constitucional de revis o n 1 que instituiu o Fundo Social de Emerg ncia com a vincula o de tributos federais ao financiamento do sistema de sa de A Emenda Constitucional n 29 estendeu a vincula o prevendo a possibilidade de interven o pelo descumprimento da aplica o do percentual m nimo na manuten o e no desenvolvimento do ensino e nas a es e servi os p blicos de sa de estabeleceu os recursos m nimo aplic veis a a es e servi os p blicos de sa de e explicitou os recursos b sicos a serem aplicados at 2004 e at a edi o da lei complementar a que se refere o artigo 198 3 da Constitui o Federal 479 Art 212 A Uni o aplicar anualmente nunca menos de dezoito e os Estados o Distrito Federal e os Munic pios vinte e cinco por cento no m nimo da receita resultante de impostos compreendida a proveniente de transfer ncias na manuten o e desenvolvimento do ensino 8 1 A parcela da arrecada o de impostos transferida pela Uni o aos Estados ao Distrito Federal e aos Munic pios ou pelos Estados aos respectivos Munic pios n o considerada para efeito do c lculo previsto neste artigo receita do governo que a transferir 8 2 Para efeito do cumprimento do disposto no caput deste artigo ser o considerados os sistemas de ensino federal estadual e municipal e os recursos apl
388. ma de efeito concreto A decis o do STF impressiona pela forma pelo qual foi superado o argumento O relator Ministro Eros Roberto Grau enfrentou a quest o relativa admissibilidade da a o de controle concentrado para este tipo de norma realizando uma distin o entre a lei norma a lei n o norma e a norma n o lei com base na possibilidade do ato gerar direito por for a pr pria independentemente de outro ato que lhe confira materialidade conforme se verifica em trecho de seu voto que reproduzo abaixo Norma jur dica preceito abstrato gen rico e inovador tendente a regular o comportamento social de sujeitos associados que se integra no ordenamento jur dico Ao Poder Legislativo confiada a tarefa de emanar textos normativos que na dic o de RENATO ALESSI consubstanciam estatui es prim rias isto textos normativos que valem por for a pr pria Mas continua ALESSI ao Poder Legislativo est atribu da tamb m a emana o de certos atos que n o est o voltados integra o do ordenamento jur dico albergando portanto diverso conte do e diversa finalidade Mencione se neste passo os atos legislativos que se refere como lei em sentido apenas formal Trata se de estatui es prim rias na medida em que emanadas do Poder Legislativo ainda que sem conte do normativo leis embora n o possam sem caracterizadas como normas jur dicas ALESSI conclui sua exposi o contrapondo as no es
389. manecia nas m os dos senhores feudais mantendo o instituto da realeza por meio de um esp ndio necessariamente limitado 2 No que concerne experi ncia do momento de transi o do Imp rio Romano para a monarquia visig tica a partir das invas es germ nicas na Pen nsula Ib rica especialmente no estabelecimento da distin o entre o patrim nio do Rei e os dom nios da Coroa ver Fernando Sainz de Bujanda Hacienda y Derecho Vol Instituto de Estudios Politicos Madri 1962 Este autor tamb m defende a partir do desaparecimento do Imp rio Romano com a forma o do sistema feudal de organiza o pol tica o surgimento do princ pio da legalidade como ordena o pol tica da Fazenda P blica a partir da resist ncia dos contribuintes taxa o em que o s dito se d conta de que sua participa o no exerc cio do poder contribuindo para a dire o pol tica do Estado deliberando sobre o manejo dos recursos p blicos era requisito indispens vel para n o ser v tima da opress o fiscal op cit p 195 22 cuja amplia o dependia da concord ncia dos estamentos A Magna Carta Inglesa que estipulou limites atua o da realeza inclusive no que concerne s hip teses de taxa o um exemplo da resist ncia destes estamentos taxa o requisitada pela Coroa Neste documento verifica se a previs o de limites ao poder de tributa o do rei e o estabelecimento de privil gios parlamentares na delibera o
390. mas sim a finalidade a atingir pela sua elabora o e implementa o 5 2 A PERSPECTIVA DE CONTROLE JUDICIAL CONCENTRADO NA ELABORA O DO OR AMENTO J vimos que a no o que vincula a aprova o da lei do or amento aceita o da proposta do Executivo aparecendo sob a roupagem de lei o que meramente um ato administrativo encontra se superada pelas novas fun es exercidas pelo or amento em nossa moldura constitucional A norma or ament ria lei que possui par metros constitucionais delimitados na sua elabora o desta feita n o poss vel considerar que a formula o da proposta pelo Poder Executivo seja realizada em um ambiente desprovido de regras de atua o Ao rev s temos por certa a presen a de condicionantes atua o do Poder P blico na formula o e na apresenta o da proposta de or amento Presentes os par metros de atua o o agir da administra o mesmo exercendo legitimamente a iniciativa de apresenta o de projeto de norma or ament ria poder ser objeto de questionamento pelo descumprimento de preceito vinculante na elabora o da norma Mesmo anteriormente mudan a de posi o do STF relativamente possibilidade de controle judicial na forma o do or amento e da pr pria supera o da vis o relativamente a impossibilidade de controle abstrato de normas definidas como de efeito concreto vemos que esta discuss o j se fazia presente nos julgamentos 238 realizados pe
391. mbas as C maras n o houverem terminado nos prazos prescritos a vota o do or amento 66 altera es at mesmo pelo ex guo prazo Todavia caso fosse ultrapassada esta dificuldade e merc de todos os percal os pudesse o Parlamento alterar a proposta do Executivo este poderia retornar ao texto anterior sem nova submiss o ao Poder Legislativo Todavia deve ser destacado que mesmo este procedimento draconiano n o foi implementado pois durante toda a vig ncia do Estado Novo n o foi realizada a instala o das Casas Legislativas sendo assim os or amentos do per odo bem como as leis de modo geral foram elaborados e aprovados pelo Poder Executivo A pr pria vig ncia da Constitui o segundo o seu artigo 187 esteve pendente da realiza o de um plebiscito que a referendasse o que tamb m jamais foi feito O regime constitucional de 1937 era autorit rio A ditadura foi instalada e gerou os institutos formais adequados ao seu desenvolvimento As normas atinentes forma o do or amento n o poderiam fugir desta realidade A normalidade constitucional retomada com a deposi o de Get lio Vargas e a edi o de uma nova Carta Constitucional em 1946 O or amento voltou a ser o modelo misto com participa o do Executivo na elabora o da proposta e posterior delibera o do Parlamento A Constitui o de 1946 amolda se a um sistema de elabora o or ament ria mais democr tico e Constitui o
392. menda parlamentar que retira recurso do Fundo para a manuten o de atividades de fiscaliza o federal destinando o finalidade diversa ato em concreto insuscept vel de controle abstrato de constitucionalidade conforme conclus o do STF Curioso nesta decis o que o STF n o afirma a legalidade do procedimento questionado apenas considera que a discuss o n o pode ser travada em sede de controle abstrato expressamente ressalvando a possibilidade de o debate da legitimidade do ato congressual ser travado em controle difuso de constitucionalidade 305 A despeito do conte do de generalidade em nada tem a ver com a limita o num rica de seus destinat rios Ver a delibera o quanto admissibilidade da a o realizada no julgamento da ADI n 3352 MC julgada em 02 de dezembro de 2004 publicada em 15 de abril de 2005 tendo sido relatada pelo Ministro Sep lveda Pertence A medida provis ria questionada ato normativo suscept vel de impugna o mediante a o direta de inconstitucionalidade mesmo luz dos pressupostos mais ortodoxos firmados a respeito pelo Tribunal mas recentemente postos em xeque cf ADIn 2925 N o lhe retira os caracteres de ato normativo geral e abstrato a limita o num rica sequer a unicidade dos destinat rios dos preceitos que veicula Calha repisar a prop sito a invoca o do ensinamento de Kelsen cf ADInMC 1716 19 12 97 Pertence RTJ 170 438 444 segundo a qual O car ter individua
393. ment rio considerado como uma parte do direito financeiro do Estado abrange as regras jur dicas segundo as quais devem ser formado aprovados e fiscalizados os atos dos poderes p blicos destinados a fixar para cada exerc cio o valor dos gastos a origem e o montante da receita que podem dispor para este fim Desta feita este ramo do direito tamb m deve compreender as leis de programa que fixa o montante global destinado a 324 custear os gastos que viabilizem a realiza o de obras que demandem a execu o compreendendo v rios exerc cios financeiros O or amento e os impostos devem ser regulamentados juridicamente tendo em considera o de modo prim rio a fun o que cumprem dentro da vida financeira do estado em fun o dos objetivos econ micos e sociais eleitos Neste sentido desej vel que se realize um esfor o para estabelecer uma liga o entre os princ pios e as regras fundamentais que devem orientar a atua o da Administra o P blica no campo or ament rio para satisfazer os postulados de justi a social que constitui o fundamento da pol tica econ mica 325 6 CONCLUS O O objetivo da presente tese demonstrar em que medida poss vel conceber o controle judicial na forma o e na execu o do or amento p blico N o poss vel conceber a nega o ao controle judicial de instrumento essencial para o desenvolvimento da vida nacional e a persistente recusa em considerar a preval ncia
394. mente quanto tramita o do PPA o projeto ter um relator que dever apresentar um relat rio preliminar ap s o que ser aberto prazo para apresenta o de emendas ao projeto do plano ou a norma de sua revis o A apresenta o de emendas deve observar os seguintes limites a at 5 cinco emendas para as Comiss es Permanentes do Senado Federal ou da C mara dos Deputados b at 5 cinco emendas para as Bancadas Estaduais do Congresso Nacional c at 10 dez emendas por parlamentar Ap s o prazo para apresenta o de emendas o relator dever submeter o relat rio preliminar a vota o e consolidar o aprovado em um relat rio sujeito a aprecia o pela CMO No que tange s altera es or ament rias o art 15 da Lei n 11 653 PPA 2008 2011 traz a exig ncia de que as proposi es do Poder Executivo de inclus es exclus es e altera es de programas do Plano sejam efetuadas por meio de projeto de lei de revis o anual ou espec fico com algumas exce es As altera es do t tulo do produto e da unidade de medida das a es or ament rias poder o ocorrer por meio da lei or ament ria ou de seus cr ditos adicionais desde que mantenham a mesma codifica o e n o modifiquem a finalidade da a o ou a sua abrang ncia geogr fica A inclus o de a es or ament rias de car ter plurianual poder ocorrer por interm dio de lei de cr ditos especiais desde que 101 de 2000 e demais rela
395. mento da ADC n 01 perante o STF realizado em 27 de outubro de 1993 Vale lembrar que a a o de representa o decorreu da aplica o do artigo 8 8 nico combinado com o artigo 7 VII da CF de 1946 ver nota n 256 em que a interven o federal nos Estados dependia da declara o de inconstitucionalidade do ato estadual violador dos princ pios constitucionais previstos no citado artigo 7 VII Sobre a a o de representa o ver Gilmar Ferreira Mendes Controle Concentrado de Constitucionalidade Ver tamb m o voto proferido pelo Ministro Castro Nunes perante o STF no julgamento da Representa o n 94 Decis o proferida em 17 de julho de 1946 com a seguinte ementa Quest es preliminares Declara o de inconstitucionalidade em tese Decis o e n o parecer Que atos abrange S alcan a a mat ria que puder ser relacionada com algum dos princ pios enumerados em o n VII do art 7 da 153 A introdu o do controle abstrato da constitucionalidade das leis rompeu com nossa tradi o e introduziu o modelo europeu de verifica o da compatibilidade constitucional que explicado pela trajet ria hist rica do continente europeu De fato durante o per odo da monarquia absolutista o modelo processual obrigava os ju zes ao procedimento de submiss o de d vidas quanto correta aplica o de texto normativo a um rg o superior preferentemente de natureza antes pol tica do que judicial Na Fran a este
396. mento e persist ncia de mais uma grave crise econ mica das sociedades capitalistas colocam em questionamento a afirmativa da supera o da fun o regulat ria do Estado na economia 91 atividade estatal no sentido de obstar o comportamento em desacordo com a autoriza o legal ou em desconformidade com a orienta o parlamentar para agir A vis o limitava a defesa da sociedade contra a exorbit ncia do agir da Administra o P blica em detrimento do direito das pessoas Neste sentido vincular a legalidade tribut ria autoriza o legislativa em nada se mostrava incoerente com a impossibilidade de compelir a atua o da Administra o em um determinado sentido dada observ ncia do princ pio da separa o de poderes albergado na execu o dos princ pios da conveni ncia e oportunidade administrativas mesmo presente a provis o de capital para a efetiva o Todavia merc das transforma es ocorridas principalmente no final do s culo XIX e no primeiro quartel do s culo XX 22 temos o surgimento de um novo tipo de concep o sobre a forma de atua o do Estado perante a economia e a sociedade com repercuss es no modo de conceber o or amento N o ocioso relembrar os movimentos que levaram a uma crise no sistema capitalista mundial culminando com a de 1929 lan ando o mundo capitalista em uma situa o em que os modelos tradicionais de atua o do Estado se mostraram insuficientes para a resolu o
397. mento t m uma fun o a cumprir e possuem uma articula o em n veis sucessivos de vincula o O plano plurianual constitui o instrumento de planejamento da atua o governamental de m dio prazo definindo prioridades e atuando como ordenador da elabora o do 140 141 or amento A Lei de Diretrizes Or ament rias possui um car ter articulador 139 Constitui o Federal Art 49 da compet ncia exclusiva do Congresso Nacional IX julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Rep blica e apreciar os relat rios sobre a execu o dos planos de governo 140 Constitui o Federal Art 167 S o vedados 1 Nenhum investimento cuja execu o ultrapasse um exerc cio financeiro poder ser iniciado sem pr via inclus o no plano plurianual ou sem lei que autorize a sob pena de crime de responsabilidade k Constitui o Federal Art 166 Os projetos de lei relativos ao plano plurianual s diretrizes or ament rias ao or amento anual e aos cr ditos adicionais ser o apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum 3 As emendas ao projeto de lei do or amento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compat veis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes or ament rias 4 As emendas ao projeto de lei de diretrizes or ament rias n o poder o ser aprovadas quando incompat veis com o plano plurianual 104
398. mites a serem cumpridos pela pol tica econ mica 469 Lei Complementar n 101 2000 Art 9 Se verificado ao final de um bimestre que a realiza o da receita poder n o comportar o cumprimento das metas de resultado prim rio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais os Poderes e o Minist rio P blico promover o por ato pr prio e nos montantes necess rios nos trinta dias subsequentes limita o de empenho e movimenta o financeira segundo os crit rios fixados pela lei de diretrizes or ament rias 10 No caso de restabelecimento da receita prevista ainda que parcial a recomposi o das dota es cujos empenhos foram limitados dar se de forma proporcional s redu es efetivadas 20 N o ser o objeto de limita o as despesas que constituam obriga es constitucionais e legais do ente inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servi o da d vida e as ressalvadas pela lei de diretrizes or ament rias Ver as notas 435 e 464 470 ver em rela o LDO 2009 o anexo V da Lei n 12017 2009 com ampla discrimina o de despesas A LDO relativa elabora o da norma do or amento de 2011 consiste na Lei n 12309 de 09 de agosto de 2010 em que s o preservadas 79 a es discriminadas em seu Anexo IV 471 Com a ressalva do decidido na ADI 2238 5 em que o STF entendeu por unanimidade em julgamento realizado no dia 22 de fevereiro de 2001 que o artigo 9 3 da Lei Complementar n 101 20
399. mites do endividamento e das ren ncias de receita No mesmo sentido acima vemos a posi o de Giacomoni 2005 Este autor aborda a quest o da controv rsia sobre o car ter autorizativo da Lei Or ament ria considerando que tal conclus o est ligada considera o da natureza jur dica do or amento e no modo como deve ser utilizado no dia a dia administrativo Afirma que a natureza da programa o de trabalho ou do plano administrativo demanda certa flexibilidade podendo ocorrer situa es variadas que acarretam atrasos no in cio e conclus o das programa es or ament rias Nesta hip tese como destaca Giacomoni 2005 s o muitas as provid ncias desenvolvidas entre a fase da autoriza o or ament ria e a realiza o propriamente dita da despesa Podem se apontar algumas elabora o de projetos or amentos e memoriais de execu o desapropria es fase licitat ria com frequentes atrasos em face das querelas judiciais elabora o de contratos entre outras Assim esta circunst ncia acarreta a necessidade de considerar a norma contida no or amento como uma autoriza o para agir ao rev s de um mandamento propriamente dito cuja execu o dever ser realizada pelo Administrador P blico no dizer deste autor N o discrepa desta posi o o posicionamento de Baleeiro 2004 p 442 quando afirma que as despesas vari veis constituem mera autoriza o destitu das de amparo em lei facultando a 278
400. mos do art 166 1 da Constitui o Federal cabe Comiss o Mista de Planos Or amentos P blicos e Fiscaliza o CMO do Congresso Nacional examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei relativos ao plano plurianual PPA s diretrizes or ament rias LDO ao or amento anual LOA e aos cr ditos adicionais 3 2 3 1 O processo de elabora o da LOA A CMO teve a sua estrutura composi o dire o e procedimentos de aprecia o or ament ria regulamentados desde 1988 por diversas resolu es do Congresso Nacional com for a de lei sendo que desde o in cio de 2007 vigora a Resolu o n 1 de 2006 CN A Comiss o Mista de Planos Or amentos P blicos e Fiscaliza o CMO composta por 40 membros titulares sendo 30 deputados e 175 As restri es atinentes s emendas para a LDO s o as mesmas para a LOA por isso ser o tratadas na aprecia o desta legisla o 176 Esta Resolu o regula toda a tramita o do projeto de lei or ament ria e integra o Regimento Comum das Casas Dispon vel em ww camara gov br internet comissao index mista orca Legisla CMO resolucao01 2006cn html 118 10 senadores com igual n mero de suplentes representados segundo a proporcionalidade partid ria ou de blocos parlamentares Sua organiza o prev a exist ncia de quatro comit s permanentes com composi o interna de cinco a dez membros em cada Estes comit s atuam tanto na aprecia o do
401. mportantes altera es do perfil do Poder Judici rio a vincula o das decis es pela exist ncia da S mula Vinculante Este arcabou o legislativo ampliativo da atribui o e dos meios postos disposi o do STF para a realiza o da adequa o das normas do ordenamento matriz constitucional tem encontrado um Tribunal cauteloso por m receptivo ao novo papel que se enuncia viabilizando um protagonismo que em tudo diferente da tradicional atua o do STF na aplica o da Constitui o A forma como est sua atua o tem se viabilizado em mat ria de controle do or amento p blico e de sua aplica o merc das possibilidades existentes ser objeto de nossa reflex o nas p ginas que se seguem 289 Trecho de voto do Ministro Sep lveda Pertence na aprecia o da Quest o de Ordem na ADC n 01 fls 37 do ac rd o Julgado em 27 de outubro de 1993 com a seguinte composi o do STF Octavio Gallotti presidente Moreira Alves relator N ri da Silveira Sydney Sanches Paulo Brossard Sep lveda Pertence Celso de Mello Carlos Velloso Marco Aur lio Ilmar Galv o e Francisco Rezek 169 4 3 O CONTROLE DAS NORMAS DO SISTEMA OR AMENT RIO NA JURISPRUD NCIA DO STF O objeto do presente t pico observar o modo como o Supremo Tribunal Federal tem enfrentado a quest o relativa aprecia o judicial do conjunto de leis que formam o sistema or ament rio procurando demonstrar a evolu o da compreens
402. n 810 Assim a discuss o n o se pautou pela exist ncia ou n o de ato normativo mas sim da necessidade de preserva o da autonomia de Poder de Estado amea ado pela disciplina or ament ria em poss vel descompasso com a Constitui o Federal Esta possibilidade de interpreta o permite a efetiva o do controle da norma or ament ria pelos par metros constitucionais de sua elabora o Outra exce o jurisprud ncia tradicional do STF diz respeito ao julgamento realizado na ADI n 2108 7 2 Neste processo o Governador do Estado de 317 Ver ADI 203 e ADI 1640 acima citadas 318 Do julgamento participaram os seguinte ministros Sydney Sanches presidente Moreira Alves N ri da Silveira Octavio Gallotti Paulo Brossard Sep lveda Pertence Celso de Mello Carlos Velloso relator Marco Aur lio e Ilmar Galv o 319 A O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI DE DIRETRIZES OR AMENT RIAS DO ESTADO DO PARAN MEDIDA CAUTELAR Limite percentual destinado ao Judici rio estipulado revelia do Tribunal de Justi a do Estado Aspecto de bom direito reconhecido na aus ncia de tal participa o na fixa o do referido limite artigo 99 1 da Constitui o Periculum in mora situado na imin ncia do ano de 1993 a que se dirigem as destina es legais Medida cautelar concedida Participaram do julgamento Sydney Sanches presidente Moreira Alves N ri da Silveira Octavio Gallotti Paulo Brossard Sep
403. na ADI n 2238 MC DF Relator Ilmar Galv o ainda pendente de julgamento de m rito Desta forma a limita o de despesas apenas pode ser implementado por delibera o do Poder Judici rio em aten o ao princ pio da separa o de poderes 287 administrativa de adequa o das despesas varia o de receita pelo que as a es que constituem obriga o legal ou constitucional da Uni o e as que foram expressamente ressalvadas na lei de diretrizes or ament rias n o podem ser objeto de disposi o para o contingenciamento Para evidenciar a possibilidade de controle a Lei de Diretrizes Or ament rias incluiu um anexo em que discrimina as despesas que a ju zo dos Poderes Executivo e Legislativo est o preservadas do contingenciamento Caber Lei de Diretrizes Or ament ria prever a exist ncia de mecanismos para que a elabora o dos or amentos dos organismos aut nomos possam se harmonizar com a orienta o econ mica geral do Estado consoante restar aprovado pelo Parlamento mediante proposta do Executivo Dentre estes mecanismos sobressai a extrema possibilidade de ajuste da proposta or ament ria dos entes aut nomos aos limites previamente ajustados na LDO mediante ato singular do Poder Executivo Trata se claro de ajuste da proposta or ament ria 472 que ser submetida ao Parlamento para delibera o que poder ou n o aprovar a proposta mediante ponderada escolha dos li
404. na evolu o do sistema brasileiro de controle de constitucionalidade Partindo da experi ncia republicana na Constitui o de 1822 vamos perquirir como o controle de constitucionalidade se desenvolveu como experi ncia constitucional sempre calcado no sistema de controle difuso de constitucionalidade at a g nese do sistema misto consubstanciado na modifica o trazida pela Constitui o de 1934 relativa possibilidade de transformar em efeito geral a delibera o realizada no caso concreto pelo Supremo Tribunal Federal O retrocesso constitucional da Constitui o de 1937 ser igualmente abordado de modo a ressaltar o contraste 15 com os elementos anteriores especialmente no que concerne possibilidade do desfazimento da declara o de inconstitucionalidade proferida pelo STF em face da delibera o parlamentar que acabou sendo a pura delibera o do Presidente da Rep blica merc das praticas autorit rias daquele per odo A seguir ser abordada a restaura o constitucional em 1946 e o modo como a ideia de controle concentrado de constitucionalidade adentra em nosso sistema caracterizada pela possibilidade de o STF declarar a inconstitucionalidade de lei estadual como pressuposto do ato de interven o podendo limitar se mera suspens o da vig ncia da lei pelo Congresso Nacional A preval ncia do sistema de controle difuso de constitucionalidade questionada com a formal introdu o da a o direta de
405. nados crit rios de execu o mediante atua o em que os motivos determinantes do agir administrativo estejam evidenciados de sorte a possibilitar o mecanismo de controle do procedimento administrativo em defesa da lei que condiciona a atua o em mat ria de or amento poss vel encontrar igualmente como fundamento da compreens o sobre o conte do meramente autorizativo da norma or ament ria uma desconfian a da atua o parlamentar e uma no o acerca da alegada falta de amadurecimento de nossas institui es pol ticas Este fundamento aparece na necessidade de buscar uma atua o fiscal respons vel objetivo que seria mais facilmente atingido se coubesse apenas ao Administrador P blico a decis o de executar ou n o o or amento consoante a realidade econ mica do momento Como rea o a esta desconfian a da atua o parlamentar temos a ocorr ncia de tentativa de implementar pela altera o legislativa a forma como executado o or amento tornando cogentes as a es neles previstas em defesa da op o do Parlamento na conforma o do or amento 459 A respeito da teoria dos motivos determinantes no Direito Administrativo remeto o leitor para as seguintes exemplificativas obras Campos 1958 J ze 1950 e Meirelles 1989 460 Al m da possibilidade de controle da atua o administrativa do executor do or amento em defesa do conte do da lei or ament ria aprovada temos por p
406. nanceira suficiente todas s vezes em que for arguida a viola o do artigo 169 da CF de sorte a assegurar sua for a normativa A comprova o da altera o da postura da Casa tamb m verificada no julgamento da ADI MC n 4167 onde o STF admitiu a possibilidade de aprecia o em sede de controle concentrado do argumento de viola o ao artigo 169 realizando um exame de mat ria f tica e permitindo a delibera o a respeito da compatibilidade entre a norma e as disposi es da LDO e LOA pelo menos enquanto presun o de compatibilidade de notar que esta aprecia o supera a posi o anterior que simplesmente n o permitia a realiza o do controle Pelo entendimento esposado na ADI MC n 4167 o controle de constitucionalidade em privativa do Presidente da Rep blica tendo em vista que as normas impugnadas n o pretenderam a revis o geral anual de remunera o dos servidores p blicos 5 Distin o entre reajuste setorial de servidores p blicos e revis o geral anual da remunera o dos servidores p blicos necessidade de lei espec fica para ambas as situa es 6 Aus ncia de viola o ao princ pio da isonomia porquanto normas que concedem aumentos para determinados grupos desde que tais reajustes sejam devidamente compensados se for o caso n o afrontam o princ pio da isonomia 7 A aus ncia de dota o or ament ria pr via em legisla o espec fica n o autoriza a declara o de inconstitucional
407. ncesa e como esta doutrina se espalha a partir da Fran a para o Brasil No mesmo cap tulo procurar se demonstrar que esta doutrina embora reconhecida e aceita n o possui amparo ante os pressupostos de fato que a consubstanciaram e muito menos ante a disciplina constitucional do sistema de or amento Para tanto vamos procurar demonstrar a evolu o do tratamento do tema em nossas constitui es evidenciando a mudan a do perfil do or amento p blico Evoluindo de uma posi o de mero instrumento de controle para agente materializador e viabilizador de pol ticas p blicas sejam elas econ micas ou sociais 12 O segundo cap tulo ir discutir as fun es do or amento enquadrando o dentro de um modelo de Estado e de Constitui o que se instala a partir da crise capitalista de 1929 e o papel da teoria Keynesiana para a economia com destaque para o implemento de uma pol tica de expl cita interven o do Estado no dom nio econ mico O desenvolvimento social e econ mico exige um Estado bem organizado e estruturado de sorte a impor a exist ncia de institui es que atuem no mercado e na sociedade de modo a conduzir e induzir comportamentos no sentido da constru o de uma sociedade livre justa e solid ria art 3 da CF O or amento torna se instrumento da realiza o de nova forma de atua o do Estado substituindo a tradicional no o de proporcionar o controle pol tico das atividades governamentais
408. ncias p blicas a partir do t rmino do prazo definido no inciso III at 17 dezessete dias para apresenta o publica o e distribui o do Relat rio Preliminar a partir do t rmino do prazo definido no inciso l IV at 3 tr s dias para a apresenta o de emendas ao Relat rio Preliminar a partir do t rmino do prazo definido no inciso Ill V at 6 seis dias para vota o do Relat rio Preliminar e suas emendas a partir do t rmino do prazo definido no inciso IV VI at 10 dez dias para a apresenta o de emendas a partir do t rmino do prazo definido no inciso V VII at 5 cinco dias para a publica o e distribui o de avulsos das emendas a partir do t rmino do prazo definido no inciso VI VIII at 35 trinta e cinco dias para apresenta o publica o distribui o e vota o do relat rio a partir do t rmino do prazo definido no inciso VI IX at 5 cinco dias para o encaminhamento do parecer da CMO Mesa do Congresso Nacional a partir do t rmino do prazo definido no inciso VIII 117 aprecia o do projeto de lei A dificuldade da modifica o do projeto seja quanto mat ria seja quanto ao prazo para sua apresenta o afeta a participa o do Parlamento na feitura de texto normativo de import ncia para a gest o financeira da Administra o P blica prevalecendo como regra geral a mensagem encaminhada pelo Poder Executivo 3 2 3 A Lei de Or amento Anual Nos ter
409. nestes casos e no estrito limite da interpreta o a aplica o da norma prevista no artigo 11 da Lei n 8429 1992 a seguir transcrito Art 11 Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princ pios da administra o p blica qualquer a o ou omiss o que viole os deveres de honestidade imparcialidade legalidade e lealdade s institui es e notadamente praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de compet ncia 458 O controle da atua o positiva significa fixar a pr tica obrigat ria de determinada conduta pelo Administrador P blico em fun o de pr vias op es realizadas pelos corpos representativos no sentido de ver implementados determinados projetos e programas com a efetiva realiza o das despesas previstas para tanto 280 esvaziamento do papel do or amento como instrumento de controle democr tico da atua o positiva do Poder P blico Cremos que a raiz desta concep o est na vis o tradicional do or amento como pol tica de meios posta aprecia o do Administrador P blico para sua execu o mediante prudente arb trio regrado do gestor p blico que poder escolher os meios apropriados e o momento para atuar A a o administrativa n o um fim em si mesma Corresponde necessidade de aten o aos interesses da coletividade cujo zelo cabe aos poderes p blicos Assim atuando em nome da coletividade
410. nico e principal momento de verifica o de sua compatibilidade com a Constitui o Reafirmando esta posi o temos o julgamento da ADI n 404928 Em ambas as decis es vemos a preocupa o da maioria formada com o procedimento de tramita o harm nico da mat ria or ament ria com a Constitui o Federal e na necessidade de afirmar a normatividade do texto constitucional expurgando do ordenamento jur dico toda e qualquer lei em sentido formal que o contrarie tanto sob o ponto de vista material como sob o ponto de vista formal criando normas em desacordo com os limites postos Por derradeiro tratando se da jurisprud ncia do STF sobre esta quest o parece relevante destacar o julgamento da medida cautelar na DI n 39492 em que era questionada a dic o da LDO ao or amento de 2008 O autor pretendia retirar da previs o de receita do Projeto de Lei Or ament ria de 2008 e da respectiva lei propostas de altera es na legisla o tribut ria e das contribui es inclusive de desvincula o de receitas que sejam objeto de proposta de emenda constitucional de projeto de lei ou de medida provis ria que esteja em tramita o no Congresso Nacional Novamente foi enfrentada a quest o pertinente ao descabimento do controle abstrato para a verifica o da compatibilidade constitucional das leis do or amento tendo reafirmado sua posi o no sentido de considerar legitima a atua o do STF na fiscaliza o da constituc
411. nimidade da Corte na possibilidade do enfrentamento da mat ria f tica especialmente quando contratada com a liberdade de atua o da Administra o P blica Todavia uma maioria parece estabilizada no sentido da necessidade da investiga o quando estiver em causa a normatividade da Constitui o Nesta forma de atua o o STF assume a verdadeira fun o de guardi o da Constitui o artigo 102 caput da Constitui o Federal priorizando o mecanismo de controle abstrato ante seu mecanismo de conforma o imediata do ordenamento retirando com efeito geral e vinculante a norma considerada incompat vel com a Constitui o Neste sentido est aberto o caminho para a ampla 0 Destaco a emiss o de sinais aparentemente contradit rios na jurisprud ncia do STF quanto a possibilidade de controle de constitucionalidade da norma or ament ria em fun o do princ pio da separa o de poderes Neste sentido a citada decis o proferida na ADI n 820 onde o STF considerou inconstitucional uma expressa op o parlamentar e constitucional estadual em utilizar determinado percentual or ament rio para a conserva o das escolas p blicas desconsiderando a decis o pol tica tomada pelo Parlamento na utiliza o de parte do or amento priorizando a liberdade de atua o do Executivo mesmo diante da normatividade da Constitui o Estadual Ver notas 343 e 426 255 possibilidade de verifica o da conformidade da forma o do
412. nistro Celso de Mello no RE 393175 AgR em 12 de dezembro de 2006 dic Express o utilizada por Fernando Scaff 2008 p 152 309 nica vez sendo constru do por meio de uma op o clara da sociedade em direcionar seus esfor as para a futura consecu o deste objetivo Na mesma linha segue a exist ncia de outros direitos que devem ser concretizados por m a forma e o grau de sua frui o mat ria inicialmente reservada ao crit rio do Administrador Observando o vi s apresentado de se destacar o pronunciamento do Ministro Marco Aur lio na aprecia o do pedido formulado da ADI n 2925 relativa destina o da arrecada o dos valores da CIDE Petr leo em que expressa a primazia do legislador administrador e a possibilidade de atua o do Poder Judici rio no implemento de uma vontade explicitada no comando constitucional Senhor Presidente apenas um aspecto que estimo ressaltar Na hip tese quer receita quer destina o de uma receita n o se discute considerada a discri o na elabora o da lei or ament ria Quando o Tribunal proclamou n o convir o controle concentrado relativamente lei or ament ria f lo a partir da premissa de que esta teria ficado no mbito da op o pol tica Aqui n o isso o que ocorre Argumenta se que se acabou por lan ar m o muito embora de forma limitada de recursos que a pr pria Carta Federal revela com destina o espec fica Busca se justamen
413. normas que n o s o lei correspondem leis medida Massnahmegesetze que configuram ato administrativo apenas complet vel por agente da Administra o portando em si mesmas o resultado espec fico ao qual se dirigem S o leis apenas em sentido formal n o o sendo contudo em sentido material 4 Os textos normativos de que se cuida n o poderiam dispor sobre mat ria or ament ria V cio formal configurado artigo 165 Ill da Constitui o do Brasil iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo das 207 Constitui o Estadual que determinava a aplica o de 35 no m nimo da receita resultante de impostos e transfer ncias na manuten o e desenvolvimento do ensino p blico sendo que percentual n o inferior a 10 seria destinado manuten o e conserva o das escolas p blicas estaduais atrav s de transfer ncias trimestrais de verbas s unidades escolares de forma a criar condi es que lhes garantam o funcionamento normal e um padr o m nimo de qualidade Neste mesmo processo foi questionada a Lei Estadual n 9723 1992 que regulamentou o repasse de verbas para a manuten o e conserva o das escolas p blicas estatuais do Rio Grande do Sul fixando percentual m nimo de aplica o anual com previs o de restitui o do excedente Secretaria de Estado da Educa o em caso de sobejo O argumento do autor est fincado na tese que o preceito da Constitui o Estadual ao determinar a aplica o de parte dos
414. notilho trata se de leis refor adas ou seja leis ordin rias que imp em ou pressup em a sua n o derrogabilidade por leis ordin rias posteriores Se as leis do plano t m por objetivo a racionaliza o global da pol tica econ mica dado a coer ncia e certeza utiliza o dos recursos econ micos ent o elas postulariam exig ncias de continuidade e estabilidade superiores s leis ordin rias normais Canotilho defende sua posi o de fonte at pica situada entre a norma constitucional e a lei ordin ria CANOTILHO 1979 p 19 20 Constitui o Federal Art 174 Como agente normativo e regulador da atividade econ mica o Estado exercer na forma da lei as fun es de fiscaliza o incentivo e planejamento sendo este determinante para o setor p blico e indicativo para o setor privado 1 A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento 15 Constitui o Federal Art 165 4 174 1 180 e 214 Vale destacar todavia que o or amento essencial ao planejamento mas n o o planejamento pois este possui um alcance maior do que o estabelecimento de metas e projetos para a Administra o P blica envolvendo toda a sociedade 105 A norma do plano plurianual dever estabelecer de forma regionalizada as diretrizes objetivos e metas da administra o
415. nsiderava ser dever do Tribunal examinar a quest o pertinente prote o da op o pol tica consubstanciada na destina o especial de recursos prevista na Constitui o asseverando que a exclus o da lei or ament ria desta verifica o seria colocar a lei or ament ria acima da Carta da Rep blica A preocupa o com a revis o da jurisprud ncia do Tribunal e a necessidade de examinar a mat ria foi a t nica dos 4 s35 3 votos que se seguiram Ministros Gilmar Mendes e Sep lveda Pertence sor Argumenta se que se acabou por lan ar m o muito embora de forma limitada de recursos que a pr pria Carta Federal revela com destina o espec fica Busca se justamente a guarda da Constitui o pelo Supremo Tribunal Federal no que a lei or ament ria estaria a conflitar de modo frontal com texto nela contido mais precisamente com o disposto no artigo 177 4 2 Se entendermos caber a generaliza o afastando por completo a possibilidade do controle concentrado desde que o ato impugnado seja lei or ament ria terminaremos por colocar a lei or ament ria acima da Carta da Rep blica Por isso a meu ver h que se distinguir caso a caso 3834 tenho manifestado reservas em rela o a essa jurisprud ncia genericamente quanto a esse car ter do ato de efeito concreto especialmente em rela o s leis porque sabemos inclusive a partir das pr prias reflex es em termos de teoria geral que podemos pr
416. nt rias condi es e processos de trabalho rela es de uns com os outros e com o p blico b organizar anualmente de acordo com as instru es do Presidente da Rep blica a proposta or ament ria a ser enviada por este C mara dos Deputados c fiscalizar por delega o do Presidente da Rep blica e na conformidade das suas instru es a execu o or ament ria so Constitui o de 1937 Artigo 71 A C mara dos Deputados disp e do prazo de quarenta e cinco dias para votar o or amento a partir do dia em que receber a proposta do Governo o Conselho Federal para o mesmo fim do prazo de vinte e cinco dias a contar da expira o do concedido C mara dos Deputados O prazo para a C mara dos Deputados pronunciar se sobre as emendas do Conselho Federal ser de quinze dias contados a partir da expira o do prazo concedido ao Conselho Federal Constitui o de 1937 Artigo 72 O Presidente da Rep blica publicar o or amento a no texto que lhe for enviado pela C mara dos Deputados se ambas as C maras guardarem nas suas delibera es os prazos acima afixados b no texto votado pela C mara dos Deputados se o Conselho Federal no prazo prescrito n o deliberar sobre o mesmo c no texto votado pelo Conselho Federal se a C mara dos Deputados houver excedido os prazos que lhe s o fixados para a vota o da proposta do Governo ou das emendas do Conselho Federal d no texto da proposta apresentada pelo Governo se a
417. nte formais pois em verdade t m por objeto atos administrativos concretos Por outro lado no tocante aos incisos Ill e IV do artigo 2 do Decreto 99240 de 7 de maio de 1990 s o eles de natureza regulamentar disciplinam a compet ncia dos inventariantes que promover o os atos de extin o das autarquias e funda es declarados extintos por esse mesmo Decreto com base na autoriza o da Lei 8 029 de 12 de abril de 1990 n o sendo assim segundo a firme jurisprud ncia desta Corte suscept veis de ser objeto de a o direta de inconstitucionalidade A o direta de inconstitucionalidade n o conhecida A composi o do Tribunal na poca do julgamento era a seguinte Ministro Sydney Sanches presidente Moreira Alves relator N ri da Silveira Octavio Gallotti C lio Borja Paulo Brossard Sep lveda Pertence Celso de Mello Carlos Velloso Marco Aur lio e Ilmar Galv o 179 existente entre lei meramente formais 2 consubstanciando atos administrativos e leis dotadas de abstra o Desta forma as normas jur dicas que disciplinam objeto determinado e com destinat rios especificados n o possuem a generalidade que as capacita a sofrer a incid ncia do controle abstrato de constitucionalidade pois este unicamente destinado a realizar a verifica o da pertin ncia do conflito constitucional em abstrato Desta forma a posi o do relator considerou que estas normas t m por objeto atos administrativos concretos assim seu
418. ntemente n o se caracterizam pela imprevisibilidade e urg ncia viola o 3 do art 167 da Constitui o Federal Viola o que alcan a o inciso V do mesmo artigo na medida em que o ato normativo adversado vem a categorizar como de natureza extraordin ria cr dito que em verdade n o passa de especial ou suplementar 5 Medida cautelar deferida A composi o do Tribunal neste julgamento foi a seguinte Gilmar Mendes presidente Celso de Mello Marco Aur lio Ellen Gracie Cezar Peluso Carlos Britto relator Eros Grau Ricardo Lewandowski C rmen L cia e Menezes Direito Vencidos quanto ao deferimento da liminar ficaram Menezes Direito Ricardo Lewandowski Eros Grau e Cezar Peluso 371 No julgamento da ADI MC n 4049 372 ver disposi o do artigo 49 Il da Constitui o Federal destacando ainda a impossibilidade constitucional do or amento ser consubstanciado pelo Poder Executivo pois est fora do alcance do limite material das Medidas Provis rias assim como das Leis Delegadas respectivamente artigos 62 d e 68 IIl da Constitui o Federal 226 a delibera o tarefa exercida pelo Parlamento Desta forma a restri o ao uso de Medida Provis ria para modificar o or amento foi refutada pelo STF A segunda ordem de preocupa o diz respeito impossibilidade de sindicar cada elemento de execu o or ament ria para apurar a adequa o com o comando constitucional considerando que este procedimen
419. nterior e defere o mandado para proceder a regulamenta o de forma individualizada com a seguinte ementa MANDADO DE INJUN O NATUREZA Conforme disposto no inciso LXXI do artigo 5 da Constitui o Federal conceder se mandado de injun o quando necess rio ao exerc cio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade soberania e cidadania H a o mandamental e n o simplesmente declarat ria de omiss o A carga de declara o n o objeto da impetra o mas premissa da ordem a ser formalizada MANDADO DE INJUN O DECISAO BALIZAS Tratando se de processo subjetivo a decis o possui efic cia considerada a rela o jur dica nele revelada APOSENTADORIA 157 TRABALHO EM CONDI ES ESPECIAIS PREJU ZO SA DE DO SERVIDOR INEXIST NCIA DE LEI COMPLEMENTAR ARTIGO 40 4 DA CONSTITUI O FEDERAL Inexistente a disciplina espec fica da aposentadoria especial do servidor imp e se a ado o via pronunciamento judicial daquela pr pria aos trabalhadores em geral artigo 57 1 da Lei n 8 213 91 Ministro Marco Aur lio Finalmente a derradeira posi o do STF defere o mandado para proceder a regulamenta o em sede abstrata conforme espelha a ementa da decis o proferida no MI n 712 a seguir transcrita EMENTA MANDADO DE INJUN O ART 5 LXXI DA CONSTITUI O DO BRASIL CONCESS O DE EFETIVIDADE NORMA VEICULADA PELO ARTIGO 37 INCISO V
420. ntes com menor capacidade financeira a necessidade de contrata o imediata de pessoal ou de aumento da folha de pagamento poder redundar em interfer ncia muito profunda na estrutura administrativa bem corno esbarrar na aus ncia dos recursos necess rios Como a norma que disp e sobre o dever da Uni o de complementar os valores devidos n o tem aplica o imediata e ampla sua for a para sanar o risco or ament rio n o pode ser imediatamente identificada N o obstante a presun o insuficiente para caracterizar o quadro de viola o constitucional Faz se necess rio o exame minudente da previs o de receita das despesas e do aumento espec fico do gasto com folha de sal rios de cada ente p blico que se considere prejudicado Como se l em memoriais apresentados pelos requerentes ao menos tr s Alagoas Distrito Federal e Mato Grosso afirmaram que a normatiza o n o implicar revis o de gasto com pessoal Em rela o aos demais que participaram de pesquisa realizada pelos requerentes n o submetida ao contradit rio o acr scimo de horas necess rias para atender norma varia entre 1 e 35 Os mecanismos de controle concentrado de constitucionalidade permitem a pluraliza o do debate constitucional bem como a rica coleta de informa es teis composi o do cen rio submetido ao crivo da Corte No caso em exame e ao menos nesta quadra processual os dados apresentados s o insuficientes para o afas
421. nto pelo sistema de mercado Veja se o enunciado de Giacomoni 2005 p 39 8 Richard Musgrave Teoria das Finan as P blicas Atlas 1974 88 O bem privado oferecido por meio dos mecanismos pr prios do sistema de mercado H uma troca entre vendedor e comprador e uma transfer ncia da propriedade do bem O n o pagamento por parte do comprador impede a opera o e logicamente o benef cio A opera o toda portanto eficiente No caso do bem p blico o sistema de mercado n o teria a mesma efici ncia Os benef cios geralmente n o podem ser individualizados nem recusados pelos consumidores N o h rivalidade no consumo de ilumina o p blica por exemplo e como tal n o h como excluir o consumidor pelo n o pagamento Aqui o processo pol tico substitui o sistema de mercado Ao eleger seus representantes legisladores e administradores o eleitor consumidor aprova determinada plataforma programa de trabalho para cujo financiamento ir contribuir mediante tributos Em fun o de regra constitucional b sica o programa de bens p blicos aprovado pela maioria ser coberto tamb m com as contribui es tribut rias da minoria A fun o p blica distributiva decorre da aplica o do ldeal de Pareto GIACOMONI 2005 p 40 pelo qual existe efici ncia econ mica quando a posi o de algu m sofre uma melhoria sem que nenhum outro tenha sua situa o deteriorada Esta fun o visa a proceder a ajustes n
422. nto por programa ou or amento programa que um tipo de or amento vinculado ao planejamento das atividades governamentais Na verdade o or amento programa n o apenas uma pe a financeira antes de tudo um instrumento de execu o de planos e projetos de realiza o de obras e servi os visando ao desenvolvimento da comunidade E um documento em que se designam os recursos de trabalho e financeiros destinados execu o dos programas subprogramas e projetos de execu o da a o governamental classificados por categorias econ micas por fun o e por unidades or ament rias O controle externo realizado pelo Congresso Nacional ia al m do mero registro da legalidade no processo de tomada de contas do Poder Executivo Previa a avalia o na execu o do plano e estabelecia mecanismo de controle de m rito da implementa o do recurso or ament rio Claro ser profundamente duvidosa a efetiva atua o do Congresso Nacional naquele momento especial de nossa vida pol tica por m parece um interessante indicativo da possibilidade do estabelecimento desta modalidade de atua o parlamentar O PND o OPI e o Or amento anual eram normas jur dicas Tramitavam obrigatoriamente pelo Congresso Nacional como elementos integrados de um sistema de planejamento de a o governamental concebido de modo ordenado e racional para aplica o paulatina A finalidade consistia na consecu o de objetivos igualmente previstos em d
423. ntos pertinentes ao acompanhamento e fiscaliza o da execu o or ament ria e financeira e da gest o fiscal nos termos dos aris 70 a 72 e art 166 1 Il da Constitui o e da Lei Complementar n 101 de 2000 especialmente sobre a os relat rios de gest o fiscal previstos no art 54 da Lei Complementar n 101 de 2000 b as informa es encaminhadas pelo Tribunal de Contas da Uni o relativas fiscaliza o de obras e servi os em que foram identificados ind cios de irregularidades graves e relacionados em anexo lei or ament ria anual nos termos da lei de diretrizes or ament rias c as demais informa es encaminhadas pelo Tribunal de Contas da Uni o ou por rg os e entidades da administra o federal por interm dio do Congresso Nacional d os relat rios referentes aos atos de limita o de empenho e movimenta o financeira nos termos do art 9 da Lei Complementar n 111 deputados e 10 senadores com igual n mero de suplentes representados segundo a proporcionalidade partid ria ou de blocos parlamentares consoante disposi o do artigo 58 1 da CF A CMO organiza se em 4 comit s permanentes constitu dos por 5 a 10 membros cada Esses comit s parlamentares t m a finalidade de especializar e aprofundar temas de sua compet ncia fiscaliza o e controle da execu o or ament ria avalia o da receita obras com ind cios de irregularidades e admissibilidade das emendas Especial
424. ntrado Vimos que a introdu o do regime de controle concentrado n o importou em uma altera o significativa da preponder ncia quanto a modalidade de controle O controle difuso persistiu amplo e o modelo concentrado assumiu uma fei o meramente subsidi ria Nosso sistema de controle de constitucionalidade persistiu misto e com preponder ncia do controle difuso A Constitui o de 1988 provocou uma altera o deste panorama elevando consideravelmente o manejo de a es de controle concentrado e o pr prio prest gio da atua o da Corte na aprecia o da argui o da constitucionalidade em abstrato Posteriormente ao advento da Constitui o de 1988 foi acrescida ao sistema a possibilidade do uso da A o Direta de Constitucionalidade introduzida em nosso ordenamento jur dico pela Emenda Constitucional n 3 1993 que realiza o ju zo pr vio de validez da norma questionada em face da Constitui o Federal com remover o obst culo decorrente da omiss o legislativa e supletivamente tornar vi vel o exerc cio do direito consagrado no artigo 37 VII da Constitui o do Brasil Ministro Eros Grau 26 Constitui o de 1988 Artigo 5 LXXI conceder se mandado de injun o sempre que a falta de norma regulamentadora torne invi vel o exerc cio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade soberania e cidadania Artigo 102 Compete ao Supremo Tribunal
425. ntrole a ser implementado De fato considerando a diferencia o entre a finalidade do modelo de or amento cl ssico e a do or amento programa n o poss vel considerar que os mesmos instrumentos de controle sejam adequados A preocupa o do or amento tradicional prende se satisfa o dos elementos formais da execu o or ament ria em rela o ao que fora aprovado pelo Parlamento Para atingir seus objetivos a compatibilidade formal na rela o despesa implementada e autorizada suficiente Contudo a finalidade do or amento vinculado execu o de um sistema de planejamento se mostra diferente exigindo uma modalidade de controle que compreenda mas ultrapasse a verifica o da compatibilidade formal e permita a verifica o de m rito na execu o da despesa para identificar a correspond ncia 199 Isto assente f cil deduzir que o controle social do poder n o forma de exerc cio do poder pol tico O agente privado a que assiste qualquer das vias de controle do Poder P blico n o se assume enquanto autoridade normante N o se produz uma regra nova de Direito mas simplesmente aplica norma constitucional preexistente Numa palavra n o participa do processo de elabora o jur dica e portanto de participa o popular n o se cuida Se por acaso da sua iniciativa controladora vier a ser gestada uma regra de direito at para desfazer uma outra insanavelmente viciada a autoria do esp cime jur dico novo s
426. nuncia que a atribui o conferida ao Supremo Tribunal Federal p e em evid ncia a dimens o pol tica da jurisdi o constitucional que n o pode demitir se do encargo de tornar efetivos os direitos econ micos sociais e culturais sob pena de o Poder P blico comprometer a integridade da ordem constitucional 267 Contudo esta decis o afirma a exist ncia de baliza atua o do STF afirmando que n o se inclui como regra no mbito das fun es institucionais do Poder Judici rio a atribui o de formular e de implementar pol ticas p blicas cabendo este mister primariamente aos Poderes Legislativo e Executivo Sua atua o apenas se viabiliza quando acontecer o descumprimento por conduta omissiva ou comissiva de mandamento constitucional ou de pol tica definida na Constitui o Federal A decis o considera que em princ pio o Poder Judici rio n o deve intervir em esfera reservada a outro Poder para substitu lo em ju zos de conveni ncia e oportunidade querendo controlar as op es legislativas de organiza o e presta o a n o ser excepcionalmente quando haja uma viola o evidente e arbitr ria pelo legislador da incumb ncia constitucional bem certo que sua posi o est marcada pela preponder ncia dos direitos fundamentais em rela o aos demais princ pios constitucionais cnegando a afirmar que n o obstante a formula o e a execu o de pol ticas p blicas dependam de op es po
427. o as demais regras constitucionais da elabora o legislativa 102 Constitui o de 1967 Artigo 66 o montante da despesa autorizada em cada exerc cio financeiro n o poder ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo per odo 1 O disposto neste artigo n o se aplica a nos limites e pelo prazo fixados em resolu o do Senado Federal por proposta do Presidente da Rep blica em execu o de pol tica corretiva de recess o econ mica b s despesas que nos termos desta Constitui o podem correr conta de cr ditos extraordin rios 74 detalhamento pelo ordenamento interno do rg o atribui Secretaria do Or amento Federal a atribui o de rg o central do sistema or ament rio S relevante para a compreens o da evolu o hist rica do sistema or ament rio considerar que o regime militar aprofundou a sistem tica de planejamento iniciado sob o regime constitucional de 1946 desenvolvendo uma planifica o plurianual e uma vincula o entre normas para al m do or amento anual que justifica o desenvolvimento atual do sistema do or amento Com a edi o em mar o de 1964 da Lei n 4 320 64 foi efetivada a ado o legal do or amento programa no Brasil A constata o desta op o verificado pela singela leitura do artigo 2 daquela norma que explicita a op o fato que desde 1965 o Or amento da Uni o j se apresentava classificado por Fun es e Su
428. o de uma obriga o jur dica George Jellinek aceita as proposi es b sicas da tese de Paul Laband a existem leis que possuem apenas o sentido formal b o or amento apesar de se revestir da forma de lei um plano de gest o c tem a natureza de um ato administrativo JELLINEK 1970 Neste sentido o or amento uma atividade vinculada por ser implementado em decorr ncia de um fundamento jur dico que cria as obriga es de receita e despesas previstas na legisla o or ament ria Neste sentido a liberdade de conforma o legislativa estava restrita legisla o preexistente CANOTILHO 1978 A considera o de ser uma atividade vinculada n o significa a possibilidade da utiliza o do or amento como qualquer modalidade de controle mesmo que indireta da atividade administrativa pelo Parlamento O gabinete n o possui responsabilidade perante o Parlamento mas apenas perante a monarquia 31 N o haveria a possibilidade do controle pela inclus o de uma dota o na lei or ament ria pois o Executivo n o estava obrigado a realizar o gasto sendo poss vel que o prudente arb trio do administrador inibisse a realiza o da despesa Neste sentido La idea del Gobierno y Parlamento tomada com la conformidad de ambos y declarada por medio de La ley presupuestaria de que um gasto determinado es necesario y oportuno no implica forzosamente que tal gasto resulte necesario em la realidad E mais adiante el Gob
429. o no m nimo ser o aplicados nos Munic pios segundo o 291 Vale citar ainda como exemplo de elemento vinculado do or amento p blico a exist ncia de recursos destinados ao cumprimento dos objetivos do Fundo de Combate e Erradica o da Pobreza Criado pela Emenda Constitucional n 3 de 2000 este fundo tem por objetivo viabilizar a todos os brasileiros acesso a n veis dignos de subsist ncia Seus recursos ser o aplicados em a es suplementares de nutri o habita o educa o sa de refor o de renda familiar e outros programas Asi c de relevante interesse social voltados para melhoria da qualidade de vida om cria o obrigat ria de similares estaduais e municipais nos mbitos de suas respectivas atribui es Releva destacar que os valores constitucionalmente destinados a composi o deste Fundo n o podem ser objeto de desvincula o de receita por expressa disciplina legal Foi criada pela Emenda Constitucional n 45439 a vincula o da destina o do produto arrecadado t tulo de custas e emolumentos ao custeio dos servi os de administra o da Justi a bem como prevista a cria o do Fundo de Garantia da Execu o Trabalhista integrado pelas multas decorrentes de condena es trabalhistas e administrativas oriundas da fiscaliza o do trabalho al m de outras receitas consoante disciplinado em lei O estabelecimento de destina o espec fica para as receitas decorrentes da arrecada
430. o Celso de Mello que negou processamento A o Direta de Inconstitucionalidade sob o fundamento de que o controle concentrado de constitucionalidade tem por finalidade propiciar o julgamento em tese da validade de um ato estatal de conte do normativo em face da Constitui o viabilizando assim a defesa objetiva da ordem constitucional Desta forma o conte do normativo do ato estatal constitui pressuposto essencial do controle concentrado cuja instaura o decorrente de adequada utiliza o da a o direta tem por objetivo essa abstrata fiscaliza o de sua constitucionalidade Na decis o monocr tica o relator sustentou que no controle abstrato de normas em cujo mbito instauram se rela es processuais objetivas visa se portanto a uma s finalidade a tutela da ordem constitucional sem vincula es quaisquer a situa es jur dicas de car ter Relator Ministro Celso de Mello julgada em 22 de mar o de 1990 publicada em 02 de abril de 1990 com a seguinte ementa AC O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE EMENDA CONGRESSIONAL A PROPOSTA OR AMENT RIA DO PODER EXECUTIVO ATO CONCRETO IMPOSSIBILIDADE JUR DICA A a o direta de inconstitucionalidade configura meio de preserva o da integridade da ordem jur dica plasmada na Constitui o vigente atua como instrumento de ativa o da jurisdi o constitucional concentrada do Supremo Tribunal Federal e enseja a esta Corte no controle em abstrato da n
431. o Estado Quando as finan as continuam os supracitados publicistas est o sujeitas uma fiscaliza o aprofundada do publico quando ellas constituem o objecto de discuss es que todo mundo p de acompanhar e apreciar escapam completamente ao arb trio de um chefe de Estado Os credores t m menos surpresas a recear sabem com que podem contar o credito publico n o depende mais da confian a que inspira tal ou qual ministro repoisa sobre uma base certa e solida Mas seria um erro pensar que toda delibera o do Poder Legislativo constitue uma lei propriamente dita ou mais precisamente que ao allud do Poder vedado praticar actos de administra o A natureza de um acto n o determinada pela do poder que o pratica e sim pelo exame intr nseco da sua substancia A lei deve sempre conter um preceito jur dico geral uma determina o de direitos applicaveis a todos os casos comprehendidos no mesmo preceito lex est commune precaution dizia Papiniano O seu caracter stico a estabilidade a sua indole a perman ncia n o deve vigorar em prazos fixos mais ou menos longos mas at que outras necessidades sociaes tornem indispens vel a sua revoga o ou Conforme descreve Roure 1916 58 deroga o Os actos que n o cream direitos verdadeiros e pr prios n o s o leis se bem que tenham a sua f rma Assim por exemplo os tratados intemacionaes s o approvados pelo Poder Legislativo t m a f rma da lei ma
432. o Supremo Tribunal Federal fosse validada por delibera o do Parlamento observado quorum qualificado Obtida a aprova o pelo Parlamento a delibera o do Tribunal no sentido da 252 inconstitucionalidade da norma ficaria sem efeito De fato bastaria este dispositivo para caracterizar o regime constitucional do Estado Novo pois fica evidente a concentra o dos Poderes do Estado nas m os do Presidente da Rep blica Inegavelmente investido da fun o t pica de administra o possuidor da aptid o de legislar pois o rg o legislativo da Uni o nunca chegou a entrar em 253 funcionamento e protegido contra qualquer decis o do STF que declarasse a 22 Constitui o de 1937 Artigo 96 S por maioria absoluta de votos da totalidade dos seus Ju zes poder o os Tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou de ato do Presidente da Rep blica Par grafo nico No caso de ser declarada a inconstitucionalidade de uma lei que a ju zo do Presidente da Rep blica seja necess ria ao bem estar do povo promo o ou defesa de interesse nacional de alta monta poder o Presidente da Rep blica submet la novamente ao exame do Parlamento se este a confirmar por dois ter os de votos em cada uma das C maras ficar sem efeito a decis o do Tribunal Note se o conte do amplo das express es bem estar do povo e interesse nacional de alta monta completamente indefinidos possibilitando o amplo uso d
433. o citada resolu o pela pura falta de puni o suficiente para o descumprimento da Constitui o e da lei or ament ria Para bem perceber o que denomino de fal ncia destaco unicamente a previs o da possibilidade de leil o do precat rio regulamentado pela resolu o supra e previsto na Emenda Constitucional n 62 Parece incr vel que um credor depois de cumprir um rduo p riplo pelas inst ncias do Poder Judici rio na fase de conhecimento e na fase de execu o com ampla possibilidade recursal pelo Poder P blico venha ao final de longos anos de espera receber menos do que o valor que lhe devido em virtude da submiss o volunt ria a um sistema em quem pede menos pelo que lhe devido recebe em primeiro lugar Importante destacar que em rela o aos precat rios judiciais temos uma forma de vincula o do or amento pela despesa especificada A obriga o de cumprir o or amento decorre da exist ncia da despesa e da aloca o de recursos no or amento para atendimento de determina o constitucional N o existe vincula o da receita O montante para pagamento dos precat rios judiciais adv m das dota es pr prias do or amento Esta forma tratando se de vincula o seja pela receita seja pela despesa exsurge a obriga o da Administra o P blica realiza o de despesas restringindo lhe a atua o na elabora o e na execu o do or amento de sorte a guardar correspond ncia com
434. o da lide posta em debate no Poder Judici rio O mecanismo ir propiciar uma desejada uniformiza o em mat ria constitucional impedindo que a mat ria sumulada seja decidida de modo diferente por qualquer outro rg o do Poder Judici rio al m de uniformizar o procedimento da Administra o P blica em qualquer dos seus n veis e esferas Desta forma constitui se em instrumento de controle ideol gico e de estratifica o do processo criador do direito conferindo lhe uma for a cogente que nem a lei e nem a pr pria Constitui o discutidas e elaboradas pelo Poder Legislativo e pelo Poder rg os do Poder Judici rio e administra o p blica direta e indireta nas esferas federal estadual e municipal bem como proceder sua revis o ou cancelamento na forma estabelecida em lei 1 A s mula ter por objetivo a validade a interpreta o e a efic cia de normas determinadas acerca das quais haja controv rsia atual entre rg os judici rios ou entre esses e a administra o p blica que acarrete grave inseguran a jur dica e relevante multiplica o de processos sobre quest o id ntica 2 Sem preju zo do que vier a ser estabelecido em lei a aprova o revis o ou cancelamento de s mula poder ser provocada por aqueles que podem propor a a o direta de inconstitucionalidade 3 Do ato administrativo ou decis o judicial que contrariar a s mula aplic vel ou que indevidamente a aplicar caber recl
435. o da peti o inicial residia no maltrato de v rias disposi es constitucionais referenciando ao artigo 167 VI ao argumento de que era realizada a transfer ncia de recursos de uma categoria de programa o para outra ou de um rg o para outro sem a pr via e necess ria autoriza o legislativa ao artigo 167 08 Julgada em 19 de dezembro de 1997 publicada em 23 de mar o de 1998 sendo Relator o Ministro Sep lveda Pertence com a seguinte ementa Medida provis ria limites materiais sua utiliza o autoriza es legislativas reclamadas pela Constitui o para a pr tica de atos pol ticos ou administrativos do Poder Executivo e de modo especial as que dizem com o or amento da despesa e suas altera es no curso do exerc cio considera es gerais Il A o direta de inconstitucionalidade entretanto inadmiss vel n o obstante a plausibilidade da argui o dirigida contra a Mprov 1 600 97 dado que na jurisprud ncia do STF s se consideram objeto id neo do controle abstrato de constitucionalidade os atos normativos dotados de generalidade o que exclui os que malgrado sua forma de lei veiculam atos de efeito concreto como sucede com as normas individuais de autoriza o que conformam originalmente o or amento da despesa ou viabilizam sua altera o no curso do exerc cio Ill A o de inconstitucionalidade normas gerais e normas individuais caracteriza o Participaram do julgamento os seguintes minist
436. o de forma o do or amento pois como decidido pelo STF no julgamento da ADI 2925 8 n o poss vel colocar a lei or ament ria em patamar superior Constitui o Es Julgada em 29 de abril de 2004 A decis o foi monocr tica e concluiu pela prejudicialidade da a o pela perda superveniente de objeto Todavia teceu amplas considera es a respeito da atua o do Poder Judici rio em geral e do STF em particular perante as pol ticas p blicas O efeito pr tico desta decis o no processo em que foi proferida nenhum por m tem sido amplamente referenciada nas decis es do STF sobre similar mat ria que se seguiram 266 promulgada para garantir recursos financeiros m nimos a serem aplicados nas a es e servi os p blicos de sa de Em apresenta o de informa es a Presid ncia da Rep blica trouxe ao conhecimento que logo ap s o veto veio a remeter ao Congresso Nacional projeto de lei que transformado na Lei n 10 777 2008 restaurou em sua integralidade o 2 do art 59 da Lei n 10 707 2003 LDO dele fazendo constar a mesma norma sobre a qual incidira o veto executivo Este fato trazido ao conhecimento do relator importa na prejudicialidade do feito pois a les o a ordem jur dica n o mais existia A poss vel viola o Constitui o foi sanada pelo restabelecimento do preceito cujo veto ocasionou a propositura da a o Contudo para al m deste evidente reconhecimento o Ministro Celso de Mello
437. o de fornecer os recursos financeiros para sua manuten o No decreto que implementou o preceito restou prevista a aloca o peri dica de verba necess ria sua manuten o Descumprida a lei pelo inadimplemento das verbas estabelecidas no or amento do Estado buscou se a tutela jurisdicional concedida nas inst ncias ordin rias O Estado do Paran valeu se do recurso extraordin rio cabendo a aprecia o pela Primeira Turma do STF com relatoria do Ministro Oswaldo 28 Recurso Extraordin rio n 34 581 Distrito Federal Primeira Turma Conceito de lei or ament ria O simples fato de ser inclu da uma verba de aux lio no or amento que depende de aprecia o do gov rno n o cria direito a seu recebimento Julgamento ocorrido em 10 de outubro de 1957 com a presen a deste Ministros Barros Barreto presidente Candido Mota Filho relator Ary Franco Nelson Hungria e Luiz Gallotti 177 Trigueiro que proferiu decis o provendo o recurso para considerar a autora carecedora da a o ao argumento considerando que o or amento uma previs o de despesa n o gerando direito subjetivo a ser assegurado por via judicial A a o rescis ria pretendia a desconstitui o do julgado e sua substitui o sob o argumento da literal viola o disposi o de lei no caso a lei estadual instituidora 300 O STF julgou improcedente a a o rescis ria afirmando que n o ocorreu a viola o literal
438. o de vincula o que em rela o por exemplo a munic pios que lograram obter um patamar adequado nessa rea comecem a inventar consultorias para conceber se como gastar a verba 348 ADI n 820 N o vejo a inconstitucionalidade Se a constituinte estadual poderia para cumprir a Constitui o Federal reduzir se vincula o de 25 ela n o pode num ju zo pol tico ga cho para o qual nenhum de n s est legitimado destinar muito menos os 10 que aumentou sobre o que a Constitui o exigia a um determinado setor das despesas com o ensino 349 A o direta de inconstitucionalidade 2 Leis federais n 11 169 2005 e 11 170 2005 que alteram a remunera o dos servidores p blicos integrantes dos Quadros de Pessoal da C mara dos Deputados e do Senado Federal 3 Alega es de v cio de iniciativa legislativa arts 2 37 X e 61 8 1 Il a da Constitui o Federal desrespeito ao princ pio da isonomia art 5 caput da Carta Magna e inobserv ncia da exig ncia de pr via dota o or ament ria art 169 1 da CF 4 N o configurada a alegada usurpa o de iniciativa 212 or ament ria para n o conhecer parcialmente da a o Todavia o debate evidencia a ampla possibilidade de questionamento da conduta do legislador e do administrador luz do ordenamento constitucional ante um novo modelo de ADI de modo a admitir como condi o de a o a prova da inexist ncia de previs o fi
439. o do direito civil que o mais antigo dos distritos jur dicos e por isso mesmo o mais aperfei oado quantas e quantas mudan as jurisprudenciais n o se t m operado e em pa ses de alta cultura e ilustra o e tamb m no direito constitucional at diria especialmente no direito constitucional o caso DRED SCOTT ter sido a causa detonadora da Guerra da Secess o a decis o da Suprema Corte repetir se ia dez anos depois vinte trinta No entanto foi uma decis o A Suprema Corte dos Estados Unidos j declarou inconstitucional o imposto de renda est fazendo mais ou menos cem anos A chamada Corte de ROOSEVELT imprimiu jurisprud ncia uma linha rejeitada at a 170 v spera por cinco a quatro De modo que isso pode ocorrer Pode ocorrer Aqui entre n s quantas e quantas quest es tiveram uma interpreta o num certo momento e depois foram abandonadas inclusive pelo Supremo Tribunal Federal De modo que isto uma quest o que inerente aos tribunais N o temos outros tribunais que n o sejam compostos por homens e temos que nos sujeitar a essas circunst ncias a essas fraquezas que creio derivam do pecado original Mesmo o STF deve ser estudado a partir desta perspectiva Al m do lapso temporal entre as decis es e da mudan a do marco conceitual a respeito do controle de constitucionalidade vemos que a composi o do colegiado mudou ao longo desta aprecia o N o apenas em rela o aos nomes o que seri
440. o do setor privado seja reduzido A pol tica de gera o de d ficit fiscal apenas pode ser contornada na expectativa da eleva o do gasto p blico pela 123 Sobre tal assunto ver Singer 1978 Barr re 1961 e especialmente Keynes 1988 124 para este conceito dentre outras obras ver Davidson 1999 Singer 1978 e Belluzzo 2009 93 possibilidade de eleva o de impostos sobre rendimentos que n o estavam gerando demanda Este o caso de tributa o progressiva incidindo sobre os rendimentos da popula o de maior n vel de renda que n o s o destinados nem ao consumo e nem a investimento Sua eleva o n o prejudica o aumento da demanda agregada e pode ser realizado sem bice a esta pol tica Tamb m poss vel como instrumento desta pol tica proceder ao endividamento pela emiss o de t tulos p blicos que podem ser adquiridos pelos agentes financeiros permitindo o incremento de gasto do Estado sem a correspondente eleva o de receita que venha a ser obtida pela redu o do investimento privado A pol tica monet ria de atua o estatal objetiva a manuten o de baixa taxa de juros disponibilizando recursos a baixo custo para os que pretendem investir aproveitando o aumento da demanda efetiva proporcionada pela invers o estatal A manuten o de uma taxa de juros baixa atingida pela eleva o da quantidade de moeda dispon vel seja pela sua mera emiss o seja pela compra de t
441. o dominante quer na doutrina ou na jurisprud ncia apesar de ser absolutamente correta e condizente com a forma como est o estruturadas as normas do sistema or ament rio na Constitui o Federal N o existe como compreender a disposi o constitucional que condiciona a elabora o da lei or ament ria anual aos ditames do PPA e da LDO sem atestar uma vincula o entre elas de sorte a inibir a altera o do PPA e da LDO pela modifica o formal constante na lei do or amento 165 2 4 e 7 da Constitui o Federal O fato que esta posi o ainda n o influenciou suficientemente o Tribunal a ponto de significar a altera o da jurisprud ncia No julgamento da ADI n 2100 a conclus o foi no sentido de n o ser conhecida a a o e o entendimento acima esposado refletiu uma posi o do Ministro Jobin aparentemente isolada e pontual sem repercuss o no modo como o STF passa a encarar a rela o existente entre a LDO e a LOA Todavia a constru o do racioc nio pertinente possibilidade da exist ncia de uma vincula o objetiva abre espa o para a controlabilidade desta modalidade de norma 3S Veja se a posi o de Jos Serra 1993 p 149 quando considera necess ria a fixa o de um processo legislativo diferenciado para a modifica o da LDO e da LOA ap s sua aprova o de sorte que qualquer mudan a de seu texto apenas poderia ser feita pelo quorum da maioria absoluta e que a efic cia da altera o da
442. o e Joaquim Barbosa 330 ADI 1640 acima dentre diversas outras 199 cumprimento de finalidades especificadas A lei or ament ria de ent o possu a dois dispositivos questionados O primeiro deles o que impunha na abertura do cr dito adicional um limite m ximo de dez por cento do valor de cada um dos subt tulos a serem eventualmente suplementados mediante a utiliza o no caso em exame da reserva de conting ncia ou do excesso de arrecada o da pr pria contribui o mencionada O segundo dispositivo contestado permitiria a anula o parcial de dota es ou a utiliza o da reserva de conting ncia e do excesso de arrecada o todos relativos s receitas da CIDE Combust veis para atender ou refor ar dota es outras que n o traduzam as finalidades previstas na Constitui o Federal Desta forma pretende que a previs o de suplementa o de cr ditos contida nos dispositivos impugnados da Lei Or ament ria Anual LOA n o poderia atingir a destina o de recursos da Contribui o de Interven o no Dom nio Econ mico CIDE institu da pela Lei 10 336 01 pois tal procedimento contraria o disposto no artigo 177 4 II da Constitui o Federal que destina expressamente o produto das arrecada es a ao pagamento de subs dios a pre os ou transporte de lcool combust vel g s natural e seus derivados e derivados de petr leo b ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a ind
443. o equil brio entre receitas e despesas Dessa forma toda vez que a es ou fatos venham a desviar a gest o da equaliza o medidas devem ser tomadas para que a trajet ria de equil brio seja retomada 389 Assim poss vel constatar que a no o de equil brio se apresenta como necess rio meio para atingir a finalidade desejada qual seja a satisfa o do mandamento constitucional de implementa o dos direitos fundamentais Sua fei o instrumental permite a aplica o das disposi es em fun o do objetivo a ser atingido Esta considera o permite compreender o princ pio do equil brio dentro de quadro amplo que comporte a exist ncia de ciclos or ament rios em d ficit para obten o de recupera o econ mica desejada ou mesmo a possibilidade de sustenta o de ciclo de or amento em d ficit para atender valor relevante de redu o das desigualdades sociais ou regionais 235 A Lei de Responsabilidade Fiscal inova em rela o disciplina constitucional da LDO ao acrescer a esta hip tese n o contemplada no texto constitucional criando a diretriz pertinente ao equil brio entre receita e despesa conforme regulamenta o do artigo 4 da LRF A norma determina que na elabora o da LDO deva ser observado o equil brio entre receitas e despesas de sorte que a programa o das despesas corresponda ao suporte financeiro derivado do ingresso de receitas previstas certo que a Lei n 4 320 64 legisla o
444. o essencial e etapa necess ria na efetiva o dos direitos fundamentais claro que esta expectativa de controle se choca com a concep o doutrin ria que considera o or amento como ato do Executivo que aprovado pelo Parlamento significa uma autoriza o para a realiza o de receita e de despesa cuja execu o dever permanecer sob o prudente arb trio do Administrador P blico com uma implementa o isenta do controle pol tico e jurisdicional efetivo 100 Ricardo Lobo Torres 2008 afirma ser o or amento uma lei formal ou um ato condi o de tal forma que no tocante s receitas s tem signific ncia nos pa ses que adotam o princ pio da anualidade tribut ria e no que concerne s despesas seu significado surge como autoriza o de gasto para os agentes p blicos ordenador de despesas Nesta concep o n o poss vel falar em vinculatividade quer na elabora o ou na execu o o que pressuposto para a exist ncia de mecanismo de fiscaliza o de m rito Considerar o or amento uma autoriza o de despesa merc da decis o do executante quanto implementa o retira a possibilidade de controle pela inexecu o or ament ria e n o permite ao administrado a insurg ncia contra essa omiss o da Administra o Em sentido diverso temos a posi o de Joaquim Jos Gomes Canotilho 1978 para o qual o or amento p blico simplesmente lei destinada a prever os meios financeiros
445. o minimiza o problema da sobra de recursos e responde aos princ pios da efici ncia e do planejamento na elabora o or ament ria Outra hip tese diametralmente oposta diz respeito inexecu o or ament ria mesmo presente a situa o de fato ensejadora da implementa o de recursos para atendimento da finalidade estipulada na legisla o do or amento merc de considera o diversa da impossibilidade material da execu o desta parte do or amento Ou seja mesmo havendo a necessidade da implementa o da a o prevista ela n o executada por delibera o do administrador p blico mediante crit rios estranhos legisla o do or amento Ora caso consideremos a norma or ament ria uma mera autoriza o sem a correspondente obriga o legal perfeitamente poss vel ao aplicador da norma a decis o acerca da realiza o ou n o da despesa consoante crit rios n o previstos na legisla o que alocou recursos para esta implementa o satisfa o em a o administrativa isenta de controle de responsabilidade pol tica e judicial Contudo o sistema or ament rio desenvolvido a partir da Constitui o de 1988 n o deixa espa o para esta considera o J vimos que a resultante do processo constituinte de 1988 direciona a concep o do or amento em dois sentidos paralelos e complementares A necessidade da implementa o de mecanismos de sa Veja se o pronunciamento feito pela Ministra Carmem L cia no ju
446. o padecente com custos proporcionais promessa realizada Evidentemente a situa o em que todas as demandas de sa de dos cidad os individualmente considerados pudessem ser atendidas seria o desej vel e constitui o objetivo de nossa norma constitucional Todavia isto n o fact vel no momento e a atua o do Poder Judici rio no implemento deste direito deve considerar esta realidade e neste sentido erigir par metros de atua o que compatibilizem a necessidade de conferir cumprimento ao mandamento constitucional ao lado da necessidade de preservar a possibilitada da atua o planejada do Estado construindo pol ticas p blicas sociais e econ micas que visem a redu o do risco de doen as e de outros agravos Em um sentido global mais importante o desenvolvimento de pol ticas p blicas que permitam a distribui o de recursos do que a possibilidade do atendimento individualizado mesmo em se tratando de a o de servi o de sa de Observe se neste sentido o que enuncia Amartya Sen e Bernardo Klisksberg 2010 p 81 A viola o da equidade de sa de n o pode ser julgada meramente a partir da desigualdade na sa de De fato pode se afirmar que algumas das quest es mais importantes na pol tica de promo o de atendimento de sa de s o profundamente dependentes da aloca o geral de recursos para a sa de em vez de meros arranjos distributivos dentro do atendimento de sa de como o racionamento de atendimen
447. o plurianual 115 or ament ria foi buscada nas Constitui es da Rep blica Federal da Alemanha e da Fran a Na Alemanha por conta do artigo 110 2 da Lei Fundamental h previs o do estabelecimento do plano or ament rio pela lei do or amento enquanto que na Fran a existe a distin o entre a loi de finance e o or amento budget A primeira determina a natureza o montante e a aplica o das receitas e gastos do Estado levando em contra o equil brio econ mico e financeiro enquanto que a segunda compreende o conjunto das contas que descrevem para cada ano civil todas as receitas e todos os gastos permanentes do Estado Sua doutrina considera que tal norma possui natureza formal constituindo simples orienta o ou sinaliza o de car ter anual para a feitura do or amento sem a possibilidade de criar direito subjetivo para terceiros e n o possuindo efic cia fora da rela o entre os Poderes do Estado Ademais questiona sua utilidade afirmando ter trazido mais desajustes que vantagens merc de sua importa o de sistema parlamentarista para o presidencialismo brasileiro Todavia onde o autor citado encontra a origem de defeitos poss vel constatar virtudes A permeabilidade atua o do Parlamento um mecanismo que amplia a gest o democr tica da Administra o P blica e possibilita uma transpar ncia no sistema do or amento que seria inating vel a prevalecer a concep o da fixa o das diret
448. o pol tica decorrente de determinada pol tica econ mica realizada mediante controle pol tico efetuado pelo Congresso Nacional e controle de legalidade realizado pelo Poder Judici rio Desta forma vemos que a possibilidade de contingenciamento n o significa a ampla autoriza o para modificar o or amento ao talante do Executivo pois n o se aplica s despesas consideradas obrigat rias Estas consubstanciam valores que devem ser executados n o podendo ser reduzidos restando legalmente protegidas da atua o do Poder Executivo representando a op o pol tica de limitar a atua o mandamental institu da pela Constitui o de 1934 destina se em sua prec pua fun o jur dico processual a viabilizar a tutela jurisdicional de direito liquido e certo n o ampar vel pelos rem dios constitucionais do habeas corpus e do habeas data Simples interesses que n o configurem direitos n o legitimam a valida utiliza o do mandado de seguran a coletivo 467 Art 4 A lei de diretrizes or ament rias atender o disposto no 2 do art 165 da Constitui o e dispor tamb m sobre a equil brio entre receitas e despesas b crit rios e forma de limita o de empenho a ser efetivada nas hip teses previstas na al nea b do inciso II deste artigo no art 9 e no inciso Il do 1 do art 31 468 de observar a suspens o liminar do par grafo terceiro do artigo 9 da LRF nos termos do decidido pelo STF
449. o se trata de uma faculdade ou possibilidade de atua o do gestor p blico mas sim de um dever legal ao qual apenas se pode furtar mediante fundada justificativa pass vel de verifica o pelos rg os internos e externos de controle do agir administrativo destacando se o Poder Judici rio Tomada a op o pol tica a respeito do direito a ser implementado satisfeito pelas inst ncias legitimadas para a realiza o desta escolha cabe ao Poder Judici rio realizar o controle da constitucionalidade e legalidade das normas que demandam a realiza o das a es queridas no ordenamento jur dico Neste agir temos a exist ncia de dois planos concomitantes a constitucionalidade e a legalidade O plano da constitucionalidade trata da verifica o da conforma o do or amento ou de sua execu o em rela o com as normas constitucionais que regulamentam a realiza o da despesa p blica observados os pr prios par metros constitucionais de aplicabilidade de sorte a preservar a normatividade da 327 Constitui o Federal tendo em vista a expressa decis o do poder constituinte em definir procedimentos no texto da Constitui o Assim a exist ncia de balizas constitucionais definidas autoriza a atua o do Poder Judici rio inclusive sobre o procedimento de execu o do or amento invalidando o ato legislativo ou administrativo que viole a Constitui o z Em nossa realidade constitucional perfeitamente poss
450. o sido relator o Ministro Gilmar Mendes Sua ementa est posta nos seguintes termos MEDIDA CAUTELAR EM A O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MEDIDA PROVIS RIA N 405 DE 18 12 2007 ABERTURA DE CR DITO EXTRAORDIN RIO LIMITES CONSTITUCIONAIS ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDI O DE MEDIDAS PROVIS RIAS MEDIDA PROVIS RIA E SUA CONVERS O EM LEI Convers o da medida provis ria na Lei n 11 658 2008 sem altera o substancial Aditamento ao pedido inicial Inexist ncia de obst culo processual ao prosseguimento do julgamento A lei de convers o n o convalida os v cios existentes na medida provis ria Precedentes Il CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS OR AMENT RIAS REVIS O DE JURISPRUD NCIA O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua fun o prec pua de fiscaliza o da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controv rsia constitucional suscitada em abstrato independente do car ter geral ou espec fico concreto ou abstrato de seu objeto Possibilidade de submiss o das normas or ament rias ao controle abstrato de constitucionalidade Ill LIMITES CONSTITUCIONAIS A ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDI O DE MEDIDAS PROVIS RIAS PARA ABERTURA DE CR DITO EXTRAORDIN RIO Interpreta o do art 167 8 3 c c o art 62 8 1 inciso al nea d da Constitui o Al m dos requisitos de relev ncia e urg ncia art
451. ocial quantia nunca inferior a tr s por cento da sua renda tribut ria Artigo 199 Na execu o do plano de valoriza o econ mica da Amaz nia a Uni o aplicar durante pelo menos vinte anos consecutivos quantia n o inferior a tr s por cento da sua renda tribut ria Par grafo nico Os Estados e os Territ rios daquela regi o bem como os respectivos Munic pios reservar o para o mesmo fim anualmente tr s por cento das suas rendas tribut rias Os recursos de que trata este par grafo ser o aplicados por interm dio do Governo federal 68 Rep blica o Conselho do Desenvolvimento que coordenou o detalhamento e a execu o do plano Tendo como secret rio executivo o presidente do BNDE e reunindo todos os ministros os chefes do gabinete civil e militar e o presidente do Banco do Brasil o Conselho constituiria uma administra o paralela com autonomia de decis o suficiente para viabilizar a realiza o dos projetos Ora o planejamento possui nas sociedades que visam transforma o econ mica e social um conte do fundamentalmente pol tico evidenciando a interliga o entre a estrutura pol tica e econ mica pelo que come a e termina no mbito das rela es pol ticas BERCOVICI 2005 O Plano de Metas 1956 1961 foi estruturado como o principal instrumento de pol tica econ mica do governo Dentre seus objetivos mais gerais de se destacar a abolir os pontos de estrangulamento da economia
452. oder amos at ter feito um tipo de esclarecimento porque hoje mudou completamente o pr prio modelo da ADI Mas aqui h controv rsias at sobre a exist ncia ou n o da dota o or ament ria Na realidade houve uma nova compreens o do uso da ADI pelo STF pois n o ocorreu modifica o formal no texto pertinente da Constitui o Federal 351 Mat ria relacionada a fixa o do piso nacional do magist rio Julgada em 17 de dezembro de 2008 e publicada em 30 de abril de 2009 A composi o do STF neste julgamento foi a seguinte Gilmar Mendes presidente Marco Aur lio Cezar Peluso Carlos Britto Joaquim Barbosa Eros Grau Joaquim Barbosa relator Ricardo Lewandowski Carmem L cia e Menezes Direito 213 abstrato poss vel sendo por m exig vel a demonstra o da inconformidade da lei questionada com o artigo 169 pois poss vel concluir pela exist ncia de uma presun o em sentido contr rio Destaco trecho do voto do relator com grifos Para os entes com maior capacidade financeira a necessidade de contrata o de pessoal para suprir a nova carga hor ria representar conforma o toler vel da autonomia em prol do pacto federativo A perda da disponibilidade integral dos recursos destinados educa o que passar o a ser alocados folha de pagamento n o causa ruptura nas rela es de coordena o e coopera o que une os entes p blicos Contudo l cito presumir que para os e
453. oduzir leis aparentemente gen ricas destinadas a aplica o a um nico caso Creio haver hip tese na jurisprud ncia do Supremo Tribunal Federal E a doutrina hoje rica nessa discuss o sobre as chamadas leis casu sticas De modo que poderemos chegar a distor es significativas a partir dessa perspectiva Em se tratando de lei or ament ria com maior raz o porque se atentarmos para 202 culminando com a manifesta o do Ministro Carlos Ayres que sintetiza a preocupa o com a admissibilidade da a o Sr Presidente ainda a t tulo de coment rio pr vio para confirmar as preocupa es dos eminentes Ministros que me antecederam a lei or ament ria para a Administra o P blica logo abaixo da Constitui o a lei mais importante at porque o descumprimento dela implica crime de responsabilidade Est no art 85 inciso VI Imunizar a lei or ament ria contra o controle abstrato acho um pouco temer rio tamb m ou seja vamos blindar a lei or ament ria contra o controle objetivo de constitucionalidade A posi o da Ministra Ellen Gracie relatora guardava perfeita pertin ncia com a jurisprud ncia da casa quanto recusa a admissibilidade do controle abstrato em rela o a esta modalidade de norma A estranheza da posi o da relatora em rela o altera o de uma posi o consolidada se evidencia em determinado momento dos debates SENHOR MINISTRO MAUR CIO CORR A PRESIDENTE Ministra Ell
454. onalidade cidadania direitos individuais pol ticos e eleitorais III planos plurianuais diretrizes or ament rias e or amentos 308 Com a nica ressalva da possibilidade prevista no artigo 167 3 da Constitui o Federal que trata da abertura de cr ditos extraordin rios Nestes casos o texto constitucional expresso permite o uso de medida provis ria 185 subtra do da esfera objetiva do controle abstrato de constitucionalidade de leis e atos normativos Veja se determinado trecho do voto prevalente Nesse sentido que parece corresponder na jurisprud ncia da Corte identifica o do ato normativo suscept vel a o direta parece evidente que no caso n o se tem regra de direito necessariamente dotada de generalidade mas norma individual pl rima isto que imp e a destinat rios determinados os respons veis pelos recursos que especifica uma certa conduta individualizada e nica a necess ria efetiva o no presente exerc cio ou ao cabo do seu balan o patrimonial da destina o comum que imp s a amortiza o da d vida p blica federal s correspondentes disponibilidades financeiras de notar a persist ncia recusa do STF de considerar a possibilidade de controle concentrado de constitucionalidade para proceder defesa da Constitui o em face dos pr prios limites constitucionais atua o do Poder P blico em detrimento dos instrumentos de controle dos atos administrativos e leg
455. onentes do ciclo de Relativamente ao deliberado na ADI n 2925 8 ver notas 338 339 340 e 341 487 Ver nota n 351 294 educa o b sica A circunst ncia torna tais entes diretamente sujeitos aos efeitos financeiros e econ micos das normas E mais adiante no mesmo voto Contudo l cito presumir que para os entes com menor capacidade financeira a necessidade de contrata o imediata de pessoal ou de aumento da folha de pagamento poder redundar em interfer ncia muito profunda na estrutura administrativa bem corno esbarrar na aus ncia dos recursos necess rios Como a norma que disp e sobre o dever da Uni o de complementar os valores devidos n o tem aplica o imediata e ampla sua for a para sanar o risco or ament rio n o pode ser imediatamente identificada Todavia cremos que a interpreta o desta orienta o do STF deve ser no sentido da impossibilidade da gera o de despesa sem a correspondente fonte de custeio A Administra o n o pode sofrer o impacto decorrente de uma despesa para a qual n o est or amentariamente preparada Contudo isto n o significa a imediata proibi o da eleva o da dota o dispon vel quando a receita vinculada tiver sido subestimada Tratando se de despesa vinculada a uma receita especificada constitucionalmente a eleva o da receita pode sem risco de violar a norma do or amento implicar a majora o dos valores dispon veis para a realiza o dos p
456. onstitucional a disposi o da Constitui o do Estado que fixava o percentual de 10 para conserva o das escolas ao argumento de tal disposi o retira a discricionariedade administrativa do governador pois esta autoridade p blica que vai decidir em que aplicar os recursos O voto majorit rio considerou que descendo a min cias o texto incide em inconstitucionalidade Observa se a grande preocupa o da corrente majorit ria quanto possibilidade de atua o do Poder Executivo na gest o dos recursos colocados no or amento criticando o modelo que implica a vincula o quanto ao modo de execu o or ament ria Sua assertiva a necessidade da exist ncia de flexibilidade de sorte a melhor atender ao interesse p blico materializado na op o realizada pelo Poder Executivo na gest o dos recursos or ament rios Todavia ao defender a possibilidade de gest o dos recursos pelo Poder Executivo olvidou da tarefa fundamental do Parlamento na defini o e cria o das pol ticas p blicas No caso a Assembleia Legislativa realizou uma op o por uma pol tica p blica clara em sede de projeto educacional determinando o investimento anual em programas de manuten o e conserva o das escolas p blicas com o fito de preservar a qualidade do ensino Esta op o pode ser efetuada cabendo pr pria norma or ament ria a distribui o de recursos para a execu o das tarefas diversas dentro da realidade da Administra
457. onstitucional n o poss vel o uso de ADI para verificar a pertin ncia constitucional das normas municipais em face da Constitui o Federal pelo STF A Argui o de Descumprimento de Preceito Fundamental ADPF tem o objetivo manifesto de suprir estas duas lacunas e tornar plena a possibilidade de controle concentrado A utiliza o da ADPF marcada pelo princ pio da subsidiariedade consoante dic o de seu artigo 4 8 12 27 Assim a utiliza o da 275 Neste sentido ver a li o de Kelsen A anula o de uma norma inconstitucional pela jurisdi o constitucional ainda se trata aqui principalmente das normas gerais a rigor s necess ria quando ela mais recente que a Constitui o Porque tratando se de uma lei anterior Constitui o e em contradi o com ela esta a derroga em virtude do princ pio da Lex posterior portanto parece sup rfluo e at logicamente imposs vel anul la isso significa que tribunais e autoridades administrativas salvo limita es desse poder pelo direito positivo dever o verificar a exist ncia de uma contradi o entre a Constitui o mais recente e a lei mais antiga e decidir de acordo com o resultado de seu exame KELSEN 2007 p 162 163 276 Constitui o de 1988 Art 125 Os Estados organizar o sua Justi a observados os princ pios estabelecidos nesta Constitui o 2 Cabe aos Estados a institui o de representa o de inconstitucionalida
458. ontrole interno de cada Poder Art 71 O controle externo a cargo do Congresso Nacional ser exercido com o aux lio do Tribunal de Contas da Uni o ao qual compete 136 poder dever de fiscaliza o poder emitir um ju zo da adequa o da conduta administrativa lei como decorrente necess rio do Estado de Direito Existe uma distin o entre fiscaliza o e controle A fiscaliza o representa uma atividade distinta do controle na medida em que significa a fase final do ciclo or ament rio posterior aprova o do or amento pelo Poder Legislativo compreendendo tamb m as atividades das comiss es parlamentares O controle o meio pelo qual se procede fiscaliza o assim como efetivado na fase anterior aprova o do or amento ap s a apresenta o do projeto pelo Executivo sub censura do Parlamento na verifica o dos pressupostos de forma o e prioridades em compara o com as normas jur dicas que o informam A atua o do Congresso Nacional desenvolvida pelo seu Plen rio e Comiss es e corresponde ao acompanhamento da legalidade dos atos e na verifica o posterior das contas p blicas que devem ser apresentadas pelo Poder Executivo Na tarefa de acompanhamento e delibera o sobre as contas apresentadas pelos Poderes o Congresso Nacional conta com o aux lio do Tribunal de Contas por m o controle exercido pelo rg o parlamentar que possui a responsabilidad
459. or amento em rela o aos dispositivos da Constitui o adequando aquela esp cie de norma aos limites posto atua o do Poder P blico mesmo reconhecendo o ju zo pol tico que certa a forma o das leis or ament rias 5 2 4 A perspectiva de controle pela ina o na inclus o de despesas obrigat rias na forma o do or amento Cremos ser necess rio enfrentar um aspecto acerca da possibilidade de controle judicial na elabora o do or amento p blico que n o diz respeito aos limites objetivos postos nas normas constitucionais que delimitam a elabora o do or amento no sentido acima enunciado Refiro me hip tese da ina o do ente administrativo e ou legislativo quando deixam de contemplar no or amento a provis o de verbas para o custeio de despesas consideradas obrigat rias por nossa legisla o Conforme j estabelecido temos uma distin o em termos or ament rios entre as despesas obrigat rias e discricion rias consideradas aquelas como decorrentes de preceito de lei para implemento cogente pelos Poderes P blicos A ina o do Executivo em incluir na proposta or ament ria de rubrica para atender despesa considerada obrigat ria ou em proceder sua dota o em valores bastantes para atendimento da demanda mat rias sobre a qual ainda n o houve uma reflex o do STF Contudo tendo em vista os pressupostos estabelecidos pelas recentes decis es do STF acima mencionadas nada impede a evolu o ju
460. or amento n o uma lei mas sim um ato administrativo com interven o e aprova o pelo Parlamento por raz es de natureza jur dico pol tica vinculadas necessidade de controle dos atos estatais JEZE 1910 Desta forma n o um ato de vontade popular personificada pelo Parlamento que produz a lei A norma pode ser criada de modo formal conforme estabelecido pela Constitui o e ainda assim n o reunir a potencialidade material de uma lei necess rio para tanto um processo de constata o que reconhe a naquele ato a aptid o de produzir efeitos jur dicos t picos de uma legisla o Sua natureza jur dica de um ato condi o que n o cria modifica ou extingue uma rela o jur dica de car ter geral J ze tamb m incorporou a ideia desenvolvida por L on Duguit 1911 de que o or amento um ato jur dico complexo em que era poss vel distinguir pelo menos dois elementos a previs o de receitas e despesas anuais do Estado e b ato autorizativo votado pelo Parlamento que faz do or amento um ato administrativo com forma legislativa O or amento portanto cont m dois atos jur dicos distintos em um nico documento formal Desta maneira temos na lei do or amento uma dupla natureza o or amento de receita lei material na parte relativa aos impostos e em fun o da exist ncia da regra da anualidade possuindo a natureza jur dica de um ato condi o todavia caso n o vigorasse a regra da anuali
461. ordena o da vida financeira do Estado 176 Esta decis o cristaliza a jurisprud ncia do STF e serve de fundamento para decis es posteriores considerando a preponder ncia da atua o da Administra o P blica na conforma o da execu o or ament ria e a impossibilidade de acionar o Poder Judici rio para a corre o do ato administrativo praticado em descompasso com a lei do or amento J no regime da Constitui o de 1967 69 vemos que o STF persistia em uma posi o contemplativa quanto ao processo or ament rio Esta afirmativa sustentada em car ter exemplificativo pela decis o proferida na A o Rescis ria n 929 Paran julgada em 25 de fevereiro de 1976 que concluiu pela impossibilidade de revis o judicial do ato de execu o do or amento tendo em vista a impossibilidade de gerar direito subjetivo ao querelante Esta decis o expressamente se harmoniza com a decis o tradicional da Corte sobre mat ria or ament ria sendo representativa da jurisprud ncia do STF Nesta a o em particular discutia se a revis o de decis o proferida em que foi reconhecida a falta de obrigatoriedade do Poder P blico em executar previs o or ament ria pois esta mat ria persiste sob o resguardo da Administra o Tratava se de lei estadual n 603 de 27 de janeiro de 1951 criadora de uma Funda o denominada Casa do Trabalhador com previs o expressa nesta legisla o de obriga o do Estad
462. orma jur dica o desempenho de t pica fun o pol tica ou de governo Objeto do controle concentrado perante o Supremo Tribunal Federal s o as leis e os atos normativos emanados da Uni o dos Estados membros e do Distrito Federal No controle abstrato de normas em cujo mbito instauram se rela es processuais objetivas visa se a uma s finalidade a tutela da ordem constitucional sem vincula es quaisquer a situa es jur dicas de car ter individual ou concreto A a o direta de inconstitucionalidade n o sede adequada para o controle da validade jur dico constitucional de atos concretos destitu dos de qualquer normatividade N o se tipificam como normativos os atos estatais desvestidos de qualquer coeficiente de abstra o generalidade e impessoalidade Precedentes do Supremo Tribunal Federal A recusa do controle em tese da constitucionalidade de emenda congressional consistente em mera transfer ncia de recursos de uma dota o para outra dentro da Proposta Or ament ria do Governo Federal n o traduz a impossibilidade de verifica o de sua legitimidade pelo Poder Judici rio sempre cab vel pela via do controle incidental Agravo regimental improvido Participaram do julgamento os ministros N ri da Silveira presidente Moreira Alves Aldir Passarinho Sydney Sanches Octavio Gallotti C lio Borja Paulo Brossard Sep lveda Pertence e Celso de Mello relator 181 individual ou concreto Conclui que n o s
463. orque estou impedido Ele pode n o aplicar mas apenas se por ato pol tico n o o queira fazer Essa a minha interpreta o e com o devido respeito julgo procedente a a o 271 or ar n o implica o dever jur dico de executar o or amento realizando a despesa prevista em sua integralidade Esta distin o importante para distinguir entre os movimentos de elabora o e execu o do or amento A exist ncia de uma vincula o na origem n o implica a necessidade da execu o dos valores Claro que esta situa o possui uma possibilidade f tica bem definida A exist ncia de recursos em determinado programa ou elemento de despesa n o implica seu exaurimento pois poss vel que n o ocorra a necessidade da utiliza o dos recursos previstos para aquela finalidade Tomemos por exemplo determinado programa com recursos alocados no or amento da Uni o de 2009 e os valores de sua execu o COMBATE Valor Valor Valor Pago Restos a Pagar Valor Total Valor de VIOL NCIA Autorizado Empenhado Pago Pago Restos a CONTRA AS Pagar a Pagar MULHERES 40 909 000 00 39 150 233 22 8 778 222 03 5 803 454 21 14 581 676 24 2 663 527 74 Como se verifica acima ocorreu uma subutiliza o dos recursos colocados no or amento para a satisfa o dos objetivos do programa em que os valores foram alocados Esta situa o ocorre na generalidade dos casos pelas simples observa o de que as de
464. orte discuss o na Comiss o de Sistematiza o da Assembleia Constituinte em rela o ao sistema parlamentarista e por este motivo foi inclu da nas disposi es transit rias de nossa Constitui o a previs o de um plebiscito para que a popula o pudesse deliberar sobre a forma e o sistema de governo Todavia parece um exagero considerar a incompatibilidade entre o sistema presidencialista e o modelo aprovado pela Assembleia Constituinte Claro que a vis o de executivo e de legislativo n o se parece com o modelo imperial vigente no regime da Constitui o de 1967 69 havendo um equil brio maior entre os poderes e atribui es do Congresso Nacional e do Presidente da Rep blica sendo isto uma grande fonte de preocupa o dos constituintes seja na fase de subcomiss o seja na sistematiza o seja no plen rio O modelo de sistema or ament rio est baseado no equil brio e co participa o do Legislativo e do Executivo e na exist ncia de um sistema de planejamento econ mico que ir orientar a cria o e a execu o da norma do or amento Aprovada a Constitui o Federal de 1988 o sistema or ament rio federal passou a ser regulado por tr s leis a Lei do Plano Plurianual PPA a Lei de Diretrizes Or ament ria LDO e a a Lei Or ament ria Anual LOA que ser o 115 O relator na Comiss o do Sistema Tribut rio Or amento e Finan as Constituinte Jos Serra era declaradamente p
465. os realiza o de despesa p blica 206 mediante a op o pol tica realizada pelos Poderes na conforma o do or amento ent o resta poss vel Administra o P blica abrir m o da arrecada o ou execu o de receita em fun o de objetivo que considere relevante Para os estritos fins deste trabalho a conclus o tomada pelo STF parece conduzir para a compreens o da op o realizada no or amento como um par metro objetivo que d forma aos preceitos constantes da Constitui o Federal A quest o ser melhor tratada nas p ginas que seguem 4 3 3 Decis es proferidas a partir de janeiro de 2004 Cronologicamente vemos que o conjunto de decis es proferidas a partir de 2004 representou uma consolida o da altera o jurisprudencial cujo alcance ainda esta longe de se esgotar A rec m adotada orienta o pertinente possibilidade da realiza o do controle concentrado de norma or ament ria foi reafirmado no julgamento da ADI 820 O Governador do Estado do Rio Grande do Sul questionou a norma da pe Veja se a manifesta o do Ministro Carlos Velloso que proclama sua posi o pessoal a respeito por m subordina se necessidade da exist ncia de pol tica p blica de sorte a orientar o disp ndio Ver nota 339 342 Ver o item referente exist ncia de Baliza atua o judicial no controle da execu o or ament ria 343 A O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ARTIGO 202 DA CONSTITUI
466. os ocorridos em 17 de mar o de 2010 com a composi o completa e vota o unanime Presentes no julgamento Gilmar Mendes presidente Celso de Mello Marco Aur lio Ellen Gracie Cezar Peluso Ayres Britto Joaquim Barbosa Eros Grau Ricardo Lewandowski C rmen L cia e Dias Toffoli 314 b Caso a presta o de sa de pleiteada n o esteja entre as pol ticas do SUS imprescind vel distinguir se a n o presta o decorre de uma omiss o legislativa ou administrativa de uma decis o administrativa de n o fornec la ou de uma veda o legal a sua dispensa o c A exist ncia ou n o de motiva o para o n o fornecimento de determinada a o de sa de pelo SUS dados as seguintes hip teses 1 exist ncia no mbito do SUS de tratamento alternativo mas n o adequado a determinado paciente 2 exist ncia de tratamento diverso do escolhido pelo paciente sempre que n o for comprovada a inefic cia ou a impropriedade da pol tica de sa de existente 3 quando o SUS n o tem nenhum tratamento espec fico para determinada patologia d Inexistindo tratamento na rede p blica preciso diferenciar os tratamentos puramente experimentais dos novos tratamentos ainda n o testados pelo Sistema de Sa de brasileiro Destaco que a decis o monocr tica acima mencionada foi questionada ao 511 STF pela via do agravo regimental sendo integralmente mantida Nos debates destaco a manifesta o do Ministro Carlos A
467. os suplementares valendo se de dota es previamente fixadas na LOA destinadas a este exato prop sito reserva de conting ncia O que a requerente pretende fazer passar como sendo regra matriz geral e abstrata regulat ria de toda e qualquer abertura de cr dito suplementar nada mais representa do que as limita es restri es e condi es impostas pelo Poder Legislativo abertura das suplementa es necess rias Em suma s o atos que n o obstante sua forma de lei caracterizam se como normas individuais de autoriza o que tornam vi vel a altera o do or amento da despesa no curso do exerc cio Por isso que Gomo afirmado nas informa es do Congresso Nacional Os dispositivos impugnados para serem aplicados dependem do confronto de anexo especifico de eventual decreto de abertura de cr ditos suplementares com o anexo de metasfiscais da LDO 2008 Essa manifesta o vem refor ada pelo argumento trazido pela Advocacia Geral da Uni o para quem o dispositivo do art 4 da Lei n 10 640 mesmo se considerado norma de estrutura no dizer de Bobbio citado na inicial ou regra matriz de todas as movimenta es intra or ament rias de recursos deve incidir sobre as situa es abrangidas pela lei e tem portanto destina o espec fica inviabilizando o controle concentrado Todavia como fruto do debate travado o Tribunal concluiu de forma diferente A diverg ncia suscitada pelo Ministro Marco Aur lio co
468. osi o da minoria Sr Presidente Pe o v nia para acompanhar o Sr Ministro Relator em face da informa o de S Ex a de que o Projeto de Lei Or ament ria n o est ainda aprovado Enquanto n o estiver aprovado cabe a discuss o em torno da validade ou n o da norma de orienta o para a elabora o da Lei Or ament ria Pode ser questionada a constitucionalidade da Lei de Diretrizes Or ament rias at que a Lei Or ament ria que deve seguir as diretrizes nela estabelecidas venha a ser aprovada Porque ent o ela uma norma que est em vigor e deve orientar quer a proposta or ament ria quer depois a aprova o da Lei Or ament ria Mas no momento em que o Projeto de Lei Or ament ria for sancionado a cessa a efic cia dessa Lei e n o cabe conhecer de uma a o de inconstitucionalidade de norma cuja efic cia j cessou E mais adiante segue a manifesta o do Ministro N ri da Silveira Concluindo Sr presidente entendo que se trata de uma lei tempor ria e durante o per odo da sua vig ncia que s cessa com a elabora o da lei or ament ria aprovado o projeto de lei or ament ria cessa a vig ncia da Lei de Diretrizes Or ament rias a inconstitucionalidade decorrente da norma de diretriz pode ser de manter se com plena efic cia tais dispositivos Suspens o de efeitos do artigo 26 e dos 84 1 2 e 3 do artigo 27 da Lei n 11 660 de 9 de julho de 1999 do Estado de Pernambuco decorr
469. oso Marco Aur lio e Maur cio Corr a relator 195 considera o como ato meramente administrativo efetivado merc da disciplina exclusiva do Poder Executivo Pelo menos em uma oportunidade o STF pronunciou se relativamente exist ncia de vincula o na forma o do or amento merc da defini o ocorrida aquando da elabora o da LDO mesmo sem admitir que tal vincula o pudesse ensejar a realiza o de controle abstrato de constitucionalidade Refiro me decis o proferida na ADI n 2100 2 quando o Tribunal entendeu por n o conhecer a a o direta O voto prevalente apesar de concluir em ser a norma or ament ria lei de efeito concreto e por tal insuscet vel de controle abstrato tra ou interessante racioc nio pertinente exist ncia de vincula o entre a LDO e a LOA no sentido da obrigatoriedade do cumprimento das determina es contidas na norma orientadora da elabora o do or amento Veja se determinado trecho do voto Sr Presidente na verdade temos dois dispositivos na lei de diretrizes que condicionam a forma de elabora o da lei or ament ria o art 25 que estabelece um percentual de 2 5 da Despesa Total na Fun o Agricultura e o Art 26 Os investimentos definidos como de interesse regional no or amento do Estado de 1999 n o executados ou que n o se concluir o no exerc cio em curso obrigatoriamente dever o ser inclu dos na pe a or ament ria do pr ximo exer
470. osta em abstrato independentemente do car ter geral ou espec fico concreto ou abstrato de seu objeto Como disse esta posi o inova em rela o ao posicionamento anterior e se mostra significativa para conferir normatividade s disposi es constitucionais que regulam o sistema de or amento p blico 357 Destaco os votos dos ministros Carlos Britto e Cezar Peluso que assumiram posi es diferentes na aprecia o deste processo Evidencia se em 37 Que explicita a nova orienta o quanto a admissibilidade do controle abstrato para as denominadas leis formais no seguinte sentido Espero n o estar errado ao interpret lo como consagrador de uma distin o entre lei formal do Poder Legislativo e ato normativo Ou seja a lei n o precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de constitucionalidade Porque quando a Constitui o diz no art 102 ali no mbito da nossa compet ncia origin ria processar e julgar originariamente a a o direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo quer dizer que a densidade normativa para efeito de controle abstrato de constitucionalidade se exige para ato que n o seja a lei E mais adiante E essa distin o que a Constitui o faz e que Vossa Excel ncia corrobora se rende evid ncia de que de fato a lei o ato de aplica o prim ria da Constitui o Isto n o h outro ato de aplica o prim ria da Constitui
471. outras medidas limita o de empenho na forma do art 9 8 2 Vencido o prazo para retorno da d vida ao limite e enquanto perdurar o excesso o ente ficar tamb m impedido de receber transfer ncias volunt rias da Uni o ou do Estado 3 As restri es do 1 aplicam se imediatamente se o montante da d vida exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato do Chefe do Poder Executivo Veja se a aplica o desta norma quest o dos Precat rios vencidos na Emenda Constitucional n 62 e Resolu o n 115 do CNJ 8 Para as calendas gregas Para um melhor tratamento da quest o relativa situa o dos precat rios e a Resolu o n 40 2001 do Senado Federal remeto o leitor para o texto A D vida P blica ap s 10 anos da LRF ou como a Resolu o 40 2001 do Senado caloteou a Rep blica SCAFF 248 preliminar e fixa o montante dispon vel apresenta o de emendas pelo parlamentares As despesas discricion rias pass veis de apresenta o pelos parlamentares devem observar este limite pelo que na elabora o do or amento o limite dos gastos discricion rios possui uma raz o em rela o ao montante da receita com a exclus o das despesas obrigat rias Observe se no quadro abaixo a rela o entre as despesas obrigat rias e discricion rias na elabora o do or amento sendo poss vel verificar que as despesas pass veis de elei o s o infinitamente inferiores s despesas obriga
472. p ncia entre o mergulho no abismo e a restaura o democr tica Esta norma geral estabeleceu as diretrizes para a elabora o execu o e controle do or amento p blico aplic vel aos Estados e Munic pios ainda possui diversos dispositivos em vigor permanecendo em uso apesar de demandar atualiza o especialmente ante as inova es trazidas pela atual Constitui o Federal Em 31 de mar o de 1964 ocorreu o rompimento na ordem institucional com o advento de um golpe militar que afastou o Presidente da Rep blica de suas fun es e o substituiu inicialmente por um dos lideres do movimento militar e conter a discrimina o da receita e despesa de forma a evidenciar a pol tica econ mica financeira e o programa de trabalho do Gov rno obedecidos os princ pios de unidade universalidade e anualidade Para exame da Lei n 4320 64 remeto o leitor para a obra Or amentos P blicos CONTI 2009 94 Refiro me ao golpe militar de 1964 e ao processo de retomada de nossa hist ria democr tica culminando pela edi o da Constitui o de 1988 Esta lei foi criada com a finalidade de proporcionar uma uniformidade ao tratamento da mat ria estabelecendo normas gerais disciplinando a elabora o do or amento p blico sua aplicabilidade Uni o Estados Distrito Federal e Munic pios Ver fundamento no artigo 5 XV b primeira parte da Constitui o de 1946 e atualmente artigo 24 Il c c 1 da Cons
473. para a realiza o de determinados fins aplica o esta que n o pode se furtar observ ncia dos princ pios constitucionais e respectiva fiscaliza o pelos rg os de controle submetida ainda ao controle jurisdicional de constitucionalidade Cremos que a posi o de Canotilho 1978 a que melhor se harmoniza com o conte do de nossa Constitui o Nosso sistema constitucional trata do or amento no Cap tulo Il se o Il e prev a exist ncia de um sistema de or amento que envolve a exist ncia de tr s normas distintas o plano plurianual a lei de diretrizes or ament rias e o or amento anual artigo 166 da CF Estas normas constituem um sistema complexo com uma interliga o na concep o e no desenvolvimento o que permite afirmar a possibilidade de efetiva o de tarefa de gerenciamento de longo prazo das atividades do Estado para al m do mero controle do disp ndio p bico 135 Neste sentido sua posi o referencia a doutrina francesa de Gaston J ze 101 Desta forma n o mais poss vel o apego a uma ultrapassada no o de or amento que enfatiza a fun o controle em detrimento de qualquer outra Em nosso ordenamento jur dico o or amento muito mais do que uma previs o de receita e estimativa de despesa em um contexto de controle pol tico surgindo como um mecanismo de planejamento aplica o e controle sobre o recurso p blico procedendo a uma intera o entre Executivo e Legislativo na
474. pecificamente em rela o s transfer ncias obrigat rias e determinadas despesas expressamente especificadas na norma antes mencionada Esta solu o aplica se apenas durante a fase de tramita o do projeto de LOA at que se conclua a aprecia o da Lei Or ament ria Anual e esta seja sancionada e publicada n o sendo de poss vel utiliza o em caso de rejei o do projeto apresentado 3 3 O CONTROLE DO OR AMENTO NA LEGISLA O BRASILEIRA J vimos que o or amento p blico nasce com a necessidade de proceder ao controle dos gastos do Estado decorrente necess rio da distin o entre tesouro e caixa privado com o t rmino do per odo de monarquia absolutista Desta forma inerente a natureza do or amento o controle de sua observ ncia e posteriormente de sua perfeita execu o Para tanto de observar a necessidade do exerc cio pelo rg o encarregado do controle dos meios necess rios a verifica o da compatibilidade entre o agir p blico e o regrado por meio da norma or ament ria a possibilidade de acesso aos dados necess rios a esta verifica o como uma consequ ncia do poder geral estudo no mbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cient fico e Tecnol gico CNPq da Funda o Coordena o de Aperfei oamento de Pessoal de N vel Superior Capes e do Instituto de Pesquisa Econ mica Aplicada IPEA e bolsas de resid ncia m dica e do Programa de Educa o Tutorial PET
475. pelo Congresso Nacional do projeto de lei or ament ria a consequ ncia a impossibilidade da a o estatal v lida devendo ser aprovada a utiliza o da receita por meio de lei espec fica v lida para cada despesa a ser efetivada Evidente que este n o o panorama desej vel para uma eficiente e din mica atua o administrativa por m trata se de uma solu o que coaduna a necessidade de pr via aprova o pelo Parlamento dos recursos necess rios satisfa o das despesas com uma situa o limite situada para al m de uma conduta respons vel da gest o da coisa p blica Para evitar esta situa o durante o procedimento da aprecia o do projeto de LOA paralisando o funcionamento da m quina p blica pela inexist ncia de um or amento aprovado no in cio do exerc cio tendo sido disposto na LDO 8 um 187 Conforme artigo 66 4 da CF 188 Ver artigo 166 8 da CF 189 Ver a LDO 2010 materializada na Lei n 12 017 de 12 de agosto de 2009 Art 68 Se o Projeto de Lei Or ament ria de 2010 n o for sancionado pelo Presidente da Rep blica at 31 de dezembro de 2009 a programa o dele constante poder ser executada para o atendimento de despesas que constituem obriga es constitucionais ou legais da Uni o relacionadas na Se o do Anexo V desta Lei II bolsas de 124 conjunto de normas disciplinando a execu o de parte da proposta encaminhada pelo Poder Executivo es
476. pelos Estados ou pelo Distrito Federal A vincula o se opera na elabora o da proposta or ament ria em que dever restar prevista a aloca o de recursos em rela o ao destinado constitucionalmente para o custeio destes servi os consoante os limites previstos nas normas regentes da mat ria consoante visto anteriormente De um modo menos evidente igualmente poss vel considerar a modifica o da execu o or ament ria quando a majora o do valor arrecadado em rela o s receitas vinculadas significar proporcional eleva o dos valores que poderiam ser disponibilizados para a destina o constitucionalmente prevista no ano pr prio em que se deu a eleva o da arrecada o A dificuldade est na interpreta o realizada a partir da jurisprud ncia do STF Refiro me especificamente decis o do STF no julgamento da ADI n 2925 8 em que restou decidido que o disp ndio das receitas vinculadas est limitado ao valor contido no or amento anual e que a varia o possivelmente existente na arrecada o n o afeta o limite contido no or amento Ora como vimos naquela decis o a interpreta o conferida pelo STF foi no sentido de que a aplica o dos asa Constitui o Federal Art 167 S o vedados IV a vincula o de receita de impostos a rg o fundo ou despesa ressalvada a reparti o do produto da arrecada o dos impostos a que se referem os arts 158 e 159 a destina o de
477. pendente do car ter geral ou espec fico concreto ou abstrato de seu objeto Possibilidade de submiss o das normas de diretrizes or ament rias ao controle abstrato de constitucionalidade Precedentes 5 O art 100 da Lei n 11 514 2007 possui conte do normativo comum a qualquer programa or ament rio que deve conter obrigatoriamente a estimativa das receitas a qual por sua vez deve levar em conta as altera es na legisla o tribut ria 6 A express o legisla o tribut ria contida no 2 do art 165 da Constitui o Federal tem sentido lato abrangendo em seu conte do sem ntico n o s a lei em sentido formal mas qualquer ato normativo autorizado pelo princ pio da legalidade a criar majorar alterar al quota ou base de c lculo extinguir tributo ou em rela o a ele fixar isen es anistia ou remiss o 7 A previs o das altera es na legisla o tribut ria deve se basear nos projetos legislativos em tramita o no Congresso Nacional 8 Apesar da exist ncia de termo final de vig ncia da CPMF e da DRU 31 de dezembro de 2007 n o seria exig vel outro comportamento do Poder Executivo na elabora o da proposta or ament ria e do Poder Legislativo na sua aprova o que n o o de levar em considera o na estimativa de receitas os recursos financeiros provenientes dessas receitas derivadas as quais j eram objeto de proposta de Emenda Constitucional PEC n 50 de 2007 O princ pio da universalid
478. perfeitamente poss vel ao cidad o livremente dispor estabelecendo situa es n o previstas e obrigando se 281 em condutas n o contempladas no ordenamento positivo ressalvando a comum impossibilidade no que concerne a atos proibidos Para a Administra o P blica a realidade diversa aplicando se o brocardo quae non sunt permissae prohibita intelliguntur o que n o permitido h de entender se como proibido O administrador apenas atua sob comando normativo Sua possibilidade de agir e compet ncia s o discriminadas no ordenamento n o sendo poss vel atuar onde a lei n o determine devendo agir conforme previsto no ordenamento Nenhum ato leg timo sen o quando conforme com as normas obrigat rias em vigor No dizer de Caio T cito A Administra o P blica dotada de uma margem reconhecida de discricionariedade em benef cio do interesse geral encontra na regra de compet ncia explicitada na lei que qualifica o exerc cio da autoridade a extens o do poder de agir TACITO 1997 Tal formula o decorre da necessidade de estabelecer controles para os atos da Administra o P blica pelo que a sociedade tem a possibilidade de escolher onde e como o Estado dever atuar ao mesmo tempo em que se assegura que nenhuma atividade existir fora dos limites de sua escolha O administrador possui limites estritos em sua possibilidade de atua o estando submetida regra da legalidade pela qual deve
479. permita a todos o usufruto do direito N o poss vel descurar da realidade em que os recursos para atendimento as demandas s o naturalmente finitos e carentes de uma utiliza o planejada de sorte a propiciar que maior quantidade poss vel de pessoas possa fruir de um direito consagrado como de todos Para tanto imp e se uma atua o ordenada de modo a maximizar os recursos existentes na ado o de pol ticas p blicas de sa de com vista defesa do direito coletivo de usufruto da promessa constitucional A interpreta o individualizada deste preceito al m de outros na Constitui o conduz a possibilidade de captura de recursos p blicos por indiv duos ou grupo de indiv duos em detrimento do conjunto da popula o que poderia ter sido beneficiada por pol ticas p blicas abrangentes inviabilizadas pelo sequestro de recursos or ament rios para a satisfa o de direito individual Claro que o interesse individual n o desnatura o direito a ser tutelado o direito sa de de um s efetivamente importante e merece a considera o poss vel dos poderes p blicos no sentido de 28A contrapartida seria ainda pior A realiza o de despesa p blica sem previs o or ament ria viola diretamente a Constitui o A respeito da captura de recursos p blicos para a satisfa o de interesse individual ou grupal ver Scaff 2008 311 retomar sanidade Contudo n o poss vel que o direito individual prevale
480. poder ser iniciado sem pr via inclus o no or amento plurianual de investimento ou sem pr via lei que o autorize e fixe o montante das dota es que anualmente constar o do or amento durante o prazo de sua execu o 147 Lei n 4320 64 Art 12 A despesa ser classificada nas seguintes categorias econ micas 4 Classificam se como investimentos as dota es para o planejamento e a execu o de obras inclusive as destinadas aquisi o de im veis considerados necess rios realiza o destas ltimas bem como para os programas especiais de trabalho aquisi o de instala es equipamentos e material permanente e constitui o ou aumento de capital de empresas que n o sejam de car ter comercial ou financeiro 5 Classificam se como invers es financeiras as dota es destinadas a aquisi o de im veis ou de bens de capital j em utiliza o Il aquisi o de t tulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer esp cie j constitu das quando a opera o n o importe aumento do capital III constitui o ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros inclusive opera es banc rias ou de seguros 6 S o transfer ncias de capital as dota es para investimentos ou invers es financeiras que outras pessoas de direito p blico ou privado devam realizar independentemente de contrapresta o direta em bens ou servi os consti
481. pol ticos pretendendo considerar a exist ncia desta decis o como uma baliza importante para delimitar a rea de atua o do poder judicial Considerada a possibilidade de controle na forma o do or amento vamos procurar apreciar a forma como o or amento poder ser objeto de controle no decorrer da execu o or ament ria Partiremos do equ voco relativo necessidade 18 da plena execu o do or amento para caracterizar a necessidade da vincula o do ato de execu o or ament ria de sorte a propiciar o controle dos motivos que o determinaram Neste sentido o ato da execu o or ament ria pode ser apreciado sob a tica do ato administrativo atraindo a verifica o de compatibilidade entre o ato e os fundamentos de sua realiza o de sorte a determinar sua validade Sob esta premissa trataremos da exist ncia da necessidade p blica e da decis o pol tica no sentido de sua satisfa o atraindo o controle judicial pela inexecu o or ament ria desfundamentada ou sob falso fundamento A pretendida demonstra o da possibilidade de controle n o prescinde da verifica o da exist ncia de limites constitucionais para ao implemento de mecanismos de contingenciamento das rubricas or ament rias e a possibilidade de atua o judicial pelo ato exorbitante seja em considera o aos limites postos na Constitui o seja em perspectiva do limite de ajuste estabelecido na LDO No mesmo sentido est a possibilida
482. por meio de investimentos infraestruturais a cargo do Estado b expandir a ind stria de base estimulando investimentos privados nacionais ou estrangeiros c criar condi es econ micas financeiras sociais e pol ticas para o florescimento da livre iniciativa e d atrair o interesse de empres rios estrangeiros com seu capital e tecnologia Para al m destes objetivos sua fun o seria estimular a poupan a nacional e incentivar a moderniza o geral do sistema produtivo Foi constru do a partir das conclus es de dois grupos de estudos a Comiss o Mista Brasil Estados Unidos e o Grupo Misto BNDE CEPAL Este Plano deu sentido de unidade a todos os projetos e programas setoriais nele previstos sendo implementado pelo Conselho de 87 Decreto n 38 744 de 1 de fevereiro de 1956 Art 1 Fica criado diretamente subordinado ao Presidente da Rep blica o Conselho do Desenvolvimento CD constitu do pelos Ministros de Estado Chefes de Gabinete Militar e Gabinete Civil da Presid ncia da Rep blica Presidente do Banco do Brasil e do Bando Nacional do Desenvolvimento Econ mico Art 2 Compete ao Conselho estudar as medidas necess rias coordena o da pol tica econ mica do Pa s particularmente no tocante ao seu desenvolvimento econ mico elaborar planos e programas visando a aumentar a efici ncia das atividades governamentais e a fomentar a iniciativa privada analisar relat rios e estat sticas s bre evolu o dos v rios se
483. possibilidade de aprecia o foi mitigada na decis o proferida no julgamento da ADI n 19114 que analisou a validade constitucional em a o direta de legisla o contida em Lei de Diretrizes Or ament rias do Estado do 421 Ver nota 312 422 Ver nota 315 251 Paran para o exerc cio de 1999 que fixou o limite de 7 sete por cento de participa o do Poder Judici rio na receita geral do Estado totalmente sua revelia Neste caso a a o foi admitida e a cautelar deferida considerando existir uma viola o Constitui o na norma tempor ria que fixa um limite ao Poder Legislativo na elabora o do or amento do Poder Judici rio Estadual Todavia a aut ntica inova o na forma como o STF encara o controle concentrado das normas or ament rias aparece no julgamento da ADI MC 41674 Nesta decis o o STF admitiu a possibilidade de aprecia o em sede de controle concentrado do argumento de viola o ao artigo 169 realizando um exame de mat ria f tica e permitindo a delibera o a respeito da compatibilidade entre a norma e as disposi es da LDO e LOA pelo menos enquanto presun o de compatibilidade Destaco que nesta decis o o STF tece considera es sobre mat ria f tica em sede de controle abstrato investigando a pertin ncia do conte do da norma questionada e a disposi o constitucional no caso o artigo 169 da Constitui o Federal considerando a aptid o do controle abstrato para realizar esta
484. praticado pelo ent o prefeito de Curitiba C ssio Taniguchi O rg o ministerial acusou o prefeito de ter determinado o pagamento de precat rio por um im vel desapropriado no centro da cidade de Curitiba com recursos do empr stimo do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID preterindo diversos precat rios anteriores burlando assim a ordem dos precat rios O fundamento da condena o por crime de responsabilidade foi a infring ncia do artigo 1 IV e V do Decreto Lei n 201 1967 O julgamento com relatoria do Ministro Celso de Mello reconheceu a conduta delituosa por m pronunciou a prescri o A data do julgamento foi em 20 de maio de 2010 e o ac rd o ainda n o foi publicado 413 Ver ADI n 1662 Relator Ministro Maur cio Corr a 245 Distrito Federal ou do artigo 35 ambos da Constitui o Federal caso se trate de interven o dos Estados em munic pios de seu territ rio ou da Uni o em munic pios situados em Territ rio Federal Observe se a decis o do STF abaixo reproduzida que retrata as possibilidades existentes em nosso ordenamento em caso de descumprimento do mandamento acima reproduzido A exig ncia de respeito incondicional s decis es judiciais transitadas em julgado traduz imposi o constitucional justificada pelo princ pio da separa o de poderes e fundada nos postulados que informam em nosso sistema jur dico a pr pria concep o de Estado Democr tico de Direito O dever de cumpr
485. preju zo ao er rio de valor superior ao limite fixado pelo Tribunal de Contas da Uni o relativamente tomada de contas especial elaborada de forma simplificada Artigo 20 Dever o ser prontamente atendidas as requisi es de pessoal inclusive de t cnicos pelo Ministro de Estado Chefe da Controladoria Geral da Uni o que ser o irrecus veis Par grafo nico Os rg os e as entidades da administra o p blica federal est o obrigados a atender no prazo indicado s demais requisi es e solicita es do Ministro de Estado Chefe da Controladoria Geral da Uni o bem como a comunicar lhe a instaura o de sindic ncia ou outro processo administrativo e o respectivo resultado SIR Resolu o n 69 1994 posteriormente alterada pela Resolu o n 32 de 2002 133 cumprimento das metas previstas nos programas projetos e atividades administrativas do Senado Federal verificar a legalidade e avaliar os resultados quanto economicidade efici ncia e efic cia na gest o or ament ria financeira e patrimonial do Senado Federal e seus rg os supervisionados fiscalizar a execu o de contratos conv nios e outros acordos bilaterais acompanhar e avaliar os processos de tomada de contas dos ordenadores de despesas e demais respons veis por dinheiro bens e outros valores p blicos verificar a presta o de contas do Senado Federal e de seus rg os supervisionados e sobre elas emitir parecer pr vio propor norm
486. premacia da Constitui o sem a realiza o de controle de constitucionalidade 239 Ver nota n 17 143 4 2 O SURGIMENTO DOS SISTEMAS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE A id ia de se atribuir s Cortes de Justi a a guarda da Constitui o encontra efetivamente sua primeira manifesta o hist rica na pr tica constitucional dos Estados Unidos da Am rica De fato h refer ncia a esta possibilidade nas discuss es que precederam a Constituinte Americana tendo sido assim expresso por Alexander Hamilton A Relativamente compet ncia das cortes para declarar nulos determinados atos do Legislativo porque contr rio constitui o tem havido certa surpresa partindo do falso pressuposto de que de tal pr tica implica em uma superioridade do Judici rio sobre o Legislativo Argumenta se que a autoridade que pode declarar nulos os atos de outra deve necessariamente ser superior a esta outra Uma vez que tal doutrina muito observada em todas as constitui es americanas conv m uma breve an lise de seus fundamentos N o h posi o que se ap ie em princ pios mais claros que a de declarar nulo o ato de uma autoridade delegada que n o esteja afinada com as determina es de quem delegou essa autoridade Consequentemente n o ser v lido qualquer ato legislativo contr rio Constitui o Negar tal evid ncia corresponde a afirmar que o representante superior ao representado que o escravo mais grad
487. pressamente em texto anterior de Kelsen Jurisdi o Constitucional conforme ser tratado a seguir 183 de notar a similitude dos julgamentos acima mencionados Em ambos considerou se a inviabilidade da realiza o de controle abstrato de constitucionalidade sobre norma jur dica de efeito concreto como s o as normas or ament ria Destaco que n o se evidencia a impossibilidade da realiza o de ju zo gen rico de ilegalidade restando aberta facultativamente a realiza o do controle difuso da norma Todavia imposs vel luz deste entendimento a realiza o de controle concentrado de constitucionalidade Em julgamento posterior quando da aprecia o da ADI 1716 DF na mesma linha das aprecia es anteriores o STF sustentou a impossibilidade de verifica o abstrata da constitucionalidade das leis or ament rias sob o argumento atinente a sua natureza de mera lei formal Neste processo movido pelo Partido Democr tico Trabalhista foi questionada a constitucionalidade da Medida Provis ria n 1600 de 11 de novembro de 1997 que dispunha sobre a utiliza o dos dividendos e do super vit financeiro dos fundos e de entidades da Administra o P blica Federal indireta Esta medida provis ria destinou quase ao final do exerc cio financeiro de 1997 as disponibilidades financeiras existentes ou esperadas da Uni o das suas autarquias e funda es amortiza o da d vida p blica federal O fundament
488. projeto de lei or ament ria quanto atuam no acompanhamento da sua execu o observadas as tarefas espec ficas discriminadas na Resolu o do Congresso Nacional Observe se que al m destes comit s permanentes a aprecia o do projeto de lei do or amento contar ainda com a participa o de dez relatorias setoriais cabendo a relatores setoriais apresentarem relat rio sobre suas respectivas reas que devem ser votados pelo plen rio da Comiss o Caber ao Presidente da Comiss o a designa o do relator geral do projeto de LOA bem como das demais relatorias Todavia a designa o n o livre devendo observar a indica o realizada pelos lideres partid rios e a ampla regulamenta o de escolha que est prevista na Resolu o Relevante destacar a exist ncia da fun o de Relator da Receita no projeto de LOA cuja designa o ser feita pelo presidente da CMO mediante indica o dos lideres partid rios com a restri o de que este parlamentar n o poder pertencer a mesma Casa partido ou bloco parlamentar do Relator Geral do projeto de lei or ament ria anual A tarefa deste relator de receita proceder estimativa de receita e ao impacto das emendas apresentadas com aux lio da comiss o permanente de avalia o de receita A aprecia o deste relat rio antecede a aprecia o do relat rio preliminar e fixa o montante dispon vel apresenta o de emendas pelo parlamentares A estimativa de recei
489. punidade 61 processo or ament rio era presidido pela possibilidade de interven o do Imperador no exerc cio da faculdade de atua o no processo de coordena o dos Poderes com o uso do Poder Moderador para a solu o das poss veis crises que surjam consoante se pode verificar pela transcri o abaixo Respostas do Conselheiro Francisco Carneiro de Campos consulta de D Pedro Museu Imperial Doc 4249 3 Quezito Que vos parece dever fazer o Governo se as emendas do Senado forem regeitadas na Camara Electiva e esta se recuzar formar novo or amento ou aquella votar em reuni o 4 Quezito Que vos parece dever fazer o Governo quando a Camara dos Deputados tendo adoptado as emendas insistir em n o querer dar providencias acerca do meio circulante No cazo dos dois quezitos acima o Governo dever aconselhar a V M l p q em virtude do Poder Moderador q exerce segundo o art 101 5 da Constitui o do Imperio haja por bem adiar a Assemblea Geral p o 1 dia de Abril do anno proximo futuro decretando provizoriamente que a prezente lei do or amento se ponha j em execu o em todos os artigos consentidos por ambas as Camaras A antecipa o de hum mez Sess o ordinaria mostrar a sollicitude de V M l em promovem hua nova lei de tanta importancia como a do or amento e a organiza o do meio circulante que n o he menos necessaria entretanto as paixoens esfri o meditar
490. que Ver artigo 166 da CF Os projetos de lei relativos ao plano plurianual s diretrizes or ament rias ao or amento anual e aos cr ditos adicionais ser o apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum 1 Caber a uma Comiss o mista permanente de Senadores e Deputados 3 As emendas ao projeto de lei do or amento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso Il indiquem os recursos necess rios admitidos apenas os provenientes de anula o de despesa exclu das as que incidam sobre a dota es para pessoal e seus encargos b servi o da d vida c transfer ncias tribut rias constitucionais para Estados Munic pios e Distrito Federal 279 455 determinaram a inclus o dos recursos no or amento pois esta inclus o n o significa necessariamente sua execu o Relativamente s despesas discricion rias a autoriza o de cr dito apresenta se autorizativa quanto execu o limitada ao valor or ado sob pena de responsabiliza o do gestor p blico Todavia n o existe a penaliza o do gestor p blico que atue de modo infiel ao deliberado pelo Parlamento e deixa de executar determinada despesa or ada existente na LOA al m de vale dizer prevista no PPA Desta forma ficar a cargo do administrador gestor a decis o a respeito da implementa o do programa a que corresponde despesa prevista no or amento o que
491. r caracterizar a op o pol tica na conforma o do or amento e defender sua legalidade em face de poss vel atua o na execu o or ament ria que tenda a negar sua normatividade Neste sentido a atua o judicial implicar a defesa da op o do legislador na forma o do or amento defendendo sua legalidade e normatividade sobre a atua o do administrador p blico em conson ncia com as op es existentes no or amento e reconhecidas como alternativas v lidas ao final do processo legislativo Assim retorna se concep o do or amento como lei em sentido material e formal com a aptid o de regular a conduta estatal e gerar direito subjetivo na hip tese de descumprimento de seus termos Assim o controle do or amento emerge como apto a afirmar a vontade do Parlamento recusando a posi o de espectador no momento posterior aprova o 20 da lei or ament ria e viabilizando a observa o comparativa entre o aprovado e o efetivamente cumprido pelo gestor p blico Neste trabalho se busca reconhecer a possibilidade de controle da forma o e execu o das normas or ament rias em rela o aos par metros definidos por op es pol ticas claras Inicialmente perante a Constitui o ante a manifesta emana o da vontade do Poder Constituinte e posteriormente perante a pr pria norma or ament ria seja no sentido de preservar o or amento de aplica o de recursos em sentido diverso do que determina a norm
492. r pautar seu agir No Estado de Direito tudo se faz de conformidade com a lei a Administra o age dando execu o lei observando rigorosamente a lei Em certos casos a lei estabelece o nico comportamento a ser adotado pelo administrador perante casos concretos O legislador preestabelece a situa o de fato e o modo de agir do administrador diante de dada situa o espec fica No caso o ato a ser praticado pelo funcion rio competente para tal denominado de vinculado Sua vincula o no liame de causalidade ocorre entre o fato e a lei Dada a situa o de fato legalmente prevista o agir deve ser aquele que o comando normativo antecipadamente prev Em outra situa o o legislador permite ao administrador diante de situa es f ticas determinadas uma margem de liberdade 282 na pratica do ato podendo assumir as formas de praticar ou n o o ato administrativo conceder lhe compet ncia para escolher o momento de pratica do ato deferir lhe op o quanto forma do ato ou ainda autorizar o administrador a decidir sobre a provid ncia a ser adotada entre alternativas existentes Nestas hip teses estamos diante da discricionariedade administrativa O conte do da possibilidade de agir do administrador p blico mediante crit rio de oportunidade e conveni ncia o campo natural da atividade discricion ria realizada sob o amparo da lei mas deixando ao administrador a possibilidade do preenchimento de determi
493. r das Casas do Legislativo em que esteja tramitando o Projeto de Or amento propondo a sua retifica o desde que n o esteja conclu da a vota o do subanexo a ser alterado 13 do Legislativo impedindo o de efetuar qualquer modifica o de monta no projeto or ament rio Releva destacar tamb m a exist ncia de um mecanismo de seguran a dispondo que a n o devolu o do projeto apresentado para san o em quatro meses implicava a autoriza o ao Executivo para promulgar a proposta 101 ent o encaminhada Deve ser destacada neste modelo constitucional a inser o de dispositivo que prev a necessidade de um equil brio entre receita e despesa na elabora o do or amento de notar que a previs o de equil brio no or amento foi introduzida nesta Constitui o com a previs o de um mecanismo de seguran a de sorte a excepcionar a regra de equil brio na hip tese de execu o de pol tica corretiva de recess o econ mica ou na hip tese de necessidade de abertura de cr dito extraordin rio este somente admiss vel em casos de necessidade imprevista como guerra subvers o interna ou calamidade p blica Nesta situa o o montante da despesa autorizada poderia ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo per odo Em 25 de fevereiro de 1967 o Decreto Lei n 200 criou o Minist rio do Planejamento e Coordena o Geral e estabeleceu como sua rea de compet ncia a programa o or amen
494. r do or amento estar em vigor e fere a Constitui o A diverg ncia foi instalada pelo Ministro Sep lveda Pertence relativamente ao primeiro dispositivo questionado afirmando tratar se de norma de car ter concreto carente da normatividade que justificasse o controle concentrado sendo na realidade uma orienta o aos Chefes de cada um dos Poderes no sentido da remessa das suas despesas para o or amento O voto divergente prevaleceu pelo que a a o n o foi conhecida em rela o ao primeiro dispositivo Todavia a a o foi admitida e provida em rela o ao segundo dispositivo que vinculava o repasse de duod cimos ao Poder Judici rio ao Minist rio P blico ao Tribunal de Contas e a Assembleia Legislativa a percentual da receita or ament ria desvinculada l quida considerando que neste sentido haveria uma norma abstrata a atrair a possibilidade do controle concentrado abstrato Tamb m poss vel observar uma flexibiliza o da orienta o que conduz a impossibilidade do debate em sede de controle concentrado aquando da aprecia o da ADI MC 2535 2 em que o STF reconhece o questionamento de duas Selu A o direta de inconstitucionalidade cabimento inexist ncia de inconstitucionalidade reflexa 1 Tem se inconstitucionalidade reflexa a cuja verifica o n o se presta a a o direta quando o v cio de ilegitimidade irrogado a um ato normativo o desrespeito Lei Fundamental por haver violado norma infracon
495. ra 2000 O parlamento como factor de decis o pol tica Coimbra Coimbra 2009 RODRIGUES Leda Boechat A c rte suprema e o direito constitucional americano Rio de Janeiro Forense 1958 ROSA Luiz Emyglio F da Manual de direito financeiro amp direito tribut rio Rio de Janeiro Renovar 1999 ROURE Agenor Lafayette de Forma o do direito or ament rio brazileiro Rio de Janeiro Typ do Jornal do Commercio 1916 SABBAG C sar Or amento e desenvolvimento Campinas Millennium 2007 SANCHES Osvaldo Maldonado O ciclo or ament rio uma reavalia o luz da constitui o de 1988 Revista de Administra o P blica Rio de Janeiro 1993 SANTANA Jair Eduardo Limites da decis o judicial na colmata o de lacunas Belo Horizonte Del Rey 1998 SCAFF Fernando Facury A constitui o econ mica brasileira em seus 15 anos In SCAFF Fernando Facury MAUES Antonio Moreira BRITO FILHO Jos Claudio Monteiro Direitos fundamentais amp rela es sociais no mundo contempor neo Curitiba Juru 2005 p 175 218 339 SCAFF Fernando Facury A d vida p blica com precat rios ap s 10 anos da LRF ou como a Resolu o 40 2001 do Senado caloteou a Rep blica ln SCAFF Fernando Facury CONTI Jos Maur cio Lei de Responsabilidade Fiscal 10 anos de vig ncia quest es atuais Florian polis Conceito 2010 p 57 76 SCAFF Luma Cavaleiro de Macedo Das finan as p blicas In BONAVIDES Paulo
496. ra interna esfera externa abstrato concreto que se convertem em centro da dogm tica jur dica que assim remete os problemas pol tico constitucionais para o campo da conceitualiza o l gico formal Posta exclusivamente sob a tica jur dico formal a teoria n o serve para resolver os problemas constitucionais postos nos dias de hoje especialmente ante a mudan a do mundo e da pr pria forma da condu o da sociedade e do Estado O debate a respeito da natureza jur dica da lei or ament ria considerando a norma jur dica sob o aspecto puramente material ou se podemos considerar a exist ncia de elemento material para a plena composi o do conceito de lei persiste em decorr ncia fundamental da vis o de Estado e Sociedade que o anima Todavia certo considerar que a lei or ament ria hoje tem essencial fun o gerencial pol tica em especial com o surgimento e a ado o do or amento programa ap s as crises capitalistas e o processo de sua supera o a partir de 1929 Conformado em termos de legisla o brasileira a partir da edi o da Lei 4 320 64 o or amento ganha natureza diversa da proposta na teoria alem por passar a conter n o s limites de gasto e a estima de receita do Estado mas os pr prios fins da administra o enquanto instrumento financeiro do Estado suas diretrizes objetivos e metas como instrumentos para a consecu o de seus objetivos Reproduzida por nossos doutrinadores esta vis o
497. ra o cumprimento das fun es que a Constitui o lhe outorga Tanto o parlamento como rg o como os grupos minorit rios nele existentes devem ter amplo acesso a informa es desta natureza para avaliar a legalidade economicidade efici ncia e a legitimidade da atua o financeira da Administra o P blica Disponibilidade semelhante deveria estar disposi o do cidad o para uso dos instrumentos processuais constitucionais h beis a efetiva o do controle Neste sentido deve se distinguir a atividade de fiscaliza o que se realiza no interior da m quina p blica como adiante ser minudenciada com o mister de realizar o controle dos atos do Estado que exercida pela sociedade civil seja diretamente por particulares ou por entidades representativas Esta ltima decorre do direito que a popula o possui de tomar satisfa es daqueles que formalmente se obrigam a velar por tudo o que de todos O exerc cio do controle social do poder uma express o de um direito p blico subjetivo que possui a finalidade de for ar o Estado a acatar a conduta do particular perante o pr prio Estado o que n o significa impor sua pr pria vontade Administra o P blica mas sim levar a aceita o pelo Estado das consequ ncias da conduta assumida pelo particular perante a Administra o BRITO 1993 Neste sentido a express o de direito que 197 quisa de exemplo poss vel referenciar as garantias consti
498. ra suprir a necessidade p blica Deixar de proceder eleva o dos recursos em propor o semelhante implica violar esta vontade do legislador quebrando a regra de correspond ncia entre receita e despesa Desta forma vemos a vincula o se estabelece na elabora o do or amento em que a proje o da receita permite a fixa o dos valores correspondentes ao repasse das vincula es constitucionais consolidando no or amento patamar relativo aos recursos dispon veis para atendimento destas vincula es Neste sentido a elabora o da norma est vinculada ao que disp e a Constitui o Federal Similar situa o ocorre com a execu o do or amento na hip tese de majora o da arrecada o em rela o s receitas vinculadas cabendo ao gestor p blico cumprir a norma mantendo a correspond ncia existente entre arrecada o e dota o no limite da propor o previamente estabelecida Considerando apenas a t tulo de exemplo na aplica o da norma contida no artigo 198 2 Il e Ill da Constitui o Federal a Uni o os Estados e os Munic pios est o jungidos aplica o dos percentuais especificados em a es e servi os p blicos de sa de relativamente arrecada o dos tributos vinculado Na hip tese de incremento da arrecada o o repasse ser elevado com a correspondente possibilidade da realiza o de gasto em virtude do incremento da 488 Neste sentido ver tamb m a delibera o ocorri
499. raci n estudio de la evolucion del principio de legalidad Madri Instituto de Estudios Administrativos 1978 JEZE Gaston Cours de science des finances et de l gislation financi re fran aise Paris Giard 1922 Principios generales del derecho adminstrativo Buenos Aires Depalma 1950 v 4 5 e 6 Trait de science des finaces le budget Paris Giard et Bri re 1910 KELSN Hans Jurisdi o constitucional S o Paulo M Fontes 2007 Teoria geral das normas Porto Alegre S A Fabris 1986 KEYNES John Maynard Teoria geral do emprego do juro e da moeda S o Paulo Nova Cultural 1988 LABAND Paul El derecho presupuestario Tradu o Jose Zamit Madri Instituto de Estudios Fiscales 1979 335 LAGO Miguel ngel Mart nez Ley de presupuestos y constituci n Madri Trotta 1998 Lapatza Jos Juan Ferreiro Curso de derecho financiero espa ol Madri Marcial Pons 1998 v 1 LASKI Harold J O liberalismo europeu Tradu o Alvaro Cabral S o Paulo Mestre Jou 1973 LEAL Rog rio Gesta O estado juiz na democracia contempor nea Porto Alegre Livraria do Advogado 2007 LEAL Victor Nunes A renova o de m todos do Supremo Tribunal Federal e a s mula de sua jurisprud ncia predominante In LEAL Victor Nunes Problemas de direito p blico e outros problemas Bras lia Imprensa Nacional 1999 p 45 58 A separa o de poderes nos quadro pol tico da burguesia In LEAL Victor Nunes
500. ral e os Munic pios vinte e cinco por cento no m nimo da receita resultante de impostos compreendida a proveniente de transfer ncias na manuten o e desenvolvimento do ensino 8 4 Os programas suplementares de alimenta o e assist ncia sa de previstos no art 208 VII ser o financiados com recursos provenientes de contribui es sociais e outros recursos or ament rios Veja ainda a Lei n 11 494 2007 que regulamenta o Fundo de Manuten o e Desenvolvimento da Educa o B sica e de Valoriza o dos Profissionais da Educa o FUNDEB 40 Emenda Constitucional n 45 2004 Art 3 A lei criar o Fundo de Garantia das Execu es Trabalhistas integrado pelas multas decorrentes de condena es trabalhistas e administrativas oriundas da fiscaliza o do trabalho al m de outras receitas 241 i fundo especificado formado pelos valores arrecadados a t tulo de custas e emolumentos com destina o exclusiva ao custeio dos servi os afetos s atividades espec ficas da Justi a AR a minnel A j contribui es econ micas e k contribui o social com destina o e veda o especificada no artigo 167 XI da Constitui o Federal devendo ser utilizada para a realiza o de despesas decorrente do pagamento de benef cios do regime geral da previd ncia social como especificados do artigo 201 da CF Tamb m constitui elemento vinculado altera o do or amento a disposi o que regu
501. rante aquela Corte conforme se verificou na aprecia o da ADI n 210024 em que foi tra ado interessante racioc nio pertinente exist ncia de vincula o entre a LDO e a LOA no sentido da obrigatoriedade do cumprimento das determina es contidas na norma orientadora da elabora o do or amento Para al m da possibilidade da vincula o da elabora o or ament ria em fun o da disciplina n o cumprida da LDO vemos ainda outra possibilidade a explorar considerando a distin o pertinente natureza da despesa p blica As despesas p blicas podem efetivamente ser classificadas em obrigat rias ou discricion rias em fun o da exist ncia de dispositivos constitucionais ou de leis anteriores que as determinem ou n o Presente a disposi o legal vinculando a despesa torna se obrigat ria para o Parlamento sua inclus o na pe a or ament ria a ser elaborada independentemente da vontade do rg o do Poder Executivo encarregado da iniciativa ou da atua o do Congresso Nacional Nesta hip tese tanto a iniciativa quanto a legisla o est o vinculados por dic o legal n o havendo margem de atua o fora destes limites 5 2 1 Elabora o do or amento e a vincula o de receitas As vincula es de receitas s o exce es ao princ pio da n o afeta o Este princ pio significa que por regra geral o administrador e o legislador tenham liberdade na conforma o do or amento com a finalidade de impl
502. ratura podendo expedir atos regulamentares no mbito de sua compet ncia ou recomendar provid ncias Il zelar pela observ ncia do art 37 e apreciar de of cio ou mediante provoca o a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou rg os do Poder Judici rio podendo desconstitu los rev los ou fixar prazo para que se adotem as provid ncias necess rias ao exato cumprimento da lei sem preju zo da compet ncia do Tribunal de Contas da Uni o 220 N o existe disposi o constitucional vinculando os rg os estaduais necessidade de cria o de organismos de controle interno aplicando se a meu ver a disposi o do artigo 25 da CF para fixar a obrigatoriedade da institui o Contudo pelo menos em rela o ao Poder Judici rio a disposi o desnecess ria ante a reda o do 8 4 do Artigo 103 B da CF acima transcrito Apenas a t tulo meramente exemplificativo da diversidade de normas aplic veis ver os artigos 22 XXVII e 24 le Il da CF 221 Criado pela Emenda Constitucional n 45 de 2004 22 Nos termos dos artigos 70 e 71 da CF a seguir transcritos Art 70 A fiscaliza o cont bil financeira or ament ria operacional e patrimonial da Uni o e das entidades da administra o direta e indireta quanto legalidade legitimidade economicidade aplica o das subven es e ren ncia de receitas ser exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelo sistema de c
503. recho desta decis o Se por um lado a atua o do Poder Judici rio fundamental para o exerc cio efetivo da cidadania e para a realiza o do direito sa de por outro as decis es judiciais t m significado um forte ponto de tens o perante os elaboradores e executores das pol ticas p blicas que se v em compelidos a garantir presta es de direitos sociais das mais diversas muitas vezes contrastantes com a pol tica estabelecida pelos governos para a rea da sa de e al m das possibilidades or ament rias Os crit rios acima erigidos ao meu ver n o constituem a necess ria baliza de atua o do Poder Judici rio mas representam importante passo no sentido de sua constru o bem certo ser poss vel criticar os crit rios acima pela considera o de preceitos de dif cil defini o como o caso da constata o judicial da inefic cia ou a impropriedade da pol tica de sa de existente deixando uma margem de atua o na concretude do termo impropriedade que n o se coaduna com a tentativa da formula o de padr es gerais de conduta Todavia a decis o 316 possui a virtude de considerar como subordinante a defini o da pol tica p blica definida pelo rg o pol tico erigindo esta constru o como pedra fundamental N o poss vel deixar de concordar com a conclus o exposta por Avel s Nunes quando considera que o direito sa de constante no artigo 196 de nossa Constitui o Fed
504. recursos do or amento aprovado Este mecanismo n o envolve a rigor a modifica o na lei do or amento mas sim corresponde a uma atua o do Poder Executivo que deixa de proceder ao repasse necess rio efetiva o as despesas N o se trata apenas da 6 Art 47 Imediatamente ap s a promulga o da Lei de Or amento e com base nos limites nela fixados o Poder Executivo aprovar um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade or ament ria fica autorizada a utilizar Art 48 A fixa o das cotas a que se refere o artigo anterior atender aos seguintes objetivos a assegurar s unidades or ament rias em tempo til a soma de recursos necess rios e suficientes a melhor execu o do seu programa anual de trabalho b manter durante o exerc cio na medida do poss vel o equil brio entre a receita arrecadada e a despesa realizada de modo a reduzir ao m nimo eventuais insufici ncias de tesouraria Art 49 A programa o da despesa or ament ria para feito do disposto no artigo anterior levar em conta os cr ditos adicionais e as opera es extra or ament rias Art 50 As cotas trimestrais poder o ser alteradas durante o exerc cio observados o limite da dota o e o comportamento da execu o or ament ria Mart 8 At trinta dias ap s a publica o dos or amentos nos termos em que dispuser a lei de diretrizes or ament rias e observado o disposto na al nea c do inciso do art 4 o Poder E
505. recursos p blicos forma mantidas na proposta aprovada ao final Veja se a manifesta o do relator desta mat ria na Comiss o de Sistematiza o SR PRESIDENTE Fernando Henrique Cardoso Concedo a palavra ao Relator O SR RELATOR Ant nio Carlos Konder Reis Sr Presidente Sras e Srs Constituintes disse muito bem o nobre Constituinte C sar Maia quando assinalou que neste momento a Comiss o de Sistematiza o est discutindo mat ria da mais alta import ncia De fato a grande fun o do Poder Legislativo seja qual for o sistema de governo a elabora o do Or amento O projeto diversificou e ampliou a compet ncia do Poder Legislativo Assim o or amento fiscal ser dividido em tr s partes or amento ordin rio se assim se pode chamar or amento de seguridade e or amento voltado para os investimentos O sistema proposto pelo projeto cria uma figura legislativa que ser objeto de exame e da delibera o do Poder Legislativo antes desses tr s or amentos que comp em o Or amento Geral da Rep blica a Lei de Diretrizes Or ament rias no tempo devido para cumprir uma tarefa espec fica A Lei de Diretrizes Or ament rias ser apresentada ao Congresso discutida e sobre ela o Congresso deliberar no momento oportuno nos primeiros meses da sess o legislativa O Poder Executivo encaminhar nos o Or amento Geral para o exerc cio subsequente que tem de obedecer quelas diretrizes E um sistema
506. recursos para as a es e servi os p blicos de sa de para manuten o e desenvolvimento do ensino e para realiza o de atividades da administra o tribut ria como determinado respectivamente pelos arts 198 8 2 212 e 37 XXII e a presta o de garantias s opera es de cr dito por antecipa o de receita previstas no art 165 8 bem como o disposto no 4 deste artigo Art 212 A Uni o aplicar anualmente nunca menos de dezoito e os Estados o Distrito Federal e os Munic pios vinte e cinco por cento no m nimo da receita resultante de impostos compreendida a proveniente de transfer ncias na manuten o e desenvolvimento do ensino Art 198 As a es e servi os p blicos de sa de integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico organizado de acordo com as seguintes diretrizes 8 1 O sistema nico de sa de ser financiado nos termos do art 195 com recursos do or amento da seguridade social da Uni o dos Estados do Distrito Federal e dos Munic pios al m de outras fontes 2 A Uni o os Estados o Distrito Federal e os Munic pios aplicar o anualmente em a es e servi os p blicos de sa de recursos m nimos derivados da aplica o de percentuais calculados sobre no caso da Uni o na forma definida nos termos da lei complementar prevista no 3 II no caso dos Estados e do Distrito Federal o produto da arrecada o dos impostos a que se refere o
507. recusa interven o Todavia tal apenas poderia ser considerado na inexist ncia de qualquer outra possibilidade No caso espec fico do Estado de S o Paulo apenas para exemplificar o argumento da impossibilidade material de pagamento de suas d vidas persiste pelo menos desde 03 de fevereiro de 2003 consoante decis o a seguir transcrita IF 2915 SP S O PAULO INTERVEN O FEDERAL Relator p Ac rd o Min GILMAR MENDES Julgamento 03 02 2003 INTERVEN O FEDERAL 2 Precat rios judiciais 3 N o configura o de atua o dolosa e deliberada do Estado de S o Paulo com finalidade de n o pagamento 4 Estado sujeito a quadro de m ltiplas obriga es de id ntica hierarquia Necessidade de garantir efic cia a outras normas constitucionais como por exemplo a continuidade de presta o de servi os p blicos 5 A interven o como medida extrema deve atender m xima da proporcionalidade 6 Ado o da chamada rela o de preced ncia condicionada entre princ pios constitucionais concorrentes 7 Pedido de interven o indeferido N o me parece que at hoje a quest o do pagamento dos precat rios do Estado de S o Paulo tenha sido resolvido judicialmente e a decis o acima transcrita persiste sendo usada como paradigma de atua o judicial em situa es semelhantes 47 Lei Complementar n 101 2000 Art 30 No prazo de noventa dias ap s a publica o desta Lei Complementar o Presidente da Rep blica subm
508. reeeeenereneneo 87 3 1 FUN ES DO OR AMENTO siceseseserensasenavarensa senao sensu senao vence senao sensu senaea ren nene 87 3 2 MODELO DE OR AMENTO NA CONSTITUI O BRASILEIRA DE 1988 FORMA O DO SISTEMA OR AMENT RIO mememesesesesererererererererererarararo 102 3 2 1 Plano Plurianual caaseasassenssoroicnanaavensossnsasiesisaa nero ssissiasa ganas 104 3 2 1 1 Pr cesso de elabora o do PRA sssasasascaanananiaasaiscra iuaacaas siadaa aanas dniae naaar idana 110 3 2 2 Lei de Diretrizes Or ament rias sensei 112 3 2 2 1 O processo de elabora o da LDO sscsuaasancanaasasasunevanaaaxa susana sa cuvaaaanen iananios 115 3 2 3 A Lei de Or amento Anual ccaeaassessssesierasaresannsonosorssariiaaraa asas oeste saias 117 3 2 3 1 O processo de elabora o da LOA ssesssasccosererenanasanaananaa 117 3 2 4 2 O problema da n o aprova o da LOA cirrerenasaseeaannnea 123 3 30 CONTROLE DO OR AMENTO NA LEGISLA O BRASILEIRA 124 3 3 1 O controle interno ssssssisssirssasasirasisasino bias hacssisasitadisasinabicalicaso sacia noise sigala casi 129 3 3 2 O controle externo nesses seosteaeneateaaecareaseaaneaeeaanenneanenanea 135 4 A EVOLU O DA JURISPRUD NCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO CONTROLE JUDICIAL DA NORMA OR AMENT RIA e 142 4 1 A SUPREMACIA DA CONSTITUI O E SUA GARANTIA 142
509. reiteiras nacionais E isso que se est querendo S Eu gostaria de pensar um dia talvez num or amento para o sistema s na aplica o das receitas or ament rias do sistema s Seria interessante se discutir isso um dia 205 or ament ria pode estabelecer um limite cujo cumprimento harm nico com a Constitui o Desta forma neste julgamento foi reconhecida a possibilidade da realiza o de controle concentrado de constitucionalidade da norma do or amento superando os argumentos pertinentes temporariedade generalidade e abstra o para afirmar a necessidade de efetiva normatiza o de disposi o constitucional que prev a exist ncia de receita vinculada a determinado emprego Al m desta considera o foi principiado um interessante debate pertinente possibilidade de vincula o da despesa prevista no or amento e assentada a necessidade da observ ncia do montante de despesa especificada no or amento anual como limite material atua o do Administrador mesmo em se tratando de despesa vinculada receita espec fica e cuja arrecada o se mostre superior ao valor or ado para as despesas Transcrevo determinado trecho dos debates com a interven o do Ministro Nelson Jobim Ou seja o fato de ter arrecadado de fonte espec fica n o autoriza despesa se n o houver autoriza o or ament ria espec fica que a norma or ament ria t pica E isso o que se passa Ent o temos duas sa da
510. resente a exist ncia de limites atua o do legislador merc da exist ncia de disposi es constitucionais que conformam o or amento e neste sentido constituem limites objetivos ao legislador aptos a ensejar o controle de constitucionalidade da norma do or amento caso descumpridos O assunto ser tratado nas p ginas que seguem 4861 Existe uma proposi o legislativa em longa tramita o com a finalidade de tornar impositivo o or amento aprovado Veja se a PEC n 22 2000 e o Projeto de Lei Complementar 229 2009 de iniciativa do Senador Tasso Jereissati aprovado na CCJ e relatado pelo Senador Arthur Virgilio sendo conhecido como proposta de 283 Contudo esta altera o na forma de aplica o do or amento pela via legislativa ainda n o ocorreu carecendo aparentemente de um amadurecimento na forma de concep o da norma or ament ria para que possamos caminhar neste sentido 5 3 4 A execu o e o equil brio do or amento p blico A busca de uma pol tica fiscal respons vel e a delimita o dos limites or ament rios est o amparadas no debate a respeito da estimativa de arrecada o ou Seja na estimativa da receita margem necess ria para delimita o do or amento bem certo que a Constitui o estabeleceu regras para criar um sistema de or amento em que imperasse a desejada racionalidade organizativa e uma determina o planificada Para esperada racionalidade foram criadas regras que vinc
511. respons veis por dinheiros bens e valores p blicos da administra o direta e indireta inclu das as funda es e sociedades institu das e mantidas pelo Poder P blico federal e as contas daqueles que derem causa a perda extravio ou outra irregularidade de que resulte preju zo ao er rio p blico 2331 O Poder Executivo na aprecia o dos processos administrativos que lhes s o sujeitos nos termos do artigo 82 Il da CF O Congresso Nacional na aprecia o das contas e na delibera o pelo cometimento de crime de responsabilidade pelo Presidente da Rep blica conforme artigos 49 IX e 52 I e Il e at mesmo a Comiss o Mista de Planos Or amentos P blicos e Fiscaliza o CMO nos termos do artigo 72 2 todos da CF ese Existe uma diferen a entre atividade t pica e at pica dos Poderes pelo que a separa o das fun es do Estado n o uma quest o de exclusividade do exerc cio de determinada fun o estatal mas sim uma quest o de preponder ncia Para tanto ver Teixeira 1991 239 Fiscaliza o cont bil a realizada por meio de registros cont beis balan os da escritura o sint tica da analise e interpreta o de resultados econ micos e financeiros Fiscaliza o financeira tem por objetivo o controle da arrecada o das receitas e da realiza o de despesas compreendendo os dados cont beis e a fiscaliza o preventiva ou sucessiva das opera es previstas na lei or ament ria Fiscaliza
512. resso Nacional a elei o e a ado o de planos e programas de projetos de governo Uma das pessoas ouvida foi o ex ministro da Fazenda e do Planejamento M rio Henrique Simonsen que destacou a exist ncia de quase um consenso nacional no sentido de que o Or amento o ve culo pelo qual o plano do Governo se transforma de livro em a o concreta A objetividade pr tica do plano se realiza atrav s do or amento seja o anual ou os or amentos plurianuais de investimentos neste momento que o planejamento sai do livro para se transformar em realidade Os planos or ament rios devem ser objeto de um processo legislativo em que a sociedade possa por meio de seus representantes efetuar a delibera o pol tica sobre os rumos do Estado Senado Federal Ap s as audi ncias o relator da subcomiss o apresentou uma proposta de onde podem ser resumidos os seguintes pontos Em quase cem anos de Rep blica o Or amento p blico no Brasil tem se apresentado como uma pe a herm tica de tr nsito muito restrito A participa o legislativa jamais acompanhou o processo de or amenta o operando se at quando foi poss vel na aprecia o e na apresenta o de emendas inteiramente divorciadas de qualquer plano O que se pretende agora acoplar o or amento ao planejamento de longo m dio e curte prazos permitindo em princ pio que a distribui o dos recursos obede a a par metros realistas e inteiramente compatibilizados
513. reta do servi o ou atividade pela omiss o or ament ria pois tal significaria uma desconfian a parlamentar perante o Governo que seria for ado a apresentar sua demiss o Na hip tese da revoga o de servi os ou atividades anteriormente revistas pela lei or ament ria est a raiz da defesa da possibilidade da exist ncia de mat ria estranha disciplina or ament ria estrita na legisla o do or amento Para tanto ver Duguit 1911 v 2 e Duarte 2007 56 Por m para estes autores franceses o ponto essencial que o or amento seria uma delimita o de receitas e previs o de despesas cabendo ao Poder executante a delibera o sobre a utiliza o do or amento dentro dos par metros definidos pela lei aprovada importante ressaltar nesta concep o que a aprova o do or amento realizada por lei meramente formal cumprindo os requisitos para sua confec o por m n o possui o conte do material de lei pois n o possibilita a gera o de direito subjetivo Em suma a norma or ament ria lei para fixar a receita por m n o possui conte do legal para determinar a despesa pois esta de realiza o opcional para o executor do or amento N o existe direito a ver implementada uma despesa pelo rg o executante do or amento pois esta meramente autorizada pelo legislador A no o de que o or amento n o lei em sentido material e formal tem se mantido ao longo do tempo e persiste em sua import
514. reviamente uma emenda lei de diretrizes or ament rias em que ela tenha sido sancionada para depois o or amento ser executado O or amento est condicionado efetivamente lei de diretrizes or ament rias Essa a minha tese que defendo sobre este assunto h algum tempo certo que as emendas LOA apenas podem ser aprovadas se guardarem 327 compatibilidade com as disposi es da LDO Isto decorre do modo como se estrutura o sistema do or amento em car ter conc ntrico de generalidade a partir do PPA seguido pela LOA e finalmente refletindo na LDO Todavia a posi o acima esposada considera a exist ncia de uma vincula o concreta entre as normas da LDO e s da LOA de sorte que a altera o da disciplina de determinada atua o prevista na LDO apenas poderia ser desconsiderada na Lei do Or amento Anual caso houvesse uma emenda Lei de Diretrizes Or ament rias bem certa a exist ncia de posi o doutrin ria que destaca a necessidade de uma compreens o da rela o existente entre as leis que comp em o sistema or ament rio de sorte a considera presente uma modalidade de rela o e 328 Esta foi a minha compreens o da manifesta o do Ministro Nelson Jobim Todavia temo ser infiel ao seu pensamento pois neste mesmo dia 17 de dezembro de 1999 foi julgada a ADI n 2108 7 com manifesta o que transcrevo SR MINISTRO NELSON JOBIM Sr Presidente no processo or ament rio global brasi
515. riais ao administrador e legislador na forma o do or amento seja pela vincula o de receitas seja na aloca o de recursos para satisfa o de despesas como a hip tese da necessidade de previs o de recursos para pagamento dos precat rios judiciais Estes limites ser o retratados como balizas constitucionais conforma o do or amento e uma vez descumpridos vulneram a norma ao controle de constitucionalidade Juntamente com estes limites materiais trataremos da possibilidade de vincula o na elabora o do or amento em face da ina o na forma o do or amento em rela o a despesas consideradas obrigat rias sustentando a afirmativa de que Executivo e o Legislativo na montagem do or amento possuem o dever de corresponder necessidade e recurso prendendo caracterizar como desarm nica com o mandamento constitucional a aloca o de recursos manifestamente insuficientes para atendimento das necessidades que devem ser cumpridas pelo or amento Ante estas premissas pretendemos delimitar a possibilidade de interven o judicial no processo de forma o do or amento discorrendo sobre os precedentes do STF a respeito da mat ria e as raz es de sua adequa o inadequa o para efetivar o comando constitucional Neste sentido daremos nfase especial exist ncia de pr via decis o pol tica constitucional quanto ao modo como ser formado o or amento e necessidade de cumprimento desta decis o pelos rg os
516. ribuindo para o seu princ pio instrumental de maior for a que o da sua efetividade 380 MINISTRO CEZAR PELUSO Segundo a jurisprud ncia assentada da Corte de regra o Supremo n o adentra o campo nem da urg ncia nem da relev ncia por entender que s o exclusivos da discricionariedade tanto do presidente da Rep blica como do Congresso Nacional os quais devem avaliar se essas condi es est o ou n o presentes Ent o o pr prio Tribunal se limita entendendo que n o pode avaliar nem a relev ncia nem a urg ncia Neste caso por m estamos avaliando a relev ncia e a urg ncia A diferen a est em que nos outros elas n o s o qualificadas por nenhuma situa o prevista na Constitui o e aqui a relev ncia e urg ncia s o qualificadas mediante t cnica de remiss o a hip teses comparativas O que a Constitui o diz mais ou menos na conjuga o de ambas a s normas que s o necess rias a relev ncia e a urg ncia S que em mat ria de abertura de cr dito extraordin rio urg ncia e relev ncia t m de ser comparadas com situa es tais e tais E mais adiante mas que em subst ncia de simplesmente escolher a oportunidade de gastar em coisas que presumidamente s o do interesse p blico N o o Supremo Tribunal que deva dizer Presid ncia da Rep blica ou ao Congresso Nacional se podem ou n o gastar mediante cr ditos extraordin rios mediante cr dito suplementar ou mediante cr dito
517. rigat rias de car ter continuado 3 A lei de diretrizes or ament rias conter Anexo de Riscos Fiscais onde ser o avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas p blicas informando as provid ncias a serem tomadas caso se concretizem 40 A mensagem que encaminhar o projeto da Uni o apresentar em anexo espec fico os objetivos das pol ticas monet ria credit cia e cambial bem como os par metros e as proje es para seus principais agregados e vari veis e ainda as metas de infla o para o exerc cio subsequente 114 cada dia mais c lere em um mundo econ mico em r pida transforma o como o contempor neo As LDOs t m se mostrado como o instrumento primordial de interven o do Poder Legislativo na gest o dos recursos p blicos for ando o a analisar o processo or ament rio al m da simples aposi o de emendas or ament rias de car ter pontual e em regra com fun o restrita Do todo buscam se avalia es e alternativas em termos de propostas de aprimoramento da legisla o processual e material referente ao tema objeto deste estudo a cog ncia normativa do gasto p blico Para tanto as leis de diretrizes or ament rias tem contribu do de forma significativa aperfei oando os institutos e mecanismos de gest o dos recursos p blicos HELENA 2009 Assim o papel exercido atualmente pela LDO tem se apartado de sua matriz constitucional de sorte a enveredar para de
518. rimento das metas especificadas e o proceder conforme os ditames da legalidade No espec fico cumprimento da tarefa de fiscaliza o dos atos o controle interno n o posto em posi o de subordina o hier rquica na estrutura administrativa mas aparta se da subordina o para garantir uma autonomia no cumprimento do dever funcional Observa se tal ao constatar a obriga o de representar ao Tribunal de Contas na ocorr ncia de ilegalidade ou irregularidade independentemente de autoriza o hier rquica sob pena de responsabilidade civil e administrativa sendo a primeira de forma solid ria com o gestor p blico respons vel pelo cometimento da ilegalidade Desta forma importante observar a necessidade da independ ncia e autonomia funcional do servidor ou servidores encarregados do controle interno e sua vincula o s normas jur dicas instituidoras do controle e as resolu es e determina es do rg o respons vel pelo controle externo a quem deve apoiar no cumprimento da miss o institucional Isto significa livre acesso aos documentos e bancos de dados do rg o controlado e requisi o de documentos afastando a possibilidade da considera o de sigilo em documento ou informa o pertinente atua o financeira do rg o ou entidade submetidas a fiscaliza o interna em rela o ao servidor ou setor encarregado do controle interno claro que estando a informa o sujeita a sigilo este se transmite ao serv
519. ring ncia Constitui o sustenta que se materializaria em um ato em concreto e como tal seria insuscept vel de controle abstrato de constitucionalidade entendimento mantido pela decis o proferida na ADI n 1716 em que temos o questionamento da realiza o de modifica o da legisla o or ament ria pela via da Medida Provis ria Assim asseverou que as manifesta es t picas do poder de controle do Congresso Nacional sobre a administra o as autoriza es legislativas reclamadas pela Constitui o s o logicamente incompat veis com a sua antecipa o por medida provis ria Inobstante este reconhecimento que revela a convic o da impertin ncia constitucional da Medida provis ria editada o relator afirmou que tais atos de legisla o or ament ria sejam os de conforma o original de or amento anual de despesa sejam os de altera o dela no curso do exerc cio s o exemplos de leis formais Atos administrativos de autoriza o com a forma de lei de efeitos 19 Ver nota 304 420 Ver nota 306 250 concretos e limitados que por isso o Supremo Tribunal tem subtra do da esfera objetiva do controle abstrato de constitucionalidade de leis e atos normativos O argumento relativo inexist ncia de impugna o contra ato de conte do normativo tamb m esteve presente na aprecia o realizada pelo STF no julgamento da ADI n 1640 A mat ria discutida neste julgamento estava cingida destina o or
520. rio do STF atrav s de um sistema informatizado com vota o eletr nica sendo recusada a aprecia o do Recurso Extraordin rio por oito votos O prazo para vota o dos ministros ap s o voto do relator a respeito da exist ncia de repercuss o geral de vinte dias sendo certo que as absten es n o s o computadas para o quorum especial de recusa aprecia o do recurso Contudo apesar destas inova es compartilhamos a opini o de Mendes e Martins 2009 p 117 quando observa o esgotamento do modelo do recurso extraordin rio e a validade nica da decis o proferida no caso em concreto pois tal meio n o mais parece capaz de resolver a controv rsia constitucional de forma geral definitiva e imediata Observe se a manifesta o do Ministro Sep lveda Pertence na decis o proferida na ADC QO n 1 de relatoria do Ministro Moreira Alves lan ada nos termos seguintes Senhor Presidente esta a o um momento inevit vel na pr tica da consolida o desse audacioso ensaio do constitucionalismo brasileiro n o apenas como nota Cappelletti de aproximar o controle difuso e o controle concentrado como se observa em todo o mundo mas sim de conviv ncia dos dois sistemas na integralidade das suas caracter sticas Esta conviv ncia n o se faz sem uma permanente tens o dial tica na qual a meu ver a experi ncia tem demonstrado que ser inevit vel o refor o do sistema concentrado sobretudo nos proce
521. risprudencial para atender a esta modalidade de viola o do texto constitucional e solucion la Para o combate ao procedimento omisso do Poder P blico temos a solu o do constituinte 256 de 1988 com a cria o da A o de Inconstitucionalidade por Omiss o Sua finalidade dar concretude a mandamentos constitucionais que estejam destitu dos de efic cia por falta de norma que as complemente realizando a defesa objetiva da Constitui o visando preserva o da integralidade normativo constitucional N o se destina defesa de direitos subjetivos mas sim tutela da pr pria completude do ordenamento constitucional CUNHA JUNIOR 2004 p 540 Sua incid ncia est sobre as normas de efic cia limitada que carecem de regulamenta o para exerc cio pleno de suas potencialidades sem a perda de sua normatividade no sentido de impedir a atua o do legislador e do administrador em sentido contr rio disposi o constitucional carente de regulamenta o SILVA 1999 p 164 Pretende suprir a omiss o do dever poder de regulamenta o pertinente norma jur dica constitucional aplicando se quando o texto da Constitui o n o for suficiente para a produ o dos efeitos mediatos em raz o da aus ncia de colmata o legal ou infralegal quando for hip tese de regulamenta o mediante ato administrativo em sentido estrito AGRA BONAVIDES AGRA 2009 p 1365 Todavia a viabilidade desta a o para a realiza o
522. rizes b sicas para a proposta do or amento por despacho presidencial Com a exist ncia da LDO poss vel evoluir para um efetivo sistema de controle administrativo dos recursos p blico estabelecendo uma vincula o objetiva entre o PPA e a LOA 3 2 2 1 O processo de elabora o da LDO A LDO deve ser encaminhada ao Congresso Nacional at oito meses e meio antes do encerramento do exerc cio financeiro e devolvida para san o at o 116 encerramento do primeiro per odo da sess o legislativa Portanto o prazo de remessa ao Legislativo fixo 15 de abril mas o prazo de devolu o depende do encerramento do primeiro per odo da sess o legislativa que tem previs o constitucional de encerramento em data de 17 de julho A n o aprecia o da LDO impede o encerramento da sess o legislativa que prosseguir at a vota o do projeto de lei Na hip tese n o se trata de convoca o extraordin ria mas prosseguimento da sess o legislativa at seu t rmino determinado pela ocorr ncia de fato ou circunst ncia A LDO tal como o PPA e a LOA ser inicialmente apreciada perante a Comiss o Mista de Planos Or amentos P blicos e Fiscaliza o utilizando a normatiza o da Resolu o n 1 2006 do Congresso Nacional com a apresenta o de parecer pr vio pelo relator apresenta o de emendas pela Comiss o pelas Comiss es Permanentes pelas Bancadas e pelos parlamentares consolida o e vota o
523. rlamento um rg o do poder estatal alheio a qualquer no o de representa o da soberania popular sem outras compet ncias para al m daquelas que a Constitui o havia expressamente atribu do Possui a atribui o de legislar por m o centro de gravidade do Estado n o est no Parlamento ou no Gabinete mas sim no Rei que representa a unidade dos poderes do Estado sem exerc los necessariamente c O exerc cio da soberania como vontade suprema compete exclusivamente ao Rei que a representa em momentos de crise como institui o fundamental do Estado N o sem raz o Kelsen p 240 considera que o fundamento do argumento pelo qual os defensores deste princ pio consideravam que o guardi o natural da Constitui o seria o monarca seria a necessidade de estabelecer uma compensa o da perda de poder que o Chefe do Estado havia experimentado na passagem da monarquia absoluta para o regime constitucional Neste sentido impediam a defesa eficaz da Constitui o contra sua principal amea a o governo consubstanciado na figura do monarca e em seus ministros de Estado O monarca aparece como uma figura neutra e equidistante entre o governo e o Parlamento sendo assim o mais autorizado rbitro dos conflitos que podem surgir desta rela o Sua posi o ideologizada e preservada como fiel da exist ncia do Estado e seu principal assegurador pois a pr pria exist ncia da Na o se funda na atua o e participa o
524. rma previamente escolhida pelos rg os de delibera o pol tica do Estado Veja se determinado trecho da decis o proferida pelo Ministro Celso de Mello na j citada ADPF n 45 MC 2 512 Ver nota 443 317 que a realiza o dos direitos econ micos sociais e culturais al m de caracterizar se pela gradualidade de seu processo de concretiza o depende em grande medida de um inescap vel v nculo financeiro subordinado s possibilidades or ament rias do Estado de tal modo que comprovada objetivamente a incapacidade econ mico financeira da pessoa estatal desta n o se poder razoavelmente exigir considerada a limita o material referida a imediata efetiva o do comando fundado no texto da Carta Pol tica N o se mostrar l cito no entanto ao Poder P blico em tal hip tese mediante indevida manipula o de sua atividade financeira e ou pol tico administrativa criar obst culo artificial que revele o ileg timo arbitr rio e censur vel prop sito de fraudar de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preserva o em favor da pessoa e dos cidad os de condi es materiais m nimas de exist ncia Cumpre advertir desse modo que a cl usula da reserva do poss vel ressalvada a ocorr ncia de justo motivo objetivamente afer vel n o pode ser invocada pelo Estado com a finalidade de exonerar se do cumprimento de suas obriga es constitucionais notadamente
525. rmativa para se expor ao controle abstrato de constitucionalidade devido a que se trata de ato de aplica o prim ria da Constitui o Para esse tipo de controle exige se densidade normativa apenas para o ato de natureza infralegal Precedente ADI 4 048 MC 2 Medida provis ria que abre cr dito extraordin rio n o se exaure no ato de sua primeira aplica o Ela somente se exaure ao final do exerc cio financeiro para o qual foi aberto o cr dito extraordin rio nela referido Hip tese em que a abertura do cr dito se deu nos ltimos quatro meses do exerc cio projetando se nos limites de seus 225 julgamento da ADI MC n 4048 valendo destacar a preocupa o da maioria formada com o procedimento de tramita o regular da mat ria or ament ria consoante poss vel verificar por trecho do voto do Ministro Gilmar Mendes Mas o que impressiona e cada vez mais ainda hoje eu vi a refer ncia do Presidente Garibaldi situa o do Congresso Nacional que o uso da medida provis ria especialmente neste seguimento or amento pode levar completa paralisia do Congresso Nacional a partir do modelo da Emenda n 32 que como todos n s sabemos consagra o sistema de trancamento de pauta Se isso distribu do com alguma l gica ou sem alguma l gica o fato que o Congresso hoje j fala inclusive com uma linguagem institucional que s pode decidir nas janelas permitidas pelas medidas provis rias Isso j uma
526. rogramas e atividades a que esta receita corresponda Tal poder ocorrer sem atrito com as disposi es constitucionais que cercam a elabora o e execu o do or amento pois preservada a rela o existente entre a receita e a despesa Assim as dota es apenas sofrer o incremento se e quando houver a eleva o de receita mantendo a correspond ncia prevista na Constitui o Federal Ora se a Constitui o determina que determinado percentual da receita seja aplicado em destina o espec fica a eleva o da arrecada o implica a eleva o da dota o dispon vel para a execu o dos programas vinculados aquela finalidade merc da vincula o objetiva do legislador e do gestor p blico normatividade da Constitui o Federal 295 de notar que esta situa o se apresenta diversa do deliberado pelo STF quando discorreu sobre a necessidade de preservar a regra do artigo 167 Il da Constitui o Federal Nesta hip tese t nhamos a transforma o de um ingresso em receita sem previs o or ament ria ou seja estranha ao controle parlamentar a respeito dos recursos dispon veis para a realiza o das necessidades do Estado Na hip tese de eleva o dos recursos pelo incremento de arrecada o vinculada temos a pr via submiss o delibera o parlamentar seja em sede constitucional seja como norma infraconstitucional com a manifestada op o pelo estabelecimento de uma propor o que entendeu adequada pa
527. ros Celso de Mello presidente Moreira Alves N ri da Silveira Sydney Sanches Octavio Gallotti Sep lveda Pertence relator Carlos Velloso Marco Aur lio Ilmar Galv o Mauricio Corr a e Nelson Jobim No mesmo sentido foi a decis o proferida no julgamento da ADI n 1496 realizado em 21 de novembro de 1996 com a seguinte composi o de julgamento Sep lveda Pertence presidente Moreira Alves relator N ri da Silveira Sydney Sanches Octavio Gallotti Celso de Mello Ilmar Galvao Francisco Rezek e Maur cio Corr a Voltaremos a estas decis es 184 VIII pois seria utilizados sem pr via autoriza o legislativa espec fica recursos or ament rios para suprir d ficits de empresas funda es e fundos al m da viola o ao artigo 48 I e Il pela inobserv ncia do equil brio dos poderes da Uni o ao legislar sobre compet ncias espec ficas do Congresso Nacional O voto do relator considerou manifesta viola o disciplina constitucional Sustentou que a forma como as medidas provis rias est o reguladas no texto constitucional n o implica a possibilidade de sua utiliza o para suprir autoriza o legislativa que a Constitui o imp e pr tica de atos pol ticos especialmente as que dizem respeito ao or amento da despesa e suas altera es no curso do exerc cio financeiro O relator estabelece uma compara o entre a legisla o delegada e a medida provis ria para concluir que as mat rias que n o
528. rovis rias editadas no per odo de janeiro de 2007 at abril de 2008 de cr ditos extraordin rios somaram mais de 10 do or amento de 2007 o que significa criar um or amento para al m do or amento regularmente tramitado e aprovado pelo Parlamento em maltrato da prerrogativa parlamentar de pr vio exame do or amento e por decorr ncia do princ pio da separa o de poderes O reconhecimento da possibilidade do uso do controle concentrado para aprecia o da validade constitucional das leis integrantes do sistema or ament rio representa uma significativa altera o na efetividade e amplitude desta esp cie normativa de todo harm nico com esta modalidade de controle da constitucionalidade das leis N o sem raz o Kelsen 2007 tratando do objeto do controle de constitucionalidade considera ser necess rio submeter jurisdi o constitucional todos os atos que revestem a forma de lei mesmo se cont m t o somente normas individuais ou meramente atos considerados administrativos Prossegue exemplificando com os atos oriundos do Parlamento que n o se apresentam sob a forma de lei em sentido formal os atos que pretendam valer como lei mas que n o o sejam devido falta de condi o essencial qualquer ou mesmo os atos que n o pretendem ser lei mas que a Constitui o considera que deveriam ser assim como os atos individuais oriundos do Parlamento quer revestindo a forma de lei quer a forma de tratado internacional Nesta
529. rregularidade n o dava azo a o do Poder Judici rio na invalida o desta norma tendo em vista a natureza da lei or ament ria Assim mesmo que irregular a inser o de norma de natureza penal em lei do or amento a invalida o em per odo posterior a sua vig ncia n o seria poss vel pelo Supremo Tribunal Federal Em seguida foi apreciado o Agravo de peti o n 1835 em 29 de janeiro de 1915 em que foram partes como agravante a Fazenda Federal e como agravado La Banque Fran aise et Italienne Tratava se na origem de a o de exibi o de livros comerciais pretendida pela Fazenda com a finalidade de demonstrar a ocorr ncia de fraude praticada no recolhimento do imposto do selo Esta a o foi considerada improcedente perante a inst ncia origin ria ao fundamento de que a exibi o de livros comerciais apenas seria poss vel nas hip teses previstas no artigo 18 do C digo Comercial com a exce o prevista no artigo 23 2 da Lei n 641 1899 que tratava dos impostos de consumo o que n o seria o caso dos autos A decis o foi recorrida ao STF que apreciando a mat ria reformou a decis o 2 Habeas Corpus n 3343 A inser o embora irregular de disposi es de caracter permanente em leis or ament rias n o motivo bastante para que sejam ellas declaradas inapplicaveis pelo poder judiciario terminado o prazo para a vigencia da mesma lei O meio regular para promover a nullidade do processo
530. rt 31 e normas relativas ao controle de custos e avalia o dos resultados dos programas financiados com recursos dos or amentos f demais condi es e exig ncias para transfer ncias de recursos a entidades p blicas e privadas 1 Integrar o projeto de lei de diretrizes or ament rias Anexo de Metas Fiscais em que ser o estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes relativas a receitas despesas resultados nominal e prim rio e montante da d vida p blica para o exerc cio a que se referirem e para os dois seguintes 2 O Anexo conter ainda avalia o do cumprimento das metas relativas ao ano anterior Il demonstrativo das metas anuais instru do com mem ria e metodologia de c lculo que justifiquem os resultados pretendidos comparando as com as fixadas nos tr s exerc cios anteriores e evidenciando a consist ncia delas com as premissas e os objetivos da pol tica econ mica nacional III evolu o do patrim nio l quido tamb m nos ltimos tr s exerc cios destacando a origem e a aplica o dos recursos obtidos com a aliena o de ativos IV avalia o da situa o financeira e atuarial a dos regimes geral de previd ncia social e pr prio dos servidores p blicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador b dos demais fundos p blicos e programas estatais de natureza atuarial V demonstrativo da estimativa e compensa o da ren ncia de receita e da margem de expans o das despesas ob
531. rtante entre o or amento anual e a planifica o prevista de destacar ainda que este instrumento possu a um n vel de efetividade e controle at ent o n o encontrado em pe a or ament ria Este sistema guarda harmonia com a concep o do or amento como instrumento de a o governamental com a finalidade de propiciar a operacionaliza o do conjunto de atividades que v o atuar no desenvolvimento econ mico social de uma espec fica coletividade Sua fun o permitir a execu o do estabelecido pela planifica o da atividade estatal com bem destaca Silva 1973 da coletividade era imprescind vel que os or amentos p blicos se adequassem a esse novo tipo de administra o para tornar se num instrumento de a o governamental voltada para a realiza o de obras e servi os em fun o do desenvolvimento s cio econ mico da comunidade Da surgir a t cnica do or amento por programa ou or amento programa que um tipo de or amento vinculado ao planejamento das a As exig ncias do planejamento das atividades do poder p blico determinaram a necessidade de ado o de novas 199 ei Complementar n 3 de 7 de dezembro de 1967 Disp e sobre os Or amentos Plurianuais de Investimento e d outras provid ncias Art 1 Na forma do disposto no art 46 inciso Ill da Constitui o ser o elaborados planos nacionais observadas as regras estabelecidas nesta Lei Art 2 Entende se por Plano Nacional
532. rtendo se posteriormente em princ pio constitucional para todos os Estados da Federa o Neste sentido a Constitui o Prussiana de 1850 n o herdeira da revolu o liberal ocorrida em 1848 mas sim da Constitui o francesa de 1814 Em nossa Constitui o de 1824 o princ pio mon rquico aparecia com a fei o da titularidade real do Poder Moderador 38 Vale citar como exemplos de cartas Constitucionais com estes par metros a Constitui o brasileira de 1824 e carta austr aca de 1867 conforme enumerado por S rgio S rvulo da Cunha em introdu o edi o brasileira da obra Jurisdi o Constitucional de Hans Kelsen 2007 Este autor denomina estas constitui es de regimentais pois n o possu am a preocupa o com o controle dos atos do governo limitando se a dispor sobre a regula o dos poderes e suas rela es Ver tamb m Marcello Cerqueira A Constitui o na hist ria 42 a soberania do rei como titular de todo poder do estado e express o de sua vontade Seu poder possui uma natureza origin ria visto que n o decorre de nenhum documento ou poder superior ou seja o poder do rei n o constitu do mas sim constituinte na medida em que forma e constitui fundamento das estruturas de poder do Estado Por m n o se h de falar em poder ilimitado pois o Rei se submete voluntariamente a uma Constitui o que outorga ao seu povo autolimitando seus poderes na forma que estabelece b O Pa
533. rto o debate a respeito Todavia para al m das quest es j levantadas existem alguns pontos ainda n o explorados ou enfrentados nas decis es proferidas pelo Supremo as quais devem ser objeto de preocupa o considerando os limites para controle do or amento p blico O primeiro ponto diz respeito preserva o do crit rio do administrador na gest o do or amento ante a possibilidade da inser o de vincula o de despesa n o prevista na Constitui o Federal Na hip tese como veiculada na ADI n 820 impede que o legislador inclusive o constituinte estadual possa criar uma vincula o de despesa n o 513 Julgado em 11 de junho de 2002 e publicado em 02 de agosto do mesmo ano sendo relatado pela Ministra Ellen Gracie 319 expressa na Constitui o Federal por m contemplada na excepcionalidade do artigo 167 IV da Constitui o com o sentido de preservar a autonomia de atua o do Poder Executivo prioritariamente encarregado da gest o do or amento Ora n o vemos como seria defeso ao Poder Legislativo deliberar pela exist ncia de determinada pol tica p blica e prever no or amento recursos necess rios sua efetiva o observada a literal disposi o limite do artigo 167 IV da CF Ou seja poss vel ao Poder Legislativo prever a realiza o de pol ticas dentro das reas de sa de e educa o discriminando onde estes valores devam ser aplicados sem vulnerar o princ pio da separa o de
534. rum rio encerram o entendimento de que na hist ria a consci ncia social tem como seu estruturante e dial tico fundamento o ser social que no caso do capitalismo s o o seu modo de produ o e as duas principais classes sociais em luta a burguesia e o proletariado Aqui as ci ncias sociais t m o sentido de descobrir as leis objetivas do desenvolvimento desse processo Em outras palavras a realidade n o o produto de fatos singulares ocorridos aleatoriamente mas esta apenas a apar ncia das rela es entre as classes sociais dentro do marco do desenvolvimento do capitalismo em que a hist ria escrita a partir das contradi es econ micas sociais pol ticas e culturais e da luta de classes sob o ponto de vista das classes A refer ncia ao texto O 18 de brum rio de Louis Bonaparte Marx O Dezoito Brum rio de Louis Bonaparte Obras Escolhidas de Marx e Engels 45 Parafraseando Karl Marx 1982 v 1 p 531 Ver Gaston J ze 1910 1922 1950 Ver Baleeiro 2004 Campos 2006 Rosa 1999 49 da exist ncia de uma lei em sentido formal para consubstanciar o or amento anualmente Esta conviv ncia de disposi es est na raiz da crise que se instalou na Pr ssia contradi o que inexistia em Estados em que o Governo era baseado em uma predomin ncia parlamentar e o princ pio mon rquico como desenvolvido no sistema pol tico germ nico n o existia Assim a crise e sua solu o parecem ser uma r
535. rvir em neg cios peculiares aos Estados salvo V para assegurar a observ ncia dos princ pios constitucionais especificados nas letras a a h do art 7 n e a execu o das leis federais 2 Ocorrendo o primeiro caso do n V a interven o s se efetuar depois que a Corte Suprema mediante provoca o do Procurador Geral da Rep blica tomar conhecimento da lei que a tenha decretado e lhe declarar a constitucionalidade 150 d autonomia dos Munic pios e garantias do Poder Judici rio e do Minist rio P blico locais f presta o de contas da Administra o 9 possibilidade de reforma constitucional e compet ncia do Poder Legislativo para decret la h representa o das profiss es Este condicionante submetia ao STF a aprecia o constitucional da lei de interven o que apenas poderia ser executada mediante seu placet realizando assim modalidade de controle de constitucionalidade por via de a o direta Destaco o vi s especialmente jur dico da aprecia o do STF da constitucionalidade da legisla o interventiva em virtude da disposi o espec fica do artigo 68 daquele texto que exclu a da aprecia o do Poder Judici rio as quest es puramente pol ticas Esta forma de controle de constitucionalidade foi mantida at a Constitui o de 1937 de autorit ria concep o cuja contribui o original foi permitir que a lei considerada inconstitucional por decis o d
536. s no se deduce em modo alguno que la fijaci n anual del Presupuesto por el Gobierno y la representaci n del pueblo sea un acto legislativo en el sentido material de la expresi n Laband 17 2Myistas as las cosas es de meridiana claridad que el Presupuesto no contiene por lo regular princ pios jur dicos y que por tanto no es una ley en el sentido material de la palabra El Presupuesto es una cuenta y por cierto una cuenta que no se refiere a gastos e ingresos ya realizados sino a los gastos e ingresos que se esperan en el futuro constituyendo por tanto lo que se llama una estimaci n previa Tiene su correspond ncia plena con la cuenta que se ha de presentar anualmente uma vez conclu do El ejercicio anual administrativo sobre los ingresos y gastos efectivos Uma cuenta sin embargo no contiene reglas y mucho menos reglas de Derecho sino hechos una cuenta registra por medio de breves indicaciones cuantitativas los gastos e ingresos ya producidos o los que son de prever Por lo general el Presupuesto no fundamenta la obligaci n jur dica para obtener ingresos o realizar gastos sino que m s bien la presupone y se limita a recoger sus resultados financieros Laband1979 p 22 23 35 exemplifica com disposi o que autoriza ao Rei a distribui o de pens es extraordin rias em decorr ncia dos servi os prestados durante a guerra LABAND 1979 p 16 que do ponto de vista formal adotou o mesmo proced
537. s considerando que de uma composi o de onze ministros nada menos que sete foram nomeados em data igual ou posterior a 25 de junho de 2003 indicados por um nico Presidente da Rep blica Luiz In cio Lula da Silva 4 3 1 Decis es anteriores a outubro de 1988 4 3 1 1 A forma o da jurisprud ncia e a recusa ao controle judicial Os prim rdios da atua o do STF em mat ria de or amento foram marcados por excessiva conten o poss vel principiar este estudo a partir da decis o tomada no Habeas Corpus n 3443 de 25 de outubro de 1913 Neste processo foi 292 Refiro me substitui o do Ministro Carlos Alberto Menezes Direito falecido em 1 de setembro de 2009 pelo Ministro Jos Antonio Dias Toffoli que tomou posse em 23 de outubro do mesmo ano 172 apreciada a tipifica o penal do ato de distribuir ou vender bilhetes de loteria ou rifa n o autorizada A Lei Or ament ria n 2351 de 30 de dezembro de 1910 revogando o artigo 367 do C digo Penal e o artigo 3 da Lei n 628 de 28 de outubro de 1899 havia fixado para este tipo de delito a pena de dois a seis meses de pris o e multa de 500 a 2000 constando dos autos que o paciente fora preso por conduta praticada posteriormente a revoga o da lei tipificadora substitu da pela lei or ament ria posterior A decis o do STF foi no sentido de reconhecer a irregularidade da inser o deste tipo de norma na lei or ament ria por m considerou que esta i
538. s como prevista na Lei em quest o contribui o de que trata este artigo ser destinado integralmente ao Fundo Nacional de Sa de para financiamento das a es e servi os de sa de 314 Destaco a manifesta o posterior do Ministro Sep lveda Pertence pronunciada aquando do julgamento da ADI n 2925 conclu da em 19 de dezembro de 2003 nos seguintes termos MINISTRO SEP LVEDA PERTENCE Estou vendo um dos precedentes autoriza o para destinar parte da arrecada o da CPMF a cobrir d bitos do Minist rio da Sa de com o FAT n o conhecemos da ADIn o que me d um certo remorso diante do que veio a suceder posteriormente grifo nosso ao voto original do relator 188 4 3 2 2 A recusa a aprecia o abstrata das normas or ament rias e a exist ncia de exce es de notar que esta posi o n o obsta que o STF sob certas condi es aprecie a validade constitucional da legisla o do or amento pela modalidade da a o direta Este o conte do do decidido na ADI n 1911 que analisou a compatibilidade constitucional em a o direta de legisla o contida na Lei de Diretrizes Or ament rias do Estado do Paran para o exerc cio de 1999 Esta norma fixou o limite de 7 sete por cento de participa o do Poder Judici rio na receita geral do Estado independentemente da aquiesc ncia do Tribunal de Justi a com a fixa o deste patamar Neste caso a a o foi admitida e a cautelar deferida con
539. s esteio de tudo que sou Nada teria sido poss vel sem voc s Beren a L thien Adeus doce terra e c us do norte eternamente aben oados pois aqui esteve e aqui com geis passos correu luz da lua A luz do sol L thien Tin viel mais bela do que pode dizer a l ngua dos mortais E mesmo que o mundo caia em ru nas que se dissolva e seja lan ado de volta desfeito no caos primordial ainda assim foi boa a sua cria o o amanhecer o anoitecer a terra O mar Para que Luthien por um tempo existisse JRR Tolkien Silmarillion RESUMO O objetivo do presente trabalho discutir a natureza jur dica do or amento p blico e demonstrar a partir da evolu o hist rica do instituto e a posi o constitucional do sistema or ament rio na Constitui o Federal a viabilidade do manejo do controle de constitucionalidade das leis or ament rias em defesa da op o parlamentar materializada na legisla o do or amento O or amento p blico concebido como um instituto hist rico desenvolvido a partir de uma realidade definida e respondendo a perguntas de um determinado tempo e lugar A reprodu o de um modelo desvinculado de nossa realidade e sua supera o pelo sistema constitucional que assume sua forma final na Constitui o de 1988 O or amento como um conjunto de legisla o integrada a partir da Constitui o materializando uma op o parlamentar de pol tica p blica que deve ser implementa
540. s independentemente do contexto especial onde sua teoria foi desenvolvida No ano de 1861 surge um conflito entre o Imperador e o Parlamento quando este se recusa a aprovar o or amento que lhe havia sido encaminhado discordando 2 A revolu o burguesa que implicou a afirma o de diferentes n veis de liberalismo pol tico nos estados europeus Fran a e Inglaterra n o teve o mesmo xito na Pr ssia ante a alian a conservadora que se formou entre a classe de nobres propriet rios rurais junkers e a burguesia A Constitui o de 1850 outorgada pelo governante e constitu a base do estado alem o do per odo Ver Bereijo Laband y el Derecho Presupuestario del Imperio Aleman 35 Para verificar detalhes desta especial concep o de monarquia constitucional ver Maestros Alemanes del Derecho P blico Wagner e especialmente o estudo preliminar a vers o espanhola da obra de Paul Laband El Derecho Presupuestario escrito por Rodriguez Bereijo acima citado 2 para ver mais sobre o tema remeto o leitor obra Maestros Alemanes del Derecho P blico j citada 32 do programa de reformas militares e das despesas de guerra surgindo uma situa o de impasse O conflito representa um violento questionamento ao papel do Parlamento no Imp rio Alem o e na realidade significa a disputa de quem ter a palavra final em situa es de conflito de Poderes Sua teoria sobre o or amento foi elaborada para justificar a
541. s o geral nos termos deste artigo 1 Para efeito da repercuss o geral ser considerada a exist ncia ou n o de quest es relevantes do ponto de vista econ mico pol tico social ou jur dico que ultrapassem os interesses subjetivos da causa 8 2 O recorrente dever demonstrar em preliminar do recurso para aprecia o exclusiva do Supremo Tribunal Federal a exist ncia da repercuss o geral 8 3 Haver repercuss o geral sempre que o recurso impugnar decis o contr ria a s mula ou jurisprud ncia dominante do Tribunal 4 Se a Turma decidir pela exist ncia da repercuss o geral por no m nimo 4 quatro votos ficar dispensada a remessa do recurso ao Plen rio 5 Negada a exist ncia da repercuss o geral a decis o valer para todos os recursos sobre mat ria id ntica que ser o indeferidos liminarmente salvo revis o da tese tudo nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal 6 O Relator poder admitir na an lise da repercuss o geral a manifesta o de terceiros subscrita por procurador habilitado nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal 8 7 A S mula da decis o sobre a repercuss o geral constar de ata que ser publicada no Di rio Oficial e valer como ac rd o Art 543 B Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em id ntica controv rsia a an lise da repercuss o geral ser processada nos termos do Regimento Interno do Supremo Trib
542. s se houver a necessidade de uma suplementa o de dez por cento onde buscar esses recursos para suplement los Poder busc los na anula o parcial na reserva de conting ncia existente que despesa para n o pagar e poder buscar o recurso no excesso de arrecada o mas este est vinculado sua origem Se ele um excesso decorrente de receita vinculada ter que lan ar um subt tulo respectivo n o pode destinar outro subt tulo E isto o que est dito N o h a cria o de uma reserva de conting ncia nova mas sim a fonte para a suplementa o at o limite de dez por cento Agora a necessidade de o limite ultrapassar a dez por cento ele usar decreto para os dez por cento e ter que usar lei especial para o excedente Ent o n o vejo nenhuma possibilidade de interpreta o diversa porque essa a t cnica or ament ria Aqui visa se tentar romper o super vit prim rio que se pretende com or amento atrav s da abertura da possibilidade da necessidade do investimento Por isso a Ministra Ellen Gracie referiu que a pretens o ltima disso a tentativa mandamental que os Senhores perceberam e n o concordaram de que Supremo v determinar ao Executivo essa forma de execu o extra or ament ria A decis o considerou a necessidade do respeito ao limite or ament rio mesmo na exist ncia de recursos excedentes de natureza vinculada Isto significa a necessidade da preserva o dos limites post
543. s do artigo 62 Essa especificidade de pressupostos no 3 do artigo 167 no fundo cumpre um papel constitucional A Constitui o confere ao or amento uma prote o especial ssima O or amento depois dela 383 MINISTRO CELSO DE MELLO Da a observa o que Vossa Excel ncia Senhor Presidente fez a prop sito da quest o referente possibilidade de utiliza o da fiscaliza o normativa abstrata como instrumento vocacionado na especificidade de suas fun es a viabilizar a defesa objetiva da ordem constitucional mesmo tratando se de legisla o que disponha sobre previs o da receita fixa o da despesa ou autoriza o para abertura de cr ditos adicionais desde que o ato estatal fa a instaurar lit gio jur dico constitucional suscet vel de exame em tese como aquele cujo conte do seja sindicavel de modo direto e imediato em face do pr prio texto da Constitui o 384 Constitui o Federal Art 62 Em caso de relev ncia e urg ncia o Presidente da Rep blica poder adotar medidas provis rias com for a de lei devendo submet las de imediato ao Congresso Nacional Art 167 e A abertura de cr dito extraordin rio somente ser admitida para atender a despesas imprevis veis e urgentes como as decorrentes de guerra como o interna ou calamidade p blica observado o disposto no art 62 221 pr pria a Constitui o a lei que mais influencia os destinos da coletividade o quotidi
544. s e al m destas vemos ADI n 2057 ADI n 2100 ADI n 2484 200 um ju zo de validade absoluta destas normas pois em v rias situa es demonstrou a antijuridicidade da norma ou ato questionado Todavia recusava se costumeiramente a debater a mat ria pela via do controle concentrado A relatora original do feito Ministra Ellen Gracie prop s n o conhecer da a o prestigiando o tradicional entendimento N o obstante o brilhantismo dos argumentos acima expendidos e o desvelo demonstrado no confronto do caso em exame com a jurisprud ncia da Corte que tem reconhecido a aus ncia de abstra o generalidade e impessoalidade nas regras de natureza or ament ria entendo na mesma linha do Procurador Geral estar se diante de ato formalmente legal de efeito concreto portador de normas individuais de autoriza o Al m dos precedentes trazidos pela autora que identificaram como normas de efeito concreto comandos de lei or ament ria que destinaram determinada soma pecuni ria ou porcentagem da receita prevista a uma certa finalidade despesa ADI 1 640 Rel Min Sydney Sanches DJ 03 04 98 ADI 2 057 Rel Min Maur cio Corr a DI 31 03 2000 e ADI 2 100 Red p o ac Min Nelson Jobim DJ 01 06 2001 aponto outros julgados nos quais reafirmou se do mesmo modo o entendimento de que as disposi es constantes de lei or ament ria anual ou de emenda mesma constituem atos de efeito concreto insuscet veis de
545. s na realidade s o medidas executivas Bouvier amp J ze tamb m n o consideram o or amento como lei porque definem esta uma regra primordial e fundamental regendo as rela es sociaes dentro do Estado de f rma geral e permanente Ora o or amento n o constitue uma regra fundadamental geral e permanente a periodicidade pelo contrario o seu attributo essencial Logo elle pertence classe das leis formats mas a sua verdadeira natureza jur dica a de acto de alta administra o meio efficaz de syndicate politico uma garantia um instrumento de fiscaliza o Importa n o esquecer que no antigo direito o poder de fazer leis era considerado distincto do de votar or amento Os soberanos exerciam em regra o poder legislativo eram por m as assembl as que votavam os fundos necess rios ao servi o publico VI Sendo o or amento um acto administrativo dizem Boucard amp J ze que entra no numero das attribui es normaes do Governo claro que a elle deve competir exclusivamente a iniciativa or amentaria mesmo porque o unico respons vel pela execu o das leis e dos servi os p blicos sendo de sua compet ncia dizer as sommas de que precisa e quaes os recursos de que p de lan ar m o Boucard amp J ze se bem que reconhe am theoricamente o direito do Parlamento de n o votar os or amentos o anullam na pratica affirmando que em certos casos o voto do legislador se torna obrigat rio A consid
546. s que expressam apenas a descoberta ou a exig ncia de um acordo entre o rei e ambas as casas do Parlamento mas que materialmente n o cont m qualquer manifesta o da vontade dos Estados para estabelecer ou declarar uma regra de direito As leis apenas materialmente formais n o possuem o cond o de afetar a esfera de direitos individuais possuindo alcance restrito ao funcionamento interno da Administra o P blica A defini o da lei como norma cujo conte do contenha um preceito de direito sup e no entendimento de Laband o car ter acess rio das caracter sticas de generalidade e perman ncia da lei enquanto que o conceito legisla o n o exige a sem embargo da falta de uma explica o do que deveria ser considerado como uma regra de direito com bem destaca JJ Gomes Canotilho 1978 separata do Boletim Especial da Faculdade de Direito de Coimbra 34 formula o de normas jur dicas gerais ou normas jur dicas permanentes Assim o que importa ao conceito material de lei a possibilidade de imposi o de obriga es ou seja o conceito essencial da lei se funda em seu conte do de sorte que uma lei sem este conte do de norma jur dica ou que n o declare uma regra aplic vel determinada situa o de fato n o lei em sentido material sendo indiferente a forma que adote Considerando esta concep o a disposi o da Lei Constitucional Prussiana segundo a qual o or amento do Estado ser
547. sa no plano da validade apta a inibir a efic cia derrogat ria do ato inconstitucional a inviabilizar a persist ncia de situa es jur dicas criadas em desarmonia com a ordem constitucional e a operar a rescindibilidade de senten a com tr nsito em julgado fundada em ato inconstitucional consoante enumera o do Relator O instrumento que ir assegurar esta nulidade e por decorr ncia a pr pria superioridade normativa da Constitui o o controle de constitucionalidade cuja fei o abstrata implica o desempenho de t pica fun o pol tica ou de governo Contudo o controle concentrado de constitucionalidade tem por nica finalidade propiciar o julgamento em tese da validade de um ato estatal de conte do normativo em face da Constitui o viabilizando assim a defesa objetiva 182 da ordem constitucional Esta decis o destaca a necessidade de observar o conte do normativo do ato estatal que desse modo constitui pressuposto essencial do controle concentrado cuja instaura o decorrente de adequada utiliza o da a o direta tem por objetivo essa abstrata fiscaliza o de sua constitucionalidade z O pressuposto do conte do normativo do preceito em questionamento a inexist ncia de quaisquer vincula es a situa es jur dicas de car ter individual ou concreto pelo que apenas podem ser impugnados os atos dotados de abstra o 305 generalidade e impessoalidade Desta feita e
548. se C mara dos Deputados a proposta de fixa o da despesa para servir de base iniciativa da Lei do Or amento Al m de outros dispositivos com propostas moralizadoras dentre as quais se destaca a proibi o de inclus o na lei or ament ria de disposi o estranha previs o de receita e fixa o da despesa p blica para os servi os anteriormente criados al m da veda o concess o de cr ditos ilimitados Esta reforma constitucional tamb m previu disposi o que autorizava ao Presidente da rep blica a prorroga o do or amento vigente se at 15 de janeiro n o estiver o novo em vigor O sentido desta ltima disposi o foi mantida pelos termos da subsequente Constitui o de 1934 com reda o diversa o Constitui o Federal de 1934 Art 39 Compete privativamente ao Poder Legislativo com a san o do Presidente da Rep blica 2 votar anualmente o or amento da receita e da despesa e no in cio de cada Legislatura a lei de fixa o das for as armadas da Uni o a qual nesse per odo somente poder ser modificada por iniciativa do Presidente da Rep blica Art 50 O or amento ser uno incorporando se obrigatoriamente receita todos os tributos rendas e suprimentos dos fundos e incluindo se discriminadamente na despesa todas as dota es necess rias ao custeio dos servi os p blicos 8 1 O Presidente da Rep blica enviar C mara dos Deputados dentro do primeiro m s da sess o legislativ
549. sem preju zo do previsto no art 195 8 6 relativamente s contribui es a que alude o dispositivo E Constitui o Federal Artigo 167 S o vedados V a abertura de cr dito suplementar ou especial sem pr via autoriza o legislativa e sem indica o dos recursos correspondentes 3 A abertura de cr dito extraordin rio somente ser admitida para atender a despesas imprevis veis e urgentes como as decorrentes de guerra como o interna ou calamidade p blica observado o disposto no art 62 242 existente na lei de responsabilidade fiscal relativamente s despesas que fixarem para o ente a obriga o legal de sua execu o de despesa criada por lei ou ato normativo por per odo superior a dois exerc cios as destinadas ao pagamento do servi o da d vida e as decorrentes da implementa o do reajuste anual dos servidores p blicos As despesas enunciadas na legisla o devem ser consideradas na elabora o do or amento n o sendo poss vel furtar se ao seu implemento na lei or ament ria em n tida e estrita observ ncia do princ pio da legalidade 5 2 2 Vincula o na elabora o do or amento e os precat rios judiciais O or amento anual aprovado pelo Congresso Nacional e se materializa por uma lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Todavia a iniciativa do Poder Executivo n o significa ampla possibilidade de disposi o da mat ria pertinente ao or amento anual
550. sentido a posi o esposada pelo Ministro Sep lveda Pertence parece nos mais correta quando afirma que a destina o de 10 das receitas do Estado do Rio Grande do Sul para a manuten o da escola p blica estadual reflete um ju zo pol tico estranho atribui o do STF Observe se a discuss o havida no STF pertinente corre o existente entre a LDO e a LOA no sentido da necessidade da exist ncia de pr via autoriza o espec fica naquela para a concess o de qualquer vantagem ou aumento de remunera o a cria o de cargos empregos e fun es ou altera o de estrutura de carreiras bem como a admiss o ou contrata o de pessoal a qualquer t tulo pelos rg os e entidades da administra o direta ou indireta inclusive funda es institu das e mantidas pelo poder p blico J vimos que as decis es do STF consideravam que este requisito n o implicava a declara o de inconstitucionalidade da lei mas na sua inaplicabilidade at que a exig ncia constitucional fosse cumprida 9 349 Na discuss o ocorrida durante o julgamento da ADI 3599 o STF apesar de reafirmar a posi o anterior partiu do pressuposto da exist ncia de pr via provis o 347 Sa for obrigat rio todos os anos aplicar 10 dos 35 poss vel que em algum ano essa verba n o seja aplicada de fato quando poderia ter sido usada em outra rea Ter o de inventar obra todo ano A grande cr tica que se faz a esse model
551. seria at crime distrair a verba para outro fim sen o aquele consignado no or amento De modo que a menos que houvesse um motivo assemelhado calamidade publica que determinasse restri o geral de verbas e cortes no or amento situa o anormal a que todos teriam que se curvar n o poss vel a pessoa de direito p blico dar menos do que aquilo que foi consignado no or amento livremente sem qualquer obriga o 297 A respeito da jurisprud ncia tradicional e sua evolu o ver Silva 1940 apud COELHO 1952 175 anterior principalmente quando se trata de subven es que ela deu porque quis Dando espontaneamente uma subven o obriga se para com a pessoa a quem corresponda essa subven o Constitui direito a favor da parte no or amento e n o pode precisamente porque sombra desta confian a na administra o naturalmente as entidades escolares como a autora que uma escola de medicina e cirurgia fazem despesas empenham se encargos faltar depois disso ao que estipula Dou provimento excluindo em qualquer caso honor rios de advogado A quest o foi ent o submetida aprecia o do STF em apelo da Uni o A decis o da Primeira Turma proveu o recurso considerando improcedente o pedido inicial com o fundamento do car ter meramente formal da lei do or amento e a possibilidade ampla do Executivo de proceder a sua execu o Observe se o voto do relator seguido pela unanimidade da Turma julgador
552. sfer ncias tribut rias constitucionais para Estados Munic pios e Distrito Federal ou ll sejam relacionadas a com a corre o de erros ou omiss es ou b com os dispositivos do texto do projeto de lei 4 As emendas ao projeto de lei de diretrizes or ament rias n o poder o ser aprovadas quando incompat veis com o plano plurianual 284 Todavia para al m destes mecanismos e merc da concep o a respeito do controle da execu o do or amento foram consideradas as formas previstas no 4483 artigo 47 e seguintes da citada Lei n 4 213 6 Refiro me ao sistema de desembolso por cotas que estabelece uma limita o para a execu o da despesa prevista sem por m especificar a forma como poder ocorrer a modifica o das cotas trimestrais elaboradas a partir da aprova o do or amento No mesmo sentido temos que a Lei Complementar n 101 2004 amplia a forma de controle pelas cotas trimestrais e permite a realiza o de contingenciamento na libera o de valores or ados em fun o da deprecia o da receita em n vel que comprometa o cumprimento das metas de resultado prim rio Em sentido diferente do que ent o estabelecia a Lei n 4320 64 a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF prev a possibilidade de contingenciamento mediante ato pr prio do Poder Executivo quando o compromisso estabelecido no anexo das metas fiscais estiver amea ado Outro mecanismo utilizado a limita o na libera o de
553. siderando existir uma viola o Constitui o na norma tempor ria que fixa um limite ao Poder Legislativo na elabora o do or amento do Poder Judici rio Estadual Ora evidentemente tratava se de norma tempor ria e pelo entendimento tradicional do STF n o se prestaria ao controle concentrado de constitucionalidade sis Julgada em 19 de novembro de 1998 e publicada em 12 de mar o de 1999 sendo relator o Ministro Ilmar Galv o Sua ementa est assim redigida A O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MEDIDA CAUTELAR IMPUGNA O DIRIGIDA CONTRA A LEI DE DIRETRIZES OR AMENT RIAS DO ESTADO DO PARAN QUE FIXOU LIMITE DE PARTICIPA O DO PODER JUDICI RIO NO OR AMENTO GERAL DO ESTADO SEM A SUA INTERVEN O AFRONTA AO 1 DO ARTIGO 99 DA CONSTITUI O FEDERAL O Supremo Tribunal Federal em duas oportunidades ADIMC 468 9 Rel Min Carlos Velloso e ADIMC 810 2 Rel Min Francisco Rezek deferiu a suspens o cautelar da vig ncia de disposi es legais que fixaram limite percentual de participa o do Poder Judici rio no Or amento do Estado sem a interven o desse Poder A hip tese dos autos ajusta se aos precedentes referidos tendo em vista que se trata de impugna o dirigida contra a Lei de Diretrizes Or ament rias do Estado do Paran para o exerc cio de 1999 que fixou o limite de 7 sete por cento de participa o do Poder Judici rio na receita geral do Estado totalmente sua revelia Cautelar deferida
554. sim que na doutrina persiste a concep o de or amento como lei em sentido meramente formal mesmo com o surgimento de uma nova sociedade com o estabelecimento de rela es complexas que levam ao surgimento de um diferente modelo de constitui o e claro de uma nova concep o de or amento distinta do modelo cl ssico possuindo as fun es de determinar a finalidade da Administra o O or amento programa enquanto instrumento financeiro do Estado enuncia e fixa as diretrizes objetivos e metas para o exerc cio financeiro passando a conter n o s limites de gasto mas sendo a um s tempo o instrumento definidor dos pr prios objetivos da administra o e a pr pria ferramenta para sua satisfa o Constata se que o or amento um instrumento geral de pol ticas p blicas e que preciso consider lo sob este vi s sob o risco de incorrer em graves equ vocos conceituais e de aplica o das esp cies normativas existentes a este instrumento 5 1 1 A quest o do equil brio no or amento p blico Um dos equ vocos de poss vel e at encontradi a aplica o diz respeito necessidade da confec o de um or amento p blico equilibrado N o se pode deixar de considerar que em algumas situa es e por um prazo curto torna se necess rio provocar uma situa o de desequil brio mediante o incremento de despesas com a finalidade de permitir uma atua o estatal na constru o de uma pol tica de cria o re
555. spesas futuras devem ser meramente previstas e na hip tese da inocorr ncia dos fatos determinantes de sua aplica o ir o sobejar recursos em procedimento completamente regular Tal procedimento n o significa recusa na aplica o do or amento mas pode significara impossibilidade material de disp ndio 447 Fonte Contas Abertas Dispon vel em http contasabertas uol com br 272 observado o espec fico programa ou atividade em que estes recursos est o alocados Na hip tese os recursos existem e est o disposi o para uso observada a necessidade material relativa aos fins do programa ou a o que se pretende executar A inexist ncia de esgotamento dos recursos dispon veis ocorre pela sua desnecessidade material remanescendo ao final do exerc cio valores or ament rios n o executados Este bice n o impede a perspectiva que estamos buscando na realiza o deste trabalho a possibilidade legal da realiza o de controle judicial da elabora o e da execu o do or amento p blico A quest o n o diz respeito especificamente necessidade da execu o do or amento no implemento obrigat rio das despesas nele previstas mas incide sobre a possibilidade da verifica o desta execu o e dos motivos que determinaram a atua o do gestor A obje o n o diz respeito possibilidade de inexecu o do or amento mas sim da necessidade da verifica o dos motivos que conduziram a este procedimento Neste sent
556. ssa determina o disponibiliza ao mencionado Tribunal a diferen a constatada entre a o rendimento obtido desses valores decorrente de seu investimento no mercado financeiro e b a quantia que ser devolvida aos interessados nas demandas judiciais respectivas que ser o ressarcidos do montante depositado corrigido apenas pela aplica o dos ndices aplic veis s cadernetas de poupan a Essa diferen a obtida da aplica o dos valores em opera es a serem escolhidas em lei pr pria art 3 8 2 da Lei Estadual n 7 604 01 subtra do o valor que ser devolvido ao interessado que tem o capital depositado remunerado pelo ndice da poupan a art 2 1 da Lei Estadual n 7 604 01 posta disponibilidade do Poder Judici rio mato grossense O voto do Ministro Marco Aur lio considera que o resultante da diferen a constitui receita n o prevista na lei de execu o or ament ria pelo que n o integra o or amento propriamente dito O Poder Judici rio n o tem compet ncia para definir em projeto de lei de sua iniciativa quais sejam suas fontes de receita Essa compet ncia legislativa foi entregue pelo art 165 Ill da Carta Federal apenas ao Poder Executivo que uma vez formalizadas as dota es e posto em execu o o or amento ir repassar aos demais Poderes dentre os quais o Poder Judici rio os seus recursos 228 A lei do Estado do Mato Grosso decorrente da iniciativa do Tribunal de Justi
557. sso 391 ver Lei Complementar n 101 2000 artigos 23 8 3 e 73 As san es v o desde a limita o a transfer ncias volunt rias chegando at a impossibilidade da realiza o de opera es de cr dito A estas san es de natureza institucionais somam se as de natureza pessoal com a aplica o da Lei n 10 028 2000 392 A Lei Complementar n 101 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal para al m de sua fun o ostensiva de regulamenta o dos artigos 163 e 169 da Constitui o Federa possu a a destina o de implementar as bases de uma pol tica de conte do liberal Em abril de 1999 na exposi o de motivos do Projeto de Lei Complementar que se transformou na Lei de Responsabilidade Fiscal foi expresso que a nova legisla o fazia parte do conjunto de medidas do Programa de Estabiliza o Fiscal PEF sendo seu objetivo a dr stica e veloz redu o do d ficit p blico al m da estabiliza o do montante da d vida p blica em rela o ao Produto Interno Bruto da economia pretendendo estabelecer o regime de gest o fiscal respons vel Juntamente com o projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal foram apresentadas as propostas de reformas tribut ria previdenci ria e administrativa com a finalidade de promover mudan as estruturais da Administra o P blica com a cria o de um ambiente fiscal mais favor vel com a reestrutura o das d vidas dos Estados e dos Munic pios com saneamento dos bancos
558. ssos de massa na multiplicidade de processos a que inevitavelmente a cada ano na din mica da legisla o sobretudo da legisla o tribut ria e mat rias pr ximas levar se n o se criam mecanismos eficazes de decis o relativamente r pida e uniforma ao estrangulamento da m quina judici ria acima de qualquer possibilidade de sua amplia o e progressivamente ao maior descr dito da Justi a pela sua total incapacidade de responder 168 demanda de centenas de milhares de processos rigorosamente id nticos porque reduzidos a uma s quest o de direito Este o panorama do controle de constitucionalidade das leis no ordenamento jur dico brasileiro havendo uma tend ncia moderna no sentido de fortalecer o regime concentrado de controle favorecendo a posi o do Supremo Tribunal Federal especialmente a partir da amplia o da legitimidade para a propositura da a o direta da cria o da a o declarat ria de constitucionalidade e da regulamenta o da argui o de descumprimento de preceito fundamental ampliando o espectro do controle direto de constitucionalidade e concomitantemente buscando realizar uma vincula o objetiva s suas decis es dos demais rg os do Poder Judici rio e da Administra o P blica o que se viabilizou a partir da s rie de reformas na legisla o constitucional e infraconstitucional exemplificada pela Emenda Constitucional n 45 2004 que implementou al m de outras i
559. sta possibilidade de responsabiliza o a ocorr ncia de a viola o da Constitui o b suborno c trai o Afasta assim a possibilidade de responsabiliza o civil de um funcion rio por viola o lei do or amento merc da aprova o posterior de norma que responsabilize os ministros do governo por este tipo de atua o LABAND 1979 p 113 A teoria ent o serviu para sustentar que o or amento n o teria o car ter de norma geral mas sim de um ato de compet ncia do Poder Executivo por n o ser um ato materialmente legislativo e por produzir efeitos apenas no interior da administra o Ademais a legisla o que aprova o or amento apenas d cumprimento a um conjunto legislativo que informa a atividade financeira do Estado e que constitui o fundamento dos gastos e receitas estatais assim a falta de 39 aprova o do or amento n o significa o congelamento da atividade pol tica do Estado a qual pode desenvolver se sob a responsabilidade pol tica da Administra o P blica Laband n o cogita em negar ao corpo legislativo a possibilidade de rejeitar a proposta or ament ria mas apenas limitar sua atua o a um mero controle isento de conte do significativo ou seja impossibilitado de criar um bice ao desenvolvimento da atividade administrativa em situa es de conflito pol tico Desta forma correto estaria o Imperador em editar ato administrativo para fazer vigorar o or amento ante a recusa do
560. sta rever ncia significando a encarna o do pacto social como representa o aut ntica da vontade geral cabendo ao Poder Judici rio a fun o de int rprete derradeiro da vontade da Constitui o procedendo interpreta o n o apenas das regras existentes no 503 Neste sentido ver dentre todos Queiroz 2000 307 ordenamento mas tamb m e principalmente dos princ pios que o informam Narra Cristina Queiroz um processo de converg ncia em decorr ncia da realidade constitucional posterior a Segunda Guerra Mundial Esta tend ncia para a supera o do positivismo jur dico e do estadualismo que o acompanha leva no post 1945 a reconhecer o direito judicial como uma sistema de produ o normativo aut nomo e concorrente com o direito legal A aten o prestada fun o judicial at ent o esquecida e secundarizada vem a produzir no eixo euro atl ntico um aumento consider vel dos poderes do juiz Esta muta o qualitativa do papel e a fortiori do estatuto do juiz aplicador coloca na ordem do dia a quest o problem tica da reavalia o da rela o entre a legisla o e a jurisdi o a quest o da reavalia o da rela o entre o ius scriptum e o ius non scriptum a rela o entre a lei e o direito 32 Em nossa realidade constitucional perfeitamente poss vel ao Poder Judici rio atuar na conforma o do direito constitucional superando a vontade do legislador e do administrador
561. staque para a suspens o do processo legislativo Em face do exposto defiro parcialmente o pedido de concess o liminar formulado pela impetrante nos seguintes termos a determino a libera o do Sistema SIPLAN Sistema Integrado de Planejamento e Or amento pelo Secret rio de Planejamento e Or amento do Estado do Maranh o para implanta o por parte da Defensoria P blica das dota es or ament rias relativas ao funcionamento da unidade assist ncia jur dica gratuita e manuten o da unidade correspondentes sua proposta or ament ria b determino o envio da proposta or ament ria da Defensoria P blica pelo Governador do Estado de acordo com o que fora apresentado ao Poder Executivo para efeito de consolida o do projeto de lei or ament ria anual 2009 a ser enviado Assembleia c caso j ocorrido o dano determino ao presidente do Poder Legislativo Estadual a devolu o do projeto de lei or ament ria anual 2009 ao Governador na forma do art 14 Il d do Regimento Interno da Assembleia por v cio de inconstitucionalidade para que este proceda inclus o no referido projeto da proposta or ament ria da Defensoria P blica Estadual e como decorr ncia da sua condi o de rg o or ament rio aut nomo restando suspenso at l o processo legislativo respectivo e ao final a seguran a repressiva 263 procedimento constitucional de elabora o das normas integrantes do sistema or
562. stinos apartados de sua destina o original Absolutamente question vel a possibilidade de amplia o do alcance da norma mediante regulamenta o efetuada pela Lei de Responsabilidade Fiscal ou mesmo por disposi o da pr pria LDO Igualmente question vel a possibilidade do uso da LDO para regulamentar mat ria originalmente disciplinada por legisla o com status de lei complementar e por conseguinte a constitucionalidade da pr pria LDO Todavia a administra o p blica tem aceitado placidamente o uso desta matriz legal para disciplinar amplamente as normas que v o presidir a elabora o da lei or ament ria vindoura Em termos constitucionais a LDO dentro do arcabou o or ament rio constitucional de 1988 tem o papel de liga o entre o planejamento de longo e m dio prazo e a or amenta o anual da despesa e receita O primeiro instrumentalizado pela lei do PPA e o segundo pela LOA A LDO propicia ainda por meio da discuss o antecipada das grandes linhas que orientar o a LOA a participa o indireta do Poder Legislativo na elabora o da proposta or ament ria identificando antecipadamente as pol ticas p blicas e direcionando as a es que ir o se materializar na proposta or ament ria A respeito do conte do da LDO a doutrina de Ricardo Lobo Torres 2008 afirma que a introdu o da previs o constitucional desta modalidade de legisla o 18 Constante dos planos nacionais e do plan
563. stitucional interposta a cuja observ ncia estaria vinculado pela Constitui o n o o caso presente onde a ilegitimidade da lei estadual n o se pretende extrair de sua conformidade com a lei federal relativa ao processo de execu o contra a Fazenda P blica mas sim diretamente com as normas constitucionais que o preordenam afora outros princ pios e garantias do texto fundamental Il A o direta de inconstitucionalidade objeto ato normativo conceito 2 O STF tem dado por inadmiss vel a a o direta contra disposi es insertas na Lei de Diretrizes Or ament rias porque reputadas normas individuais ou de efeitos concretos que se esgotam com a propositura 192 normas Uma delas condiciona a inclus o no or amento fiscal da verba correspondente a precat rios pendentes manuten o da meta de resultado prim rio fixada segundo a LDO e que constitui exemplo t pico de norma individual ou de efeitos concretos cujo objeto a regula o de conduta nica j que subjetivamente complexa a elabora o do or amento fiscal na qual se exaure o que inviabilizaria no ponto a a o direta A segunda norma que institui comiss o de representantes dos tr s Poderes e do Minist rio P blico qual confere a atribui o de proceder ao criterioso levantamento dos precat rios a parcelar conforme a EC 30 00 com vistas a apurar o seu valor real configura norma geral suscept vel de controle abstrato de constituc
564. stitution materializing a parliamentary option of a public policy that should be implemented however this political choice is subjected to the recognition and implementation of fundamental rights expressed in the Constitution Here lies the possibility of control as part of a model for control of political administrative activities The judicial review acts as a ultimate level of approval for the Parliament s options as translated by the chosen forms of implementing generally wanted public policy Granted that under certain circumstances the court may deny the desire of the majority expressed as legislation in pursue of the preservation of constitutional rights of minorities Key Words Budgetary laws Judicial control of law SUM RIO VINERODUC O a E EA a 10 2 HIST RICO DO OR AMENTO P BLICO ienes 21 2 PPREAMEU O ais ed A e 21 2 2 A NATUREZA DO OR AMENTO PELA CRISE PRUSSIANA E A IMPORT NCIA DE PAUL LABAND soiassisis rasa di arena UU o e 30 2 2 1 O Princ pio Mon rqUICO a ciaasisenicaniimastaraaiteadamisica casa ciais demandar 39 2 2 2 A crise prussiana e sua solu o issssssscccereeeeeasasesanannea 43 2 3 A EXPORTA O DO MODELO LABANDIANO iciemeeeremeeserererereesesererereesenes 47 2 4 EVOLU O HIST RICA DO OR AMENTO NA CONSTITUI O DO BRASIL 3 O OR AMENTO COMO MECANISMO DE PLANEJAMENTO E DE CONTROLE DOS RECURSOS P BLICOS ieeeerererererereeecerererese
565. stra o federal bem como da aplica o de recursos p blicos por entidades de direito privado c exercer o controle das opera es de cr dito avais e garantias bem como dos direitos e haveres da Uni o d apoiar o controle externo no exerc cio de sua miss o institucional A normatiza o a respeito do controle interno da execu o or ament ria aparece explicitamente com o advento da Lei n 4320 64 atribuindo em coer ncia com a disposi o constitucional da Constitui o Federal de 1967 69 ao Poder Executivo a tarefa de sua execu o O pr prio texto da Constitui o de 1967 passou a prever a exist ncia do organismo de controle interno organizado em dualidade com o controle externo que persistia sendo efetuado pelo Congresso Nacional auxiliado pelo Tribunal de Contas trazendo a possibilidade da avalia o 208 Conforme artigo 37 da CF e artigo 1 da LC n 101 2000 209 Conforme par grafo primeiro do artigo 74 da CF 210 Conforme artigo 74 da CF 211 Conforme artigos 76 a 80 da Lei n 4 320 64 2 Conforme artigos 71 73 da Constitui o Federal de 1967 131 do cumprimento das metas previstas na execu o or ament ria O sistema de controle fiscaliza o e auditoria evolui na atual Constitui o abrangendo todos os rg os dos Poderes do Estado Parece claro que o procedimento de controle interno auxilia no correto desenvolvimento da atividade administrativa sob o ponto de vista do cump
566. stria do petr leo e do g s e c ao financiamento de programas de infraestrutura de transportes Assim a autora pretendia que a receita da CIDE Combust veis fosse arrecadada conforme sua expressa destina o constitucional e ainda pleiteava que o Poder Executivo deixasse de aplicar os 10 dez por cento previstos na LDA dos cr ditos suplementares com recursos oriundos da arrecada o da CIDE Ora tal situa o guarda n tida semelhan a com a mat ria discutida e F332 pacificada pela jurisprud ncia do STF que n o reconhecia a legitimidade da discuss o pela via do controle abstrato de normas Note se que o STF n o proferia SA Constitui o Federal Artigo 177 4 A lei que instituir contribui o de interven o no dom nio econ mico relativa s atividades de importa o ou comercializa o de petr leo e seus derivados g s natural e seus derivados e lcool combust vel dever atender aos seguintes requisitos Il os recursos arrecadados ser o destinados a ao pagamento de subs dios a pre os ou transporte de lcool combust vel g s natural e seus derivados e derivados de petr leo b ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a ind stria do petr leo e do g s c ao financiamento de programas de infra estrutura de transportes 332 Ver decis es proferidas nos seguintes processos A o Rescis ria n 929 ADI n 203 ADI n 1640 e ADI n 1716 todas anteriormente citada
567. sua proposi o Recebido pelo Congresso Nacional o projeto inicia a tramita o legislativa com a observ ncia das normas constantes da Resolu o n 01 de 22 de dezembro de 2006 do Congresso Nacional O projeto de lei publicado e encaminhado Comiss o Mista de Planos Or amentos P blicos e Fiscaliza o CMO A CMO composta por 40 membros titulares sendo 30 5 Conforme Manual T cnico do Or amento e A composi o da CMO e a normatiza o de atua o consubstanciada na Resolu o n 01 de 2006 do Congresso Nacional aplica se para a elabora o do PPA da LDO e da LOA 1 Iniciativa privativa do Presidente da Rep blica juntamente com a da Lei de Diretrizes Or ament rias e Lei Or ament ria Anual Constitui o Federal Art 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecer o o plano plurianual II as diretrizes or ament rias IIl os or amentos anuais A Resolu o n 1 de 2006 do Congresso Nacional define a compet ncia da CMO assim dispondo Art 2 A CMO tem por compet ncia emitir parecer e deliberar sobre projetos de lei relativos ao plano plurianual diretrizes or ament rias or amento anual e cr ditos adicionais assim como sobre as contas apresentadas nos termos do art 56 caput e 2 da Lei Complementar n 101 de 4 de maio de 2000 Il planos e programas nacionais regionais e setoriais nos termos do art 166 8 1 II da Constitui o III docume
568. t ria e a proposta or ament ria anual A Lei n 6 063 de 1 de maio de 1974 extinguiu o Minist rio e o transformou em uma Secretaria mantendo o status de Minist rio vinculada diretamente Presid ncia da Rep blica Em ad Constitui o brasileira de 1967 Art 68 O projeto de lei or ament ria anual ser enviado pelo Presidente da Rep blica C mara dos Deputados at cinco meses antes do in cio do exerc cio financeiro seguinte se dentro do prazo de quatro meses a contar de seu recebimento o Poder Legislativo n o o devolver para san o ser promulgado como lei 1 A C mara dos Deputados dever concluir a vota o do projeto de lei or ament ria dentro de sessenta dias Findo esse prazo se n o conclu da a vota o o projeto ser imediatamente remetido ao Senado Federal em sua reda o primitiva e com as emendas aprovadas 2 O Senado Federal se pronunciar sobre o projeto de lei or ament ria dentro de trinta dias Findo esse prazo n o conclu da a revis o voltar o projeto C mara dos Deputados com as emendas aprovadas e se n o as houver ir san o 3 Dentro do prazo de vinte dias a C mara dos Deputados deliberar sobre as emendas oferecidas pelo Senado Federal Findo esse prazo sem delibera o as emendas ser o tidas como aprovadas e o projeto enviado san o 4 Aplicam se ao projeto de lei or ament ria no que n o contrarie o disposto nesta Se
569. t rias significando a n tida vincula o da majorit ria parte do or amento anual Este quadro representa o or amento de 2009 sendo que de um total or ado de R 1 705 173 824 197 00 vamos ter o montante de R 1 016 434 046 623 00 de despesas obrigat rias representando 67 7 do or amento vinculado pelas normas constitucionais e infraconstitucionais que determinam a atua o da Administra o P blica E permitida a reprodu o desde que citada a fonte www contasabertas com Dados Atualizados at 29 06 2010 Exerc cio 2009 Fonte Siafi SIGA Brasil Execu o por Grupo de Natureza de Despesa Grupo de Natureza de Despesa Valor Autorizado Valor Empenhado Valor Pago Restos a Pagar Pago Valor Total Pago PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 169 163 604 713 00 167 066 259 272 47 165 358 867 649 37 1 027 647 770 96 166 386 515 420 33 JUROS E ENCARGOS DA D VIDA 164 928 400 781 00 124 609 209 923 99 123 963 343 267 44 27 151 497 68 123 990 494 765 12 OUTRAS DESPESAS CORRENTES 562 025 697 311 00 526 781 421 593 46 483 784 921 403 50 27 112 545 315 50 510 897 466 719 00 INVESTIMENTOS 57 068 263 107 00 45 855 635 764 27 13 959 424 246 67 18 191 968 486 99 32 151 392 733 66 INVERS ES FINANCEIRAS 49 184 670 064 00 34 153 769 812 03 26 557 282 482 84 1 923 819 390 83 28 481 101 873 67 AMORTIZA O DA D VIDA 682 342 031 129 0
570. t rios de avalia o e de acompanhamento da execu o or ament ria e financeira nos termos da lei de diretrizes or ament rias e e as informa es prestadas pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional nos termos dos 84 4 e 5 do art 9 da Lei Complementar n 101 de 2000 IV demais atribui es constitucionais e legais 163 Artigo 18 da Resolu o n 01 2006 do Congresso Nacional 164 Ver artigos 97 e 98 da citada Resolu o n 01 2006 do CN 112 apresente em anexo espec fico as informa es referentes s proje es plurianuais e aos atributos constantes do Plano de se observar que a Constitui o n o fixa o prazo de dura o do plano 166 Inexiste havendo disposi o que o vincula a circunst ncias da atividade pol tica igualmente disposi o na legisla o ordin ria aplic vel pelo que o per odo de dura o do PPA determinado pela dura o do mandato do Presidente da Rep blica pois a norma que fixa sua dura o vincula o ao fim do primeiro exerc cio financeiro do mandato presidencial subsequente conforme citado artigo 35 ADCT da CF Desta forma a dura o do PPA de quatro anos mas n o coincidente com o mandato do Presidente da Rep blica pois encerra ao final do primeiro ano do mandato presidencial subsequente havendo o compartilhamento de per odo do PPA por duas gest es presidenciais que refor a sua condi o de norma supraordenadora da atua o governamental e o p
571. t veis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes or ament rias 108 previamente as metas e os meios de sua interven o Este procedimento atrai a incid ncia do princ pio da legalidade no comando da atua o do Estado na elabora o da pe a or ament ria devendo consider la como etapa de um conjunto de atos que guardam compatibilidade e harmonia interna no sentido de sua produ o GRAU 1978 N o por acaso que temos parte do or amento vinculada delibera o adrede limitando a atua o do elaborador da proposta de Or amento Anual e do pr prio rg o legislativo encarregado de sua formata o final e aprova o Tal sentido na disposi o exemplificativa do artigo 195 da CF que fixa a inser o no or amento das receitas decorrentes da arrecada o das contribui es sociais a do empregador da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei incidentes sobre 1 a folha de sal rios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados a qualquer t tulo pessoa f sica que lhe preste servi o mesmo sem v nculo empregat cio 2 a receita ou o faturamento 3 o lucro b do trabalhador e dos demais segurados da previd ncia social n o incidindo contribui o sobre aposentadoria e pens o concedidas pelo regime geral de previd ncia social de que trata o art 201 c sobre a receita de concursos de progn sticos d do importador de 154 bens ou servi os do exterior Estas receitas e do
572. ta es devem constar do or amento da seguridade social de modo vinculado n o podendo serem exclu das do montante disponibilizado para o financiamento desta natureza de a o devendo ser obrigatoriamente inclu das no or amento para posterior disponibiliza o na execu o or ament ria 154 No mesmo sentido a disposi o que destina recursos para o financiamento do sistema nico de sa de Artigo 198 da CF para a realiza o de atividades da administra o tribut ria artigo 167 IV da CF e ainda a destina o de recursos para a educa o conforme disp e o artigo 212 da CF e destina o especial de recursos provenientes de contribui es sociais aos programas suplementares de alimenta o assist ncia sa de e sal rio educa o ao ensino p blico fundamental Artigo 212 84 4 e 5 da CF 155 Contudo cremos ser poss vel a n o inclus o desta modalidade de receita vinculada na hip tese em que o Poder P blico fundamentadamente abra m o desta modalidade de arrecada o em fun o de outro objetivo relevante que busque atingir Nesta situa o n o existe arrecada o possibilitando a omiss o da aloca o destas verbas no or amento Todavia isto apenas poder acontecer de sorte a n o prejudicar o funcionamento do servi o p blico para cuja exist ncia a receita foi vinculada Voltaremos ao assunto adiante 109 Para al m desta vincula o existente na pr pria Constitui o Federal a le
573. ta para a indaga o sobre a possibilidade da compreens o da natureza material da lei do or amento vincula se influ ncia ainda existente em nossa doutrina financeira da teoria do duplo conceito de lei Esta concep o tem sua origem na doutrina alem do s culo XIX criada a partir das necessidades especificas e pol ticas do Estado Prussiano para a solu o da crise existente entre o Parlamento e a Monarquia daquele Reino Alem o Sua concep o considerava ser lei material todo aquele ato que estabelecesse uma regra de direito podendo gerar direito subjetivo A norma sob o ponto de vista formal era meramente criada como lei mas n o se revestiria das caracter sticas dela A norma que cria o or amento seria um exemplo de lei em sentido apenas formal pois nela inexiste qualquer determina o ou proibi o mas sim mero plano de gest o Em sendo lei em sentido puramente formal caberia ao Rei sua apresenta o e execu o mesmo na hip tese de rejei o do projeto pelo Parlamento com fundamento na necessidade superior do Estado amparado no princ pio da continuidade do servi o p blico A conceitua o do or amento como um simples plano de gest o despido de significa o e de efeitos jur dicos com significa o pol tica limitada ao estabelecimento de rela es internas entre os organismos do Estado ou seja carente da for a normativa de uma lei n o parece adequada realidade A lei um 79 Conforme trat
574. ta poder ser reavaliada nos dez 177 ver artigo 58 8 primeiro da Constitui o Federal 178 de destacar que a mat ria or ament ria possui uma disciplina legislativa diversa da ordin ria e prevalente sobre esta Assim os prazos e a pr pria possibilidade de apresenta o de emendas ao projeto de lei do or amento dever observar a disposi o espec fica da Resolu o n 01 06 do Congresso Nacional e n o o Regimento Comum das Casas 179 ver artigos 16 e 17 da Resolu o n 01 06 CN com destaque para a limita o de escolha do relator do projeto de LOA do PPA e da LDO em fun o do partido ou bloco parlamentar do presidente da CMO e a necessidade de altern ncia entre os membros da C mara dos Deputados e o Senado Federal dentre outras restri es 119 dias posteriores conclus o da vota o dos relat rios setoriais caso ocorra altera o nos par metros macroecon micos ou na legisla o tribut ria Apresentado o projeto e antes que se possam sugerir emendas ao PLO o plen rio da CMO deve votar uma proposta de parecer preliminar que apresentada por um relator geral e sujeita emenda pelos parlamentares O parecer preliminar um documento que limita ainda mais a atua o do Congresso Nacional na aprecia o da proposta or ament ria ao ampliar as restri es quanto ao cancelamento de dota es impostas pelo art 166 da Constitui o pelas LDOs e pela Resolu o n 1 06 CN Depois de
575. tado de apreens o criado no Pa s pela infiltra o comunista que se torna dia a dia mais extensa e mais profunda exigindo rem dios de car ter radical e permanente ATENDENDO a que sob as institui es anteriores n o dispunha o Estado de meios normais de preserva o e de defesa da paz da seguran a e do bem estar do povo Sem o apoio das for as armadas e cedendo s inspira es da opini o nacional umas e outras justificadamente apreensivas diante dos perigos que amea am a nossa unidade e da rapidez com que se vem processando a decomposi o das nossas institui es civis e pol ticas Resolve assegurar Na o a sua unidade o respeito sua honra e sua independ ncia e ao povo brasileiro sob um regime de paz pol tica e social as condi es necess rias sua seguran a ao seu bem estar e sua prosperidade decretando a seguinte Constitui o que se cumprir desde hoje em todo o Pais R Constitui o de 1937 da elabora o or ament ria Artigos 67 72 79 Constitui o de 1937 Artigo 67 Haver junto Presid ncia da Rep blica organizado por decreto do Presidente um Departamento Administrativo com as seguintes atribui es a o estudo pormenorizado das reparti es departamentos e estabelecimentos p blicos com o fim de determinar do ponto de vista da economia e efici ncia as modifica es a serem feitas na organiza o dos servi os p blicos sua distribui o e agrupamento dota es or ame
576. tamento categ rico da constitucionalidade da norma N o h informa es sobre a situa o peculiar dos munic pios e as informa es relativas aos estados apresentadas em memoriais n o foram juntadas aos autos Logo eventual reconhecimento de viola o da proporcionalidade ou da proibi o de realiza o de despesa sem previs o or ament ria depende do exame em concreto da constitucionalidade da norma 214 Desta forma o bice original admissibilidade da a o restou superado pelo STF que passa a admitir uma presun o de harmonia entre a norma criada e a LDO e LOA atribuindo parte o nus de comprovar a desconformidade Claro que demonstrada a falta de harmonia imp e se a declara o de inconstitucionalidade pela necessidade de preservar a efetividade do artigo 169 da Constitui o Federal Todavia a expl cita altera o da jurisprud ncia do STF ocorreu no julgamento da ADI MC n 4048 2 A a o movida pelo Partido da Social Democracia Brasileira questiona o uso da Medida Provis ria n 405 de 18 de dezembro de 2007 para proceder abertura de cr dito extraordin rio no valor de R 5 455 677 660 00 Considera que este procedimento est vinculado ao mandamento do artigo 167 3 da Constitui o Federal apenas podendo ocorrer na exist ncia de despesas imprevis veis e urgente tais como as decorrentes de guerra como o interna ou Si Julgado em 14 05 2008 e publicado em 21 08 2008 tend
577. tas ocorre de modo diferenciado dentro da realidade da Europa A monarquia absolutista inglesa surge no s culo XVI e dura at 1689 quando acontece a deposi o de Jaime Il e sua substitui o por Guilherme de Orange com a aprova o da Bill of Rights HOBSBAWM 1994 24 decorrente da domina o pol tica e se manifestou formalmente por meio de uma legisla o resultante da vontade do monarca substituindo o poder manifestado pelas Cortes da Baixa Idade M dia Na Inglaterra o absolutismo n o teve a mesma for a e nem a dura o da experi ncia continental A perda dos territ rios na Fran a em decorr ncia da Guerra dos Cem Anos 1337 1453 e o enfraquecimento da nobreza resultante da Guerra das Duas Rosas 1455 1485 deram ensejo constru o de um reino homog neo do ponto de vista geogr fico hist rico e cultural ao tempo que fortaleceu o poder do Rei Henrique VII dinastia Tudor permitindo lhe criar uma monarquia forte com apoio da classe m dia enriquecida pela expans o mar tima e comercial O fortalecimento econ mico da monarquia decorreu das riquezas advindas do confisco dos bens da Igreja Cat lica da interven o na circula o monet ria e no ingresso de receitas decorrente do papel de rbitro em disputas continentais BUJANDA 1962 O per odo conflituoso que se segue com a tentativa de restabelecimento do catolicismo coincide com um grande desenvolvimento naval e mercantil transformando a Ingla
578. te a guarda da Constitui o pelo Supremo Tribunal Federal no que a lei or ament ria estaria a conflitar de modo frontal com texto nela contido mais precisamente com o disposto no artigo 177 42 Se entendermos caber a generaliza o afastando por completo a possibilidade do controle concentrado desde que o ato impugnado seja lei or ament ria terminaremos por colocar a lei or ament ria acima da Carta da Rep blica 507 Ver nota n 329 e seguintes 310 5 3 7 1 O controle da norma do or amento e o direito sa de Acredito ser emblem tico o caso do direito social sa de justificando sua abordagem destacada Consagrado constitucionalmente no artigo 196 afirma que a sa de direito de todos e dever do Estado garantido mediante pol ticas sociais e econ micas que visem redu o do risco de doen as e de outros agravos regido pelo princ pio do acesso universal e igualit rio s a es e servi os para a sua promo o prote o e recupera o A literalidade do texto parece conferir a qualquer pessoa o direito de acionar o Estado na obten o de seu direito individual do gozo da boa sa de independentemente da necessidade do respeito a pol ticas p blicas previstas em espec fico planejamento estatal e materializadas pela norma or ament ria cabendo ao Poder Judici rio impor o direito deste usufruto Contudo esta vis o n o se harmoniza com a necessidade do estabelecimento de pol tica p blica que
579. te da sua 323 MEDIDA CAUTELAR EM A O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI CATARINENSE N 9 901 DE 31 07 95 CRIA O DE CARGOS DE PROVIMENTO EFETIVO DE FISCAIS DE TRIBUTOS ESTADUAIS E DE AUDITORES INTERNOS ALEGA O DE QUE A EDI O DA LEI N O FOI PRECEDIDA DE PREVIA DOTA O ORCAMENTARIA NEM DE AUTORIZA O ESPECIFICA NA LEI DE DIRETRIZES ORCAMENTARIAS ART 169 PAR UNICO I E Il DA CONSTITUI O 1 Eventual irregularidade formal da lei impugnada s pode ser examinada diante dos textos da Lei de Diretrizes Or ament rias LDO e da Lei do Orcamento Anual catarinenses n o se esta pois diante de mat ria constitucional que possa ser questionada em a o direta 2 Interpreta o dos incisos e Il do par nico do art 169 da Constitui o atenuando o seu rigor literal e a execu o da lei que cria cargos que esta condicionada as restri es previstas e n o o seu processo legislativo A falta de autoriza o nas leis or ament rias torna inexequ vel o cumprimento da Lei no mesmo exerc cio em que editada mas n o no subsequente Precedentes Medidas Liminares nas ADIS n s 484 PR RTJ 137 1 067 e 1 243 MT DJU de 27 10 95 3 A o Direta de Inconstitucionalidade n o conhecida ficando prejudicado o pedido de medida cautelar Julgado em 01 de abril de 1996 com a presen a dos seguintes ministros do STF Sep lveda Pertence presidente Moreira Alves N ri da Silveira Sydney Sanches Celso de Mello Carlos Vell
580. tendimento no sentido da vincula o por m compreendeu a necessidade de evidenciar para al m de 337 qualquer outra interpreta o o alcance do dispositivo questionado para permitir a x forma o de uma reserva com emprego vinculado finalidade descrita na Constitui o Veja se a s ntese realizada pelo Ministro Cezar Peluso Sr Presidente o meu voto no sentido de dar liberdade ao Governo para n o invocar outra interpreta o qualquer como pretexto para deixar de cumprir a Constitui o isto afasto todas as interpreta es que d em ao Governo um pretexto para n o cumprir a Constitui o Segundo meu racioc nio a Constitui o exige que os recursos sejam aplicados nas tr s finalidades O que entra na reserva o saldo da aplica o dos recursos nas tr s finalidades constitucionais Ora o art 4 1 pode servir de escusa para o Governo limitar at o teto de dez por cento a aplica o desse 338 Ficaram vencidos na tese de m rito Ministra Ellen Gracie Relatora e os Senhores Ministros Joaquim Barbosa Nelson Jobim e Sep lveda Pertence Presentes na vota o Ministro Maur cio Corr a Ministro Sep lveda Pertence Ministro Carlos Velloso Ministro Marco Aur lio Ministro Nelson Jobim Ministra Ellen Gracie Ministro Gilmar Mendes Ministro Cezar Peluso Carlos Britto e Ministro Joaquim Barbosa Ausente o Ministro Celso de Mello Destaque para o voto do Ministro Joaquim Barbosa Sr
581. terra em uma pot ncia em sua poca A modalidade de condu o da pol tica pela dinastia dos Tudor estava baseada na habilidosa atua o da Coroa de sorte que os principais atos do per odo decorreram de decis es do Parlamento O reinado da dinastia dos Stuart n o foi t o feliz O Rei Jaime tentou n o apenas controlar o Parlamento mas tamb m substitu lo institucionalizando o absolutismo A rea o parlamentar ocorre com a deposi o e morte de Carlos e posteriormente com a deposi o de Jaime Il A assun o de Guilherme de Orange com o nome de Guilherme Ill p e fim ao per odo absolutista e marcado pela Surgimento da Igreja Anglicana pelo Ato de Supremacia votado no Parlamento em novembro de 1534 PO processo de apropria o dos bens da Igreja Cat lica e sua convers o em base de expans o naval e militar por Henrique VIII e os que lhe sucederam bem descrito por Harold J Laski O Liberalismo Europeu 10 Neste per odo temos a peti o de direitos de 1628 que imp e o consentimento do Parlamento para todos os impostos consoante trecho a seguir X They do therefore humbly pray your most excellent Majesty that no man hereafter be compelled to make or yield any gift loan benevolence tax or such like charge without common consent by act of parliament 25 aceita o da Bill of Rights 1689 como elemento formal pela monarquia como condi o para assumir o trono ingl s COMPARATO 1999 A
582. tica adotada Observe se apenas quisa de exemplo a norma de prote o contida no artigo 7 XX que trata da op o constitucional pela prote o ao mercado de trabalho da mulher determinando ao legislador ordin rio sua efetiva o mediante a ado o de incentivos espec ficos Ora o implemento completo deste preceito ir variar conforme o modo especial de prote o que o legislador ordin rio ir definir podendo exemplificativamente conferir incentivos contrata o de trabalhadoras ou dificultando sua dispensa conforme o caso criar postos de trabalho priorit rios s trabalhadoras ou creches destinados aos rebentos 264 at determinada idade como for ou seja as possibilidades de implemento do direito constitucionalmente pois s o diversas e diferenciadas consoante a op o pol tica que houver prevalecido no processo de escolha de governantes Executivo e Legislativo realizado pelo povo pelas elei es Todas as a es que convergirem para o cumprimento do preceito constitucional s o igualmente v lidas e portanto isentas de censura do Poder Judici rio no limite da op o Desta forma realizada a decis o pol tica compat vel com a Constitui o esta decis o n o pode estar sujeita modifica o pelo Poder Judici rio Assim compete ao Poder Pol tico tecer a forma e os meios de implementa o dos direitos postos no ordenamento realizando a decis o pol tica necess ria e procedendo a sua efetiva o a
583. titui o de 1988 Concomitantemente Lei Complementar n 101 2001 Por uma especificidade de nossa atual constitui o artigo 163 I a Lei n 4320 64 foi recepcionada em nosso ordenamento jur dico possuindo um status ficto de lei complementar 97 O Gal Castelo Branco foi eleito indiretamente pelo Congresso Nacional com apoio no Ato Institucional n 1 Com a doen a e posterior falecimento de seu sucessor Gal Costa e Silva o Poder Executivo passou a ser exercido por uma Junta Militar que promulga a Emenda Constitucional n 1 de 17 de outubro de 1969 que reformula completamente a Constitui o de 1967 FAUSTO 2001 12 posteriormente por uma junta governativa militarizada Este governo procedeu a uma revis o autorit ria do processo de elabora o do or amento O Decreto n 53 914 de 11 de maio de 1964 criou o cargo de Ministro Extraordin rio do Planejamento e Coordena o Econ mica com a atribui o de dirigir e coordenar a revis o do plano nacional de desenvolvimento econ mico coordenar e harmonizar em planos gerais regionais e setoriais os programas e projetos elaborados por rg os p blicos coordenar a elabora o e a execu o do Or amento Geral da Uni o e dos or amentos dos rg os e entidades subvencionadas pela Uni o harmonizando os com o plano nacional de desenvolvimento econ mico A Constitui o de 1967 refor ou o car ter centralizador e autorit rio do regime vi
584. tituto feudal os Estados Gerais cuja cria o remonta ao ano de 1314 com a inten o de elevar a cobran a de impostos provoca a eclos o da Revolu o Francesa e a convers o do Terceiro Estado em Assembleia Constituinte Baleeiro Sobre o papel destas Assembleias feudais especialmente na Espanha e Portugal ver Sainz de Bujanda p 242 e seguintes Neste sentido ver Baleeiro 2004 p 413 416 que encontra tra os do procedimento or ament rio na Espanha medieval 1091 sob Afonso VI e na Fran a nos anos de 1313 1377 e 1382 5 Sainz de Bujanda 1962 p 247 considera a exist ncia de tr s fases em rela o vida do estado moderno o absolutismo mon rquico que compreende o sistema ocorrido nos pa ses europeus nos s culos XVI XVIII o constitucionalismo liberal que se desenvolveu do s culo XIX ao primeiro quartel do s culo XX e o totalitarismo 23 servos libertados ou fugidos para os centros urbanos desenvolvidos que passam a funcionar como polo de atra o destes servos e da pr pria nobreza que igualmente abandona o campo e passa a arrendar suas propriedades obtendo desta rela o o seu sustento O fundamento destas altera es est no ressurgimento do com rcio propiciado pelo processo pol tico de reabertura do Mar Mediterr neo o que permite o incremento das trocas comerciais e a concentra o de riqueza junto aos mercadores que passam a financiar a atividade do monarca Este financiamento permite a af
585. tivos de altera o do or amento da despesa no curso do exerc cio pelo Chefe do Poder Executivo Sua posi o foi no vi s de reconhecer que a decis o pol tico administrativa de abertura do cr dito extraordin rio tem com crivo natural o pr prio Congresso Nacional que sempre poder de maneira c lere e eficaz reprovar a iniciativa tomada por meio da n o aprova o da medida provis ria editada Todavia como se viu a posi o majorit ria do STF foi em sentido diverso considerando ser necess ria a revis o da jurisprud ncia em tema de instaura o de controle abstrato de normas veiculadoras de regras pertinentes mat ria de despesa p blica ou de car ter or ament rio para admitir a possibilidade de controle Ademais a decis o mencionada n o apenas reconhece esta possibilidade mas MINISTRO CARLOS BRITTO O ju zo afirmativo da urg ncia muito dif cil mas h certas situa es em que transparentemente a toda evid ncia n o s o urgentes Ou seja quando o urgente trivializado banalizado d para perceber instantaneamente Embora o ju zo afirmativo seja dificultoso mas o ju zo negativo de urg ncia n o o diante de um fato chapadamente trivial 382 Voto vista na ADI MC n 4048 DF 220 afirma que o controle concentrado de constitucionalidade o mecanismo melhor estruturado para efetivar a defesa da ordem constitucional inclusive quando se tem por objeto a aprecia o em t
586. to Alegre 2010 OLIVEIRA Ary Brand o de Direitos sociais vs desenvolvimento nacional In SCAFF Fernando Facury Ordem econ mica e social estudos em homenagem a Ary Brand o de Oliveira S o Paulo LTr 1999 p 75 107 OLIVEIRA Marcelo Andrade Cattoni de Tutela jurisdicional e estado democr tico de direito Belo Horizonte Del Rey 1998 OLIVEIRA Regis Fernandes de Curso de direito financeiro S o Paulo Revista dos Tribunais 2007 OTERO Paulo Legalidade e administra o p blica Coimbra Almedina 2003 PALU Oswaldo Luiz Controle dos atos do governo pela jurisdi o S o Paulo Revista dos Tribunais 2004 PINTO lida Graziane Contingenciamento das despesas e esvaziamento do controle legislativo sobre a execu o or ament ria In FORTINI Cristiana Julio Cesar Esteves Santos dos DIAS Maria Tereza Fonseca Pol ticas p blicas possibilidades e limites Belo Horizonte F rum 2008 p 69 106 338 PINTO JUNIOR M rio Engler Desafios para ado o do or amento impositivo Revista da Procuradoria Geral do Estado de S o Paulo p 77 95 2005 PIOVESAN Fl via Prote o judicial contra omiss es legislativas S o Paulo Revista dos Tribunais 2008 PONTES Jo o Batista PEDERIVA Jo o Henrique Contas Prestadas pelo Presidente da Rep blica aprecia o do Congresso Nacional Textos para discuss o n 14 QUEIROZ Cristina Interpreta o constitucional e poder judicial Coimbra Coimb
587. to de arg i o de descumprimento de preceito fundamental ajuizada perante o Supremo Tribunal Federal 3 Admiss o de amicus curiae mesmo ap s terem sido prestadas as informa es 4 Norma impugnada que trata da remunera o do pessoal de autarquia estadual 163 Esta amplitude combinada com uma relativa presteza na aprecia o das a es de controle concentrado e com a pr pria atua o do tribunal admitindo uma quantidade maior de a es somada com a possibilidade de suspens o imediata do ato normativo questionado levou amplia o de seu manejo Veja se no quadro abaixo a evolu o num rica da autua o distrbui o de a es de controle concentrado evolu o Figura 1 ADI autuadas por ano fonte STF vinculando o quadro de sal rios ao sal rio m nimo 5 Cabimento da arg i o de descumprimento de preceito fundamental sob o prisma do art 3 V da Lei n 9 882 99 em virtude da exist ncia de in meras decis es do Tribunal de Justi a do Par em sentido manifestamente oposto jurisprud ncia pacificada desta Corte quanto vincula o de sal rios a m ltiplos do sal rio m nimo 6 Cabimento de arg i o de descumprimento de preceito fundamental para solver controv rsia sobre legitimidade de lei ou ato normativo federal estadual ou municipal inclusive anterior Constitui o norma pr constitucional 7 Requisito de admissibilidade impl cito relativo relev ncia do interesse p b
588. to de sa de e de outros determinantes de sa de no qual boa parte da bibliografia sobre justi a na sa de parece neste momento concentrar se Deve ser conferida a preponder ncia ado o de pol ticas globais em substitui o ao enfrentamento individualizado da implementa o deste direito fundamental Nossa norma constitucional considera a necessidade de dar prote o ao gozo igualit rio do direito fundamental gozo este que obstado pela possibilidade da nega o da pol tica p blica em fun o da prote o individualizada 313 Malgrado nosso coletivo desejo o acesso ao Poder Judici rio inst ncia que se tem mostrado apta a tutelar o direito individual sa de n o pleno para todas as pessoas Fatores condicionantes tais como moradia educa o cultura situa o econ mica e familiar provocam um acesso diferenciado aos servi os p blicos postos a disposi o da popula o As pessoas mais necessitadas s o justamente as que menor acesso possuem aos servi os judici rios Desta forma n o poss vel concluir que a garantia do tratamento igualit rio seja conferida pelo simples enunciado do amplo acesso justi a independentemente das condi es materiais espec ficas que cercam a vida das pessoas preciso balizar a atua o judicial na conforma o e no controle da execu o do or amento com o soerguimento de regras que possam privilegiar a tutela do interesso coletivo na presta o dos
589. to equivaleria a substituir o Executivo no seu mister da execu o or ament ria Esta ltima posi o tem se revelado minorit ria naquela Casa que tem consagrado a tese da amplitude de controle da legisla o or ament ria com base na normatividade da Constitui o independentemente do seu conte do abstrato ou concreto Por derradeiro neste estudo sobre a evolu o da jurisprud ncia do STF em sede de controle de constitucionalidade das normas or ament rias cumpre destacar a decis o proferida na ADI n 2855 Esta a o foi proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil em face da Lei n 7604 2001 do Estado do Mato Grosso Esta norma criou Sistema Financeiro de Conta nica de Dep sitos Sob Aviso Disposi o da Justi a no Poder Judici rio de Mato Grosso compreendendo os recursos provenientes de dep sito sob aviso disposi o da justi a em geral e o resultado das aplica es financeiras a eles correspondentes e ao entender do autor 373 voto vencido de Menezes Direito Ricardo Lewandowski Eros Grau e Cezar Peluso RICARDO LEWANDOWSKI Entendo n o ser poss vel que n s nos substituamos ao Chefe do Poder do Executivo sentemos na Cadeira Presidencial e comecemos a examinar item por item das despesas essa urgente essa n o urgente essa relevante essa n o relevante essa imprevis vel N o este com todas as v nias o papel do Poder Judici rio Eu tamb m com
590. tor da a o civil p blica Assim destaca o ac rd o impugnado No caso em tela o Minist rio P blico indicou concretamente a situa o omissiva causada pelo Estado do Rio de Janeiro ora Agravante definindo claramente a lide e atendendo ao princ pio do contradit rio trazendo a inicial cf fls 38 47 argumentos embasados em provas colhidas junto aos representantes das unidades escolares da rede estadual do Munic pio de S o Jo o de Meriti e deixa claro ao menos em sede liminar o descumprimento pelo ente estadual de seu dever de oferecer servi o p blico de educa o adequado aos alunos que dele necessita fl 11 112 do anexo A decis o impugnada apenas determina o cumprimento de pol tica p blica constitucionalmente definida art 208 caput 8 1 e 82 e art 210 caput e e 8 2 e especificada de maneira clara e concreta no ECA e na LDB inclusive quanto forma de execut la N o h viola o ao princ pio da separa o dos Poderes quando o Poder Judici rio determina ao Poder Executivo estadual o cumprimento do dever constitucional espec fico de oferecimento de ensino fundamental pois a determina o da pr pria Constitui o em raz o da condi o peculiar de pessoa em desenvolvimento art 208 1 CF 88 260 N o demais lembrar que uma distin o entre as despesas obrigat rias e as discricion rias a impossibilidade de contingenciamento das primeiras O Poder P blico n o
591. tores da economia estudar e preparar projetos de leis decretos e atos administrativos bem como manter se informado da implementa o das medidas aprovadas 88 Conforme lanni 2009 p 153 3 A primeira propunha a transforma o dos pontos de estrangulamento em pontos de crescimento mediante investimentos que irradiassem a expans o econ mica para o resto do sistema com prioriza o na ado o de programas concretos e detalhados O segundo grupo propunha o planejamento global da economia tendo sido preparado sob a lideran a de Celso Furtado um diagn stico global da economia brasileira com propostas para um programa de desenvolvimento Bercovici A Constitui o Econ mica e Desenvolvimento CEPAL a Comiss o Econ mica para a Am rica Latina e o Caribe tendo sido criada em 1948 pelo Conselho Econ mico e Social das Na es Unidas com o objetivo de incentivar a coopera o econ mica entre os seus membros 69 Desenvolvimento que deveria assumir a fun o de formulador e coordenador da pol tica econ mica nacional O Decreto n 51 152 de 5 de agosto de 1961 alterado pelo Decreto n 152 de 16 de novembro de 1961 criou a Comiss o Nacional de Planejamento Em 1962 por meio da Lei Delegada n 1 foi criado o cargo de ministro extraordin rio respons vel pelo planejamento inicialmente ocupado por Celso Furtado submetendo o Conselho de Desenvolvimento sua administra o O Plano Trienal se desenvolveu sob seus
592. tornar evidente a possibilidade do exerc cio do controle de constitucionalidade das leis federais em face Constitui o permitindo aos Estados a verifica o da validade constitucional das leis federais o que n o estava expl cito na disposi o anterior A Constitui o de 1934 criou a representa o de inconstitucionalidade para fins de interven o cuja legitimidade ativa foi atribu da ao Procurador Geral da Rep blica a reserva de plen rio para a declara o de inconstitucionalidade pelos Tribunais declara o pelo voto da maioria absoluta de seus membros e a compet ncia do Senado Federal para suspender a aplica o da lei declarada inconstitucional pelo Poder Judici rio As inser es visavam a evitar a declara o de inconstitucionalidade com uma maioria estreita de sorte a proteger o texto constitucional contra as varia es da jurisprud ncia obtendo uma uniformidade das decis es de um mesmo tribunal relativa validade constitucional de determinada norma b conferir generalidade s decis es do STF que reconheciam a inconstitucionalidade de lei mediante a atribui o ao Senado da compet ncia para proceder suspens o de lei ato ou delibera o considerados inconstitucionais pelo Poder Judici rio 248 Constitui o de 1934 Art 179 S por maioria absoluta de votos da totalidade dos seus Ju zes poder o os Tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder P
593. tos poderes del Estado para La concreci n del programa jur dico pol tico establecido por la constituci n o por los pactos de derechos humanos A decis o que considere a pol tica como incompat vel com a Constitui o possui reflexo indireto no or amento na medida em que implicar sua modifica o Neste sentido necess rio um cuidado redobrado no limite existente entre o direito de op o dos rg os Executivo e Legislativo na conforma o das pol ticas p blicas e o dever do Poder Judici rio em preservar a normatividade da Constitui o tutelando o direito individual e coletivo por ela amparado Aqui vale recordar a distin o importante entre a hist ria da forma o dos modelos de controle de constitucionalidade da Europa continental e o sistema americano de onde originariamente decorre nosso sistema de controle de constitucionalidade Na Europa continental clara a no o da supremacia da lei como express o da vontade geral decorrente da atua o do Parlamento Os direitos s o garantidos atrav s da lei e n o contra a lei combinado com uma forte desconfian a para com os ju zes encarregados da fiscaliza o da aplica o da lei em sentido estrito Os tribunais constitucionais nesta concep o atuam em representa o do povo estatuindo em seu nome e da constitui o mitigando a original concep o de rever ncia absoluta do ato legislativo como fonte nica do direito A concep o americana n o possui e
594. trole da gest o que pertence ao soberano ou governante O Executivo deveria apresentar sua proposta ao Parlamento que a poderia aprovar ou rejeitar globalmente sem possibilidade de apresentar uma alternativa Esta concep o do processo or ament rio estava calcada na necessidade da realiza o do controle dos atos do Executivo personificado na figura do monarca Sobre os atos do monarca recaia o controle parlamentar de sorte a marcar na Inglaterra o princ pio da preponder ncia do Parlamento Parece ser verdadeiro que esta estrutura n o se assenta pelo menos neste momento na separa o de poderes mas sim encontra fundamento no princ pio t pico do sistema pol tico ingl s da preponder ncia do Parlamento e no seu papel de controle da atividade real Diversamente da doutrina cl ssica de separa o de poderes o sistema pol tico ingl s assegura a no o da supremacia parlamentar com interdepend ncia entre Parlamento e Monarquia O rei era inviol vel e estava isento de responsabilidade perante o Parlamento por m seus ministros respondiam criminalmente perante as c maras parlamentares z A atua o do governo do Executivo controlada pelo Parlamento A medida deste controle vai variar conforme cada espec fico desenvolvimento pol tico 18 A Revolu o Gloriosa marca o destronamento de Jaime lI 1689 e a consolida o da supremacia parlamentar ocorre com a assun o ao trono de Guilherme de Or
595. trole judicial das omiss es do poder p blico S o Paulo Saraiva 2004 DAVIDSON Paul Colocando as evid ncias em ordem macroeconomia de Keynes versus velho e novo keynesianismo In LIMA Gilberto Tadeu SICSU Jo o PAULA Luiz Fernando de Macroeconomia moderna Rio de Janeiro Campus 1999 p 397 DILLARD Dudley A teoria econ mica de John Maynard Keynes S o Paulo Pioneira 1998 DUARTE Tiago A lei por detr s do or amento Coimbra Almedina 2007 DUGUIT L on Trait de droit constitutional Paris 1911 v 2 DWORKIN Ronald Uma quest o de princ pio S o Paulo M Fontes 2000 ENTERRIA Eduardo Garcia de Democracia jueces y control de la administracion Navarra Aranzadi 2005 FAUSTO Boris Hist ria do Brasil S o Paulo Editora da Universidade de S o Paulo 2001 FRANCO Antonio L de Sousa Finan as p blicas e direito financeiro Coimbra Almedina 1992 GALGANO Francesco Historia del derecho mercantil Barcelona 1980 333 GIACOMONI James Or amento p blico 13 ed S o Paulo Atlas 2005 GONZ LEZ Saturnina Moreno Constituci n y leyes de acompa amiento presupuestario Navarra Aranzadi 2004 GRAU Eros Roberto Direito conceitos e normas jur dicas S o Paulo Revista dos Tribunais 1988 Ensaio e discurso sobre a Interpreta o aplica o do direito S o Paulo Malheiros 2005 Planejamento econ mico e regra jur dica S o Paulo Revista dos Tribunais 1978
596. tucionais da A o Popular prevista no artigo 5 LXXIII a garantia do Direito de Peti o com previs o no artigo 5 XXXIV e a den ncia diretamente ao Tribunal de Constas conforme artigo 74 8 2 todos da Constitui o Federal 198 Sobre a distin o e a natureza do controle social da atividade administrativa de observar o interessante artigo de Carlos Ayres de Britto 1993 Distin o entre Controle Social do Poder e Participa o Popular 127 se exerce merc do reconhecimento pr vio da exist ncia de direitos albergados pelo ordenamento jur dico seja na pr pria Constitui o ou mesmo na legisla o infraconstitucional O exerc cio do poder n o estaria propriamente no controle social da atividade 199 exercidos diretamente p blica mas sim nos mecanismos de participa o popular ou por meio de representantes artigo 1 nico da CF Diferente o exerc cio do controle social pela impugna o v lida a o ou omiss o estatal na execu o de determinada atividade vinculada que poder ser realizada individual ou coletivamente do exerc cio de mecanismo de participa o popular que em mat ria or ament ria se traduz em instrumentos semelhan a de or amento participativo em que a norma cunhada a partir da participa o popular A doutrina considera a exist ncia de tipos e sistemas de controle do or amento distinguindo entre a finalidade do or amento e o tipo de co
597. tucionalmente habilitado Ademais a compet ncia do Poder Legislativo atuar infirmando despesas nunca foi objeto de discuss o do tribunal Note se o decidido nas ADI MC n 4048 e 320 4049 quanto possibilidade de delibera o do Parlamento na aprova o de determinados cr ditos conta de extraordin rios Naqueles julgamentos a discuss o se deu quanto possibilidade de interven o do Poder Judici rio e n o quanto delibera o do Congresso Nacional na qualifica o destas despesas pois os votos proferidos n o deixam de destacar o controle que deve ser realizado pelo Congresso Nacional O poder dever do Parlamento em apreciar este tipo de ato n o est sujeito a discuss o no STF debatendo se se a delibera o do Parlamento afasta a possibilidade de atua o do Poder Judici rio na conforma o da legalidade constitucional A conclus o majorit ria da Corte tem sido no sentido da ampla sindicabilidade destes atos em face aos limites constitucionais expl citos pelo Poder Judici rio em geral e pelo STF no particular contudo sem jamais excluir a possibilidade do legislativo na aprecia o das mat rias de sua compet ncia Desta feita poss vel concluir ser tarefa do corpo legislativo a escolha de pol ticas p blicas pol ticas estas que s o materializadas pelo or amento Assim a exist ncia de pol tica vinculante conformada por iniciativa parlamentar n o viola a Constitui o Federal Tamb m
598. tuindo essas transfer ncias aux lios ou contribui es segundo derivem diretamente da Lei de Or amento ou de Lei especialmente anterior bem como as dota es para amortiza o da d vida p blica 148 Ver Lei de Responsabilidade Fiscal especificamente o art 5 8 5 Ver Constitui o Federal art 167 1 14 Constitui o Federal Art 165 8 9 106 vetada pelo Presidente da Rep blica Ante ao veto a elabora o do plano continua sendo regulada pelo artigo 35 2 do ADCT da Constitui o Federal que prev o encaminhamento do projeto de plano at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerc cio financeiro e devolvido para san o at o encerramento da sess o legislativa deste exerc cio o que coincide com o encerramento da validade do plano anterior O Plano Plurianual deve ser aprovado pelo Poder Legislativo e deve se integrar em cada ano na estrutura do or amento anual de sorte que a composi o do plano plurianual predetermina a lei or ament ria anual observada sua condi o de elemento do or amento programa Neste sentido n o poss vel concordar com to a afirmativa de que o plano plurianual lei apenas em sentido formal sem a caracter stica de exigibilidade a n o ser a partir da inclus o do programa na lei do or amento A Constitui o prev a necessidade da integra o e compatibilidade da lei or ament ria anual constitu da pelo or amento fiscal e pe
599. uado que o senhor que os delegados do povo est o acima do pr prio povo que aqueles que agem em raz o de delega es de poderes est o impossibilitados de fazer n o apenas o que tais poderes n o autorizam mas sobretudo o que eles pro bem MADISON HAMILTON JAY 1993 p 577 Contudo nada neste sentido foi previsto na nascente Constitui o Americana O reconhecimento desta possibilidade foi constru do pela jurisprud ncia da Corte Suprema justamente pela aus ncia de preceito expresso na Constitui o tendo sido enunciada em car ter definitivo no famoso caso Marbury v Madison pelo 20 A respeito das origens da doutrina americana de controle de constitucionalidade remontando ao conflito entre o arb trio do Rei e do Parlamento contra a common law e determinada incompatibilidade afirmada entre o puritanismo e a no o de supremacia do Parlamento veja se Marcello Cerqueira 2006 p 67 68 21 Decis o proferida em 1803 e transcrita de Decis es Hist ricas da C rte Suprema Swisher A respeito de tema cumpre observar a interessante analise dos pressupostos pol ticos da decis o neste caso e no pr prio 144 242 Juiz Marshall o qual efetivamente conduziu a Suprema Corte Americana a um patamar inaudito dele o racioc nio Se o ato legislativo inconcili vel com a Constitui o nulo ligar ele n o obstante a sua invalidade os tribunais obrigando os a executarem no Ou por outras p
600. uas m os conforme fixava o des B rgers ber den Soldaten 1934 citado por Tiago Duarte 47 que considera que o conflito entre o Reie o Parlamento terminou empatado o artigo 99 da Lei Constitucional Prussiana est assim redigido Todos los ingresos y gastos del Estado tendr n que ser previamente estimados para cada a o y tendr n que figurar em el Presupuesto general del Estado Este ltimo se estabece anualmente mediante ley Conforme citado por Laband 1979 p 7 47 princ pio mon rquico n o poss vel ver na Pr ssia paradigma para os estados Europeus Ocidentais Para al m disto temos ainda a considera o do momento pol tico de unifica o que a Pr ssia liderava e estava realizando e que era considerado o sonho da maior parte da burguesia alem a cria o do Segundo Reich A lideran a vitoriosa da Pr ssia realizou o sonho da forma o do imp rio alem o 1871 ao tempo em que o desenvolvimento econ mico transformou a burguesia em principal pilar da manuten o do Imp rio A alian a entre a burguesia industrial e os junkers nobreza de origem prussiana forjou o Imp rio conservador e se conserva como for a majorit ria at o fim da Primeira Guerra Mundial 2 3 A exporta o do modelo labandiano O curioso que a teoria da dupla natureza da lei or ament ria foi incorporada por pensadores dos mais diversos nos mais diferentes Estados que nada tinham de equivalente com a situ
601. ucional de 1891 foi superado pelo novo modelo de constitui o e de Estado que tomava forma a partir da vitoriosa Revolu o de 193072 A ideia do planejamento como meio de estabelecer as bases de um Estado moderno passou a influenciar tamb m as normas que autorizavam dar forma pe a or ament ria A no o de unidade da pe a or ament ria e especializa o rigorosa da parte vari vel do or amento foi implementada atribuindo se ao Legislativo o poder de votar a proposta or ament ria encaminhada pelo Executivo sem qualquer limita o na possibilidade de emendar a proposta ofertada de notar ainda a exist ncia de elemento vinculado de receita na realiza o de despesa na Constitui o de 1934 afetando receitas alocadas no or amento para satisfa o de necessidades especificas basicamente vinculadas educa o 71 Reda o alterada do artigo 34 1 da Constitui o Federal de 1891 As leis do or amento n o podem conter disposi es estranhas previs o da Receita e Despesa fixada para os servi os anteriormente criados N o se incluem nessa proibi o a a autoriza o para abertura de cr ditos suplementares e para opera es de cr dito como antecipa o da Receita b a determina o do destino a dar ao saldo do exerc cio ou do modo de cobrir o d ficit 2 vedado ao Congresso conceder cr ditos ilimitados Em rela o s caudas or ament rias ver notas n 53 e n 293
602. ula es sob a forma de repasses obrigat rios 288 5 3 6 Vincula o na execu o or ament ria dos precat rios judiciais 297 5 3 7 Baliza atua o judicial no controle da execu o or ament ria 304 5 3 7 1 O controle da norma do or amento e o direito sa de 310 6 CONCLUS O nada a a 325 REFERENCIAS EU E nann anna 329 10 1 INTRODU O A quest o relacionada controlabilidade judicial do or amento p blico se revela uma das mais intrigantes dentro da seara que une o direito financeiro e o direito constitucional em um ordenamento que explicita a regula o de um Estado democr tico de direito O modo de elabora o o funcionamento e as atribui es do or amento t m variado ao longo dos anos acompanhando a evolu o hist rica do Estado O presente trabalho possui por objetivo evidenciar as novas fun es assumidas pelo or amento perante o Estado contempor neo e discutir em que medida o or amento est pass vel de controle pelo Poder Judici rio na sua elabora o e execu o A presente tese est organizada em quatro cap tulos O primeiro deles pretende contextualizar o or amento no processo hist rico de sorte a demonstrar sua evolu o ao longo dos tempos e as modifica es decorrentes das novas fun es assumidas por conta das necessidades hist ricas e um papel a cumprir em cada momento e local Partimos do
603. ulam a elabora o do projeto de or amento e sua modifica o com a necess ria observ ncia da exist ncia de especificados recursos materiais para execu o do or ado responsabilidade or ament ria depois de fus o ao projeto de reforma da Lei 4320 proposto pelo Senador Colombo al m da proposta de qualidade fiscal do senador Casagrande e o de ajuste da LRF do Senador Borges O projeto tramita na Comiss o de Assuntos Econ micos e segundo o Senador Tasso Jereissati a proposta visa a estabelecer mecanismos que garantam a responsabilidade no processo or ament rio no planejamento e na gest o cont bil financeiro e patrimonial da administra o p blica abrangendo as leis que integram o ciclo or ament rio desde o planejamento at o processo de sua vota o e defini o pelo Poder Legislativo 462 Art 166 Os projetos de lei relativos ao plano plurianual s diretrizes or ament rias ao or amento anual e aos cr ditos adicionais ser o apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum 8 3 As emendas ao projeto de lei do or amento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compat veis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes or ament rias II indiquem os recursos necess rios admitidos apenas os provenientes de anula o de despesa exclu das as que incidam sobre a dota es para pessoal e seus encargos b servi o da d vida c tran
604. ulgado rescindendo a decis o proferida em recurso Extraordin rio n 75908 com a seguinte ementa Or amento A previs o de despesa em lei or ament ria n o gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial Car ncia de a o Recurso conhecido e provido 209 Or amento Verbas destinadas a institui o assistencial A previs o de despesa em lei or ament ria n o gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial A o rescis ria improcedente A o Rescis ria julgada em 25 de fevereiro de 1976 com a seguinte composi o do STF Ministro Djaci Falc o presidente Eloy da Rocha Thompson Flores Bilac Pinto Antonio Neder Xavier de Albuquerque Rodrigues Alckmin relator Leit o de Abreu Cordeiro Guerra Moreira Alves e Cunha Peixoto 178 4 3 2 Decis es proferidas de 1988 at dezembro de 2003 4 3 2 1 A defini o da jurisprud ncia e a recusa ao controle abstrato das leis formais J sob a gide do novo ordenamento constitucional foi julgada a ADI n 647 9 301 Distrito Federal em que era discutida a validade de disposi o que autorizava o Poder Executivo a transferir o acervo da Fazenda Experimental do Caf em Varginha MG e do Programa Nacional de Melhoramento da Cana de A car para a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecu ria bem como era objeto de questionamento a norma que determina a incorpora o ao patrim nio da Uni o dos bens im veis das autarquias e d
605. um Programa Geral de Aplica es atrav s de consolida o dos or amento programa da Uni o das entidades da administra o indireta e de todos os demais rg os e entidades sujeitos supervis o ministerial 108 ato Complementar n 43 de 29 de janeiro de 1969 Art 5 Respeitadas as diretrizes e objetivos do Plano Nacional de Desenvolvimento o Or amento Plurianual de Investimentos que abranger per odo de tr s anos considerar exclusivamente as despesas de capital 1 O Or amento Plurianual de Investimentos racionar as despesas de capital e indicar os recursos or ament rios e extra or ament rios anualmente destinados sua execu o inclusive os financiamentos contratados ou previstos de origem interna ou externa 2 O Or amento Plurianual de Investimentos compreender as despesas de capital de todos os Pod res Org os e Fundos tanto da administra o direta quanto da indireta exclu das apenas as entidades que n o recebam subven es ou transfer ncias conta do or amento 3 A inclus o no Or amento Plurianual de Investimentos das despesas de capital de entidades da Administra o Indireta ser feita sob a forma de dota es globais 76 recebessem transfer ncias do Or amento da Uni o interessante observar que o Or amento Plurianual de Investimentos foi criado por legisla o complementar como instrumento de materializa o dos planos nacionais prevendo uma vincula o impo
606. uma import ncia secund ria 5 3 6 Vincula o na execu o or ament ria dos precat rios judiciais N o poss vel olvidar tratando se de vincula o na execu o de norma or ament ria da disposi o contida no artigo 100 da Constitui o Federal que fixa o sistema de pagamento dos d bitos judicialmente reconhecidos da Administra o P blica A regula o dos pagamentos que deveriam ser efetuados aos credores da Administra o P blica em virtude do reconhecimento decorrente de decis o judicial era efetuada pelo Decreto n 3084 18984 Sem a garantia de pagamento ao credor 2 A quest o foi constitucionalizada a partir da Constitui o de 1934 com o estabelecimento de mecanismo especial de pagamento dos valores devidos excluindo os da execu o for ada como m todo ordin rio de pagamento ao credor Com a Constitui o de 1988 foi institu do uma modalidade de pagamento diferenciado dos valores de natureza n o alimentar permitindo seu pagamento em 49 Observar o tratado no cap tulo referente ao precat rio judicial e a elabora o do or amento 491 Art 41 Sendo a Fazenda condemnada por senten a a algum pagamento est o livres de penhora os bens nacionaes os quaes n o podem ser alienados sin o por acto legislativo A senten a ser executada depois de haver passado em julgado e de ter sido intimado o procurador da Fazenda si este n o lhe offerecer embargos expedindo o juiz precatoria
607. unal Federal observado o disposto neste artigo 1 Caber ao Tribunal de origem selecionar um ou mais recursos representativos da controv rsia e encaminh los ao Supremo Tribunal Federal sobrestando os demais at o pronunciamento definitivo da Corte 2 Negada a exist ncia de repercuss o geral os recursos sobrestados considerar se o automaticamente n o admitidos 8 3 Julgado o m rito do recurso extraordin rio os recursos sobrestados ser o apreciados pelos Tribunais Turmas de Uniformiza o ou Turmas Recursais que poder o declar los prejudicados ou retratar se 4 Mantida a decis o e admitido o recurso poder o Supremo Tribunal Federal nos termos do Regimento Interno cassar ou reformar liminarmente o ac rd o contr rio orienta o firmada S Artigo 103 3 No recurso extraordin rio o recorrente dever demonstrar a repercuss o geral das quest es constitucionais discutidas no caso nos termos da lei a fim de que o Tribunal examine a admiss o do recurso somente podendo recus lo pela manifesta o de dois ter os de seus membros 167 sendo certo que o uso desses filtros resulta numa diminui o do n mero de processos encaminhados Suprema Corte Presente a repercuss o geral a quest o de m rito ser apreciada pela Corte com a aplica o desta decis o aos julgamentos perante as inst ncias inferiores em casos id nticos A preliminar de Repercuss o Geral analisada pelo Plen
608. uzir a sociedade para a realiza o de objetivos que o poder constituinte elegeu como metas assume uma postura intervencionista com a edi o de regras e princ pios que conduzem a sociedade para determinada dire o A assertiva b sica deste modelo a realiza o de um princ pio de igualdade real com a atua o do Estado para sua efetiva o A mudan a do foco da igualdade formal t pica do modelo constitucional do Estado Liberal para a igualdade real preocupa o do modelo constitucional do Estado Social implica a atua o estatal com e sobre a sociedade para o estabelecimento de pol ticas que efetivem os valores postos na Constitui o como metas a serem atingidas Observe se que a efetiva o dos direitos de igualdade consubstanciados nos direitos sociais e coletivos passa a ser objetivo da Constitui o com efeito vinculativo para toda a sociedade e para o Estado O cumprimento desses valores passa a ser um imperativo na atua o estatal e o or amento p blico instrumento indispens vel na realiza o destes valores e na consecu o das metas constitucionais Os direitos ao trabalho sa de educa o moradia e cultura dentre outros surgem para permitir a atua o do Poder P blico para superar a diferencia o econ mica e social entre as pessoas tornando efetivo o direito de 99 igualdade Partem do reconhecimento de que as pessoas n o possuem igual acesso aos direitos fundamenta
609. va do Tribunal de Contas exercendo a o Poder Executivo e o 231 Congresso Nacional sem presumir serem rg os do Poder Judici rio ou rg os jurisdicionais A Constitui o detalha a compet ncia do Congresso Nacional na rea da fiscaliza o cont bil financeira or ament ria operacional e patrimonial da Uni o e de suas entidades e neste mister contempla as atribui es do Tribunal de Contas e da Comiss o Mista de Planos Or amentos P blicos e Fiscaliza o de observar que na tarefa de fiscaliza o as posi es do Tribunal de Contas e da CMO s o SA quest o n o pacifica considerando a fun o administrativa veja se Silva Curso de Direito Constitucional Positivo 2009 e Torres 2008 Em sentido contr rio vendo uma atua o jurisdicional temos Pontes de Miranda Coment rios Constitui o de 1967 tomo Ill e Santos Tribunal de Contas da Uni o amp Controle Estatal e Social da Administra o P blica 2003 Em terceira posi o considerando uma jurisdi o administrativa temos Mileski O Controle da Gest o P blica 2003 Enveredar por esta discuss o n o o objeto do presente trabalho valendo apenas registrar a pol mica que cerca o tem rio 20 Conforme reda o do artigo 71 da CF a seguir transcrito O controle externo a cargo do Congresso Nacional ser exercido com o aux lio do Tribunal de Contas da Uni o ao qual compete ll julgar as contas dos administradores e demais
610. vel ao Poder Judici rio atuar na conforma o do direito constitucional superando a vontade do legislador e do administrador na tutela de direitos individuais e coletivos resguardados pela Constitui o Neste caso o poder dos rg os judiciais permite sua atua o no sentido de nulificar legitimamente as delibera es dos Poderes Executivo e Legislativo restabelecendo a vontade da Constitui o O controle a ser realizado pelo Poder Judici rio deve incidir sobre a pol tica eleita pelos rg os legitimados para a realiza o das escolhas pol ticas que s o o Poder Executivo e o Poder Legislativo e o modo como esta pol tica desenvolvida em fun o da norma or ament ria que materializa no plano da aloca o de recursos a escolha realizada Contudo se a pol tica escolhida compat vel com a Constitui o Federal se o or amento est formado em conson ncia com esta op o e ainda se a norma or ament ria est sendo cumprida corretamente pelos rg os administrativos encarregados de sua execu o n o existe a possibilidade da interven o judicial para modificar o rumo da atua o dos organismos do Estado A op o da corre o judicial ocorre quando existe flagrante e manifesta viola o da op o constitucional ou quando existe o descumprimento por a o ou omiss o dos agentes pol ticos e administrativos da norma do or amento deixando de implementar ou implementando em desvio de finalidade a norma do or
611. vitar a bancarrota retornando Keynes para a centralidade do debate econ mico O esfor o realizado pelos governos ao ativar as pol ticas fiscais via gastos e ao mesmo tempo gerando liquidez para atender s demandas por ativos financeiros e evitar o p nico criou um clima de confian a entre os detentores de liquidez Este procedimento retoma a parceria ostensiva entre o Estado e o mercado como dois aliados insepar veis e imprescind veis em um 1 31 o retorno da fun o reguladora do regime de produ o baseado no capita or amento relegada por Ricardo Lobo Torres lata de lixo da hist ria ressurgindo sobre um dos maiores d ficits or ament rios dos pa ses centrais e um dos maiores processos de interven o do Estado na economia 2 A atua o dos Estados e dos organismos internacionais para preserva o do sistema e supera o da crise produziu resultados sob o ponto de vista or ament rio O d ficit real e o projetado no or amento do EUA nos anos de 2009 at 2020 assumem uma eleva o da d vida p blica a um patamar inusitado com uma perspectiva fiscal sombria consolidando expectativas de que em um prazo de dez anos a d vida federal norte americana poder atingir o importe de US 8 582 bilh es Observe se o quadro abaixo 2 15 de setembro de 2008 30 Conforme o Comunicado da Presid ncia do Instituto de Pesquisa Econ mica Aplicada Ipea n 35 intitulado Crise internacional balan o e poss v
612. votado o parecer preliminar abre se prazo para a oferta de emendas ao PLO as quais devem ser apreciadas pelos relatores setoriais Constitui requisito para a tramita o v lida da emenda a adequa o com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Or ament rias de sorte que nenhuma emenda pode ser admitida tramita o se n o guardar compatibilidade com estas normas jur dicas Vale destacar que nossa atual Constitui o ao contr rio da Constitui o de 1967 69 possui uma disciplina aberta possibilidade da apresenta o de emenda parlamentar aos textos encaminhados pelo Executivo para delibera o pelo Congresso Nacional Aos parlamentares l cita a iniciativa de proposi es e formula o de emendas mesmo com a possibilidade da eleva o da despesa ressalvados os projetos de lei de iniciativa privativa do Presidente da Rep blica projetos sobre organiza o dos servi os administrativos da C mara dos Deputados do Senado Federal dos Tribunais Federais e do Minist rio P blico Observe se que a restri o para apresenta o de emenda com eleva o de despesa apenas para os projetos de iniciativa privativa do Presidente da Rep blica n o incidindo sobre os demais que tenha a possibilidade propor Por m mesmo em rela o aos projetos de iniciativa privativa o dispositivo constitucional expressamente excluiu da veda o o projeto de lei or ament ria determinando que para tal projeto de lei fosse 180 V
613. xecutivo estabelecer a programa o financeira e o cronograma de execu o mensal de desembolso Par grafo nico Os recursos legalmente vinculados a finalidade espec fica ser o utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vincula o ainda que em exerc cio diverso daquele em que ocorrer o ingresso Art 9 Se verificado ao final de um bimestre que a realiza o da receita poder n o comportar o cumprimento das metas de resultado prim rio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais os Poderes e o Minist rio P blico promover o por ato pr prio e nos montantes necess rios nos trinta dias subsequentes limita o de empenho e movimenta o financeira segundo os crit rios fixados pela lei de diretrizes or ament rias 1 No caso de restabelecimento da receita prevista ainda que parcial a recomposi o das dota es cujos empenhos foram limitados dar se de forma proporcional s redu es efetivadas 2 N o ser o objeto de limita o as despesas que constituam obriga es constitucionais e legais do ente inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servi o da d vida e as ressalvadas pela lei de diretrizes or ament rias 3 No caso de os Poderes Legislativo e Judici rio e o Minist rio P blico n o promoverem a limita o no prazo estabelecido no caput o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os crit rios fixados pela lei de diretrizes or ament rias 2
614. xercem o direito de participar de sua forma o Era como dizer que no corpo legislativo no momento da elabora o das leis est presente o pr prio povo ou a totalidade dos cidad os Constitui o Como deve ser entendida essa limita o Decis o execut vel mediante a san o pol tica da interven o Car ter excepcional da nova atribui o confiada ao Supremo Tribunal 259 Conforme S rgio S rvulo da Cunha em introdu o edi o brasileira da obra Jurisdi o Constitucional de Hans Kelsen 2007 20 Pelos termos da Lei de 27 de novembro 1 de dezembro de 1790 o Tribunal de Cassa o se caracterizava como auxiliar e sat lite da Assembleia Legislativa KELSEN 2007 p 198 154 A forma como foi constru do o modelo de controle de constitucionalidade adaptado ao desenvolvimento hist rico espec fico da Europa partiu da necessidade de se atribuir a nico rg o competente a tarefa de anular atos inconstitucionais como corol rio fundamental para assegurar a obrigatoriedade do texto da Constitui o Este rg o concebido com a finalidade nica de efetuar o controle est situado em posi o especial dentro da estrutura do Estado a saber fora da estrutura do Poder Judici rio e composto por elementos recrutados pelo menos parcialmente da sociedade civil por tempo certo e determinado A propositura deu se na Constitui o Austr aca de 1920 a partir da formula o de Kelsen 2007
615. xhibi o integral dos livros commerciaes uma excep o ao principio geral de sigillo e inviolabilidade e como tal s mente autorizada nos restrictos casos expressos no art 18 do Codigo Commercial Em uma lei or amentaria podem se incluir disposi es de caracter permanente o que pode n o ser regular mas consagrado pela pratica Decis o proferida em 11 de novembro de 1914 com a seguinte composi o Andr Cavalcanti presidente interino Manoel Murtinho relator Amaro Cavalcanti Canuto Saraiva Leoni Ramos Coelho e Campos Pedro Mibieli En as Galv o Guimar es Natal Pedro Lessa e Oliveira Ribeiro vencido a Embargos julgados e rejeitados em 29 de janeiro de 1915 com a seguinte composi o do STF Herminio do Esp rito Santo Presidente Manoel Murtinho relator En as Galv o Pedro Mibieli Godofredo Cunha Andr Cavalcanti Leoni Ramos Canuto Saraiva Pedro Lessa Guimar es Natal e Sebasti o de Lacerda O Procurador Geral da Rep blica era Muniz Barreto 174 permanente deveria ser revalidada anualmente para que pudesse vigorar para al m do exerc cio financeiro de sua vig ncia N o poss vel deixar de registrar que ambas as decis es anteriores n o tratam de norma materialmente or ament ria mas sim de caudas or ament rias ou Seja mat rias estranhas legisla o do or amento por m inclu das nas disposi es da lei nua por decis o pol tica a quando da elabora o da
616. yres relativamente possibilidade do controle realizado Vossa Excel ncia passou em revista os dispositivos da Constitui o versantes sobre sa de na dupla perspectiva de pol tica p blica e de direito fundamenta l mas teve o cuidado de deixar assentado em seu voto que a decis o judicial necessariamente contextual emp rica ali s a Ministra Ellen Gracie j havia dito isso em um voto anterior magn fico dizendo que esse o tipo do caso que exige ju zo de pondera o atento o julgador s peculiaridades do caso Da Vossa Excel ncia trazer tona a quest o da ANVISA e o fez com muita propriedade si Agravo Regimental na suspens o de tutela antecipada 175 Cear Suspens o de Seguran a Agravo Regimental Sa de p blica Direitos fundamentais sociais Art 196 da Constitui o Audi ncia P blica Sistema Unico de Sa de SUS Pol ticas p blicas Judicializa o do direito sa de Separa o de poderes Par metros para solu o judicial dos casos concretos que envolvem direito sa de Responsabilidade solid ria dos entes da Federa o em mat ria de sa de Fornecimento de medicamento Zavesca miglustat F rmaco registrado na ANVISA N o comprova o de grave les o ordem economia sa de e seguran a p blicas Possibilidade de ocorr ncia de dano inverso Agravo regimental a que se nega provimento 315 Portanto acho que Vossa Excel ncia marcou um tento colocou muito b

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