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1. entretien des routes dont la cr ation d un fonds routier et des actions en vue de dynamiser les entreprises routi res et la privatisation Cette lettre de politique tait accompagn e de plusieurs Plans d action qui ont form la base des r formes de politique et de gestion La logique interne du projet semblait excellente et les objectifs semblaient r alisables l valuation R trospectivement toutefois ce qui faisait la force du projet tait aussi sa faiblesse les objectifs de d veloppement taient trop ambitieux en raison des difficult s politiques et conomiques que connaissait l Alg rie l poque La multiplicit des actions et des acteurs la cha ne complexe des causes et des effets qui avaient t m ticuleusement analys e lors de la pr paration du projet auraient t difficiles contr ler m me dans un environnement favorable Etant donn que les difficult s politiques et conomiques de l Alg rie taient connues au moment de la pr paration du projet et que les progr s sur les r formes propos es au cours des cinq projets routiers pr c dents avaient t lents le projet semble avoir t trop complexe et comportait des risques li s la mise en oeuvre 3 2 Objectif r vis Les objectifs du projet n ont pas t r vis s au cours de l ex cution bien qu il appara t que cela aurait t n cessaire de m me que les attentes sur les r sultats du projet auraient du2. devrait tre r compens e au moment de la pr paration du projet et encourag e par la direction et les personnes qui valuent le projet Revue des objectifs long terme Au cours de l ex cution du projet il faudrait revoir les objectifs du projet sans n cessairement le besoin d une restructuration majeure La direction de la Banque devrait aussi suivre de pr s la supervision du projet pour s assurer que les quipes de supervision proposent des solutions et gardent en m moire l objectif long terme du projet de m me que les buts court terme et leur r alisation L ajout d un cadre du projet dans le document d valuation du projet et la pr paration d un plan de mise en uvre au moment de l valuation ou durant la mission de lancement auraient pu aider clairement d finir les objectifs les activit s et les intrants Le manque de fonds de contrepartie a fortement influenc la r ussite du projet et a cr des retards et des tensions importants La Banque aurait d insister davantage dans sa demande qu un budget appropri soit affect au secteur pour assurer que le projet soit r alis de mani re efficace et ponctuelle Une le on plus g n rale tirer de ceci trait au besoin d une coordination troite entre les minist res sectoriels et celui des Finances galement lors de la supervision 9 Commentaires des partenaires a Emprunteur agence d ex cution A compl ter 10 Inf
3. lioration du contr le de la qualit de l entretien routier et l appui au d veloppement de petits entrepreneurs routiers priv s De bons progr s ont t accomplis dans le cadre de cette composante Cette composante comportait galement l essai de modalit s pour une ex cution efficace au niveau des co ts de travaux d entretiens p riodiques par les directions des travaux publics au niveau de la Wilaya et ensuite l largissement de cette exp rience l chelon national La composante pilote pour l entretien des routes communales n a pas t tr s r ussie en raison de fonds inad quats ou du manque de disposition des wilayas Quatre wilayas ont particip et 117 km de routes ont re u un entretien p riodique en 1997 et 1998 un co t inf rieur 1 5 million de EU par rapport un objectif de quelque 15 millions de EU Toutefois les tudes financ es par la Banque sur l entretien des routes communales ont servi sensibiliser tous les int ress s Un manuel d entretien a t diss min dans quelque 1 530 communes Un total de 34 camions 4 semi remorques et 4 bulldozers ont t achet s avec les montants du pr t total de 260 millions de DA Cet quipement de bonne qualit a t distribu parmi quatre unit s de soutien dans le Sud et a utilement renforc la capacit d entretien dans cette zone loign e Le mat riel de comptage du trafic et de poids de la charge l essieu a t achet
4. une op ration d ajustement structurel d un projet d infrastructure traditionnel et d un projet d assistance technique Une op ration plus modeste aurait convenu et aurait t plus facile ex cuter Les modalit s d ex cution taient galement trop compliqu es et requ raient divers degr s d intervention de trois Minist res Travaux publics Int rieur et Transport et de nombreuses autres agences ANA Organisme de contr le technique des travaux publics CTPP laboratoires Ecole nationale des travaux publics ENTP Cette situation a cr la confusion et a affaibli les incitations des diff rentes agences la performance et l ex cution La coordination s est av r e tre un probl me majeur tout au long de l ex cution et bien que ces probl mes taient connus lors de l valuation qui avait m me demand qu un coordinateur soit nomm pour assister la mise en uvre du projet les accords n ont pas t respect s par la suite A l ach vement du projet l valuation a d duit que la conception du projet n avait pas tabli le bon quilibre entre ce qui tait souhaitable et ce qui pouvait tre r alis dans le cadre des modalit s institutionnelles et des probl mes de s curit qui existaient en Alg rie Alors que le document d valuation a pass en revue les le ons tir es des op rations ant rieures en Alg rie et que l quipe d valuation connaissait bien la situati
5. valuation Le plan d action sur l am lioration des fournitures de gravier a t termin Il a eu un certain succ s et il y a des am liorations dans les livraisons Toutefois le contr le des mat riaux sur les chantiers routiers d pend de nouveau de la qualit de la performance des laboratoires Le plan d action pour d velopper l utilisation de l mulsion en tant qu alternative moins ch re au bitume fluidifi semble avoir eu un r sultat positif qui est renforc par la lib ralisation des importations correspondantes Un important programme de d veloppement institutionnel mise au point de l organisation et des m thodes de l ANA formation la gestion et ing nierie financi re etc pour l Agence nationale des autoroutes a t r alis avec succ s Une tude de faisabilit financi re et conomique de l int gralit de l autoroute Est Ouest a t financ e par le projet ainsi qu un s minaire de suivi tenu Paris o le potentiel des concessions priv es en Alg rie a t pr sent aux investisseurs et aux banques Trois tudes d ing nierie d taill couvrant pr s de 140 km d autoroutes ont t lanc es i pour Hamiz El Akhdaria les services ont t limit s 15 km en raison des contraintes de s curit 40 des services pr vus ii pour El Affroun Hoceima 25 km l tude a t pratiquement termin e la date de cl ture iii pour la jonction d Oran 27
6. cution et les r sultats 11 P rennit 12 Performance de la Banque et de l Emprunteur 13 Le ons tir es 14 Commentaires des partenaires 14 Informations suppl mentaires 14 Annexe 1 Indicateurs Cl s de performance Matrice Cadre Annexe 2 Co ts et financement du projet Annexe 3 Co ts et avantages conomiques Annexe 4 Apports de la Banque Annexe 5 Classement des R alisations des Objectifs R sultats des Composantes Annexe 6 Classement de la Performance de la Banque et de l Emprunteur Annexe 7 Liste des documents d appui No identit du projet PO04907 Nom du Projet SIXIEME PROJET ROUTIER Chef d quipe Michel A Loir Unit MNSIF Type de RA Version synth tique Date du rapport 6 juin 2003 1 Donn es du projet Nom SIXTEME PROJET ROUTIER No P C FF PPD 38390 PDU 3839A DPDU 3839S Pays D partement R publique Alg rienne D mocratique et Populaire R gion Moyen Orient et Afrique du Nord Secteur sous secteur Routes et autoroutes 71 Administration publique centrale 29 DATES CLES Originale R vis e R elle DCP 16 04 1993 Effectif 05 07 1995 15 06 1995 Evaluation 20 06 1994 Examen mi parcours 30 09 1997 12 07 1998 Approbation 31 01 1995 Cl ture 31 12 2002 31 12 2002 Emprunteur Agence d ex cution R publique alg rienne MEAT Autres partenaires PERSONNEL Actuel A l valuation Vice Pr sident Jean Louis Sarbib Caio Koch Weser Directeur P
7. et frustrations dans les deux camps De m me le haut niveau d engagement indiqu dans la lettre de politique soumise avec le projet ne s est pas traduit par des r formes sur le terrain L tablissement du Fonds routier a pris du temps tre approuv et il a t par la suite modifi et n est toujours pas op rationnel Toutefois il y a lieu de rappeler que la situation politique a cr un climat dans lequel il tait tr s difficile de fonctionner efficacement ce qui a fortement jou en d faveur du projet 16 7 6 Agence d ex cution La performance des agences d ex cution jusqu a fin 1999 tait faible mais s est am lior e par la suite L AE a pu continuer r aliser les composantes physiques dans un environnement difficile les a termin es temps l exception de certaines mentionn es plus haut et sans d passer le budget De plus PAE n a pas pu b n ficier de l assistance du personnel de la Banque pendant la suspension du projet et pendant l arr t des missions Un domaine dans lequel la performance de I AE tait insuffisante tait les rapports d activit s du projet L incapacit nommer un coordinateur et de mettre en place un syst me de gestion financi re informatis et un syst me de rapport a t un frein tout au long de l ex cution du projet L AE prenait galement trop de temps pour et les probl mes et difficult s identifi s par les missions de la Banque et port
8. km les services ont galement t termin s et iv pour la rocade de Constantine 49 km Le projet a galement financ l tude de faisabilit conomique et financi re du d veloppement du m tro d Alger et elle a t achev e avec succ s Le projet comprenait un plan tr s ambitieux pour l AT et pour former la presque totalit des autorit s et du personnel au minist re La formation aurait d couvrir la gestion l ing nierie les aspects techniques financiers etc Une seule des quatre composantes de ce programme a t ex cut e Les autres traitant de la gestion budg taire et financi re des relations entre le minist re et l industrie routi re et la gestion des ressources humaines ont t abandonn es Egalement plusieurs composantes cl s de formation ont t ex cut es l aide de fonds de l assistance bilat rale plut t que des fonds de la Banque et elles ont t effectu es d une 12 mani re non coordonn e et leur qualit tait limit e Etant donn qu une grande partie de cette formation ne s est jamais concr tis e 1l est difficile d valuer si la fin du projet le Minist re avait un personnel de meilleure qualit et des proc dures plus efficaces Il faut noter que AE reconna t que ces actions de modernisation et de formation sont n cessaires et qu il y a des plans pour les entreprendre Toutefois le manque d ex cution de la composante modernisation du Minist
9. projet se sont mat rialis s et ont t dans certains cas plus s rieux qu envisag i la d t rioration des conditions locales de s curit au point que la supervision du projet et les enqu tes techniques par exemple l tude technique d taill e des autoroutes sont devenues impossibles les travaux de carri res ont t emp ch es avec des cons quences adverses pour la fourniture des sites des travaux routiers et l quipement de l entrepreneur a t d truit ii une rotation lev e du personnel AE non seulement au niveau du ministre mais la t te des directions responsables des composantes du projet qui a rod l engagement de l Emprunteur aux r formes et actions convenues iii des difficult s de coordination entre le MEAT et le Minist re de I Int rieur qui ont bloqu la mise en uvre de la composante pilote des routes municipales et iv des p nuries budg taires aigu s sur la p riode 1996 98 qui ont provoqu des r ductions dans les d penses d entretien routier et le report d une grande part des composantes de renforcement institutionnel la formation en particulier De plus d autres probl mes sont apparus notamment i un manque d engagement de l Emprunteur la privatisation des entreprises publiques de travaux routiers et la cr ation d un fonds routier utile et ii le manque de capacit de superviser le projet de mani re efficace au cours de ses premi res a
10. re demeure un chec s rieux du projet Les objectifs du projet auraient d tre r vis s et revus la baisse pendant l ex cution car il est apparu tr s vite que cette composante ne serait pas ex cut e de mani re ad quate 5 Facteurs principaux affectant l ex cution et les r sultats 5 1 Facteurs trangers au contr le de l Etat ou de l agence d ex cution Les principaux facteurs trangers au contr le de l Etat ou de l agence d ex cution sont la situation sur le plan de la s curit dans le pays qui a entra n l impossibilit de faire des missions de supervision au cours des premi res ann es l interruption de l ex cution des travaux et le ralentissement de l ex cution de certains plans d action Le projet a t approuv le 31 janvier 1995 et sa mise en vigueur a commenc le 15 juin Le projet a t cl tur comme pr vu le 31 d cembre 2002 La majorit des travaux physiques devait tre termin e t t dans la p riode de mise en uvre Toutefois d s que le projet a d marr les retards ont commenc s accumuler Les probl mes de s curit et la crise conomique ont gravement compromis l ex cution du projet de sa mise en vigueur en 1995 jusqu une date bien avanc e de 1999 Une forte inflation a oblig a r valuer les budgets et s est ajout aux autres probl mes Les am liorations qui ont suivi ont permis de rattraper les retards 5 2 Facteurs g n ralement
11. s l attention des cadres de haut niveau ont eu besoin de beaucoup de temps pour tre r solus 7 7 Performance globale de l Emprunteur En fonction de ce qui pr c de la performance de l Emprunteur est jug e partiellement satisfaisante La performance de l Emprunteur a t satisfaisante pendant la pr paration du projet et au cours des derni res ann es d ex cution mais insatisfaisante au cours de la premi re moiti de mise en uvre du projet 8 Le ons tir es Les principales le ons tir es de l ex cution du projet sont les suivantes Complexit de la conception du projet Le besoin d tre r aliste et pas trop ambitieux lorsque les projets sont d velopp s dans une situation difficile du pays et dans un environnement ext rieur et institutionnel incertain Il faut tenir compte d une s rie d op rations de d composition de grands projets en des op rations plus petites et diversifi es telles que des pr ts d AT des projets d investissement des op rations de pr t programmatique etc Ce qui semble avoir t le moteur principal de cette op ration tait le d veloppement institutionnel du Minist re Mais ceci a t dilu dans une trop grande vari t de composantes et d agences et dans des fonds du projet presque enti rement allou s aux infrastructures physiques Ce concept de d composition est probablement plus facile appliquer aux pays dont le besoin l int r t des pr t
12. strat gie de privatisation des travaux routiers n a pas t accept e pleinement par le GA et les fondements de la sous composante correspondante taient donc fragiles En conclusion la qualit initiale du projet tait insatisfaisante malgr de tr s bonnes caract ristiques innovatrices et d excellentes analyses techniques r alis es par l quipe d valuation du projet 4 R alisation des objectifs et r sultats 4 1 R alisation r sultat des objectifs Certains des objectifs du projet ont t atteints tels que la r duction des retards d infrastructure physique n cessitant r habilitation ou entretien objectif 1 du rapport d valuation du projet alors que certains autres n ont t atteints que partiellement et dans certains cas en dehors du cadre du projet tels que le renforcement de la capacit de l Emprunteur g rer et entretenir le r seau routier objectif 2 La constitution de r serves de financement pour entretien objectif 3 et la participation accrue du secteur priv dans la construction routi re objectif 4 n ont galement t que partiellement atteints Pour ce qui est de l objectif long terme du projet c est dire la modernisation du Minist re et l tablissement de conditions qui assureraient la durabilit de la r fection et de l entretien des chauss es cr ation d un fonds routier utilisation accrue du secteur priv transfert des responsabilit s pour l
13. 0 de ces fonds r duits avaient t d pens s la cl ture du projet 4 3 Valeur actuelle nette Taux de rentabilit conomique Les usagers de la route ont retir des avantages directs savoir une diminution des co ts d exploitation des v hicules et les administrations centrale et locale galement savoir des conomies li es la reconstruction de routes et d ouvrages d art Les taux estim s de rentabilit conomique sont de l ordre de 20 40 pour cent pour les travaux de r habilitation et plus lev s pour le renforcement des chauss es et la r habilitation des ouvrages d art Au moment de l valuation des avantages secondaires taient pr vus tels qu un environnement 10 favorisant la participation du secteur priv Une meilleure gestion des routes s est galement traduite par un usage plus efficace des maigres ressources 4 4 Taux de rentabilit financi re Sans objet 4 5 Impact de d veloppement institutionnel Globalement l impact du projet sur le d veloppement institutionnel est consid r comme modeste En d pit de la r duction de la composante AT de nombreuses actions ont t entreprises sur le plan institutionnel un certain nombre d tudes sur la gestion routi re ont t r alis es de nombreux plans d action mis en uvre le financement de l entretien routier accru l industrie de l entretien est devenue plus concurrentielle et plus efficace Cependan
14. Il y a eu de la continuit au d but entre l valuation et la supervision mais l quipe a chang pour une grande partie de la p riode de supervision quand le chef du projet a quitt la 15 Banque Toutefois l conomiste des transports qui faisait partie de l quipe de l valuation a continu tre impliqu plusieurs reprises durant l ex cution du projet restructuration quelques missions de supervision et la mission d ach vement La lecture des aide m moire et des rapports d activit r v le qu il y a eu parfois quelques tensions et un sentiment de coop ration limit de la part de l quipe de contrepartie Cette situation peut avoir entrav partiellement les communications mais il ne semble pas qu elle ait influenc l ex cution du projet de mani re significative Les rapports d avancement du projet se sont av r s satisfaisants Les comptes rendus de mission taient complets avec des aide m moire et des lettres de suivi approfondis Les rapports d activit du projet ont donn des classements de la performance r alistes et coh rents pendant toute la dur e de l ex cution Cependant l ex cution du projet a mis surtout l accent sur les composantes du projet et n a donc pas suffisamment analys comment celles ci influenceraient le r sultat du projet et donc l atteinte des objectifs de d veloppement du projet 7 3 Performance globale de la Banque Dans l ensemble la perfor
15. Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Traduction non officielle du texte anglais qui seul fait foi Document de la Banque mondiale Rapport No 26089 RAPPORT D ACHEVEMENT PPD 38390 PDU 3839A DPDU 3839S D UN PRET D UN MONTANT DE 130 MILLIONS DE EU A LA REPUBLIQUE ALGERIENNE DEMOCRATIQUE ET POPULAIRE POUR LE SIXIEME PROJET ROUTIER 12 juin 2003 AE ANA CTPP ENPT GCQ MEAT RA TAUX DE CHANGE Taux de change effectif au 29 mai 2003 Unit mon taire Dinar alg rien DA 1 00 DA 0 013 EU 1 00 EU 78 70 DA EXERCICE BUDGETAIRE DE L EMPRUNTEUR 1 janvier 31 d cembre ABREVIATIONS ET ACRONYMES Agence d ex cution Agence nationale des autoroutes Contr le technique des travaux publics Ecole nationale des travaux publics Gouvernement de l Alg rie Groupe contr le qualit Minist re de l Equipement et de l Am nagement du Territoire Rapport d ach vement Vice Pr sident Jean Louis Sarbib Directeur Pays Theodore O Ahlers Directeur Sectoriel Emmanuel Forestier Charg du Projet Michel Loir 10 REPUBLIQUE ALGERIENNE DEMOCRATIQUE ET POPULAIRE SIXIEME PROJET ROUTIER TABLE DES MATIERES Page No Donn es du projet 1 Classement de la performance principale 1 Evaluation des objectifs de d veloppement de la conception et de la qualit initiale 2 R alisation des objectifs et r sultats 6 Facteurs principaux affectant l ex
16. ait l agence d ex cution du projet actuellement Minist re des Travaux Publics mais deux autres minist res devaient aussi mettre en uvre certaines composantes Minist res de l Int rieur et du Transport Un certain nombre d agences au sein de l AE 13 taient aussi impliqu es L une des faiblesses de l ex cution est le manque de coordination entre les diff rents acteurs gouvernementaux Comme l Emprunteur le note galement dans son propre rapport d ach vement de nombreux probl mes de coordination auraient pu tre r solus par la nomination d un coordinateur de projet Ce coordinateur a effectivement t nomm sur l insistance de la Banque mais n est pas rest et l AE a d cid de ne pas engager une autre personne mais de confier la coordination du projet la Direction de la Planification et du D veloppement DPD ce qui a eu pour effet de diluer les actions de coordination du projet L AE aurait du cr er une unit de coordination appropri e et fiable comme cela avait t convenu au moment de l valuation Une autre faiblesse li e celle d crite ci dessus tait le fait qu un syst me de gestion financi re appropri n a jamais t tabli par l AE Il y a eu galement des probl mes au niveau de la pr paration des indicateurs de performance et des rapports qui allaient au del des simples r alisations physiques du projet 5 4 Co ts et financement Les co ts totau
17. assujettis au contr le de I Etat Il y a eu trois restructurations majeures du Minist re en charge et sept diff rents ministres pendant les six ann es de l ex cution du projet Des changements importants se sont produits concernant les personnes responsables de la coordination du projet ce qui n a pas manqu de cr er des probl mes la continuit du projet Malgr l engagement de l emprunteur l valuation il n y a eu que peu de suivi et l accord pour la mise en uvre de la modernisation du Minist re s est estomp d s le d marrage du projet De plus le Minist re de l Int rieur a perdu son int r t au projet pilote d entretien des routes municipales en particulier en ce qui concerne le financement du programme mais il n y a pas eu de r action du GA pour raviver cette composante et travailler avec le MI pour en assurer le succ s Les probl mes des fonds de contrepartie ont t pr sents au cours de la vie du projet et surtout au cours des premi res ann es Ceci tait du aux difficult s rencontr es par le Minist re allouer les fonds ad quats du budget national ce qui a amen la suspension du projet pendant 9 mois Cette question aurait pu tre rapidement r gl e par la cr ation et la mise en vigueur du Fonds routier qui aurait fourni une source stable de financement pour l entretien routier 5 3 Facteurs g n ralement assujettis au contr le de l agence d ex cution Le MEAT t
18. ateurs de performance ne semblent pas montrer qu il y a eu des progr s majeurs dans ce domaine Le plan d action concernant les laboratoires n a pas progress au d but affectant s rieusement l objectif du projet d am lioration du contr le de qualit sur les chantiers La r forme des laboratoires locaux a chou et le Laboratoire central a t r absorb par le MEAT au lieu d aller vers une plus grande autonomie et de contribuer rendre l industrie locale plus comp titive Par cons quent le contr le de qualit montre encore des faiblesses Le Plan d action sur le bitume concernait les questions de disponibilit et de qualit Les objectifs ont t partiellement atteints pour cette composante Le plan d action concernant les livraisons de bitume a t arr t la moiti de l ex cution et les travaux du projet n ont pas pu en b n ficier La r cente lib ralisation des importations de bitume devrait contribuer bient t rationaliser la livraison du bitume aux chantiers de travaux routiers L limination du monopole de NAFTAL r gle le premier probl me le deuxi me probl me d pend des contr les de qualit au niveau de la production et du stockage la concurrence entre fabricants de bitume devrait progressivement en venir bout mais les contr les sur site d pendent des laboratoires leur r forme n a pas eu lieu et leur performance s est peu am lior e par rapport l poque de l
19. ays Theodore Ahlers Daniel Ritchie Responsable secteur Emmanuel Forestier Amir Al Khafaji Chef d quipe au RA Michel A Loir Michel Ray Auteur principal RA Elisabetta Capannelli 2 Classement de la performance principale S Satisfaisant TS Tr s satisfaisant I Insatisfaisant TP Tr s probable P Probable IP Improbable TIP Tr s improbable TI Tr s insatisfaisant E Elev SU Substantiel M Modeste N N gligeable R sultat P rennit Impact d veloppement institutionnel Performance Banque Performance Emprunteur nnzgun GCQ si disponible RA Qualit initiale Non disponible I Risques du projet Oui 3 Evaluation des objectifs de d veloppement de la conception et de la qualit initiale 3 1 Objectif original Contexte Le secteur routier en Alg rie joue un r le essentiel dans le d veloppement conomique et social de ce vaste pays Le r seau routier est important environ 100 000 km de long co teux et difficile entretenir Les routes portent environ 90 du trafic passagers et de fret et rev tent donc une importance critique pour l conomie alg rienne Au d but des ann es 90 l Alg rie s est lanc e dans un programme de r formes visant accro tre l efficacit conomique et liminer les barri res commerciales Ces r formes supposaient que les goulets d tranglements routiers existants soient lev s Des p nuries de financement des capacit s insuffisantes
20. dans le cadre du projet pour un total de 39 5 millions de DA Composante C sur la formation VAT et les tudes Cette composante tait ambitieuse par sa taille et sa nature Elle comportait une s rie d l ments dont par exemple i l audit des entreprises du secteur routier pour les pr parer la privatisation ii PAT PANA pour continuer la pr paration de parties des autoroutes pour investissement et renforcer les capacit s de l agence en mati re d ex cution et de supervision iii la pr paration et l ex cution d un plan d action pour la modernisation du Minist re et la formation des Directions impliqu es dans le projet y compris les cours universitaires dans le pays pour les ing nieurs les voyages d tude et la formation l tranger un grand nombre d tudes g n rales banque de donn es routi res directives techniques etc et une tude de transport urbain tre ex cut e par le d partement du transport urbain du Minist re des Transports Cette composante a t bien tudi e et d velopp e pendant la pr paration du projet et a fait l objet de discussions intenses avec les homologues m me pendant les n gociations Elle a t n anmoins consid rablement modifi e lors de l ex cution et a t r duite de sa taille initiale de 35 millions de EU l valuation soit 15 du total des co ts du projet 14 millions soit 6 apr s restructuration du projet Seulement 8
21. de gestion routi re et une industrie de la construction des routes de mauvaise qualit men e par le secteur public ont toutes contribu une faible performance du secteur La congestion du trafic faisait galement son apparition sur les routes interurbaines septentrionales et le Gouvernement de l Alg rie GA avait pr vu de construire l autoroute Est Ouest L expertise technique trang re tait requise pour les tudes techniques de sections de cette autoroute situ es en terrain difficile et pour le renforcement de la capacit de l agence des autoroutes Dans ce contexte le Gouvernement a demand l assistance de la Banque pour le sixi me Projet routier Malgr l environnement politique et conomique difficile l poque laquelle le projet a t con u 1993 94 et approuv 31 janvier 1995 le Gouvernement tait engag introduire des r formes profondes du secteur routier ainsi que des r formes administratives profondes dans le Minist re charg de l infrastructure routi re Minist re de l Equipement et de l Am nagement du Territoire MEAT Objectifs du projet L objectif long terme du projet tait de renforcer les capacit s de l Emprunteur g rer son secteur routier Les objectifs du projet comprenaient i la r duction de l arri r des routes et des ouvrages d art n cessitant r habilitation et entretien ii le renforcement des agences de l Emprunteur responsables de la gesti
22. e m me si la p rennit des diff rentes composantes physiques est tr s probable Les composantes du projet ont t termin es dans leur majorit et les objectifs partiellement atteints Des pratiques am lior es d entretien ont t introduites les fonds d entretien ont t augment de fa on substantielle particuli rement depuis l an 2000 plusieurs plans d action ont t r alis s avec succ s la concurrence dans l industrie d entretien routier est accrue ce qui semble indiquer une industrie de la construction plus dynamique Toutefois la p rennit long terme du projet d pend essentiellement des actions du Minist re qui sont encore en cours en particulier la modernisation des op rations et la formation du personnel la poursuite des actions sur la privatisation des entreprises publiques et la mise en op ration du fonds routier pour assurer la p rennit du financement de l entretien routier Il est donc difficile d valuer de fa on d finitive la probabilit du succ s de ces aspects du projet 14 7 Performance de la Banque et de l Emprunteur Banque 7 1 Op ration de pr t Bien que le rapport d ach vement mentionne que l quipe de pr paration du projet tait trop optimiste sur ce qui pouvait tre r alis et n a pas su bien valuer les risques d ex cution d une op ration si complexe la performance de la Banque au cours de la pr paration est jug e satisfaisante pou
23. e nouvelle op ration seraient effectu es l occasion de l ex cution d un projet ant rieur de la Banque cinqui me Projet routier Les mesures de sauvegarde ont t respect es pendant la conception du projet Des analyses approfondies par des experts de haut niveau ont pr c d la pr paration des plans d action et l examen des besoins de modernisation au MEAT a t r alis dans les moindres d tails et d une mani re participative Les documents du projet t moignent de la profonde connaissance de l Alg rie et de la grande expertise technique du chef d quipe de l poque La conception du projet tait labor e et complexe et elle a tent de r pondre aux nombreux besoins importants et pressants du secteur routier en Alg rie Le champ de la t che couvrait la fois les questions mat rielles et institutionnelles Elle comprenait une s rie de plans d action Elle n cessitait de vastes r formes institutionnelles instaurer dans de nombreux d partements et institutions du Minist re et comprenait des tudes dont l une l tude sur le transport tre effectu e totalement en dehors de l homologue principal du projet Toutefois des difficult s rencontr es au cours de l ex cution et des ajustements notamment sur la composante C introduits tout au long de la dur e du projet il semble que le projet tait trop complexe et bien trop ambitieux dans ses buts Le projet avait des l ments d
24. entretien routier au niveau communal un Minist re des Equipements r form etc le r sultat du projet demeure incertain Cependant il faut souligner que le Projet a atteint ses objectifs physiques principaux et dans certains cas les a d pass Les composantes physiques du projet ont presque t r alis es 100 sauf la composante de r habilitation des ouvrages d art qui a souffert des retards dans la mise en uvre de sa seconde tranche et la composante d entretien routier municipal La composante ouvrages d art pr par e dans le cadre du projet et maintenant r alis e avec un financement local Les faiblesses dans la gestion des march s et dans le contr le qualit perdurent dans certains cas malgr les r sultats physiques atteints Cependant elles ne semblent pas tre assez importantes pour limiter la dur e de vie des travaux publics du projet La r ussite des composantes physiques ne devrait en aucun cas tre minimis e par les difficult s macro conomiques rencontr es et la situation difficile au niveau de la s curit dans laquelle le projet a t mis en uvre Cette r ussite repr sente par elle m me le t moignage d une agence d ex cution engag e et montre aussi la capacit et le s rieux de l quipe de suivi de la Banque qui a continu superviser le projet malgr la situation difficile dans le pays Risques du projet Tous les risques cl identifi s lors de l valuation du
25. mance de la Banque est jug e satisfaisante La pr paration du projet a t minutieuse et d taill e la continuit de la supervision a t maintenue en d pit de la situation tr s difficile sur le plan de la s curit dans le pays La Banque a assur un suivi troit des composantes physiques du projet et des plans d action malgr l rosion de l engagement des partenaires locaux aux objectifs de r forme Emprunteur 7 4 Pr paration La performance de l Emprunteur au cours de la pr paration du projet est jug e satisfaisante Le projet a t d velopp d une mani re participative avec une troite participation de personnel technique des quipes de contrepartie et repr sentants officiels de haut niveau L Emprunteur s est engag sur une s rie d actions et a aid d velopper les m canismes pour leur mise en uvre Il a aussi r alis lui m me plusieurs tudes et analyses pr paratoires pour faciliter la pr paration du projet 7 5 Performance de l ex cution par le Gouvernement La performance de l Emprunteur au niveau de l ex cution est dans l ensemble jug e insatisfaisante Cette valuation tient compte du fait que le projet a fait l objet d une suspension pendant une p riode de temps relativement longue et que diverses missions de supervision ont jug le projet comme tant insatisfaisant Des fonds n ont pas t mis la disposition du projet ce qui a donn lieu des retards
26. n est donn e surtout parce que les objectifs du projet n ont pas t revus et ajust s au cours de la revue mi parcours et apr s la mission de restructuration Il y a eu 17 missions de supervision comprenant les missions d examen mi parcours et de RA sur les six ann es du projet Les missions se sont rendues r guli rement et en moyenne deux fois par an en Alg rie La Banque a continu envoyer des missions m me l poque de situations tr s difficiles sur le plan de la s curit mais la supervision sur le terrain n a pas t effectu e par le personnel de la Banque pour des raisons de s curit Les missions de la Banque se sont limit es des changes Alger avec les diff rentes directions responsables des composantes du projet La Banque s est assur e toutefois les services d un consultant local un ing nieur routier senior qui avait t directeur de la Direction des routes et qui tait galement un des homologues lors de l valuation du projet Ceci a pu garantir que les visites aux sites du projet se poursuivent et a galement assur la continuit de la supervision une poque o de nombreux changements se sont produits au sein des homologues du projet Cependant le manque d harmonie entre la complexit du projet et sa supervision est clair en particulier entre 1996 et 1998 l quipe de la Banque ne comprenant souvent qu un employ de la Banque et un sp cialiste technique
27. nn es Il appara t donc que les risques n ont pas t analys s ou att nu s avec suffisamment de d tail au cours de la pr paration du projet 4 2 R sultats par composantes Dans l ensemble le projet a atteint ses objectifs physiques pr vus l exclusion de quelques travaux physiques comme plusieurs ouvrages d art l entretien des routes communales et la r fection de la route entre Tamanrasset et Ain Guezzam qui ont t exclus du projet lors de l examen mi parcours Composante A R habilitation des chauss es AI et A2 Cette composante visait restaurer des chauss es et introduire des m canismes pour l entretien routier d velopper la concurrence dans l industrie routi re locale et internationale et introduire des mesures qui am lioreraient la vitesse et la qualit de l ex cution des march s De nouvelles m thodes et techniques devaient tre mises en place pour la r habilitation des routes nationales trafic moyen sur une base pilote dans le but de r duire les co ts et d introduire une concurrence plus grande A l ach vement du projet six tranches annuelles d entretien p riodique avaient t financ es couvrant environ 5 010 km pour un co t total de 5 6 milliards de DA avec un d caissement de 46 millions de EU Trois tranches de travaux de renforcement et de r fection avaient t ex cut es bien qu avec retard couvrant respectivement 417 km et 256 km La composante po
28. on et de l entretien des routes iii l apport de solutions durables pour financer la r habilitation des routes et les travaux d entretien et iv la cr ation d un environnement propice l utilisation efficace des ressources humaines et financi res du secteur routier par l accroissement de la concurrence et de la participation du secteur priv Un des objectifs cl du projet consistait d velopper la capacit de l Agence d ex cution AE g rer son r seau routier et am liorer l entretien et le d veloppement du syst me routier Evaluation des objectifs Le projet tait ambitieux de grande envergure et comportait de nombreuses caract ristiques innovantes Au del des l ments traditionnels de r fection et d expansion des routes il comprenait des actions audacieuses concernant l entretien des routes municipales et la modernisation de l AE au Minist re de l Equipement et de l Am nagement du Territoire MEAT Une lettre de politique avait t pr par e par l Emprunteur et soumise au titre des documents de n gociation Cette lettre introduisait le processus des r formes et de modernisation que le Minist re entendait poursuivre dans le secteur routier Le programme comprenait en particulier des actions am lior es pour la gestion du r seau routier l am lioration de l entretien la cr ation d un m canisme pour assurer la durabilit des investissements dans la r fection et l
29. on locale et tait tr s comp tente il semble que le projet a chou tenir suffisamment compte des le ons tir es des projets ant rieurs et des risques du pays En particulier il semble que malgr l volution d favorable de la situation sur le plan de la s curit dans le pays qui persistait d j l poque de l valuation et des n gociations du projet le projet a t pr par dans un climat de grand optimisme que partageaient la Banque et les quipes du Gouvernement sur ce qui pouvait tre r alis sur le terrain Il semble en particulier qu il y ait eu de la part de l quipe d valuation une surestimation de l engagement et de la capacit de l agence d ex cution mettre en uvre de vastes r formes institutionnelles tant au niveau du projet que du calendrier En plus des commentaires ci dessus les l ments qui auraient d tre trait s lors de la conception du projet comportent en particulier 1 l tablissement d un syst me de gestion financi re du projet avant sa mise en oeuvre ii un meilleur m canisme de coordination entre le MEAT et le Minist re de l Int rieur pour l ex cution de la sous composante entretien des routes communales iii une analyse conomique pour la r habilitation des ouvrages d art et pour l entretien p riodique un TRE minimum bas sur une m thodologie convenue tait tabli comme une condition d admissibilit au financement de la Banque La
30. ormations suppl mentaires Sans objet 18 19
31. pour financer des activit s suppl mentaires de r habilitation ou d entretien routier Une sous composante a t ex cut e en dehors du projet la r fection de la route Tamanrasset A n Guezzam Malgr la suspension du projet pendant 9 mois de mai 1999 f vrier 2000 cause du manque d actions de la part de l emprunteur pour mobiliser les fonds de contrepartie n cessaire l entretien routier il n y a pas eu de restructuration formelle du projet La revue mi parcours et la mission de suivi de fin 1999 qui a d cid de lever la suspension des d caissements sur le pr t n ont pas permis de r viser de fa on d taill e les objectifs de d veloppement du projet et de ajuster la r alit et la capacit d ex cution du pays 39 Qualit initiale Le projet pr c de l introduction du Groupe contr le qualit GCQ la Banque et il n y a donc pas eu d valuation de la qualit initiale au moment de l approbation du projet par le Conseil d administration Le projet tait conforme la strat gie CAS de la Banque et avec les priorit s de l Emprunteur telles qu elles avaient t indiqu es lors de la pr paration du projet et r it r es dans la Lettre de politique qui avait t soumise par le GA au titre des engagements pris pour le projet La conception et la pr paration du projet ont t minutieuses et ont b n fici du fait que de nombreuses tudes et analyses pour pr parer cett
32. que par march s 26 B2 Equipement pour entretien et comptage du trafic 6 B3 Entretien des routes communales 1 B4 Supervision tudes g n rales et formation 1 Partie C Formation tudes et AT C1 Audit des entreprises routi res 1 C2 AT al ANA Agence Nationale des Autoroutes 2 C3 Etudes conomiques et ing nierie d taill e autoroutes 4 C4 Plan d action pour la modernisation et la formation MEAT 6 CS Etudes g n rales et recherche 3 C6 AT au MEAT 1 3 4 Composantes r vis es La port e du projet a t r vis e plus d une fois pendant son ex cution principalement pour tenir compte des difficult s et des retards de l ex cution caus s par un environnement local incertain et pour tenir compte galement de diverses restructurations de l agence d ex cution et partant du changement des priorit s A la fin du projet des modifications majeures ont t introduites dans la composante C qui a t r duite 5 des co ts totaux du projet par rapport une estimation de 15 l valuation Des activit s qui n ont pas t ex cut es comprennent la formation du personnel du MEAT et l audit des entrepreneurs publics D autres activit s des composantes A et B ont t fortement r duites par exemple l entretien des routes communales la r habilitation des ouvrages d art l ing nierie d taill e de sections d autoroutes Les fonds ainsi d gag s ont t utilis s
33. r les raisons suivantes i les quipes d identification de pr paration et d valuation taient compos es de personnel et de consultants qualifi s avec la juste combinaison d expertise ing nierie conomie sp cialiste de gestion publique ii l quipe connaissait la situation sur le terrain ayant d j travaill en Alg rie et avait identifi et analys en d tails toutes les questions sectorielles cl r soudre Les tudes produites au d part et les composantes physiques identifi es taient pertinentes et n cessaires pour le pays Ce tr s bon travail pr paratoire a permis plus tard la mise en uvre du projet malgr les difficult s et les retards initiaux avec tr s peu de changement dans les composantes physiques et leurs co ts iii l quipe d valuation a travaill en collaboration tr s troite avec ses homologues du Gouvernement et elle a galement utilis l expertise locale et a d velopp le projet d une mani re tr s participative 7 2 Supervision La performance de la Banque pendant la supervision est jug e insatisfaisante Il est vrai que cette notation ne permet pas de reconna tre sa juste valeur l engagement de l quipe de supervision de la Banque sur le terrain qui a continu superviser le projet au moment o les missions en Alg rie taient limit es ou stopp es ni sa flexibilit pour s ajuster fr quemment un environnement volatile Cependant cette notatio
34. s de la Banque sont limit s et permet s rement de rester engag dans un secteur qui n cessite assistance sur le long terme ou lorsque des r formes institutionnelles majeures sont n cessaires De plus un projet ne devrait pas inclure des composantes qui ne sont pas fortement soutenues par l Emprunteur Dans le cadre du projet il semble que cela tait le cas de la composante entretien des routes municipales r aliser par le Minist re de l Int rieur L engagement effectif sur cette composante aurait du tre test en incluant au moins une condition de mise en vigueur du pr t Les actions sur lesquelles AE n a qu un contr le limit telles que la privatisation des entrepreneurs publics influenc e par les facteurs externes et internes du march ne devraient pas non plus tre inclues dans la conception du projet Modalit s d ex cution La complexit du projet n cessitait l implication de plusieurs minist res et de nombreuses agences au cours de l ex cution et la fonction de coordination 17 du Minist re lui m me n tait pas suffisante Des modalit s claires de rapport et des incitations positives pour tous ceux qui sont impliqu s sont essentielles au cours de l ex cution d un projet Les efforts devraient donc porter sur la d finition et l accord sur ces m canismes La le on tirer ici est que soit le nombre d agences impliqu es et donc de composantes doit tre r duit soit un soutien
35. s routier a t l galement tabli en 2000 et modifi en 2001 il n est pas op rationnel et des incertitudes demeurent sur la date laquelle il entrera en vigueur Les incitations pour lancer ce fonds sont faibles pr sent en raison de la bonne disponibilit des fonds budg taires routiers Le financement de l entretien routier a maintenant atteint un niveau ad quat Cependant de futures difficult s budg taires au niveau national pourraient encore r sulter en une forte diminution du financement de l entretien routier C est pourquoi la question du financement de l entretien routier ne peut pas tre consid r e comme r solue L entretien du r seau a t planifi l aide du Mod le III pour la conception et l entretien des routes HDM Le Mod le HDM III est utilis et pourrait tre tr s utile la programmation efficace des travaux routiers Pour cela il serait n cessaire de maintenir et de mettre jour la banque de donn es routi res pour optimiser la programmation de l entretien Cependant la situation d licate sur le plan de la s curit dans certaines zones et la livraison retard e des quipements de comptage n ont pas permis de r aliser ceci jusqu pr sent 11 Un Plan d action tait suppos r pondre au besoin d am lioration dans la passation des march s et la diminution des retards dans l attribution des march s Toutefois des actions limit es ont t prises et les indic
36. t le fait que certaines caract ristiques cl du projet n aient pas t r alis es telles que la modernisation du programme d administration des routes publiques et la mise en uvre d un m canisme p renne pour le financement de l entretien routier ne permettent pas d attribuer une meilleure notation de l impact du projet La participation accrue du secteur priv est un r sultat significatif du projet La concurrence a beaucoup augment pour l entretien p riodique et dans une moindre mesure pour le renforcement et la r habilitation des chauss es L industrie de l entretien routier est plus comp titive et efficace toutefois de nombreuses actions de privatisation en particulier des entrepreneurs publics sont encore en cours Les activit s du projet con ues pour r g n rer l industrie de la construction au moyen de la liquidation et de la privatisation n ont pas t ex cut es et les entreprises publiques continuent dominer les principaux march s routiers et demeurent faibles sur le plan financier La privatisation des entrepreneurs publics est envisag e maintenant par le Gouvernement et augmentera davantage la concurrence et ses effets b n fiques Les aspects environnementaux des travaux routiers sont galement trait s de mani re plus syst matique Le projet comprenant l tablissement d un Fonds routier pour am liorer la durabilit long terme des budgets d entretien Alors qu un fond
37. tr s fort doit tre fourni l AE sous la forme d une unit de coordination d un budget de consultants etc pour une bonne ex cution du projet Les m canismes de coordination doivent tre d finis d s le d part autant que possible et utilis s comme conditions de mise en vigueur si n cessaire Au cours de la mise en uvre la Banque doit s assurer que ces m canismes qui facilitent l ex cution du projet soient maintenus tant qu ils fonctionnent Fonctions et outils de contr le L absence d un syst me de gestion financi re ad quat a rendu difficile l obtention d informations fiables sur les d caissements et les fonds du projet Ceci a cr des difficult s pour la Banque mais encore plus pour les agences qui n arrivaient pas contr ler les d caissements et le statut des paiements L tablissement de ce syst me financier aurait pu tre une condition de mise en vigueur ou de d caissement Analyse des risques l valuation Celle ci tait l vidence trop superficielle et m me si les risques taient connus par l quipe du projet ils n ont pas pu tre att nu s efficacement ni d crits dans les documents du projet La le on tirer est la n cessit d une analyse franche des risques qui devrait faire partie de toute valuation de projet De m me les le ons tir es des projets pr c dents similaires devraient tre prises en compte de fa on d taill e Cette honn tet
38. tre diminu es voir plus bas 3 3 Composantes originales Le projet avait trois composantes principales a travaux de r fection des routes 44 des co ts du projet renforcement et r habilitation des chauss es volume de trafic lev et moyen programme de r paration des ouvrages d art prioritaires et tudes techniques et supervision correspondante b entretien routier p riodique 41 des co ts du projet par march s pour les routes nationales programme pilote des routes communales travaux d entretien courant et urgent en r gie au moyen de l achat d quipement et d quipement de comptage du trafic et tudes techniques et supervision des travaux c formation assistance technique et tudes 15 des co ts du projet d veloppement institutionnel modernisation de la gestion tudes d int r t g n ral et audit des principales entreprises routi res Le tableau suivant donne un instantan des composantes principales de chacune des trois cat gories du projet et de leur importance relative par rapport aux co ts de base du projet Importance relative Partie A Expansion et r habilitation des chauss es A1 Renforcement des routes 23 A2 R habilitation des chauss es 10 A3 Programme de r habilitation des ouvrages d art 1 A4 Etudes techniques et supervision 3 Partie B Entretien routier B1 Entretien p riodi
39. ur la r habilitation des pistes sahariennes devait couvrir les portions les plus abim es de la route Tamanrasset Ain Guezzam mais cette composante n a pas t ex cut e Il est noter que les travaux sur cette route sont maintenant entrepris et financ s au moyen du budget national Partie A3 Programme de r habilitation des ouvrages d art visait appuyer le programme national de r habilitation des ouvrages d art prioritaires aider am liorer la qualit des tudes et l ex cution des travaux travers le d veloppement d un syst me de gestion des ouvrages d art d AT d tudes et de formation Cette composante devait tre ex cut e en deux diff rentes tranches et comprenait 12 ponts dans la premi re tranche et 25 dans la seconde tranche Globalement cette composante n a t que partiellement achev e des retards consid rables se sont produits dans la passation des march s et d caiss e 12 ponts un co t d environ 1 5 million de EU moins de 10 des estimations de l valuation Les travaux au titre de la seconde tranche n ont pas pu tre ex cut s pendant la vie du projet et seraient couverts par le budget national Les actions de formation qui taient incluses dans cette seconde tranche n ont pas pu tre ex cut es Composante B Entretien routier Cette composante comprenait l entretien prioritaire des routes nationales et son extension au niveau de la wilaya l am
40. x du projet taient estim s 230 millions de EU et le montant du pr t propos tait de 130 millions de EU A l ach vement le co t total du projet avait t r duit 203 millions de EU et le pr t 113 millions de EU Ceci repr sente une r duction de 12 en moyenne sur le co t original du projet La r partition entre les principales composantes a galement chang Des changements ont t introduits l poque de l examen mi parcours et au cours de la mission qui a eu lieu apr s la lev e de la suspension mais ils n taient pas importants en nature mis part la composante AT En particulier la composante d veloppement institutionnel a t r duite de 15 5 du total des fonds du projet Le co t des composantes r habilitation et entretien des routes a augment d environ 15 chacune Le co t moyen des composantes physiques n a pas chang de fa on significative par rapport l valuation et l augmentation vient surtout du fait que d autres travaux ont t ajout s Il n y a pas eu de prorogation au del de la date de cl ture du 31 d cembre 2002 du projet Certaines composantes qui n taient que partiellement achev es la cl ture du projet en particulier la r habilitation des ouvrages d art doivent tre termin es l aide des fonds de Etat 6 P rennit 6 1 Justification du classement de la p rennit La p rennit du projet dans son ensemble est incertain
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