(Atelier 6) Analogie du rapport contractuel qui s`établit entre le
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1. Si l encadrement du processus l gislatif peut varier consid ra blement suivant les situations les traditions ou les cultures il demeure qu au c ur du processus se trouve toujours un l giste dont l engagement est n cessaire pour atteindre le r sultat L intensit de cet engagement peut tre variable mais si le l giste participe l la boration de la politique port e par le projet son engagement sera par n cessit tr s intense Il devra consid rer dans sa r alisation un ensemble de facteurs li s la d termination du contenu du dossier et dont il doit tre tenu compte dans la r alisation du projet qu il s agisse de facteurs sociaux historiques ou politiques Il aura une responsabilit certaine pour rassembler seul ou avec une quipe les mat riaux n cessaires la r alisation de l ouvrage et s assurer de leur qualit Le l giste devra tre l coute du demandeur politique et du destinataire citoyen de m me que des groupements du milieu qui s expriment Il devra pouvoir cerner la probl matique recueillir les donn es utiles s assurer d obtenir les expertises n cessaires r unir les int ress s etc Il devra aussi identifier les pistes de solu tions valuer leurs incidences sur les uns et les autres et pr senter des propositions Il pourrait m me participer l valuation pr alable 414 XIVe CONF RENCE DES JURISTES DE L TAT du produit en menant des consultations d int2. la recherche d un monde meilleur r flexions sur certains l ments du processus l gislatif qu b cois Marie Jos Longtin Introduction Le processus l gislatif est un processus complexe La d mons tration en a t faite maintes reprises et elle l a t encore aujourd hui Mais la complexit est normale dans une soci t aussi organis e que la n tre Si elle peut tre source de difficult s elle est galement source de richesse La soci t est l instar d un organisme vivant o tout interagit un lieu o s tablissent de multiples rapports entre les personnes et les groupements que celles ci cr ent Dans un tel contexte il serait illusoire de vouloir r duire le processus l gislatif par lequel la soci t adopte ses normes un processus simple lin aire et parfaitement rationnel et logique Ce processus est comme la soci t multiforme et volutif il s adapte au sujet trait au temps disponible et l esp rance dont le projet est porteur pour la soci t C est dire que la complexit du processus tient pour beaucoup l importance objective et politique de la loi projet e Selon les int r ts et les attentes que le projet suscite aupr s notamment des groupements d int r t selon la responsabilit qu il fait na tre chez ceux qui le con oivent l crivent l adoptent l appliquent et le vivent le processus se simplifie ou s amplifie se d roule simplement ou s
3. e Il permet d valuer la l giti mit de l action tatique Entrent dans l valuation de la qualit du d bat public les fonctions de participation civique de communication entre dirigeants et citoyens d imputabilit des titulaires de pouvoirs et d valuation des r sultats Le crit re d quit vise pour sa part la mani re dont l tat agit pour traiter avec respect les personnes qu elle atteint et pour assurer la stabilit et garantir par ricochet la s curit juridique ou l galit de traitement Ce crit re repose sur des valeurs de justice incluant des composantes de processus et de trans 8 Je fais un renvoi ici une tude non encore publi e entreprise par Pierre ISSA LYS de la Facult de droit de l Universit Laval en collaboration avec Michel BOURQUE la demande du minist re de la Justice et de la Soci t d assurance automobile du Qu bec Une premi re partie de ce rapport intitul R partir les normes le choix entre les formes d action tatique a t remis l automne 1999 244 p 4 Ces crit res sont ceux retenus par le professeur Issalys dans son tude LA RECHERCHE D UN MONDE MEILLEUR 407 parence Quant aux deux derniers crit res ils sont plus sp cifiques Le crit re de comp tence technique repose sur le principe d ad qua tion de l action aux r alit s sur lesquels elle s exerce et sur des valeurs li es au savoir humain Le crit re de l conomie d
4. e la loi devient chose commune Le d veloppement du droit et la prudence l y invitent Il faut bien reconna tre que le l gislateur ne dispose pas de nombreux moyens pour faire contrepoids au pouvoir judiciaire si celui ci h site consid rer ou int grer dans sa r flexion juridique un nouveau mod le social ou juridique ou s il tend le rejeter Il ne faut donc pas s tonner que le l gislateur inscrive dans ses textes des dispositions d objet par lesquelles il tente de cerner l essence de son intervention La d marche est l gitime et rationnelle particuli re ment dans les cas o le mod le l gislatif innove 2 L accessibilit de la loi La loi tant un discours elle doit pouvoir tre entendue ou lue Elle doit donc tre accessible d une accessibilit la fois physique et intellectuelle Physique parce que l information que la loi contient doit pouvoir tre obtenue ais ment et sans qu il en co te trop cher Intellectuelle parce que l accessibilit passe aussi par la lisibilit du texte par la possibilit qu a la loi d tre comprise par ceux qui en ont besoin 404 XIVe CONF RENCE DES JURISTES DE L TAT Mais qui a besoin de la loi Comme la loi est lue par ceux qui l appliquent ou y trouvent avantage nous pouvons ici tre tent s de dire que l accessibilit n a pas tre g n rale et qu il suffit que la loi puisse tre lue par certaines cat gories de lecteurs Mais n est
5. res de justification de la forme d action choisie par l tat semblent vouloir s imposer Plut t que de s en reporter aux crit res conventionnels de la r partition des normes d autres crit res sont susceptibles d tre utilis s dont ceux de la ma trise politique de la qualit de l espace public de l quit de la comp tence technique et de l conomie de moyens Je les r sume bri vement et souligne que contrairement aux crit res conventionnels la r partition des normes qui ob it ces crit res fait l objet d une valuation la fois politique et juridique Le crit re de la ma trise politique repose sur le principe d mo cratique et s appuie sur la libert collective de la soci t de se gouver ner elle m me Toute action de l tat doit tre d termin e par les choix et la volont de l instance politique parlementaire et c est selon la t che particuli re que l on veut accomplir que l on valuera le degr de ma trise politique qu il convient de maintenir Si le degr de ma trise doit tre lev on fera en sorte que la norme soit adopt e par le Parlement autrement on choisira la prise d un r glement par le Gouvernement ou l adoption d une directive de l Administration Le crit re de la qualit de l espace public s appuie sur l valuation de la n cessit de la pertinence et de la force que le d bat public doit avoir par rapport l action tatique envisag
6. ce pas l exclure trop vite les citoyens au profit des experts Certes une loi sur la mise en march de produits agricoles est d abord destin e aux personnes qui gravitent dans le milieu des offices de commercia lisation ou aux syndicats agricoles Mais s il est peu probable que l ouvrier ne s y int resse jamais compte tenu qu il vit dans un monde parall le la probabilit est d j beaucoup plus grande qu un agricul teur veuille lire cette loi Or le jour o il se d cidera le faire il devrait pouvoir le faire Certes il n est pas question que cette lecture soit facile et qu elle ne requi re pas un degr lev d attention Lire une loi ne sera jamais un plaisir Mais elle doit pouvoir tre lue par un citoyen qui veut bien y mettre un certain effort Cela participe aux r gles de la d mocratie Si on refuse cette accessibilit c est dire que l on accepte comme on l a trop souvent fait en certaines mati res l illisibilit et l inaccessibilit de la loi D o pour le l giste une r gle d or il faut crire la loi de mani re ce qu elle puisse tre lue Cela para t simple mais implique beau coup La structure de la loi d abord doit tre pens e pour le citoyen non seulement pour l administration On retiendra donc une appro che o la logique de la structure est moins une r ponse bureaucra tique qu un dialogue avec le lecteur citoyen titre d exemple que penser des lois
7. de minist re ou d organisme qui d crivent pendant 30 articles par le menu les r gles de constitution ou de fonctionnement de minist res ou d organismes dont on ne sait encore quoi ils servent Ne devrait on pas d ailleurs consid rer un regroupement dans une loi commune de ces dispositions techniques Outre lavan tage du regroupement celui ci ne favoriserait il pas la transparence et l quit des r gles Sur un autre plan que penser de la complaisance technique multipli e loisir pour viter l effort de synth se ou plus vraisembla blement l effort de bien cerner les notions en jeu dans une loi Quant la langue elle m me avons nous suffisamment le souci de sa qualit Ne sommes nous pas plut t complaisants dans l criture en faisant porter au temps que nous disons ne pas avoir la responsabilit de nos erreurs de style des anglicismes des impropri t s et d autres incorrections Certes l criture est un l ment tr s subjectif et il entre beaucoup d motions dans la critique de l criture mais il demeure que si le souci de la qualit nous habite le r sultat sera pro bablement meilleur LA RECHERCHE D UN MONDE MEILLEUR 405 Un autre ph nom ne tient au nombre de normes cet gard plusieurs ont la perception d une inflation l gislative qui entra ne une perte de contr le du citoyen sur la norme Celui ci se sentira vite submerg par le droit Le ph nom ne de la d r glementation ou d
8. enroule sur lui m me avant de reprendre un cours plus normal et aboutir au r sultat recherch la loi Directrice g n rale associ e Direction g n rale des affaires juridiques et l gisla tives minist re de la Justice du Qu bec 401 402 XIVe CONF RENCE DES JURISTES DE L TAT Je wai pas l intention de d crire ce processus sinon incidem ment et je ne pr tends pas apporter des solutions cette complexit Mon propos sera plut t de l ordre de l essai et de la r flexion sur la loi ce qu elle est ou n est pas ce qu elle contient ce qu elle sert de m me que sur la fabrication de la loi et sur sa vie utile S agissant de r aliser un projet de loi je ferai appel l analogie du rapport contractuel qui s tablit entre le professionnel et le client dans un contrat de service ou d entreprise Car sous l angle contractuel la loi est un r sultat un ouvrage intellectuel qui est con u construit puis livr Dit autre ment la loi est un produit faire ce produit est une entreprise l utili ser n cessite un mode d emploi I La loi ce qu elle est ce qu elle contient ce qu elle sert 1 Le discours l gislatif Dans la th orie positiviste qui pr vaut encore aujourd hui la loi nonce des normes cet gard elle appartient au monde du discours L tat parle aux citoyens et s adresse eux par le moyen de normes qui s int grent dans l ensemble du droit Ce discours n
9. gislative Il est cependant plus particulier plus temporaire admi nistratif technique ou accessoire et volue plus rapidement un niveau inf rieur on retrouvera la directive qui pr voit des normes int rieures une organisation 2 g n ralement d application ou de conduite dans un contexte pr cis Au contraire des deux autres instruments la directive ne contraint pas les tiers bien qu elle puisse avoir un certain poids et influencer la conduite de ceux ci si elle est connue 2 La notion d organisation demeure tudier Si l on consid re l administration publique on peut s interroger sur les limites de la notion entre les minist res et les organismes d centralis s ou les groupements ou personnes qui fournissent les services principalement lorsqu il s agit de r gir les rapports int rieurs et pure ment administratifs 406 XIVe CONF RENCE DES JURISTES DE L TAT La recherche d autres formes d actions tatiques que le couple loi et r glement se d veloppe de plus en plus5 Outre les mod les d intervention traditionnels l tat s int resse aussi d autres formes dont les engagements de nature contractuelle l auto r gle mentation la r glementation n goci e et celle par objectifs le renvoi des normes d organismes qui agissent comme experts internatio naux ou nationaux l utilisation de l expertise professionnelle sur mesure le contr le contractuel etc De plus de nouveaux crit
10. l atteinte du r sul tat Ce changement de point de vue sur la valeur de la norme pour rait aussi influer sur la p nalisation des comportements Si par exemple l obtention d un permis est consid r e comme un engage ment comportant des obligations de faire le manquement ces obli gations peut plut t que d tre sanctionn par la voie p nale et publique tre sanctionn d une mani re civile et contractuelle Cela peut conduire une forme de privatisation du droit public dans des domaines qui ne mettent pas en cause les droits fondamentaux la citoyennet ou les institutions Cette individualisation de la norme peut entra ner sa n gocia tion Et on peut penser dans un contexte de l gislation et de r gle mentation n gocier la norme dans la mesure o cela facilite la r solution du probl me et favorise l atteinte d objectifs publics La pratique est r pandue dans certains domaines dont le droit profes sionnel au sens large entre autres Vaut il mieux alors refuser de prendre acte et laisser faire ou accepter la pratique et la g rer de mani re ce qu elle respecte la qualit de l espace public et que le r sultat puisse aussi tre l gitime eu gard aux droits d mocra tiques Poser la question c est inviter la r ponse Dans de tels contextes les normes m me non contractuelles doivent tre moins rigides que ce quoi nous sommes habitu s Ces normes doivent tre adaptable
11. nes et de les int grer dans nos entreprises l gistiques et l gislatives 416 XIVe CONF RENCE DES JURISTES DE L TAT ANNEXE Le processus d laboration et d adoption des lois au Gouvernement du Qu bec et l Assembl e nationale L adoption d une loi par l Assembl e nationale est une d mar che qui comporte trois phases La phase minist rielle d laboration et de r daction des proposi tions l gislatives La phase gouvernementale d valuation et de finalisation d un projet de loi tre pr sent par un ministre avec l accord du Conseil des ministres La phase parlementaire de consultations et de discussions publi ques d tude d taill e du projet de loi et le cas ch ant d adoption de la loi m me Phase minist rielle 1 Examen la demande des autorit s minist rielles d une situa tion probl matique et des solutions possibles et pr paration d une proposition minist rielle au moyen de discussions de r u nions d avis de documents d orientation de m moires d tudes d impacts etc Selon l origine de la demande la mati re trait e ampleur des questions et des probl mes r soudre et les m canismes pr ala bles mis en place les modes d intervention sont diversifi s action imm diate rapports de direction formation de groupes de travail ou de comit s internes externes ou mixtes r daction ou r cep tion de rapports de recherches ou d analyses
12. plus accepter le passage de la norme de processus celle de r sultat Faire une loi c est r aliser un ouvrage intellectuel complexe et une entreprise d licate Comme la soci t elle m me le processus de fabrication des normes que cette soci t accepte de se donner ne peut tre simple et lin aire alors qu il est l image de la soci t multiforme flou volutif chaotique etc Certes des m canismes comme les m moires d instructions la planification strat gique la m thode de gestion de projet peuvent faciliter notre pr hension sur le processus mais ces m canismes ne pourront jamais dispenser le l giste de son obligation s engager intens ment r aliser une uvre selon les usages et les r gles de l art et qui r ponde la demande qui lui est faite Mais ne soyons pas inquiets lavenir en l gislation est assur puisque la normativit est incontournable Les lois ont une vie utile qui correspond aux besoins sociaux elles s usent et doivent tre revues Nous pouvons aussi affirmer sans risque d erreur que l avenir s annonce aussi complexe que le pr sent sinon plus La tendance l internationalisation du droit l utilisation de standards d orga nismes supranationaux la n gociation des normes ou la privati sation de certains m canismes sont tous des ph nom nes suscep tibles d accro tre la complexit des processus l gislatifs Le d fi sera d apprivoiser ces ph nom
13. ress s ou en y partici pant activement Certains souhaiteraient que des travaux de ce type soient confi s un Institut de r forme du droit Cela n est pas impensable mais l effet demeurerait limit dans la mesure o la mati re qui peut tre trait e par un institut de ce type se restreint au droit et que cet institut moins d tre fortement financ ou d tre constitu pour un seul projet ne peut pas toujours mener des travaux d une certaine ampleur Mais qu il existe ou non il y a gros parier qu une partie importante du travail de l gislation devra tre faite au sein du minis t re concern ne serait ce que pour assurer l arrimage de la proposi tion avec la politique d ensemble du minist re et du gouvernement Pr parer une loi ou un r glement n est donc pas une t che simple C est d ailleurs mon avis une sp cialisation juridique Certes tous et chacun peuvent avoir une bonne id e quant la norme souhaitable pour r soudre une difficult et tout juriste a la formation de base pour agir dans ce domaine Mais pas plus qu on ne s improvise plaideur on ne s improvise l giste Cela suppose l exercice d un esprit critique constant et la ma trise de formes et de certains instruments de base lesquels pourraient faire l objet de publications diverses Cela implique galement une connaissance du processus lui m me des l ments consid rer et g rer des r gles de r dact
14. rielles sur le projet de m moire au Conseil des ministres et sur la proposition l gislative et transmission du dossier au Secr tariat g n ral du Conseil ex cutif l int rieur des d lais fix s par ce dernier Phase gouvernementale 1 R ception du dossier par le Secr tariat g n ral du Conseil ex cu tif et transmission aux secr tariats du Comit de l gislation du Conseil du tr sor au Secr tariat de l all gement r glementaire et aux secr tariats des comit s minist riels permanents int res s s ainsi qu aux minist res int ress s Les comit s et minist res sont invit s donner leur avis au Secr tariat g n ral l inten tion du Conseil des ministres 2 Analyse du dossier par le minist re de la Justice sur les plans juridique et l gistique entre autres pour v rifier les aspects de droit constitutionnel administratif civil ou p nal pour v ri fier ad quation des moyens juridiques propos s l harmonisa tion l gislative et le respect des politiques gouvernementales particuli rement sur la qualit du fran ais et la terminologie 3 D cision du Conseil des ministres sur le m moire pr sent par le ministre la lumi re entre autres des recommandations faites par les comit s saisis et les minist res 4 Analyse du projet de loi par le Secr tariat du Comit de l gisla tion et discussions avec les services qui ont pr par le projet particuli rement les directions d af
15. MONDE MEILLEUR 413 norme Cette m thode exige que l on identifie toutes les d marches faire et les tapes franchir dans la r alisation de l ouvrage S agis sant d un projet de loi il faut donc consid rer les phases de recherche de conception de v rification des hypoth ses de consultation de pr sentation et de correction des orientations de r daction de con sultation sur les textes de discussion d ajustements d approbation d adoption et d implantation Il faut pour chacune des phases va luer les ressources n cessaires et le temps de r alisation puis assu rer le suivi du projet aupr s des autorit s La pr sentation d un calendrier de gestion de projet permet de d montrer que l ouvrage intellectuel comme l ouvrage mat riel ne se fait pas sans ressources informationnelles humaines ou budg taires Certes le temps de r alisation de l ouvrage demeure toujours sous l autorit du politique Celui ci aime g n ralement que l action intervienne rapidement ou un moment strat gique pour lui Le juriste pour sa part a besoin de temps La formulation de la norme demande d ailleurs du temps de r flexion pour assurer la logique du texte et une criture correcte Les calendriers de gestion ne seront donc jamais absolus mais ils peuvent aider r concilier les attentes des uns et des autres et permettre aux autorit s de mieux planifier leurs interventions 5 L engagement du l giste
16. On rejoint l aussi la tendance ou plut t la volont de g rer par r sultat Cette volont implique une autre vision de la loi ou du r gle ment Par tradition les juristes se sont toujours pr occup s des processus visant garantir l galit des personnes dans l application des normes M me si cette pr occupation doit demeurer elle devient moins absolue lorsque la qualit de la norme est fonction principale ment de sa finalit et de l atteinte du r sultat recherch En un certain sens nous sommes appel s ici d passer la notion de la justice formelle traditionnelle appuy e sur des garanties donn es l int rieur du processus et sur les principes d galit et de contradic tion pour tre la recherche d une autre forme de justice qui tout en int grant ces valeurs est plut t ax e sur la responsabilit quant au contenu et sur des principes de personnalisation et de conciliation Cette justice vise favoriser la r alisation des objectifs sociaux dans le respect des droits individuels et de la libert collective D s lors la 408 XIVe CONF RENCE DES JURISTES DE L TAT finalit tant pos e les moyens pour l atteindre pourront varier et les situations particuli res pourront commander des adaptations de la norme Celle ci vue sous l angle du moyen ou du processus peut devoir tre diff rente pour respecter les particularit s des personnes assujetties Ce qui importe dans ce sch ma c est
17. a t che principale est d appliquer les r gles de l art une commande l autre se trouverait le l giste qui partant d une id e labore un projet qui tient compte au premier chef des attentes du demandeur Dans l entre deux une gamme importante de possibles peut se jouer et d ailleurs quel que soit le mod le pr dominant les situa tions extr mes peuvent coexister M me dans un environnement habitu travailler avec un m moire d instructions la r alisation de la proposition l gislative pourra tre ant rieure Ce sera le cas nous dit on lorsqu un ministre voudra avant de s avancer proposer une l gislation obtenir une proposition qui lui permettra de mieux d finir son projet et d obtenir une meilleure r ponse de la part des personnes qu il consulte Cela nous force par ailleurs reconna tre que la qualit d une orientation d pend souvent des pr cisions que lui apporte la r daction Celle ci oblige affiner l intention et donne un poids additionnel la consultation C est peut tre l la source de la m thodologie suivie au Qu bec qui veut que le projet de loi accom pagne le m moire L inconv nient certain de la m thode c est que souvent des travaux pouss s sont effectu s alors m me que le poli tique ne s est pas prononc Si le politique refuse de s engager dans la voie soumise ou la modifie consid rablement le travail fait entre du moins est ce l impression res
18. adoption de la loi LA RECHERCHE D UN MONDE MEILLEUR 403 et administre le bien d autrui Or autrui est un nous Et ce nous s il accepte le risque l occasion est le plus souvent la recherche de la s curit du bien tre et du mieux tre Ce nous aime tre inform et rassur or l existence et la pr cision des normes rassurent en indi quant que la soci t a constat le probl me et tent d y apporter une solution Ce besoin d assurance vaut aussi pour l tat et on en trouve les manifestations dans la tendance faire pr c der l expos de la norme par des pr ambules des dispositions pr liminaires ou des d clara tions d objet Cette fa on de faire en plus de marquer souvent l importance de la loi est un moyen pour le l gislateur d orienter l interpr tation de celle ci L tat est constamment contest et certains gards ces dispositions pr liminaires ou d objet sont un des moyens dont l tat dispose pour faire valoir ses motifs l encontre de ceux qui contes tent Si l on consid re que les tribunaux doivent interpr ter les textes la lumi re de l intention l gislative pourquoi le l gislateur ne pourrait il pas expliciter son intention Si les tribunaux peuvent rendre inop rante une loi si elle contrevient sans motif l gitime aux droits et libert s reconnus pourquoi l auteur n utiliserait il pas son privil ge d auteur pour exposer ses motifs d autant qu adopt
19. cun d agir suivant les exigences de la bonne foi sans que l action soit n cessaire ment encadr e Mais toutes ces formes d action et ces approches ne sont pas sans incidences sur le processus d adoption de la norme Jusqu un certain point cela accro t la complexit du processus l gislatif puisque toutes les d marches et tapes actuelles s ajoute une autre dimension en fonction de la forme d action retenue II La fabrication de la loi 1 L analogie du contrat d entreprise La loi est un discours et en tant que discours la loi est un ouvrage intellectuel D s lors pr parer un projet de loi est une entreprise D o l int r t d tablir une analogie entre le processus d laboration de la loi et le contrat d entreprise et de service Ce contrat met en pr sence un entrepreneur ou un prestataire de services et un client Le premier s engage r aliser un ouvrage mat riel ou intellectuel ou fournir un service moyennant un certain prix L entrepreneur ou le prestataire a le libre choix des moyens pour l ex cution de l ouvrage et il n est pas le subordonn du client Il est tenu d agir au mieux des int r ts du client avec prudence et diligence et d agir conform ment aux usages et r gles de l art et s assurer que l ouvrage est conforme au contrat art 2098 2100 C c Q Le client est pour sa part tenu de recevoir ouvrage lorsque celui ci est ex cut et en tat de servir l usa
20. de recommanda tions d experts d associations ou d organismes etc R daction d un projet de m moire l intention du Conseil des ministres faisant tat notamment de la probl matique de la l gislation existante des solutions possibles de l valuation de ces solutions en termes d avantages et d inconv nients principa lement sociaux juridiques ou conomiques le projet de m moire contient aussi une analyse comparative avec la l gislation d autres tats indique les incidences des propositions sous les aspects financiers et administratifs sous l aspect de l activit LA RECHERCHE D UN MONDE MEILLEUR 417 r glementaire sous ceux des relations intergouvernementales ou interminist rielles il anticipe galement les incidences sur la m tropole et la capitale et pr cise les consultations faites ou envisag es et les modes d information retenus 3 R daction d une proposition l gislative sous forme d un projet de loi pour traduire la politique expos e au projet de m moire ainsi que des notes explicatives qui accompagnent le projet 4 Consultations et discussions diverses aupr s des autorit s minis t rielles et s il y a lieu aupr s de personnes de services de minist res ou d organismes int ress s pour valider entre autres l opportunit la qualit et la l galit des propositions et correc tions des m moires propositions et sommaires 5 D cision finale des autorit s minist
21. e l all gement r glementaire a eu entre autres pour objectif de changer cette perception par une r duction des normes Toutefois ces m thodes n ont eu qu un succ s fort relatif lorsqu il s est agi de diminuer le volume des lois ou des r glements D une part parce que le besoin de normes existe non seulement pour accorder une s curit au citoyen et l entreprise mais aussi pour tenir compte de la com plexit des ph nom nes sociaux D autre part parce que moins de normes peuvent vouloir dire avoir de meilleures normes c est dire des lois et des r glements mieux structur s plus synth tiques moins clat s et mieux distribu s et que l exercice est alors exigeant 3 La r partition des normes Une meilleure distribution des normes suppose que l on d ter mine ce qui doit entrer dans le discours l gislatif Faut il inscrire la norme dans la loi ou ne peut on opter plut t pour le r glement ou la directive Comment r partir les normes entre les divers instruments normatifs De mani re g n rale les crit res de r partition des normes que nous utilisons sont fond s sur une repr sentation hi rarchique du droit La norme l gislative est reconnue pour tre g n rale acces sible abstraite stable et permanente elle pr sente un caract re poli tique plus marqu que la norme prise par le r glement Celui ci m me s il est l uvre de l ex cutif s appuie galement sur la volont l
22. e toutes les difficult s r elles qu il conna t dans l ex cu tion de la t che Toutes ces obligations ressortissent la nature de l engagement et la qualit professionnelle Le l giste a l obligation d agir au mieux des int r ts du gouvernement dans la circonstance celui ci est repr sent par un ministre et de r aliser un ouvrage conforme la demande de celui ci Ces obligations sont li es la demande m me Et comme l intensit de l obligation est directement proportionnelle au degr d expertise et que celle ci est g n ralement lev e de part et d autre les attentes sont grandes quant au r sultat Les attentes sont aussi lev es quant la qualit de ce r sultat quoique l appr ciation en soit plus difficile La v rification des vices de conception ou de construction ou des malfa ons est plus d licate dans le cas d un ouvrage intellectuel que dans le cas d un ouvrage mat riel D o l importance des points de contr le de la qualit dans le processus de pr paration de la l gislation S agissant de produire un ouvrage intellectuel on pourrait penser a priori qu il wy a pas d obligations du client ou du deman deur fournir des mat riaux Mais cela n est pas le cas titre d exemple si une personne s engage r aliser un document pour mettre en valeur l histoire ou le pr sent d une entreprise d affaires celle ci aura l obligation de fournir l auteur l informatio
23. emeurera cependant bien des al as qui d termineront d autres formes d action Le projet de loi l tude indique aussi que l on doit prendre en consid ration dans les choix de gestion les attentes exprim es par les citoyens viser des r sultats en fonction d objectifs pr tablis contr ler les r sultats rendre compte et utiliser au mieux les ressour ces Les obligations qui en r sultent pourraient ici encore permettre d am liorer le processus l gislatif puisque le minist re devrait avoir une meilleure connaissance du milieu sur lequel il entend intervenir avec son projet de loi ou de r glementation La planification strat gique pourrait pr senter un autre avan tage en mati re de l gislation soit celui de permettre l valuation de la norme fonction habituellement n glig e Certes l valuation syst matique est une entreprise qui requiert beaucoup de temps et d argent mais certaines actions pourraient permettre de fournir des l ments utiles pour assurer la mise en place des ajustements n ces saires et sans doute devraient ils tre pr vus d s le d part Les indi cateurs de performance sont un l ment du plan strat gique qui visant mesurer l atteinte des r sultats peut aussi fournir des l ments d valuation 4 La gestion de projet L adoption d une m thode de gestion de projet pourrait aussi constituer un moyen d am liorer le processus de fabrication de la LA RECHERCHE D UN
24. es moyens tend privil gier efficacit gale les formes d action les plus simples et les moins co teuses et il s appuie sur des valeurs d co nomie au sens d emploi avis des ressources disponibles Le poids relatif de ces crit res par rapport l action envisag e permet de justifier la forme de l intervention Ainsi la loi devrait tre le m canisme d intervention utilis lorsque la mati re trait e requiert un haut degr d intervention politique un fort d bat public et qu elle met en jeu le respect des droits des citoyens l oppos si le poids de ces crit res est faible et que la comp tence technique requise pour pr ciser la norme est lev e le r glement sera la forme choisie Si par ailleurs le crit re de l conomie des moyens est central peut tre faut il porter attention l utilisation de la directive Ces crit res d velopp s pour aider au choix de l action peuvent aussi aider dans la conception et l laboration m me de la norme puisqu ils rejoignent les pr occupations que l on peut avoir l gard du destinataire de la norme de m me que les pr occupations que celui ci peut avoir l gard de la norme Qui a besoin de la norme Qui sert elle Comment sera t elle re ue ou accept e Quelle est sa l giti mit Est elle juste et quitable Est elle techniquement ad quate Est elle efficace et simple Est elle la moins co teuse 4 La norme comme r sultat
25. faires juridiques aupr s des minist res et le minist re de la Justice 418 XIVe CONF RENCE DES JURISTES DE L TAT 5 D cision du Comit de l gislation en consid rant la conformit du projet en regard de la d cision du Conseil des ministres et la coh rence du projet de loi avec l ensemble de la l gislation Phase parlementaire 1 Pr sentation du projet de loi l Assembl e nationale par le ministre responsable apr s pr avis donn au feuilleton au plus tard 48 heures avant sa pr sentation souligner que les projets pr sent s entre le 15 mai et le 23 juin ou entre le 15 novembre et le 21 d cembre ne peuvent tre adopt s pendant la m me p riode moins qu il n y ait un consentement unanime de l Assembl e 2 Renvoi possible du projet de loi une commission parlementaire pour une consultation publique g n rale ou particuli re sur invitation et rapport de la commission l Assembl e Si des changements majeurs et nombreux sont pr vus au projet il est possible cette tape de r imprimer le projet 3 Discours sur l adoption du principe du projet de loi et discussion sur le principe portant essentiellement sur l opportunit du pro jet sa valeur intrins que et les autres moyens d atteindre les m mes fins Le d bat sur le principe ne peut commencer moins d une semaine apr s la pr sentation 4 Renvoi du projet une commission parlementaire pour l tude d taill e du p
26. ge auquel il est destin L acceptation peut tre faite avec ou sans r serve auquel cas l entre preneur est tenu d effectuer les corrections art 2110 2111 Les deux parties sont tenues de respecter le principe de la bonne foi On ne peut videmment transposer toutes les r gles du contrat la situation v cue au sein du gouvernement dans la pr paration d un projet de loi d autant que les contrats s articulent autour de droits et obligations li s le plus souvent au prix et la responsabilit en cas de perte Toute analogie a ses limites L absence de prix et l existence d un lien demploi entre le gouvernement et le juriste 410 XIVe CONF RENCE DES JURISTES DE L TAT changent la donne mais l analogie est d int r t pour tablir le lien entre l obligation du juriste entrepreneur et la demande du gouverne ment client Le l giste ce juriste entrepreneur charg de r aliser la proposi tion l gislative s engage au regard d un dossier particulier r ali ser un ouvrage intellectuel le projet de loi Il a le choix des moyens d ex cution mais il doit respecter les usages et les r gles de son art de plus il a le devoir de faire part son client gouvernement ministre ou autorit s minist rielles de toute information utile sur les options offertes sur la nature de la t che et sur le temps n cessaire pour l ex cuter Ce devoir d information exige entre autres du l giste qu il d nonc
27. ion et d interpr tation et une sensibilit certaine aux contextes historiques sociaux politiques conomiques et culturels Qu il participe ou non la conception de l ouvrage ou qu il inter vienne une tape ult rieure de mise en forme de la norme il faut toujours prendre en compte que le service rendu par le l giste est un service professionnel et que la r alisation finale du produit rel ve de la responsabilit du politique et du l gislatif comme d ailleurs l implantation ou la publicit donner au projet rel ve de l ex cutif Conclusion La loi ou la cr ation de normes vise essentiellement pr server l ordre public la paix sociale et l quilibre des relations sociales C est en somme le r sultat de la d l gation que font les citoyens l tat d une partie de leur libert pour mieux assurer l exercice de celle ci dans un cadre collectif La loi redevient d s lors le discours que la soci t tient sur elle m me et qu elle se donne par l interm diaire de ses repr sentants politiques LA RECHERCHE D UN MONDE MEILLEUR 415 La loi est faite pour tre lue comprise et appliqu e Lorsque le l gislateur se dessaisit du texte le lecteur doit se l approprier La loi doit donc tre accessible Elle doit aussi tre structur e de mani re ce que la norme soit bien situ e dans l ensemble des normes Il faut donc porter attention aux crit res de r partition des normes et de plus en
28. n perti nente Le produit l gislatif n chappe pas cette r gle C est au demandeur de fournir l information qui constitue le mat riau de base du projet Donc normalement le demandeur doit pr ciser son besoin et fournir l information sociale conomique ou politique qui permet tra de r aliser l ouvrage Mais le l giste comme entrepreneur doit pouvoir lire analyser et critiquer cette information s il veut par ailleurs exercer correctement son r le de conseil et accomplir son devoir d information LA RECHERCHE D UN MONDE MEILLEUR 411 2 Le m moire d instructions Cette demande ou commande doit elle emprunter une forme Certains on l a soulign souhaiteraient que leur travail s effectue partir d un m moire d instructions On souhaiterait que le gouver nement ait pris une d cision d orientation sur la politique sous jacente au projet et que le ministre demandeur s exprime par une liste d instructions Par analogie toujours on souhaiterait une forme d appel d offres Cela suppose une dissociation entre le m moire au Conseil des ministres et le projet de loi et fait du l giste un entre preneur qui ex cute une commande plut t qu un entrepreneur qui participe la conception du produit On peut partant de ces donn es imaginer plusieurs situations une extr mit se trouverait le l giste en attente d instructions qui n intervient que si les param tres du projet sont tablis et dont l
29. orma tif se fonde sur l int r t social collectif Il d crit une r alit juridique qui soit s appliquera dans la mesure o les personnes n ont pas autre ment r gl leurs rapports sur le mode contractuel le plus souvent soit sera source de contrainte Tr s g n ralement on reconna tra dans le premier cas le principe du droit priv dans le second celui du droit public Mais de plus en plus on constate que la loi n est pas que norma tive et qu elle adopte aussi un autre style Elle cherche souvent convaincre instruire rassurer Peut tre ne le devrait elle pas et les tribunaux paraissent sur ce point r ticents reconna tre la port e de ces textes mais il est aussi difficile d aller contre courant de ce qui semble tre un mouvement de gouvernance Il est difficile pour un l gislateur de renoncer dire ou r p ter une r gle au motif qu elle est dite ailleurs ou qu elle est juridiquement inutile si elle est socialement d sir e ou utile ce moment et dans ce lieu ou si elle est per ue telle D ailleurs bien des gards le l gislateur peut avoir raison d insister Si l on pose au d part que l tat n est que l manation de cet organisme qu est la soci t on reconna t que l Etat parle pour autrui 1 Je joins cependant en annexe un document de la Direction des affaires l gislati ves qui pr sente sommairement les diff rentes phases du processus d
30. rojet moins que cette tude mait lieu en comit pl nier la commission saisie peut cette tape demander de consulter certaines personnes ou organismes qu elle invite 5 tude d taill e de chacun des articles du projet de loi et pr senta tion des amendements lesquels doivent tre intimement li s au projet pr sent 6 Rapport de la commission parlementaire l Assembl e nationale par la remise du proc s verbal des travaux et du texte du projet tel qu adopt par ses membres 7 R ception et prise en consid ration du rapport de la commission saisie et adoption du rapport cette tape des amendements sont possibles aux conditions pr vues dans les r gles de proc dure de l Assembl e nationale de m me d autres amendements sont encore possibles avant le vote d adoption LA RECHERCHE D UN MONDE MEILLEUR 419 8 Adoption du projet de loi par l Assembl e nationale et sanction de la loi par le lieutenant gouverneur 9 Entr e en vigueur de la loi le trenti me jour apr s la sanction ou la date fix e par la loi ou par un d cret ult rieur du gouverne ment Direction des affaires l gislatives minist re de la Justice du Qu bec Mise jour janvier 2000
31. s multiformes volutives floues ou strictes ou paliers etc Elles doivent permettre un certain jeu dans l application et laisser place une certaine discr tion sans par ailleurs favoriser l arbitraire Ce qui est plus facile dire qu faire je l admets ais ment En mati re de r glementation surtout la chose est d licate L interpr tation y est plus stricte puisque celui qui adopte la norme agit par d l gation mais la norme devrait pouvoir n anmoins tre interpr t e de mani re large et lib rale et de fa on plus souple Ne doit on pas m me l int rieur de la d l gation r ha biliter le crit re de la raison et accepter de reconna tre la marge de discr tion in vitable pour permettre l application intelligente et non arbitraire de la norme Faut il penser qu il y a d l gation abusive d s lors que l on permet dans une situation d valuer ou de peser une norme en utilisant des concepts d appr ciation Ne doit on pas distin LA RECHERCHE D UN MONDE MEILLEUR 409 guer cette pes e de la d cision d opportunit qui elle n aurait pas sa place dans le r glement Par exemple faut il toujours chiffrer en d cibels le bruit inacceptable ou ne peut on consid rer qu il l est s il d passe le seuil d un bruit de fond Accepter cette souplesse serait reconna tre que s applique l tat dans ses fonctions de droit public Pun des principes la base du droit civil qui impose cha
32. sentie dans la colonne des pertes Mais en d finitive la mani re dont la demande est pr sent e chappe au l giste elle rel ve du mode de fonctionnement qu adopte 5 Cette forme d intervention a t tent e avec peu de succ s en 1994 et 1995 On pouvait constater alors peut tre pour donner plus de poids au dossier que le m moire d orientation tait le plus souvent accompagn d un projet de loi 412 XIVe CONF RENCE DES JURISTES DE L TAT le Conseil des ministres et de la discipline qu il se donne pour l appli quer 3 La planification strat gique On peut penser cependant que les inconv nients li s la m thode actuelle pourraient tre r duits par l obligation faite aux minist res et organismes par le projet de loi n 82 de 1999 sur l admi nistration publique de d velopper un plan strat gique de le faire approuver par le gouvernement et de le d poser l Assembl e natio nale Cette obligation devrait obliger les minist res et organismes consid rer leur d veloppement sur un certain nombre d ann es et pr ciser leurs priorit s en fonction des ressources dont ils disposent Ce plan devra tre rendu public donc il engage le ministre et les minist res et organismes De plus ceux ci devront p riodiquement valuer leur action en fonction de ce plan afin de pouvoir en r pondre Cette d marche devrait donc favoriser une planification accrue de l intervention l gislative Il d
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