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Comitologie : le Pouvoir européen confisqué

1. Ces consid rations valent pour le dossier des pesticides et celui des OGM La Comitologie en action lus fonctionnaires et lobbyistes face aux mesures d ex cution ou la subjectivit prend tout son sens Pour des raisons non lucid es la DG SANCO d fend un a priori favorable aux OGM et d favorable aux pesticides On est ici tr s loin du principe de coll gialit de la Commission D slors quand une entreprise phyto sanitaire doit d fendre l enregistrement d un pesticide dans l annexe de la directive 91 414 c est un vrai parcours du combattant qui d marre clairement par un a priori n gatif s tendant du desk officer en charge du dossier la DG SANCO jusqu son chef d unit son directeur et sa haute hi rarchie Or quand vous tes confront s l opposition convaincue d un desk officer sur l enregistrement d une mol cule vous tes quasiment battu d avance Il vous faut alors livrer bataille au niveau du Comit de comitologie obtenir une minorit de blocage puis convaincre le Conseil des Ministres de d savouer la Commission ce qui en pratique n arrive jamais car les Ministres m me pr par s par leurs collaborateurs sont mille lieues de ces micro probl mes Le lobbying en comitologie un parcours d obstacles e La premi re tape est facile pour un sp cialiste identification du Comit de comitologie ou du sous groupe concern e Obtenir les dates de r union du sous
2. Face ces chiffres peu brillants faut il consid rer le Parlement europ en comme n gligent Incomp tent Ou insuffisamment inform par la Commission pas toujours fair play car oubliant souvent de transmettre ses informations au Parlement ou le faisant trop tardivement Dans une R solution du 12 avril 2005 le Parlement exprime son m contentement Cette r solution concerne un projet de d cision sur les substances dangereuses dans les quipements lectriques et lectroniques Dans cette affaire le Comit de comitologie concern vote sur le projet le 10 d cembre 2004 mais le Parlement n en est inform que le 28 janvier 2005 Dans sa r solution le Parlement observe qu il a t tenu totalement l cart _ La comitologie une gu rilla permanente entre la Commission et Parlement europ en RE du dossier n ayant quasiment re u aucune information ni de la Commission ni du Comit Estimant qu il ne s agit pas d un cas isol le Parlement demande la Commission de proc der un examen syst matique de tous les cas de non respect de la r forme de 1999 pour les ann es 2003 2004 et 2005 Les r sultats de cette valuation globale sont pr sent s en juillet 2005 sous la forme d une Communication de la Commission Cette Communication indique que depuis novembre 2003 la Commission a omis d informer le Parlement 50 fois sur un total d environ 2 000 actes d ex cution e Ces
3. certaines fondations o think tanks certains organes de presse et des chercheurs universitaires n est pas critiquable en soi mais m riterait une plus grande transparence et un contr le plus strict 6 De la transparence de la formation de la simplification Pour un praticien en affaires europ ennes un lu national un chef d entreprise la comitologie est un vrai parcours du combattant Il n est pas acceptable que l opacit r gne sur une mati re de cette importance La gestion des actes d l gu s et des actes d ex cution doit devenir rapidement aussi transparente que la cod cision R pertoire des Comit s ordres du jour comptes rendus propositions d amendements membres des Comit s tout doit tre imm diatement en ligne sur les sites d informations communautaires L initiative de la DG SANCO pour rendre la comitologie plus transparente via son Comitology planner m rite d tre soulign e De m me certaines directives r centes Eco design pr voient d associer les professionnels l laboration des projets de r glements en comitologie Ceci ne constitue qu un petit pas dans la bonne direction La formation des acteurs est galement une exigence car a Bruxelles l influence d pend de la comp tence C est par la ma trise du processus de d cision communautaire que la Commission tire sa force A l inverse Parlement europ en parlements nationaux administrations nationales et profess
4. Manuel Barroso est devenu un super diplomate qui vole d un G8 un G20 et tellement diplomate que la r partition des portefeuilles de la nouvelle Commission n a fait l objet d aucune critique d aucun Etat membre ni d aucun parti repr sent au Parlement europ en Or tre le patron de la Commission l un des postes les plus minents qui soient au monde repose notre sens plus sur la capacit de g rer des conflits que sur la capacit les viter Commissaires Directeurs g n raux qui est le chef de qui Evaluant certains Commissaires lors de la mandature 2004 2009 des observateurs discourtois ont parfois estim qu ils taient les porte parole de leur directeur g n ral La caricature est forte mais v hicule une part de v rit On l a dit il existe au sein de la Commission un nombre substantiel de 4 k Le Parlement europ en n est pas un vrai Parlement super fonctionnaires en termes d expertise et d autorit Cela a toujours t le cas et doit le rester Mais l on observe depuis des ann es un manque d encadrement politique qui se r percute jusqu aux niveaux subalternes de la Commission La Commission on l a dit n est pas un Gouvernement Raison de plus pour l encadrer Dot e de pouvoirs consid rables elle doit mener son action de mani re objective et non subjective La Commission est devenue le Ma tre de la comitologie mais elle exerce ce pouvoir
5. les actes quasi l gislatifs ou actes d l gu s associant d sormais le Parlement europ en depuis la r forme de juillet 2006 La comitologie un outil indispensable au fonctionnement de l Union Uessor de la comitologie est li au March unique europ en qui constitue avec la r forme des Institutions Acte unique de 1987 la seconde priorit de la Commission Delors II De quoi s agit il Lorsque Jacques Delors prend la Pr sidence de la Commission en 1985 la CEE Communaut Economique Europ enne est en panne avec des Institutions bloqu es par un recours excessif aux votes l unanimit Delors re oit de ses deux parrains l Allemagne et la France troitement unies un double mandat dont le premier volet consiste a r former les Institutions avec quatre mesures capitales e retour aux votes a la majorit qualifi e e association du Parlement au pouvoir l gislatif jusque l exclusivement d volu au Conseil via l instauration de la proc dure de coop ration qui pr pare le terrain la cod cision e octroi la Commission du monopole de l initiative l gislative e d l gation par le Conseil des Ministres du pouvoir d ex cution la Commission Deuxi me volet du mandat politique r aliser le march unique Les deux volets sont intimement li s car l Acte unique constitue l instrument rendant possible la r alisation du March unique Par March unique ou Grand march on entend la li
6. rue Froissart 57 rue d Arlon 53 B 1040 Bruxelles B 1040 Bruxelles T l 32 0 2 400 77 30 T l 32 0 2 737 77 00 Fax 32 0 2 732 75 25 Fax 32 0 2 732 67 57 info e t i be abonnements europolitique info www e t i be www europolitique info 1 re dition f vrier 2010 3 me dition f vrier 2011 ISBN 978 2 930586 00 7 Daniel Gu guen Bibliographie de Daniel Gu guen Chez Europolitique amp ETI e Comitologie le pouvoir europ en confisqu f vrier 2010 e The comitology reform avec Vicky Marissen septembre 2007 e Lobbying europ en f vrier 2007 traduit en 9 langues e Comitologie comit s et groupes d experts avec Caroline Rosberg f vrier 2004 e Le Guide pratique du labyrinthe communautaire juin 1991 traduit en 20 langues Chez Europe Information Service e L Euro Outil de la construction europ enne ou instrument pour sa destruction Avec Juan Carlos Gonzalez Alvarez d cembre 2004 Aux Editions Apog e e L Europe contre sens avril 1996 e Le Parlement europ en pour une Europe des citoyens janvier 1994 e Les Ecus de l Europe avec Roxanne Feller et Bernard de Galembert mai 1993 e Euro subventions mode d emploi avec Bernard de Galembert juin 1992 e Cl s pour le Parlement europ en avec Dominique Lund janvier 1992 Aux Editions Dervy e Les bijoux Rose Croix 1760 1890 Avec Robert Vanloo et Philippe Klein mai 2003 Traduction et adaptation fran aise e Le drame
7. La Comitologie en action lus fonctionnaires et lobbyistes face aux mesures d ex cution _ i La m me d monstration pourrait tre faite pour tous les autres domaines de l activit communautaire l environnement les transports l agriculture les l gislations alimentaires la pharmacie Aucun domaine n chappe la comitologie elle est partout La Commission Ma tre de la comitologie Ces deux derni res ann es le mot comitologie est entr dans le vocabulaire communautaire Ceci vaut pour Bruxelles Tr s rares y sont les associations europ ennes ou les ONG n ayant pas mesur l importance des mesures d ex cution Mais aussi pour les Etats membres A Paris Berlin Bratislava ou Varsovie le mot comitologie est bien connu voquant une sorte de pouvoir sup rieur myst rieux et opaque Mais entre une perception intellectuelle de la Comitologie et sa pratique au jour le jour il y a une marge En 2008 2009 avec le European Training Institute nous avons form a la comitologie 1 500 praticiens en affaires europ ennes C est beaucoup Mais la comitologie est un syst me particuli rement vicieux avec 3 heures de formation vous comprenez comment a marche une semaine plus tard vous avez oubli l essentiel Pour ma triser la comitologie il faut la pratiquer chaque jour Hormis la Commission et les fonctionnaires sp cialis s du Conseil et du Parlement un nombre limit de lobbyistes peut inter
8. actes quasi l gislatifs Le syst me fonctionne selon le sch ma expliqu aux pages 40 42 la Commission soumet un projet de r glement un Comit de r glementation compos d un repr sentant par Etat membre et pr sid par un fonctionnaire europ en Une fois examin par le Comit de r glementation le projet de r glement est soumis au Conseil des Ministres et au Parlement europ en qui peuvent y opposer leur veto la majorit qualifi e pour le Conseil et la majorit absolue pour le Parlement Les Comit s de r glementation demeurent actifs mais seulement pour cette proc dure Par contre le call back right qui permettait au Conseil de reprendre la main en cas d absence d opinion ou de vote n gatif du Comit de r glementation dispara t Cette proc dure qui concerne plusieurs centaines d actes quasi l gislatifs par an va demeurer en vigueur au cours des prochaines ann es Son p rim tre tendra n anmoins se r duire Jc Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers un chaos organis En effet e quand l acte l gislatif de base fera l objet d une r vision sa dimension comitologique tombera sous le r gime post Lisbonne Ce sera par exemple le cas pour REACH e certaines politiques europ ennes pourront donner lieu un r examen des mesures d ex cution ou screening pour aligner leur comitologie sur le Trait de Lisbonne Ce sera notamment le cas
9. Commissaires la proposition l gislative est soumise pour adoption soit au Conseil des Ministres proc dure de consultation soit au Conseil et au Parlement europ en proc dure de cod cision e La phase d ex cution la plupart des actes l gislatifs de l Union sont des l gislations cadre d l guant la Commission une s rie de mesures techniques d ex cution La comitologie recouvre l ensemble de ces mesures d ex cution La comitologie correspond ainsi une sorte de l gislation secondaire d riv e ou d l gu e On dirait en France des d crets d application Ces r glements adopt s en comitologie e sont en g n ral d application imm diate dans l ensemble de l Union contrairement aux directives dont l application peut tre diff r e dans le temps voire am nag e d un Etat membre l autre 4 2s _______ _ La comitologie dans le processus de d cision communautaire PC EEE ee e La comitologie n a rien voir avec la transposition des directives europ ennes au plan national Il s agit ici de r glementations nouvelles directement applicables aux 27 Etats membres O Commission Conseil des Parlement O Commission Comit s de comitologie pr pond rante Ministres europ en Les premi res mesures en comitologie remontent 1962 Les paragraphes ci dessous sont extraits d une conf rence de M Paolo Ponzano Conseiller principal Questions insti
10. La r forme de 2006 d finit imparfaitement les actes quasi l gislatifs et la comitologie stricto sensu En deux mots e Les mesures quasi l gislatives correspondent des mesures g n rales c est dire non individuelles destin es amender des l ments non essentiels d actes l gislatifs adopt s en cod cision e A l inverse la comitologie stricto sensu correspond a des mesures administratives de nature souvent individuelles n ayant aucun impact politique La distinction quoique impr cise semble claire On verra dans un instant qu il n en est rien Pas de changement pour la comitologie stricto sensu Les proc dures d crites pr c demment restent en vigueur et inchang es Les Comit s de gestion et les Comit s de r glementation demeurent et mettent des avis avec votes sur les propositions de la Commission Lorsque le Comit exprime un avis n gatif sur la proposition de la Commission celle ci est transmise au Conseil des Ministres c est le call back right qui selon les circonstances peut approuver rejeter ou modifier la proposition de la Commission voir pages 31 32 Toutes les mesures d ex cution li es l agriculture demeurent sous la comp tence des Comit s de gestion Ce sont les mesures d ex cution soumises aux Comit s de r glementation qui se voient scind es entre les deux cat gories stricto sensu et quasi l gislatif La proc dure de r glementation avec contr l
11. cadres et se d faussent ainsi sur la phase d ex cution autrement dit sur la Commission Redonner toute son importance aux directives r duire substantiellement le nombre d actes d l gu s et d ex cution constitue un moyen additionnel de renforcer le poids de l Union au d triment de sa dimension bureaucratique e Comme on l a vu le Trait de Lisbonne attribue la Commission le pouvoir d adopter des actes d l gu s Certes la Commission s engage consulter le r seau des experts nationaux dans la phase d laboration de ces actes Ce n est pas suffisant Il nous semble indispensable et ce ne serait pas contraire au Trait que le Parlement soit associ la phase pr paratoire Mieux que Parlement et Etats membres s entendent pour constituer des Comit s de conciliation restreints pouvant mettre un avis commun sur le projet d acte Par Comit s de conciliation restreints on entend des Comit s conjoints Parlement Conseil comportant un nombre de membres plus limit s que les Comit s de conciliation classiques Jak Un impossible statu quo 8 Attribuer un r le au Parlement pour les actes d ex cution De mani re g n rale la Commission et les juristes des Institutions estiment que le Parlement ne devrait pas tre associ m me en second rang aux actes d ex cution qui constituent des mesures administratives ou techniques l intention de la Commission de regrouper des Comit s de ge
12. cette man uvre jug e d loyale le Parlement europ en propose d adopter une r solution rejetant la majorit des si ges soit 393 voix sur 785 si ges les mesures d ex cution propos es par la Commission en application de la directive 92 75 Deux votes ont lieu Le m me jour quelques minutes d intervalle Le premier pour rejeter la mesure d ex cution de la Commission pour les r frig rateurs le second pour les t l viseurs e pour le premier vote le Parlement europ en utilise son droit de veto et adopte la r solution par 396 voix soit 3 de plus que la majorit absolue requise e pour le deuxi me vote le r sultat est invers La r solution obtient 388 voix soit 5 de moins que la majorit requise Ainsi sur deux votes quasi similaires et quasi simultan s le Parlement vote en sens contraire La premi re r action des observateurs consiste penser qu il s agit de la marge d erreur classique pour un vote en pl ni re Les 8 voix d cart correspondraient des erreurs de manipulation du bo tier de vote et des d put s qui auraient quitt la s ance ou y seraient rentr s entre les deux votes Cette explication ne convainc pas l administration du Parlement europ en qui d cide d approfondir le r sultat des deux votes et de faire des pointages d put par d put Elle d couvre son grand tonnement que ce ne sont pas 8 d put s qui ont chang leur vote mais 50 Mieux le changeme
13. cideurs Certes l Union 27 exige des compromis un respect de l autre une capacit d coute Mais il est un moment o ne pas agir est une faute La qualit premi re des hautes personnalit s d sign es n est pas d tre des diplomates mais des faiseurs de solutions et quand n cessaire des gestionnaires de crise La conjoncture internationale et europ enne offre d innombrables possibilit s pour redonner de Pallant l Union grands travaux recherche et d veloppement nergies nouvelles ducation harmonisation des r gimes sociaux Redonner une me l Europe et y associer le citoyen toujours majoritairement pro europ en malgr les vicissitudes Et combattre la subsidiarit invers e Jo Un impossible statu quo 2 Donner la primaut aux Commissaires sur la technostructure L un des apports essentiels du Trait de Lisbonne tenait la diminution substantielle du nombre des Commissaires Pour PUE a 27 leur nombre devait passer de 27 a 18 en 2014 H las cette mesure a t balay e par le second referendum irlandais Officiellement dans la langue politiquement correcte qui nimbe tout ce qui touche l Europe il s agissait d amadouer l lecteur irlandais pour qu il vote dans le bon sens En r alit le maintien d un Commissaire n a jamais t un facteur d terminant pour l lecteur irlandais Les vrais demandeurs taient les Etats membres qui tous sans exception ne pouvai
14. cision inter institutionnelle du 28 juin 1999 accorde au Parlement un droit de regard et un droit d opinion Le droit de regard offre au Parlement une meilleure information sur les actes d ex cution agendas des comit s comptes rendus des r unions projet de r glements le droit d opinion permet au Parlement de voter une R solution au cas o la Commission d passe son pouvoir en comitologie abus de pouvoir Ces pr rogatives tout fait minimales ne garantissent qu une tr ve provisoire comme le dit Paolo Ponzano Conseiller principal de la Commission d j cit car le Parlement s aper oit vite de son peu d influence sur les mesures d ex cution dont le nombre s accroit consid rablement y compris pour les services financiers avec la proc dure dite Lamfalussy L application de la d cision de 1999 g n re de multiples frustrations pour le Parlement e entre 2000 et 2006 c est seulement 6 reprises que le Parlement europ en exprime des objections sur les quelques 5 000 projets de mesures d ex cution pr sent s par la Commission e dans seulement un ou deux cas pr cise M Ponzano le Parlement europ en conteste l exc s de comp tence alors que dans les 4 ou 5 autres cas les objections du Parlement se r f rent au contenu du projet et non labus de pouvoir e ceci explique pourquoi la Commission ne donne pratiquement pas de suite favorable aux objections du Parlement europ en
15. comme elle a la maitrise des actes d ex cution Quelles diff rences entre actes d l gu s et actes d ex cution Leur d finition juridique est tr s impr cise Disons simplement que les actes l gislatifs de base g n ralement des directives voire des directives cadre _ 2 __________ Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers un chaos organis i r glementent l essentiel c est dire tout ce qui est politique et g n ral Les actes d l gu s concernent galement des mesures g n rales mais non essentielles Les actes d l gu s peuvent modifier des dispositions non essentielles des actes l gislatifs de base ou mettre en ceuvre des dispositions non essentielles d coulant de ces actes A l inverse les actes d ex cution concernent des mesures plus limit es non g n rales non essentielles mais individuelles administratives sans aucune incidence politique La l gislation europ enne est d sormais r partie de mani re assez claire entre e les actes de cat gorie 1 les actes de base e de cat gorie 2 les actes d l gu s e et de cat gorie 3 les actes d ex cution La proc dure d adoption des actes d ex cution une complexit extr me En mars 2010 la Commission propose un r glement fixant la proc dure d adoption des actes d ex cution Ce projet soumis au Conseil des Ministres et au Parlement europ en co l gislateurs a fait l objet d un ac
16. double raison s en ajoute une troisi me concernant tout particuli rement les pesticides et les OGM le principe de pr caution A Paris o il est inscrit dans la Constitution comme Bruxelles o il affecte un nombre consid rable d actes l gislatifs le principe de pr caution constitue un param tre incontournable pour l laboration d une l gislation et sa mise en uvre S agissant de la comitologie le principe de pr caution brouille un peu plus les cartes d un jeu institutionnel d j trop compliqu Pour un de mes interlocuteurs le principe de pr caution paralyse le politique qui transmet la d cision au fonctionnaire qui se couvre lui m me par un avis mis par des scientifiques subtilement choisis Doit on en d duire qu il y aurait dans le processus de d cision communautaire une forme de subjectivit Consulterait on comme a arrange La r ponse cette question est positive Pas syst matiquement positive mais positive Qu il s agisse des tudes d impact des consultations publiques ou des avis scientifiques on observe de mani re croissante des approximations des opacit s des analyses r alis es pour se couvrir Le dossier des bio fuels est clairant cet gard REACH galement avec des tudes d impact multiples qui s annulent les unes les autres Et que dire des relations entre la Commission europ enne et son Agence pour la s curit alimentaire EFSA o chacun se renvoie la balle
17. dure consultative pour des actes administratifs et proc duraux e dans ce projet la Commission conserve le dernier mot si les deux autres Institutions expriment des r serves Cette derni re disposition se heurte aux objections des Etats membres 60 La comitologie une gu rilla permanente entre la Commission et Parlement europ en _ i aw Les discussions sur ce projet de d cision sont suspendues par le Conseil car voici que d marre la saga du projet de Trait constitutionnel dont la fabrication a t d l gu e a une Convention Forte de 130 membres repr sentant les Institutions europ ennes les Etats membres et les Parlements nationaux pr sid e par Val ry Giscard d Estaing cette convention parvient de mani re tr s inattendue a un consensus fort dont les acquis seront affaiblis par la Conf rence Inter Gouvernementale qui suivra Quoiqu il en soit le projet de Trait Constitutionnel e renforce clairement le r le du Parlement en mati re de comitologie e pr voit une importante distinction entre les actes l gislatifs primaires les actes d l gu s et les mesures d ex cution en d autres termes le projet de Trait introduit une troisi me cat gorie d actes juridiques entre la directive et le r glement d ex cution e confirme le pouvoir d ex cution d l gu par le Conseil la Commission mais le fixe au cas par cas directive par directive
18. ensemble aucun immeuble n a de lien esth tique avec son voisin ni de relation fonctionnelle avec son environnement Le Rond Point Schuman est a cet gard exemplaire de ce qu il ne faut pas faire Jusque tr s r cemment le carrefour Belliard Froissart situ au coeur du quartier europ en a cent m tres du Conseil deux cents m tres de la Commission et trois cents m tres du Parlement n tait qu une ruine industrielle sur plus de 10 000 m2 Par charit chr tienne on n abordera pas ici la douloureuse question du Centre Borschette sorte de bunker sinistre o si gent divers comit s ni le quartier Beaulieu d volu la DG Environnement et encore moins la d sesp rance des services d localis s sur le plateau de Kirchberg au Luxembourg Le tout vous d go ter de la chose europ enne 2 ________ Le plus petit des fonctionnaires europ ens est le Maitre de l Union D Nulle part une uvre d art pas une sculpture pas un souvenir tangible des P res fondateurs de l Union Pas de m morial Jean Monnet Rien qui ne rappelle l histoire glorieuse de l Union en ses ann es volontaristes Pas davantage de galeries marchandes aucun espace festif et aucune raison pour le bruxellois de base de s aventurer dans le quartier europ en moins d y tre oblig Rien au fond qui rapproche l Europe et le citoyen Ce qui est grave n est pas qu une telle situation existe c est qu elle dem
19. glement dont les bodys scanners seraient exclus Cette nouvelle proposition ne verra jamais le jour et il faudra attendre l incident du vol Amsterdam Detroit pour que la question des body scanners redevienne d actualit Les enseignements de ce dossier ne sont pas n gligeables quand le Parlement montre les dents la Commission recule m me quand elle se trouve en position de force juridique Cette affaire d montre aussi que la complexit des proc dures ouvre de multiples voies d influence en parall le du processus de d cision classique L affaire de l tiquetage nerg tique La directive 92 75 sur l tiquetage nerg tique autorise la Commission europ enne adopter des mesures techniques d ex cution pour une s rie d appareils lectro m nagers notamment les r frig rateurs les fours et les t l viseurs Ces mesures techniques appartiennent la cat gorie des actes quasi l gislatifs offrant un droit de veto au Parlement europ en La Comitologie en action lus fonctionnaires et lobbyistes face aux mesures d ex cution D Au m me moment o le Parlement via la Commission ITRE Industrie Recherche Energie s appr te r viser en cod cision la directive 92 75 refonte la Commission europ enne propose des mesures d ex cution en contradiction avec la directive en cours de r examen Selon le Parlement cette initiative pour le moins trange vise le contourner Pour s opposer a
20. groupe et du Comit est d j plus difficile Un peu plus difficile encore est l obtention des ordres du jour e Les compte rendus des r unions sont confidentiels Les obtenir est un exercise difficile On peut toujours attendre leur publication souvent expurg e quelques semaines ou quelques mois plus tard e Obtenir les conclusions c est bien encore faut il savoir qui participe aux r unions afin de les rencontrer mais c est l que le probl me se pose car la Commission se refuse divulguer la liste des participants aux Comit s de comitologie au motif qu ils peuvent changer d une r union l autre e Les lobbyistes se voient contraints de travailler en aveugle pour obtenir les informations identifier les membres puis les contacter avec pour l industrie le handicap d tre le plus souvent en opposition avec la DG SANCO et pour les ONG le manque d expertise en comitologie HO R S La Comitologie en action lus fonctionnaires et lobbyistes face aux mesures d ex cution P E EEE Une fois les informations de base obtenues le plus difficile reste faire e Les membres des Comit s de comitologie sont g n ralement ouverts a la discussion et aiment d battre avec des experts du secteur priv Il est donc possible de les sensibiliser voire de les convaincre et d en amener certains a voter contre la proposition de la Commission pour d gager une minorit de blocage Contrairement a la cod cisio
21. le Conseil notamment en refusant le budget en 1979 et 1984 Depuis 10 ans mieux vaudrait parler d escarmouches de petites batailles budg taires o chacun marque son territoire sans s opposer frontalement Bref l aussi le Parlement exerce son pouvoir budg taire comme il exerce son pouvoir de censure petit bras L avis conforme qui constitue un pouvoir majeur n a notre connaissance jamais t appliqu simplement parce qu il n avait pas lieu de l tre vu les orientations politiques du Parlement europ en au cours des 20 derni res ann es Favorable aux largissements de l Union de nouveaux Etats membres et globalement favorable aux accords commerciaux de libre change n goci s l Organisation Mondiale du Commerce le Parlement a laiss en d sh rence un pouvoir essentiel Macro conomiquement le Parlement europ en a fait preuve de laxisme en accompagnant le grand vent de lib ration des ann es 2000 au lieu de l encadrer comme il aurait pu le faire grace l avis conforme Quant au pouvoir l gislatif il s agit en r alit d un pouvoir col gislatif puisqu il s exerce dans certains cas de plus en plus limit s par le Conseil des Ministres seul proc dure de consultation et dans les cas dits ordinaires par le tandem Conseil des Ministres Parlement europ en agissant sur un pied d galit Mais ce pouvoir col gislatif n en est en r alit pas un car aucun des deux col gislateur
22. terme d conomie de production de consommation de sant de prix Plus les directives taient pr cises moins la comitologie tait importante Plus les directives sont devenues impr cises et plus la comitologie est devenue essentielle Aujourd hui sans comitologie l Union europ enne serait tout simplement l arr t Quelle fronti re entre le politique et l administratif Tous les Etats membres adoptent des r glements d ex cution qui compl tent leur l gislation nationale par des dispositions techniques La question est toujours de savoir qui contr le ces d crets d application O est la fronti re entre le l gislatif et l administratif A y regarder de pr s chaque Etat membre de l Union poss de son propre syst me e En France sous la V me R publique les d crets d application sont aux mains du Gouvernement qui peut selon l opportunit politique acc l rer leur parution la retarder ou ne jamais les publier On note en France plus de 200 lois vot es entre 1981 et 2007 juridiquement entr es en vigueur mais pratiquement non applicables faute de d crets d application Le Parlement fran ais joue un r le particuli rement mineur dans l adoption des d crets d application il surveille leur adoption v rifie s ils correspondent l esprit de la loi et publie ses critiques ventuelles sans autre cons quence e La situation est inverse au Royaume Uni o les actes d l gu s dele
23. 3 Option 1 Le Comit d examen approuve le projet de la Commission a la majorit qualifi e La mesure d ex cution est adopt e Option 2 Le Comit d examen rejette le projet de la Commission la majorit qualifi e Devant cet obstacle la Commission peut soit modifier la proposition et reprendre la proc dure z ro soit recourir un Comit d appel compos de la m me mani re que le Comit d examen mais un niveau hi rarchique sup rieur Le Comit d examen doit approuver le projet la majorit qualifi e sinon elle est d finitivement rejet e Option 3 Le Comit d examen est sans opinion c est dire incapable de d gager une majorit qualifi e pour ou contre C est l que la difficult commence avec diff rentes situations Absence d opinion du Comit d examen Le Comit r unit une majorit Absence de majorit simple simple contre le projet contre le projet Situation courante Situation A Situation B Situation C 68 Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers un chaos organis Option 3 Situation A Le Comit r unit une majorit simple contre le projet de la Commission soit au moins 14 membres sur 27 Dans ce cas la Commission r unit le Comit d appel comme indiqu dans l option 2 Option 3 Situation B Le Comit d examen ne parvient pas r unir une majorit simple contre la proposition de la Commission En d a
24. Avec le rejet du projet de Trait constitutionnel tombe galement la r forme de la comitologie qu il contenait Parlement Conseil et Commission reprennent leurs discussions pour sauver la comitologie du naufrage Les observateurs avertis savent qu une r forme est en chantier mais rien ne filtre personne n en parle C est donc avec une extr me surprise que j apprends en septembre 2006 l entr e en vigueur de la nouvelle r forme Adopt e en juillet 2006 elle est d j en vigueur depuis trois mois Le matin du 7 septembre je re ois un coup de fil d un client J entends parler d une possible r vision de la majorit qualifi e pour la comitologie pouvez vous vous renseigner Le soir m me je rencontre Joseph Daul la conf rence donn e par Nicolas Sarkozy l h tel Hilton Je le connais de longue date Ancien agriculteur 8 La r forme de juillet 2006 le Parlement europ en atteint presque son but PEE Eee Pr sident du Groupe de travail Viande bovine du COPA il est dans cette nouvelle vie vice Pr sident du Parlement europ en et l un des deux n gociateurs d sign s par cette Institution pour n gocier la nouvelle r forme de la comitologie l autre n gociateur tant Richard Corbett A ma question o en est on de la r forme de la comitologie elle est adopt e me r pond Daul Vas voir de ma part le Directeur juridi
25. Daniel Gueguen COMITOLOGIE LE POUVOIR EUROP EN CONFISQUE European Training Institute European Training Institute ESL C NETWORK Ceci est une version gratuite et autoris e du livre Comitologie le Pouvoir europ en confisqu de Daniel Gu guen Vous tes autoris a partager ce livre le distribuer ou l afficher sur votre site Internet condition de citer son auteur de ne pas modifier son contenu et de le mettre disposition gratuitement La traduction de cet ouvrage en d autres langues est encourag e et autoris e par l auteur suite son accord crit pr alable Visitez le site du European Training Institute pour en savoir plus sur nos formations d di es aux affaires europ ennes WWW e t i be European Training Institute N 1 a Bruxelles pour la formation aux affaires europ ennes e Des cours publics Bruxelles en un jour Masterclass EU Lobbying Communication et Media R forme de la Comitologie Financements communautaires e Des programmes sur mesure pour les entreprises les associations professionnelles et les administrations publiques e Du coaching individuel Un centre de formation permanent au coeur du quartier europ en www e t i be European Training Institute ETI Rue Froissart 57 B 1040 Bruxelles Belgique T l phone 32 0 2 400 77 30 T l copieur 32 0 2 732 75 25 info e t i be European Training Institute ETI Europolitique
26. Mignon aujourd hui encore la Commission en compte des centaines peut tre des milliers L un des crit res cl s de l influence Bruxelles est la comp tence et les fonctionnaires europ ens en sont le meilleur exemple Ils ne supportent pas l peu pr s le bla bla les g n ralit s Le plus souvent d nationalis s et neutres ils s efforcent de d fendre l int r t g n ral Individuellement ils ne manquent pas de convictions personnelles mais sont g n ralement loyaux pour d fendre la feuille de route d finie par leur hi rarchie Point n gatif ils ont tendance ces derni res ann es s assimiler la Commission quand ils s expriment Au lieu de dire je pense que ou notre Direction G n rale pense que il est tellement plus commode et plus jouissif de dire la Commission pense que C est r ducteur efficace sans doute arrogant s rement Cette arrogance r cente d un nombre substantiel de fonctionnaires de la Commission se r v le dans l affirmation d une sup riorit sur les autres Institutions Dans le pass la Commission d l guait un Directeur pour d fendre chaque dossier examin au Comit Economique et Social Puis ce f t un Chef d Unit Un chef d Unit adjoint Puis un Administrateur principal Idem pour le Parlement que la Commission craint mais qu elle m prise souvent pour son suppos manque de comp tences sa propension a s occuper de tout et
27. affirmatif dans ses arguments sans leurs v rifications validations et relectures En raison de l extr me actualit du sujet chaque nouvelle dition du livre fera l objet d une actualisation Toutes contributions commentaires et rectificatifs sont les bienvenus N h sitez pas me contacter dg clanpa eu Sommaire page Ceci n est pas UN livre de droit eee ccecsssecccceesesssseeeceeceesessssseeceeseseesaaees 9 Le plus petit des fonctionnaires europ ens est le Ma tre de UNION ss ccsavicsscccsesasasssdsecsnesanassvendiassvecandbatness ccasesovssacisdvasants 11 Le Parlement europ en n est pas un vrai parlement la Commission n est pas UN Gouvernement ceesccesseeeseeetseeeseeeeteeeeseeeeee 17 La comitologie dans le processus d d cision communautat e ass iaioe raean aLe nine 25 Une gu rilla permanente entre la Commission et le Parlement europ en cccccccccecssscccessseeccesseeceessseecesseeceesaeeeessaeeceesaes 33 La r forme de juillet 2006 le Parlement europ en atteint presque SON but in 39 La comitologie en action lus fonctionnaires et lobbyistes face aux mesures d ex cution ccceccceeescecessceeesssseeeessseeeeeaes 45 Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers UM CMAOS organis 52 idees n ies anaE EET aE ES canes rene 55 Un impossible statu quo R flexions pour un am nagement du processus de d cision communautaire cccscccecessssseeeeeecesss
28. as davantage par le Trait de Lisbonne ne donnait mati re questionnement pour la simple raison que le Conseil des Ministres tait primus inter pares dans le dispositif l gislatif de l Union la Politique Agricole Commune seule politique europ enne int gr e d pendait de lui la cod cision n tait pas g n ralis e et la comitologie se limitait pour l essentiel aux Comit s de gestion agricoles tr s d pendants des Etats membres Avec la r forme de la Comitologie de juillet 2006 et la ratification du Trait de Lisbonne tout change la cod cision devient la r gle au point que cette proc dure est appel e proc dure l gislative ordinaire et la comitologie se g n ralise au niveau de toutes les politiques y compris l nergie l environnement les services financiers Certes le Parlement est associ aux mesures d ex cution depuis la r forme de juillet 2006 mais en comitologie la r gle est simple le pouvoir appartient celui qui ma trise la proc dure Et seule la Commission r pond ce crit re Autrefois quilibr le triangle institutionnel Commission Parlement Conseil r v le aujourd hui un d s quilibre croissant des pouvoirs monopole de l initiative l gislative droit de r daction ma trise de la comitologie la Commission est subrepticement devenue le pouvoir dominant La technostructure l a emport sur le politique La Commission n est pas un Gouvernement Ce glissement du
29. aux pourront tre consult s en tant que r seau informel pour faire conna tre leur avis Suite aux discussions intervenues entre les trois Institutions on s oriente vers une consultation des parties prenantes sous la forme de workshops Ces groupes de travail seraient constitu s au coup par coup leur composition variant au gr de la Commission et pouvant compter un panel de membres tr s large quelques fonctionnaires nationaux un ou deux membres du Parlement europ en deux ou trois lobbyistes et quelques experts repr sentant les int r ts divers Autrement dit la Commission consultera comme a l arrange Il est important de noter que les dispositions ici r sum es sont autosuffisantes c est dire d application imm diate C est au niveau des actes l gislatifs de base que s effectuera l essentiel du dialogue inter institutionnel via la d finition du mandat plus ou moins contraignant qui _ 1 j ________ Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers un chaos organis P E Eee sera d livr par le Conseil et le Parlement a la Commission Pour le lobbying des actes d l gu s il faudra agir tres en amont c est a dire pendant les phases d laboration de l acte l gislatif de base Sinon ce sera trop tard Volet n 3 Les actes d ex cution Qui en est le Ma tre d ceuvre Les Etats membres ou la Commission A couter les fonctionnaires europ en
30. bre circulation des biens des personnes des services et des capitaux l int rieur des fronti res de l Union Pour y parvenir plus de 300 directives propos es et environ 270 adopt es Fantastique chantier l gislatif auquel les secteurs industriels ont t troitement associ s via leurs associations professionnelles europ ennes Il va de soi que ces 300 directives couvrent un nombre consid rable de sujets Pour se limiter un exemple les l gislations alimentaires totalement 4 C La comitologie dans le processus de d cision communautaire Pe disparates d un Etat membre l autre Pour unifier les r gles d emballages de gammes de poids de composition d tiquetage d utilisation des additifs d all gations de multiples directives sont n cessaires mais elles doivent tre accompagn es par des r glements d application Tel fut le r le assign la comitologie Aujourd hui encore le caract re indispensable de la comitologie n est pas contest car avec la dilution de l Union 27 Etats membres les directives communautaires deviennent moins pr cises Elles constituent des cadres ou mieux des directives cadre posant quelques principes g n raux et laissant aux mesures d ex cution c est dire la comitologie le soin de r gler les d tails techniques Le mot d tail est d ailleurs parfaitement inappropri car sous ces d tails se cachent des enjeux essentiels en
31. cord politique en janvier 2011 Le texte d finitif reste publier au Journal officiel Ce qui frappe dans la proc dure d adoption des actes d ex cution c est son extr me complexit associant d rogations exceptions et transitions Pour s en tenir au plus simple retenez qu partir du 1er mars 2011 la proc dure va s organiser en trois tapes Elaboration d un projet Soumission du projet Vote du d acte d ex cution ae Me au Comit d examen Comit d examen par la Commission Etape 1 Etape 2 Etape 3 Etape 1 La Commission labore un projet de r glement comme pour les actes l gislatifs de base et les actes d l gu s seule la Commission peut proposer et r diger un acte d ex cution 552 Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers un chaos organis P e Etape 2 Le projet d acte d ex cution est ensuite soumis a un Comit d examen qui remplace les Comit s de r glementation et les Comit s de gestion Ce Comit compos d un repr sentant par Etat membre et pr sid par un fonctionnaire europ en examine le projet Etape 3 Au terme de son examen le Comit d examen vote la majorit qualifi e A ce stade trois options se pr sentent Vote du projet d acte d ex cution par le Comit d examen Le Comit Le Comit cients A Absence d opinion approuve rejette Option 1 Option 2 Option
32. d autres au sein de la Direction G n rale de l Agriculture DG VI a cette poque DG AGRI aujourd hui La Division sucre g rait l ensemble des probl matiques sucri res de l Union europ enne sur le plan technique exportations importations ACP restitutions stockage adjudications comme sur le plan politique prix p Le plus petit des fonctionnaires europ ens est le Maitre de l Union pr f rence communautaire quotas de production A l int rieur de la Division sucre Gilbert Mignon fut un modeste desk officer un fonctionnaire de base puis un administrateur principal un titre ronflant pour un fonctionnaire toujours subalterne Il termina sa carri re comme Chef d Unit adjoint mais de par sa connaissance des dossiers sa vision strat gique sa cr dibilit vis a vis des professionnels ses convictions sur la politique a suivre son autorit personnelle et sa capacit a aller voir son Directeur g n ral pour d fendre sa cause et l imposer il tait de facto le Monsieur Sucre de la Commission europ enne Le fait que des fonctionnaires de terrain s arrogent des pouvoirs bien au dela de leur statut hi rarchique ne date donc pas d hier Malgr les critiques l administration europ enne reste un exemple C est une administration tr s resserr e 1 000 fonctionnaires pour g rer l agriculture europ enne tr s structur e tr s comp tente Des Gilbert
33. de Paris mais que vous soyez Premier Ministre ou Pr sident de la R publique lu l essentiel du pouvoir appartient Bruxelles Tout le reste est p riph rique Mais o s exerce le pouvoir s agissant de la Commission Est il situ dans les plus hautes sph res de l administration communautaire les Directeurs g n raux ou de la Commission examin e en tant que Coll ge politique les Commissaires Ou se situe t il des niveaux plus op rationnels plus techniques osons le mot plus subalternes Pour se faire comprendre rien de mieux qu une anecdote Apr s avoir dirig le lobby europ en du sucre puis celui des agriculteurs europ ens je d cide d but 1996 de cr er mon entreprise Quelques mois plus tard je re ois la visite du repr sentant Bruxelles de l une des principales entreprises mondiales de boissons sucr es Pouvez vous me dit il tablir la liste des 10 personnes les plus importantes pour notre Groupe Bruxelles Le nom le plus lev dans ma liste tait un certain Gilbert Mignon Ce nom suscita la plus extr me des perplexit s jusqu au si ge am ricain de l entreprise Qui tait ce Gilbert Mignon que faisait il et pourquoi l avoir choisi lui plut t que son Directeur son Directeur g n ral adjoint son Directeur g n ral ou son Commissaire En r alit Gilbert Mignon tait l homme cl de la Division Sucre mais sans en tre le chef une Unit comme tant
34. de juillet 2006 le Parlement europ en atteint presque son but D En pratique ce sera beaucoup plus compliqu car une fois encore chaque Institution veut se pousser au d triment de l autre e la Commission souhaite un maximum de mesures stricto sensu car le Parlement n y intervient pas e le Parlement l inverse aspire au maximum de mesures quasi l gislatives pour renforcer son influence au d triment de la Commission Lanc l automne 2006 le processus de screening devait durer quelques mois En r alit il a dur trois ans jusqu en novembre 2009 et s est termin sur un veto du Parlement europ en pour le dernier bloc de textes soumis au sreening Le screening va s av rer en pratique une op ration titanesque II s agit en effet e de r viser 250 directives e cette r vision s effectue en cod cision e l objet de cette r vision est double red finir le p rim tre des mesures d ex cution de chaque directive les r partir entre comitologie stricto sensu et actes quasi l gislatifs Pour faciliter la t che les 250 directives r viser vont tre r parties en six blocs un premier bloc correspondant aux dossiers prioritaires priority screening et 5 autres blocs appel s omnibus 1 Priority screening les 26 actes l gislatifs couvrent des dossiers essentiels d chets lectroniques services financiers all gations de sant blanchiment d argent Organismes G
35. difie le rapport de force entre la Commission et les Etats membres au d triment de celle ci Menac e d une minorit de blocage et d un retour au Conseil des Ministres o les pays producteurs de vins pourraient mener un front d opposition la Commission d cide d elle m me de retirer sa proposition quelques semaines plus tard Cette affaire des vins ros s est tr s exemplative de la tendance des professionnels agir trop tard c est dire trop d fensivement Le dossier tait connu d s 2007 mais c est en 2009 et le dos au mur que les producteurs de vin se mobilisent Exemplatif galement de l opacit du syst me et de la complexit de la proc dure Exemplatif enfin des marges d influence qu offre la comitologie quand on sait s en servir Le dossier du vin ros confirme enfin si besoin est que l influence Bruxelles repose bien plus sur la comp tence technique que sur les pressions politiques Les body scanners ou scanners corporels Le dossier des scanners corporels d montre que des pressions du Parlement europ en peuvent faire reculer la Commission Il ne s agit plus ici de comitologie stricto sensu mais d une mesure quasi l gislative avec PRAC A l automne 2008 le Comit de r glementation comp tent Comit de s curit de l aviation civile approuve une s rie de mesures techniques propos es par la Commission pour compl ter les normes de base communes pour la s ret de l a
36. e PRAC Cette proc dure qui concerne les seuls actes quasi l gislatifs offre un droit de veto au Conseil des Ministres et au Parlement europ en La proc dure comporte plusieurs tapes e laboration d un projet de r glement par la Commission e vote du Comit de r glementation la majorit qualifi e e puis examen du projet par le Conseil et le Parlement e le Conseil peut exercer son veto la majorit qualifi e et le Parlement la majorit de si ges ts k La r forme de juillet 2006 le Parlement europ en atteint presque son but Mesure propos e par la Commission Comit de r glementation Approuve la mesure tape 2 option A Avis d favorable ou absence d avis tape 2 option B OPTION A Le Comit de r glementation approuve la mesure Mesure propos e PARLEMENT CONSEIL Veto t o Y Veto NON NON t t Mesure propos e non adopt e Le casse t te du screening ou comment r partir les mesures d ex cution entre actes quasi l gislatifs et comitologie stricto sensu La t che est immense car il s agit de r viser l ensemble de l acquis communautaire soit plus ou moins 250 directives A priori rien de bien difficile car il ne devrait pas y avoir de doute entre la comitologie stricto sensu de nature individuelle et particuli rement technique et les mesures quasi l gislatives plus g n rales quoique non essentielles pe La r forme
37. e du message politique exprim par le Comit de r glementation 4 31 ________ La comitologie dans le processus de d cision communautaire Pe e Le Conseil des Ministres qui a trois mois pour s exprimer laisse passer le d lai La proposition de la Commission est adopt e e Le Conseil des Ministres exprime son opposition la proposition de la Commission et entend la modifier Cette option est possible mais elle exige l unanimit des 27 Etats membres e Le Conseil des Ministres rejette a la majorit qualifi e la proposition de la Commission confirmant la position exprim e par son Comit de r glementation Restons une seconde sur la troisi me option La Commission est battue parle Comit de r glementation mais elle refuse d entendre le message politique qu il exprime Elle maintient donc sa proposition initiale Si le Conseil des Ministres veut la modifier il le peut mais il doit r unir l unanimit des 27 Ici s exprime une grave d rive des Institutions Il n est pas acceptable que le Conseil doive tre unanime pour imposer sa voix la Commission Il en va d ailleurs de m me lorsque le Conseil veut imposer un amendement la Commission en proc dure de cod cision R sumons nous en deux mots e 98 des r glementations europ ennes se d cident en comitologie e La comitologie est contr l e par la Commission qui pr side les Comit s de gestion et de r glementation e Pour
38. ement une fois le Trait de Lisbonne ratifi que ses signataires vont d couvrir ce qu ils ont sign L Allemagne est la premi re mesurer la perte de pouvoir des Etats membres sur les actes d l gu s En France certains hauts fonctionnaires ont rapidement mesur le gain de puissance que les actes d l gu s offrent la Commission mais ils n en disent rien car instruction a t donn e par l Elys e de ne pas critiquer le Trait de Lisbonne jug favorable au red marrage de la construction europ enne Gouvernements administrations nationales Ambassadeurs aupr s de l Union quasi personne n a ce stade compris que les Comit s de gestion et les Comit s de r glementation vont dispara tre Seul le Parlement europ en ou plut t les trois ou quatre d put s inform s du dossier est euphorique se croyant vainqueur de cette incroyable redistribution des pouvoirs que personne n a vu venir Si l on prend en compte l ensemble de l acquis communautaire quatre syst mes de comitologie s appliqueront simultan ment en 2011 e l ancien syst me du PRAC proc dure de r glementation avec contr le pour les actes l gislatifs adopt s avant l entr e en vigueur du Trait de Lisbonne voir pages 41 et 42 e la nouvelle proc dure des actes d l gu s e celle des actes d ex cution qui une fois adopt e absorbera l ancienne comitologie stricto sensu voir pages 40 et 41 e sans oubli
39. en pratique le Conseil peut limiter dans le temps et dans l espace les pouvoirs d ex cution de la Commission pour chaque acte l gislatif e permet au Conseil des Ministres et au Parlement europ en de s opposer a l adoption d un acte d l gu dans les conditions pr vues par l acte l gislatif de base Ce bel difice va s effondrer avec le non fran ais et hollandais au r f rendum sur le projet de Trait et c est la raison pour laquelle comme une substitution au Trait mort n les trois Institutions vont se mettre d accord sur une r forme ad hoc de la comitologie dont l adoption interviendra en juillet 2006 dans la plus totale opacit 4 37 La r forme de juillet 2006 le Parlement europ en atteint presque son but La r forme de juillet 2006 le Parlement europ en atteint presque son but En f vrier 2004 je publie avec Caroline Rosberg un livre ou plut t une tude technique intitul Comitologie comit s et groupes d experts D but 2005 se pose la question d une r dition Pour en actualiser le texte nous suivons au jour le jour les travaux de la Convention puis de la Conf rence Inter Gouvernementale Vient ensuite le temps des ratifications nationales du projet de Trait constitutionnel Par voie parlementaire pour vingt deux Etats membres par referendum au Luxembourg en Espagne en France Pays Bas et Irlande avec le succ s que l on sait pour les trois derniers
40. en termes d urbanisme et d expression visuelle du pouvoir un l gislateur sur la colline visible de tous incarnant la primaut du citoyen sur l ex cutif h berg plus bas et plus modestement la Maison Blanche Et entre les deux le Mall immense espace citoyen exhalant la Nation par l omnipr sente vision du Capitole et de la Colonne du Congr s La taille ne joue pas dans l architecture du pouvoir Voyez Londres le 10 Downing Street Un tout petit immeuble dans une toute petite rue Mais un endroit mythique o pour mille raisons tout respire le pouvoir L poque n entre pas davantage en cause Voyez Brasilia Le r sultat certes est d cevant trop grand trop froid trop loin Mais au moins les autorit s br siliennes ont elles essay de donner leur nouvelle capitale un air de capitale en choisissant pour la construire l un des plus grands architectes mondiaux Oscar Niemeyer A Bruxelles le quartier europ en est une horreur mais le pire est que personne ne s en est jamais vraiment mu et que personne n a tent d y rem dier Le terme Bruxellisation a fait son entr e dans le dictionnaire 15 E Le plus petit des fonctionnaires europ ens est le Maitre de l Union pour d finir le pourrissement d immeubles d habitation en vue de les transformer en espaces de bureaux Tout est dit Voici un si cle Bruxelles fut l une des deux plus belles villes d Europe l aut
41. encadr e par des clignotants politiques trop faibles D ou un risque de mauvaise gouvernance d opacit et de subjectivit dont au final la d mocratie aura a souffrir Dans ce rapide survol des trois grandes Institutions se r v lent des pouvoirs qui collaborent se combattent et se craignent Que le Parlement montre son m contentement et la Commission est prompte reculer Mais quand les Etats membres se f d rent autour d un consensus Parlement et Commission ne peuvent s y opposer En pratique les Etats membres et le Parlement sont sans cesse ralentis par la recherche du consensus A l inverse la Commission peut plus facilement aller de l avant Elle est comme l eau vers e dans un r cipient Elle occupe l espace Trait apr s Trait le processus de d cision communautaire est devenu si complexe que seule la Commission le ma trise ce qui lui donne un avantage comparatif redoutable face au Conseil et au Parlement Ceci est particuli rement frappant pour la Comitologie z La comitologie dans le processus de d cision communautaire La comitologie dans le processus de d cision communautaire Rappelons en deux mots o se situe la Comitologie dans le processus de d cision communautaire constitu de 3 phases e La phase de proposition o la Commission est pr pond rante car elle b n ficie du monopole de l initiative l gislative e La phase d adoption une fois accept e par le Coll ge des
42. endus publi s tardivement ou pas du tout Il se cr e ainsi une distorsion entre les happy few qui maitrisent le syst me et peuvent intervenir et tous ceux qui ne le ma trisant pas en sont de facto exclus II s agit clairement d une d rive anti d mocratique Ce constat exprim ici brutalement est partag par toute la soci t civile repr sent e Bruxelles associations professionnelles entreprises ONG syndicats et c est d ailleurs pourquoi j ai crit ce livre La comitologie est partout mais l opacit r gne Pour donner une image parlante de la situation nous avons choisi deux exemples les services financiers et les nergies renouvelables Pouvoir visible Commission 50 60 Directives et R glements par an Parlement Conseil des europ en Ministres Pouvoir opaque 2 500 R glements par an en comitologie Alimentation Sant publique Protection des consomateurs Environnement Energie Transport Agriculture Services financiers e Paquet Energie Climat e MiFiD e 3 me paquet de lib ralisation de l nergie UCITS e Fiscalit nergetique Compensation et r glement livraison Efficacit nerg tique e Plan d action pour les services financiers e Eco conception ecodesign abus de march prospectus transparence Etiquetage nergetique e Lutte contre le blanchiment e Cog n ration e Supervision des conglom rats financiers e R seaux trans europ ens ion
43. ent envisager de perdre leur Commissaire Or les Commissaires sont d nationalis s et neutres En aucune fa on ils ne peuvent repr senter leurs int r ts nationaux Pire cette arm e mexicaine que constitue la Commission est contre productive Plus les Commissaires sont nombreux est moins l administration communautaire est encadr e C est paradoxal mais c est ainsi La r gle un Commissaire par pays n est pas tenable Son extension au del de 2014 n a pas encore t ratifi e par les Etats membres et je ne doute pas qu elle sera reconsid r e avant cette date 3 Remettre en cause le monopole de l initiative l gislative En 1987 l Acte unique accorde la seule Commission le monopole de l initiative l gislative Elle seule peut d poser des propositions de r glements et de directives Ce monopole confirm par les Trait s de Maastricht Amsterdam Nice et Lisbonne couvre toutes les proc dures r glementaires de l Union consultation cod cision ex cution Dans tout Etat d mocratique l initiative l gislative appartient conjointement l ex cutif et au l gislatif Avec souvent une pr dominance de l ex cutif dans la proposition l gislative Mais si la Commission europ enne peut tre qualifi e d organe ex cutif elle ne peut tre assimil e un Gouvernement D s lors le monopole de l initiative l gislative accord e la Commission est une anomalie qu il convie
44. entr de pouvoir Cinquante mots viennent l esprit pour qualifier la Commission et les fonctionnaires europ ens comp tents int gres d nationalis s neutres pro europ ens d fenseurs de l int r t g n ral multilingues multiculturels volontaires proactifs arrogants ambitieux frustr s Un bon portrait serait un m lange de ces qualificatifs Un mot manque n anmoins celui de POUVOIR La Commission europ enne est un concentr de pouvoirs ou pour tre plus exact de pouvoir Rappelons pour m moire que 75 des lois nationales sont d origine communautaire A r E Le plus petit des fonctionnaires europ ens est le Maitre de l Union Pee ce pourcentage d ja consid rable passe a 83 pour les r glementations environnementales Au fil des ann es et notamment depuis le 1er janvier 1993 date d entr e dans le March unique le pouvoir a gliss du plan national au niveau europ en Entre les pouvoirs d l gu s Bruxelles et a Organisation Mondiale du Commerce que reste t il aux Etats membres Pas grand chose et presque plus rien si l on y ajoute l abandon de la souverainet mon taire pour les pays de la zone Euro respect des crit res de convergence limitation des endettements et des d ficits fixation du taux d int r t par la Banque Centrale Europ enne impossibilit de d valuer les pouvoirs nationaux sont d shabill s C est difficile admettre du c t
45. er une p riode transitoire pour les actes l gislatifs propos s par la Commission avant l entr e en vigueur du Trait de Lisbonne mais non encore adopt s par le Conseil et le Parlement Oui vraiment un chaos organis Un retour au projet de Trait constitutionnel Le projet de Trait constitutionnel pr voyait une r forme en profondeur de la comitologie destin e mettre le Conseil des Ministres et le Parlement europ en sur un pied de stricte galit pour les mesures d ex cution La r forme de juillet 2006 s arr te mi chemin Certes elle donne un droit de veto identique au Parlement et au Conseil pour les actes quasi l gislatifs mais elle exclut le Parlement pour la comitologie stricto sensu Ho __ Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers un chaos organis Le Trait de Lisbonne revient aux dispositions initialement pr vues par le projet de Trait constitutionnel en reprenant au mot pr s les articles qu il consacrait la comitologie sauf pour ce qui concerne la classification des actes juridiques Une nouvelle classification des actes juridiques Le projet de Trait constitutionnel pr voyait contrairement au Trait de Nice une hi rarchie des actes juridiques e les lois et les lois cadres europ ennes e les r glements europ ens d l gu s e les actes d ex cution La juxtaposition du Trait de Nice rest en vigueur faute de ratification du projet de Trait cons
46. era a la chaine Cette tendance est d s a pr sent incontestable Etats membres et Parlement a peine consult s pour l laboration des actes d l gu s La communication de la Commission du 9 d cembre 2009 qui interpr te l article 290 pr voit de consulter en temps utile de fa on syst matique les experts des autorit s nationales de tous les Etats membres afin qu ils puissent fournir une contribution utile et efficace Renseignements pris au Secr tariat g n ral il nous est pr cis que la Commission peut consulter les experts nationaux mais au cas par cas et sans vote Dans cette communication la Commission ignore le Parlement qu elle entend informer mais pas consulter e Tous nos interlocuteurs au niveau de la Commission et du Service juridique des Institutions nous ont confirm que la Commission peut se dispenser de consulter les experts nationaux et le Parlement europ en pour les actes d l gu s dans leur phase d laboration et qu en toute hypoth se il est exclu de proc der des votes Tous ont confirm que si la Commission allait en Cour de justice sur ce point elle gagnerait Nos interlocuteurs qui sur ce volet tr s technique sont tous des fonctionnaires de la Commission du Parlement ou du Conseil confirment que les Comit s d experts nationaux c est a dire les Comit s de comitologie n interviendront pas pour les actes d l gu s Par contre les experts nation
47. eseeeeees 69 Conception graphique et mise en page Lino Herndndez 4 7 R ______ Ceci n est pas un livre de droit OOO Ceci n est pas un livre de droit Celivretraite d un sujet de haute actualit et de grande controverse a Bruxelles Certains y pointeront l une ou l autre impr cision voire inexactitude C est voulu A y regarder de pr s on trouvera au fil des pages quelque caricature voire des approximations techniques Egalement voulues Traiter de la comitologie sous un angle juridique revient r duire l audience au tout petit cercle des experts Or ce n est pas le but Il s agit ici d aborder la comitologie sous son angle politique celui de l quilibre des pouvoirs entre le politique et l administratif Qui est le Ma tre de qui Le l gislateur ou le fonctionnaire europ en La comitologie a pris une telle importance depuis la r forme de juillet 2006 qu il convient de la comprendre avant d en d battre En quoi consiste t elle A quoi correspondent ces mesures d ex cution Qui d cide Introduit elle un pouvoir occulte au sein de l Union europ enne Et pourquoiles Etats membres laissent ils autant de pouvoir la Commission Qui va profiter de la nouvelle r forme de la comitologie induite par le Trait de Lisbonne Va t on accorder la Commission le droit d tendre encore le p rim tre de ses pouvoirs quasi l gislatifs comme elle l ambitionne Il ne s agit donc
48. eure par d sint r t indolence ou impuissance A la demande de Dieu sait qui un plan de r am nagement du quartier europ en a t pr sent par l architecte fran ais Portzamparc Mais le projet est si ambitieux que son ambition m me le condamne n tre qu un exercice d cole Pour le r aliser il conviendrait ni plus ni moins de raser l ensemble du secteur pour le reconstruire ex nihilo Et pendant ce temps nouvelles constructions et r novations fleurissent sans sch ma directeur Il y a bien le Parlement proche de la Place du Luxembourg l un des seuls espaces de vie du quartier europ en une belle architecture moderne un peu froide sans doute mais ouverte sur le monde ext rieur les lobbyistes y sont bienvenus des cars de visiteurs s y prom nent chaque jour Voila un beau contre exemple H las trois fois h las le Parlement europ en n est pas un vrai Parlement car contrairement tous les Parlements du monde il ne b n ficie pas de l initiative l gislative Ce pouvoir n appartient pas non plus aux Etats membres II rel ve exclusivement de la Commission europ enne qui est seule habilit e proposer un projet de loi ou de r glement et en crire le projet L Union europ enne se donne Bruxelles une image technocratique qui correspond tr s exactement ce qu elle est devenue une technocratie dont les Ma tres sont les fonctionnaires europ ens La Commission europ enne un conc
49. gated legislation sont soumis au Parlement qui peut les approuver ou les rejeter droit de veto mais pas les amender Trois Commissions parlementaires Jsa La comitologie dans le processus de d cision communautaire sp cialis es ont t cr es cet effet the Joint Committee on Statutory Instruments qui regroupe des parlementaires de la House of Commons et de la House of Lords The House of Lords Committee on the Merits of Statutory Instruments the House of Commons Standing Committee on Statutory Instruments L on notera que l une des trois Commissions est commune aux deux assembl es e En Allemagne le syst me est tr s r gionalis avec un r le de validation fort r serv au Bundestag pour les dossiers f d raux d fense immigration justice Pour les politiques r gionalis es fiscalit ducation police sant environnement industrie retraites ce r le de validation appartient au Bundesrat et aux Parlements des Lander A tout moment le Bundesrat ou les Parlements r gionaux peuvent reprendre la main Ces trois exemples d montrent que le pouvoir d ex cution est tr s encadr au niveau national soit par le Gouvernement soit par le ou les Parlements Jamais l administration n est laiss e libre de ses actes S agissant de l Union europ enne la question est de savoir o l on place le curseur entre le politique et l administratif Cette question est cruciale car seules 50 direc
50. imposer la Commission un amendement une proposition de r glement en comitologie le Conseil des Ministres doit statuer A UNANIMITE des 27 Etats membres e Jusqu a la r forme de juillet 2006 le Parlement europ en un des deux col gislateurs de l Union est totalement exclu du pouvoir majeur que constitue la Comitologie 32 __________ La comitologie une gu rilla permanente entre la Commission et Parlement europ en La comitologie une gu rilla permanente entre la Commission et Parlement europ en Depuis sa cr ation en 1962 la comitologie suscite des turbulences parfois l g res mais souvent violentes entre la Commission le Parlement et le Conseil L quilibre institutionnel en effet n est pas un concept objectif mais subjectif Il varie dans l espace et dans le temps au regard des rapports de force et de la volont h g monique plus ou moins forte des trois Institutions e ainsi les actes l gislatifs adopt s vers la fin des ann es 70 et la premi re moiti des ann es 80 ont ils vu un renforcement du Conseil au d triment de la Commission avec il faut le reconna tre une efficacit tr s amoindrie de l Union l poque la CEE e les ann es 1995 2009 marquent l inverse une pouss e du Parlement qui devenu col gislateur n entend pas rester l cart des mesures d ex cution dont l importance va devenir consid rable compter de 2006 e de mani re con
51. inistratif sur le politique On pourrait ici imaginer le principe d une majorit super qualifi e au sein du tandem Conseil Parlement pour imposer un amendement la Commission 5 R duire la subjectivit des d cisions et des consultations Praticien en affaires europ ennes depuis 35 ans j ai arpent le processus de d cision communautaire dans tous les sens e Toujours mais surtout depuis une dizaine d ann es j ai t frapp par le caract re approximatif des consultations La Commission consulte certes mais comme a l arrange Les Comit s consultatifs agricoles sont l exemple m me d une anti consultation Et que dire des Groupes d experts charg s d assister la Commission en phase de proposition Leurs membres comme leurs travaux constituent une bo te noire imp n trable et l oppos des objectifs de transparence d fendus par le Secr tariat g n ral e Les tudes d impact et consultations publiques constituent un volet 4 2 E Un impossible statu quo D important dans la pr paration des l gislations communautaires Mais l on constate souvent un manque de rigueur dans la formulation des questions et l exploitation des r ponses rendant ainsi subjectifs et contestables des travaux dont l objectivit devrait tre garantie e L allocation par la Commission de fonds importants pour la r alisation d tudes les subventions accord es certains syndicats certaines ONG
52. ionnels manquent souvent d expertise notamment en phase de comitologie Enfin la simplification Ici tout est faire et d importantes am liorations sont possibles Dans la d nomination des structures par exemple Pourquoi attribuer le m me nom de Comit s consultatifs des groupes actifs en phase de proposition et en phase d ex cution alors qu ils n ont ni les m mes membres ni les m mes comp tences Comment s y retrouver Et de quoi s agit il quand on parle du groupe Des amis de la Pr sidence du Antici 3 E Un impossible statu quo PC ee Group du Mertens Group Les initi s eux m mes s y perdent La simplification est possible II suffit de la vouloir A une poque la cod cision comportait 3 lectures Par souci de simplification la troisi me lecture a t remplac e par un Comit de conciliation d un format plus r duit Gain et temps et gain d efficacit garantis 7 R duire le nombre d actes d l gu s Associer Parlement et Conseil la phase de pr paration des actes d l gu s e Sur les 2 500 mesures d ex cution adopt es chaque ann e 500 correspondraient des mesures quasi l gislatives ou selon la nouvelle terminologie des actes d l gu s Uexplication est simple plus les directives sont de caract re g n ral et plus le nombre d actes d l gu s augmente Faute de volont et de pers v rance les col gislateurs se limitent des accords
53. ique fort Au terme d une longue gu rilla le Parlement obtient satisfaction les all gations nutritionnelles y compris leurs applications individuelles entrent dans la cat gorie des actes quasi l gislatifs e M me probl me pour l autorisation des semences g n tiquement modifi es Malgr le caract re ind niablement individuel des mesures le Parlement refuse de ne pas y tre associ vu le caract re minemment sensible du dossier A l inverse du cas pr c dent il est battu sur ce point car le r glement du 11 mars 2008 ne pr voit pas de droit de veto du Parlement pour les autorisations de denr es alimentaires et d aliments pour animaux g n tiquement modifi s La r forme de 2006 tant tout sauf simple r sumons l par un graphique Directive R glement cadre R visions du p rim tre de comitologie Screening Mesures d ex cution stricto sensu Proc dure consultative Proc dure de gestion Proc dure de r glementation Mesures Quasi l gislatives entre l gislation et comitologie stricto sensu Droit de v to du Parlement et du Conseil via la Proc dure de R glementation avec Contr le PRAC La Comitologie en action lus fonctionnaires et lobbyistes face aux mesures d ex cution La Comitologie en action lus fonctionnaires et lobbyistes face aux mesures d ex cution Vins ros s pesticides services financiers nergie missions de CO2 tiquetage il n e
54. la comitologie Vers un chaos organis On se souvient de l adoption dans une extr me opacit de la r forme de juillet 2006 Toujours l histoire se r p te Ce n est pas que la nouvelle r forme de la comitologie soit une surprise elle tait attendue Mais rien ne laissait pr sager qu elle f t si radicale si opaque et si complexe Une chose est s re le mot comitologie va juridiquement dispara tre Le seul l ment commun de compr hension par rapport la chose va tre ray du vocabulaire On parlera d sormais d actes d l gu s qui remplacent les actes quasi l gislatifs et d actes d ex cution qui se substituent la comitologie stricto sensu Mais pour le reste quel bazar En effet s agissant de la comitologie le Trait de Lisbonne en d cembre 2009 date de son entr e en vigueur est incomplet Les actes d l gu s sont r glement s par son article 290 mais l article 291 sur les actes d ex cution n est qu une coquille vide II laisse la Commission au Parlement et au Conseil le soin de d finir via un r glement sp cifique la proc dure qui leur sera applicable Ainsi le Trait de Lisbonne apr s dix ans de discussions met en uvre un nouveau syst me comitologique dont l un des deux volets reste d finir puis a adopter 5 52 Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers un chaos organis P E EEE C est seul
55. le Il ne s agit donc pas d un manque de contr le des Etats membres mais de pratiques de lobbying d un autre temps et qui perdurent Les Comit s de r glementation quand ils disent non le Conseil reprend la main jusqu un certain point On l a vu pr c demment la proc dure des Comit s de r glementation diff re sensiblement de celle des Comit s de gestion Pour les Comit s de gestion l absence d avis vaut accord et pour rejeter la mesure il faut une majorit qualifi e contre Ici pour adopter la mesure il faut une majorit qualifi e pour C est donc beaucoup plus contraignant Le nombre de cas o le Comit de r glementation il en existe 83 au total s oppose une proposition de la Commission est tr s limit En moyenne 7 cas par an sur environ 1 500 votes Concentrons nous sur les 7 cas annuels o la Commission est mise en minorit Dans cette hypoth se le Conseil des Ministres reprend la main C est ce que l on appelle le call back right Le Conseil dit la Commission On vous a d l gu un pouvoir Vous avez chou l ex cuter Nous reprenons la main Le Conseil reprend donc la main avec devant lui 4 sc narios possibles e Le Conseil des Ministres d savoue son Comit de r glementation et adopte la proposition de r glement initiale a la majorit qualifi e la Commission peut galement d cider de modifier sa proposition initiale afin de tenir compt
56. le faire diter dans une autre langue n h sitez pas me contacter via mon adresse e mail dg clanpa eu LE QUOTIDIEN DES AFFAIRES EUROPEENNES EUROPOLITIQUE La piece maitresse de l information europ enne mur The Lawrence grues them prengo te your fer wee Neglect mn op mnary te the serate of imjure we te be Sontag to wt stam tently mes whee therewty vous damh rochers of Me meta baree Remerwwher thet eer chaso ele the m fol rh ae might be expected gt fiche eed cwrmmtames they l omame the ere there dre gs of dewtly being be threw Mr Mek n he anang them me that they moighe have she piam ef loving ot ha bem me breakers Te fon n P g md te Freee be co et thew comstanry rw i reeverance ond lntune e wevering orate in freedoms thear ett ec bower et to ther pave of order mjni thet rollam d temislie ome ond Liberty which drag thew exemple qe know sot von weet we here emer ee ngly cofovecd to mem they prow shally to Riedy rien win The reforme v d gene Ereiieory Connections pee they en once ms as bo or s prearet form of constitution could was scms eri a me cooperate wth on ta Lopislotion senfomeite t the tale ve Lero reendetind your shores hastened cesf ence w Her be bleed was yours ne the Gad of tartes by he web thet Seem idem They enquired net bed teeded to rece blu y read tout they sa wah s horror mior www europolitiq
57. me cela n arrive jamais Comment cela jamais Oui jamais Pendant des ann es les 20 comit s de gestion c r ales porc vin sucre tabac bananes dont certains se r unissent chaque semaine ont t amen s se prononcer sur 1 500 propositions de r glement de la Commission CHAQUE ANNEE sans que jamais ils n en rejettent une seule Pour tre pr cis au cours des derni res ann es le Comit de gestion de l organisation commune des march s agricoles s est oppos une seule fois 0 La comitologie dans le processus de d cision communautaire la Commission le 15 octobre 2009 une proposition de la Commission sur les cotisations la production dans le secteur du sucre mais c est l exception qui confirme la r gle Pourquoi une telle situation Pourquoi les Etats membres laissent toute libert la Commission pour adopter un nombre consid rable de r glements Uexplication est simple Elle est d ailleurs tr s critiquable Le milieu agricole est un milieu ferm s il en est Tout le monde y conna t tout le monde et les nouvelles y circulent tr s grande vitesse D s qu une proposition de r glement devant tre soumise au Comit de gestion est annonc e le monde agricole s agite interpelle les Minist res fait le si ge de la Commission et chacun n gocie dans les couloirs AVANT LA REUNION Quand celle ci d bute il suffit g n ralement d acter le consensus autour de la tab
58. me on le verra au chapitre suivant Ainsi tout se combine pour faire de la Commission le Maitre de la comitologie ce qui la r jouit Faute de projet politique l activit communautaire glisse du politique vers le technique D s lors l influence repose sur la comp tence D ja forte d immenses pouvoirs la Commission les accroit encore car elle seule maitrise la comitologie D put s europ ens fonctionnaires nationaux lobbys ne peuvent pas lutter L quilibre institutionnel en est d truit de m me que le dialogue avec la soci t civile incapable d sormais d assurer son r le si important de contre pouvoir La comitologie en action quatre exemples Les vins ros s Nous sommes ici dans la comitologie classique stricto sensu L affaire tr s m diatis e se d clenche en mars 2009 Les producteurs de vins ros s de Provence d couvrent un projet de r glement de la Commission autorisant l appellation vin ros pour des m langes de vin blanc et de vin rouge Scandale en France Le cas des vins ros s m rite d tre cont dans le d tail En 2007 je suis associ la r daction du dossier d information de la toute nouvelle r forme du vin OCM Vin Il y est notamment question de promouvoir les nouvelles pratiques oenologiques c est dire le coupage les copeaux de bois les vins de fruit l arrosage Il suffit de parcourir rapidement le r glement pour en tre inform Dix huit mois pl
59. n tiquement Modifi s Commission Conseil et Parlement parviennent un accord le 11 mars 2008 apr s 14 mois d efforts 2 Omnibus 1 compos e de 59 actes l gislatifs elle d bute le 23 novembre 2007 et s ach ve le 22 octobre 2008 Dur e 11 mois 3 Omnibus 2 47 actes l gislatifs D bute le 19 d cembre 2007 s ach ve le 11 mars 2009 Dur e 14 mois 4 Omnibus 3 4 actes l gislatifs D bute le 19 d cembre 2007 s ach ve en octobre 2008 Dur e 10 mois 5 Omnibus 4 46 actes l gislatifs D bute le 11 f vrier 2008 s ach ve en juin 2009 Dur e 16 mois 4 8 La r forme de juillet 2006 le Parlement europ en atteint presque son but RE 6 Pour l omnibus 5 la proc dure est lanc e en septembre 2008 mais les choses se compliquent car selon le Parlement 14 textes restent r viser et seulement 2 pour la Commission Se greffe en outre la perspective du Trait de Lisbonne qui g n rera une fois ratifi une nouvelle r forme de la comitologie Pour toutes ces raisons le Parlement rejette une forte majorit l omnibus 5 le 24 novembre 2009 Deux exemples permettent de mesurer la bataille entre la Commission le Parlement et le Conseil pour gagner des territoires en comitologie e La question des all gations nutritionnelles et de sant I s agit de toute vidence de mesures individuelles mais qui de part leur impact sur les consommateurs g n rent un int r t polit
60. n ou il s agit de convaincre des blocs Groupes politiques le lobbying en comitologie est beaucoup plus personnel bilat ral avec une capacit d influence forte bas e sur la credibilit technique Quand la Commission est confront e a une minorit de blocage du Comit de comitologie le projet de reglement passe au Conseil des Ministres et a ses instances pr paratoires Groupe d experts et COREPER Confront e au message politique que lui adresse le Comit de comitologie en s opposant a Sa proposition la Commission peut soit modifier son texte soit d cider de le maintenir et de passer en force Si la Commission modifie son texte pour r pondre aux Etats membres le Conseil des Ministres l approuve la majorit qualifi e Mais si la Commission reste sourde et veut le maintenir les Etats membres doivent recueillir UNANIMITE pour imposer son texte modifi la Commission et au desk officer d origine e Ainsi se v rifie le titre de notre premier chapitre Le plus petit des fonctionnaires europ ens est le Maitre de l Union Le syst me du call back right pr sente des m rites car il constitue une sorte de Tribunal d appel mais comment demander a des Ministres d mettre un jugement qualifi sur des mesures aussi ponctuelles que l autorisation d un pesticide Ja k Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers un chaos organis Lisbonne une nouvelle r forme de
61. nt de revoir Conseil europ en organe d impulsion s il en est et Parlement europ en doivent terme et dans des conditions 472 ________ Un impossible statu quo PE EEE ee limitatives d terminer tre en mesure de d poser une proposition d acte l gislatif 4 Remplacer l unanimit par une majorit super qualifi e pour imposer un amendement la Commission Non seulement la Commission b n ficie du monopole de l initiative l gislative mais elle exerce une supervision voire une forme de tutelle sur le Conseil des Ministres et le Parlement europ en dans la phase d adoption des actes l gislatifs Cette tutelle est si importante que la Commission peut juridiquement s opposer tout amendement vot par le Parlement ou le Conseil sans devoir justifier sa position Ainsi pour la cod cision le Conseil des Ministres doit r unir l unanimit des 27 Etats membres pour imposer la Commission un amendement qu elle aurait refus Il en est de m me en comitologie pour le call back right lorsque la Commission d savou e par un Comit de r glementation voit sa proposition de comitologie transf r e au Conseil des Ministres L encore si la Commission quoique d faite refuse de modifier sa proposition le Conseil pour imposer son point de vue doit ni plus ni moins r unir l accord unanime des 27 Un tel syst me n est pas acceptable car il donne une fois de plus la primaut l adm
62. nt de vote de ces 50 d put s va dans les deux sens certains ont vot pour puis contre d autres contre puis pour sans qu il soit possible de trouver la moindre logique ni la moindre coh rence dans ces changements Selon les fonctionnaires du Parlement que j ai contact s l explication serait la suivante Le syst me est devenu tellement complexe que les d put s europ ens ne comprennent plus pour quoi ils votent Dans le cas particulier c tait encore pire car il fallait voter pour une r solution destin e s opposer une mesure d ex cution de la Commission En d autres termes il fallait La Comitologie en action lus fonctionnaires et lobbyistes face aux mesures d ex cution Pe voter POUR pour d cider en r alit de voter CONTRE Outre la complexit d j cit e l affaire de l tiquetage nerg tique claire la gu rilla permanente entre la Commission et le Parlement gu rilla o tous les coups semblent permis Ethiquement parlant la Commission ne sort pas grandie de cette affaire Pesticides et organismes g n tiquement modifi s OGM L extension de la comitologie tous les domaines de l activit communautaire trouve son origine dans la r forme de juillet 2006 et dans l absence de projet politique europ en limitant les actes l gislatifs de base de simples accords cadre n cessitant d innombrables mesures d ex cution A cette
63. nt un demi si cle Mais cette activit l gislative pour importante qu elle soit n est qu une facette des multiples 4 7 _______ Le Parlement europ en n est pas un vrai Parlement PE eee pouvoirs du Parlement europ en Si l on carte comme autant de pouvoirs secondaires le droit de poser des questions crites et orales d organiser des d bats publics de voter des recommandations ou des r solutions le Parlement europ en poss de outre son pouvoir col gislatif trois pouvoirs de premi re importance e Le pouvoir budg taire droit de discuter le budget de le voter et d en approuver l ex cution Jusqu au Trait de Lisbonne la primaut budg taire appartenait au Conseil des Ministres Avec Lisbonne les deux Institutions sont globalement galit avec un l ger avantage au Conseil pour la programmation quinquennale et un l ger avantage la Commission pour l ex cution du budget annuel L avis conforme est l un des pouvoirs les plus importants du Parlement dont personne part les juristes ne conna t l existence Ce pouvoir permet au Parlement de refuser l largissement de l Union tel ou tel pays une fois les n gociations d adh sion achev es De m me le Parlement peut mettre son veto la signature de tout accord international d importance significative avec des pays tiers Il pourrait ainsi titre d exemple s opposer a la ratification d accords conclu
64. ombre de deux la Commission et le Conseil La situation va changer en 1992 avec l adoption du Trait de Maastricht qui change l quilibre des pouvoirs en donnant r alit au triangle institutionnel Avec Maastricht la Commission propose et ex cute Conseil et Parlement sont col gislateurs D s lors le Parlement exige d tre associ aux mesures d ex cution au m me titre que le Conseil des Ministres Les demandes rejett es du Parlement tant ignor es par la Commission et par le Conseil les d put s europ ens vont commencer taper sur la table e La premi re d monstration de cette exasp ration est le rejet par le Parlement en 1994 d un projet de Directive relative la t l phonie vocale car ce texte pr voit des mesures d ex cution auxquelles le Parlement europ en n est pas associ e En 1995 la Commission propose un projet d accord inter institutionnel associant le Parlement au contr le des mesures d ex cution mais le Conseil s y oppose Un accord a minima intervient finalement pour mieux informer le Parlement Voyant qu en pratique aucun progr s n intervient le Parlement bloque les lignes budg taires des Comit s de comitologie p La comitologie une gu rilla permanente entre la Commission et Parlement europ en D La r forme de 1999 une r forme minimale qui renforce les frustrations du Parlement Europ en Finalement une nouvelle r forme intervient en 1999 La d
65. omissions se situent principalement dans le secteur de l environnement 19 le secteur de la sant publique et de la protection des consommateurs 18 et le secteur de l aide humanitaire 10 e Dans le secteur de l environnement les omissions concernent principalement les activit s du comit CITES protection faune et flore sauvage le comit Habitat conservation des habitats naturels le comit d chets et le comit ozone depleting substances e Dans le secteur de la sant publique les omissions concernent les activit s de certains sous groupes du Comit permanent de la cha ne alimentaire et du bien tre animal Une nouvelle r forme de la comitologie via le projet de Trait Constitutionnel Dans la longue liste des r formes institutionnelles de l Union s annonce d sormais le Trait de Nice 2001 Celui ci tend le champ d application de la cod cision mais n introduit aucun changement pour la comitologie o les dispositions vot es en 1999 restent d application En 2002 la Commission propose une r vision de la d cision comitologie de 1999 envisageant un traitement identique la fois pour le Parlement et pour le Conseil Le projet envisage e un contr le conjoint du Conseil et du Parlement sur les pouvoirs d ex cution de la Commission e une r duction 2 types de comit s proc dure de r glementation r vis e pour les actes ayant une port e g n rale et simple proc
66. ont compos s de fonctionnaires nationaux un pour chacun des 27 Etats membres comme les Groupes d experts du Conseil mais il existe entre ces deux structures une diff rence consid rable e les Groupes d experts du Conseil sont pr sid s par le fonctionnaire national du pays de la Pr sidence semestrielle e l inverse les Comit s de comitologie dont la composition est globalement la m me sont pr sid s par un fonctionnaire de la Commission avec rang de directeur ou de chef d unit Ceci d montre bien que pour la Comitologie c est la Commission qui dirige Les Comit s de gestion les Etats membres disent toujours oui la Commission L importance des Comit s de gestion a t consid rable la grande poque de la Politique Agricole Commune Toute la vie des Groupes de travail du COPA COGECA le syndicat des agriculteurs europ ens tait rythm e par les Comit s de gestion l poque o j en tais le Secr taire g n ral Et l essentiel du lobbying du COPA s effectuait via ces m mes Comit s de gestion Restitutions l exportation adjudications hebdomadaires stockage certificats d exportation la plupart des r glements concernant le revenu de l agriculteur du transformateur ou du n gociant passaient en Comit de gestion Proposition de la Commission vote du Comit Pour que le Comit de gestion s oppose la proposition il doit d gager une majorit qualifi e Petit probl
67. p en n est pas un vrai Parlement o OOOO Le Parlement europ en n est pas un vrai Parlement la Commission n est pas un Gouvernement J ai beaucoup de respect pour le Parlement europ en Son histoire plaide pour lui Longtemps simple organe consultatif compos de d put s d sign s par les Parlements nationaux il est aujourd hui l une des trois grandes Institutions de l Union a parit avec le Conseil des Ministres et la Commission l un des trois angles du Triangle Institutionnel Au fil des ans et l occasion de chaque r forme des Trait s Acte unique de 1987 Trait s de Maastricht d Amsterdam de Nice de Lisbonne le Parlement europ en a gagn en l gitimit comme en pouvoirs En l gitimit avec l lection des d put s europ ens au suffrage universel direct 1979 et la mont e en gamme des parlementaires Termin e l poque o se pr sentaient au Parlement europ en les exclus de la sc ne nationale Aujourd hui l implication des lus est r elle leur connaissance des dossiers reconnue leur ouverture sur la soci t civile incontestable et leur volont de dialogue trans partis tout fait remarquable M me esprit de conqu te s agissant des pouvoirs Trait apr s Trait la cod cision qui associe sur un pied d galit le Parlement et le Conseil des Ministres est devenue la r gle y compris pour la Politique Agricole Commune chasse gard e des Etats membres penda
68. pas de droit Ou pas seulement Il s agit de transparence de gouvernance et de d mocratie C est pourquoi ce livre est con u pour le plus grand nombre Afin de comprendre de d battre puis d agir Car notre but soyons clairs est d ouvrir un d bat public sur ce sujet ingrat 4s Ceci n est pas un livre de droit Pe mais essentiel et de peser avec d autres sur les n gociations qui auront lieu au cours de l ann e 2010 pour une nouvelle r forme de la Comitologie sans que l on sache ce stade dans quel sens elle ira A l heure o les opinions se d sint ressent de l Europe voir les derni res lections europ ennes o les Etats membres privil gient non sans hypocrisie leurs int r ts nationaux il est essentiel de ramener de la simplicit de la transparence et de l quilibre dans le fonctionnement de l Union et des trois Institutions qui la font vivre 10 ________ Le plus petit des fonctionnaires europ ens est le Maitre de l Union Le plus petit des fonctionnaires europ ens est le Ma tre de l Union L architecture du pouvoir est universelle dans l espace et dans le temps de l Egypte a Babylone des Empires moghols au Chateau de Versailles Voyez Paris son Assembl e nationale le S nat le Palais de l Elys e Des volumes des espaces des colonnes des sculptures Tout y exprime LE pouvoir Et le Capitole Washington A t on rien vu de plus achev
69. pour la Politique Agricole Commune les Organisations Communes de March OCM et mesures connexes prix quotas Pour l agriculture une avalanche d actes d l gu s est attendue On peut d s lors estimer que la PRAC restera en vigueur dans les ann es 2011 2014 mais avec un p rim tre progressivement restreint qui pourrait justifier une harmonisation des syst mes de comitologie pr et post Lisbonne au carrefour 2015 Volet n 2 Les actes d l gu s un pouvoir accru pour la Commission Comment d finir ces actes d l gu s Aux termes de l article 290 du Trait de Lisbonne les actes d l gu s sont des actes non l gislatifs de port e g n rale qui compl tent ou modifient certains l ments non essentiels de lacte l gislatif Ceci recouvre grosso modo la d finition des mesures quasi l gislatives introduites par la r forme de juillet 2006 A ceci pr s que le Trait de Lisbonne modifie clairement le rapport de force entre les trois Institutions e Avec le Trait de Nice le Conseil des Ministres est titulaire du pouvoir d ex cution qu il d l gue la Commission La r forme de juillet 2006 confirme ce principe mais offre un droit de veto au Conseil et au Parlement pour les actes quasi l gislatifs e Avec le Trait de Lisbonne la situation est radicalement diff rente d sormais le pouvoir des actes d l gu s appartient la Commission avec un contr le a posteriori du Conseil e
70. pouvoir des Etats membres et du Parlement vers la Commission est d autant plus pr occupant que la Commission n est pas un Gouvernement c est une structure hybride mi organe politique mi administration Quand on parle de la Commission on parle de deux structures distinctes 4 20 E Le Parlement europ en n est pas un vrai Parlement i es le College des Commissaires a orientation principalement politique et les services administratifs a orientation principalement technique En pratique la situation a volu dans le temps vers un renforcement de l administratif au d triment du politique La Commission n est plus un College L un des probl mes majeurs de l Union concerne la composition de la Commission Jusqu en 1995 UE 15 la r gle tait de 2 Commissaires pour les grands pays et 1 pour les autres soit au total 19 Commissaires C tait d j trop Le Trait de Nice a rabot le deuxi me Commissaire des grands Etats membres Aujourd hui 27 pays 27 Commissaires C est beaucoup trop Le Trait de Lisbonne d avant le premier referendum irlandais pr voyait de r duire le Coll ge d un tiers en 2014 Pour plaire l Irlande et amener l lecteur voter dans le bon sens il a t convenu de maintenir la r gle d un Commissaire par pays Soit 35 Commissaires une fois l Union Europ enne largie aux Balkans et l Islande dont 7 Commissaires pour les pays de l ex Yo
71. que du Parlement europ en M Ribera d Alcala il t expliquera tout en d tails Et c est ainsi qu une semaine plus tard le 14 septembre 2006 M Ribera d Alcala consacre une heure a m expliquer les d tails d une r forme majeure dont personne ne conna t l existence La r forme de juillet 2006 expliqu e en 3 volets 1 Les mesures d ex cution sont divis es en deux cat gories les mesures quasi l gislatives et la comitologie stricto sensu ou comitologie classique 2 Le Parlement europ en et le Conseil disposent d un droit de veto pour les mesures quasi l gislatives via la cr ation d une nouvelle proc dure intitul e Proc dure de R glementation Avec Contr le en abr g PRAC Regulatory Procedure with Scrutiny or RPS en anglais 3 La r partition des mesures d ex cution entre comitologie stricto sensu et mesures quasi l gislatives s effectue via une vaste r vision screening de l acquis communautaire Actes quasi l gislatifs et comitologie stricto sensu La r forme de 2006 introduit une nouvelle cat gorie d actes juridiques entre les actes l gislatifs de base et la comitologie classique les actes quasi l gislatifs Mesures i Quasi Actes i l gislatives Mesures l gislatifs ho M d ex cution de base stricto sensu Une categorie d actes interm diaire jpo La r forme de juillet 2006 le Parlement europ en atteint presque son but o OO
72. qui am liorera les nuisances de la comitologie post Lisbonne Jf Un impossible statu quo C Un impossible statu quo R flexions pour un am nagement du processus de d cision communautaire Faire des propositions pour une r forme des Institutions Oui car il faut s exprimer Mais quel titre Avec quelle l gitimit Des r flexions n cessairement modestes sont ici appropri es comme base d change et de discussion Mais d abord une conviction la crise financi re les d fis environnementaux la politique de l emploi la r partition des revenus sont autant de probl mes majeurs dont la solution doit tre cherch e au niveau de l Union Le retour aux int r ts nationaux doit tre combattu Aujourd hui Il ne nous faut pas moins d Europe mais plus d Europe Or depuis 10 ans l Union europ enne conna t une dilution As largir quand il aurait fallu approfondir elle s est transform e en un grand march Plus de projet politique plus de leadership Avec comme r sultat une glissade du politique vers le bureaucratique C est ainsi que la comitologie actes d l gu s actes d ex cution en sont arriv s repr senter 98 de l activit r glementaire de l Union Ainsi les directives communautaires qui ont fait le succ s du March unique sont devenues de simples lois cadres La r forme de la comitologie introduite par le Trait de Lisbonne parach ve J Un impo
73. re tant Vienne avec une Rue de la Loi symbolisant le rayonnement belge sur l industrie et les arts Prolongeant le Palais Royal bord e d h tels de Maitre elle d bouchait sur le Cinquantenaire architecte francais Charles Girault suivant l Avenue de Tervuren et les tangs Mellaerts traversant tout en grace la splendide for t de Soignes pour aboutir a la grandiose Esplanade de Tervuren avec le chateau du m me nom On en viendrait a regretter L opold Il Aujourd hui la rue de la Loi n est qu une monstruosit si pollu e de jour comme de nuit que les immeubles la bordant doivent tre r nov s tous les trente ans Le quartier europ en est l avenant des bureaux bureaux bureaux Depuis cinquante ans le quartier europ en a Bruxelles tourne volontai rement le dos aux trois crit res de l architecture du pouvoir e il ne repose sur aucune conception urbanistique e ignore la dimension culturelle de l espace urbain e et rejette le citoyen jug ind sirable dans cet empilement technocratique Ce qui frappe Bruxelles dans le district europ en ce n est pas la laideur des b timents Certains sont plut t r ussis et l on observe depuis quelques ann es une volont de r habilitation et de r novation Pris isol ment le Berlaymont le Juste Lipse mais quel nom ou le Charlemagne ne sont pas laids mais ils sont pos s la comme par hasard sans unit Ce qui frappe c est l absence de plan d
74. s Parlement ou Conseil n a la capacit de d poser un projet de texte l gislatif ou de r glement Ce pouvoir appartient exclusivement la Commission europ enne Ce point est essentiel L initiative l gislative appartient exclusivement la Commission le Parlement europ en en est exclu Reprenons l id e avec d autres mots Toute initiative l gislative vient de la Commission qui dispose en outre du drafting power c est dire du droit de r daction Or chacun sait combien il est important de tenir le porte plume quand on veut orienter un projet Bien s r la Commission je veux dire sa composition et le choix du Pr sident est aux mains des Etats membres Via le choix du Pr sident et 28 E Le Parlement europ en n est pas un vrai Parlement Pee l affectation des portefeuilles les Etats membres assignent au Coll ge une feuille de route pour les 5 ann es a venir On ne peut donc pas dire que les Etats membres soient exclus de la tonalit politique d une mandature Ils y sont associ s d s la phase amont Mais tel n est pas le cas du Parlement associ tr s marginalement au choix du Pr sident de la Commission et des Commissaires Ainsi ni le Conseil europ en ni les Conseils des Ministres ni le Parlement europ en ne peuvent imposer la Commission une initiative l gislative pour la cod cision et la comitologie Dans le pass cette r gle jamais remise en cause p
75. s la comitologie post Lisbonne ne modifie pas l quilibre des pouvoirs entre les trois grandes Institutions Pour les actes d l gu s ils basent leur argumentation sur le fait que les modalit s comitologiques de chaque acte sont d cid es en proc dure ordinaire cod cision et que chaque acte d l gu peut faire l objet d un veto du Conseil ou du Parlement Cette th orie ne r sistera pas la pratique Le Parlement et les Etats membres sont incapables de suivre au jour le jour les centaines d actes d l gu s qui seront adopt s chaque ann e S agissant des mesures d ex cution le raisonnement de la Commission est plus subtil Il se base sur l article 291 paragraphe 1 du Trait de Lisbonne selon lequel Les Etats membres prennent toutes les mesures de droit interne n cessaires pour la mise en uvre des actes juridiquement contraignants de l Union La Commission au vu de cet article estime que les Etats membres sont si l on ose dire les Ma tres d uvre des mesures d ex cution C est oublier le paragraphe 2 du m me article selon lequel Lorsque des conditions uniformes d ex cution des actes juridiquement contraignants de l Union sont n cessaires ces actes conf rent des comp tences d ex cution la Commission Bien que l article 291 se contredise entre son premier et son deuxi me paragraphe les choses sont claires c est la Commission qui a la maitrise des actes d l gu s
76. s par l Union europ enne a l Organisation Mondiale du Commerce Le dernier des grands pouvoirs du Parlement europ en et en cela il se rapproche d un Parlement national est le droit de censure qui lui permet de licencier le Coll ge des Commissaires par un vote a une majorit des 2 3 et un quorum de 50 des voix Le probl me avec le Parlement europ en est qu il n exerce pas l enti ret des pouvoirs qui lui sont attribu s ou qu il les exerce a minima comme s il n osait pas Etonnant pour une Assembl e l gislative Reprenons chacun de ces grands pouvoirs du Parlement europ en l un apr s l autre e D abord le pouvoir de censure C est un pouvoir que craint particuli rement la Commission Plusieurs votes de censure ont t organis s en 1972 1977 1993 1997 mais sans r sultat La d mission de la Commission Santer en 1999 ne r sultait pas d un vote de censure mais de la crainte d un tel vote En 2004 le retrait par M Barroso juste nomm Pr sident de M Butiglione candidat Commissaire pr sent par l Italie pour cause de propos homophobes r sulte d une m me crainte de voir le Parlement exercer son droit de censure sur la Commission toute enti re 4 1s K _______ Le Parlement europ en n est pas un vrai Parlement D e Cette gestion a minima vaut galement pour le budget de l Union o le Parlement a souvent men des batailles contre la Commission ou contre
77. son opportunisme politicien Ces d viances r centes de la Commission et par extension des fonctionnaires is R ____ _ Le plus petit des fonctionnaires europ ens est le Maitre de l Union PE Eee europ ens vers une forme d arrogance de sup riorit technique de propension se croire toujours d fenseur de l int r t g n ral sont au c ur des d rives de la comitologie Ce livre est l histoire d une administration dot e de grandes vertus mais qui par repli sur soi confisque un pouvoir d l gu par les Etats membres et l organise sa guise n gligeant le contr le d mocratique des l gislateurs comme si le Conseil et le Parlement qui doivent demeurer les Ma tres de l Union devaient se soumettre aux d cisions d une administration devenue pr pond rante R forme apr s r forme le contr le d mocratique de la Commission par ses mandants s est d grad Ce mouvement s est trouv acc l r par le laxisme des Etats membres plus int ress s par le retour des int r ts nationaux que par l approfondissement de l Union Les choses en sont arriv es un point tel que dans certaines circonstances fort heureusement limit es la Commission voire un seul fonctionnaire quand il n est pas encadr par sa hi rarchie peut imposer une d cision sauf tre contr par le Conseil des Ministres agissant A LUNANIMITE des 27 Etats membres 1s _______ Le Parlement euro
78. ssible statu quo PC EE EE ee cette spirale n gative Elle rompt l quilibre des pouvoirs et invente le concept de subsidiarit invers e aux Etats membres l conomie et le politique la Commission europ enne la normalisation la standardisation les reglements techniques d application De mes entretiens pr paratoires me revient sans cesse une phrase d un fonctionnaire du Parlement Au fond dans cette affaire personne n a t a la hauteur de sa t che C est bien de cela dont il s agit Mais ce n est pas pour autant qu il faille renoncer Car II n est pas besoin d esp rer pour entreprendre ni de r ussir pour pers v rer Priorit n 1 Redonner un souffle politique la Commission Cette exigence ne n cessite aucune r forme des Trait s J en veux beaucoup M Verhofstadt qui expert en affaires europ ennes et personnalit de haute r putation se limite donner des le ons Candidat non d clar la Pr sidence de la Commission il a laiss les choses se faire sans intervenir et sans jamais pr senter un projet alternatif au programme de continuit qu exprimait M Barroso Au fond dans l Union europ enne il y a trop de diplomates et pas assez de d cideurs Avec le choix des nouveaux patrons de l Union cette critique ne va pas s att nuer MM Barroso et Van Rompuy Mme Ashton M Buzek le Pr sident du Parlement sont d abord des conciliateurs avant d tre des d
79. st exclu des actes d ex cution on aurait pu imaginer une pr sence du Parlement dans les Comit s d examen mais ce n est pas le cas Actes d l gu s et actes d ex cution chacune des trois Institutions en guerre avec les deux autres pour maximiser son pouvoir On pourrait croire que la Commission serait satisfaite du gain de pouvoir que lui occasionne la r forme de la comitologie Pas du tout il lui en faut J Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers un chaos organis Pee davantage Gr ce au Trait de Lisbonne elle contr le d sormais les actes d l gu s qu elle propose et qu elle adopte Les actes d ex cution donnent galement la plus belle part la Commission au d triment du Parlement et des Etats membres Mais au lieu de jouer la carte de l quilibre institutionnel chaque Institution Va jouer sa propre partition pour maximiser son influence e Les Etats membres qui ont tr s tardivement compris la perte de leur pouvoir sur les actes d l gu s vont s efforcer de privil gier les actes d ex cution pour lesquels ils seront entendus gr ce aux Comit s d examen et d appel c est du moins ce qu ils croient e Aujourd hui encore le Parlement europ en n a toujours pas mesur la logique du nouveau syst me comitologique Il est d u d tre cart des actes d ex cution mais il pense mettre la Commission sous tutelle pour les actes d l gu s Le Parlemen
80. st pas un dossier europ en qui ne soit impact par la comitologie Impact d ailleurs n est pas le bon mot Il est trop faible Mieux vaudrait employer environn voire conditionn tant la comitologie est partout imbibe tout g re tout D ailleurs les chiffres parlent d eux m mes Le processus de d cision communautaire est devenu comme un iceberg avec une petite partie visible et une grosse partie cach e e La partie visible correspond aux actes l gislatifs de base en simplifi la cod cision soit 50 textes par an e la partie cach e correspond aux mesures d ex cution avec 2 500 textes par an Environ 2 000 r glements en comitologie stricto sensu et 500 mesures quasi l gislatives Cette disproportion tonne car elle souligne l absence de projet politique europ en et le glissement de l Union vers une subsidiarit invers e aux Etats membres les grands projets l Union europ enne les d tails techniques Soit une pratique de l Union l exact oppos de l esprit des Trait s Pire alors que la cod cision s effectue dans une transparence souvent s La Comitologie en action lus fonctionnaires et lobbyistes face aux mesures d ex cution PO eee remarquable associant fonctionnaires d put s europ ens et lobbyistes la comitologie s op re dans la plus extr me opacit la liste des membres des Comit s n est pas publique les ordres du jour et les comptes r
81. stante la Commission a souhait garder le contr le de la comitologie Ce fut tr s net lors des 3 grandes r formes successives de la comitologie en 1987 1999 et 2006 C est encore plus net aujourd hui alors que s annonce la quatri me r forme La r forme de 1987 redonner une dynamique l Europe Rappelons nous A l arriv e de l quipe Delors en 1985 l Europe est en panne L acte unique de 1987 vise relancer la machine en vue de r aliser le HO La comitologie une gu rilla permanente entre la Commission et Parlement europ en Pa March unique europ en l horizon 1993 Outre l extension du vote a la majorit qualifi e et le renforcement du r le du Parlement l Acte unique va tablir le leadership de la Commission en lui accordant e l exclusivit de l initiative l gislative e la ma trise des actes d ex cution par d l gation g n rale du Conseil e la simplification des mesures d ex cution Domin e par le Conseil et les Etats membres souvent raval e au rang de Secr tariat du Conseil frein e par les votes l unanimit durant les ann es 80 la Commission se voit donner des ailes partir de 1987 Le r sultat sera brillant A l poque cependant le triangle institutionnel n existe que sur le papier D s 1987 le Parlement se plaint d tre totalement tenu l cart des mesures d ex cution mais il compte peu Les acteurs dominants sont au n
82. stion et de reglementation nous semble opportune de m me que la suppression du call back right mais il conviendrait la aussi d y associer le Parlement au m me titre que le Conseil car tous deux sont co l gislateurs Pour ce faire on pourrait imaginer ce m me type de Comit s de conciliation restreints dont le vote n gatif dans des conditions de majorit restant a d finir obligerait la Commission a r examiner son projet A moins d tre un professionnel de l Europe sans doute aurez vous au terme de ce voyage l int rieur des Institutions un nouveau regard sur l Union europ enne 2010 2011 sont sans aucun doute les ann es charni res Va t on continuer la glissade vers une Europe molle ou va t on r agir pour lui redonner une dynamique Celle ci passe n cessairement par un retour l quilibre institutionnel Aux Etats membres et au Parlement le choix des grandes orientations politiques la Commission europ enne la responsabilit bien encadr e de sa mise en uvre Votre regard sur le lobbying aura aussi sans doute volu Dans le sch ma institutionnel si complexe que nous avons d crit l influence n est li e ni la manipulation ni l argent mais la comp tence Et cet enseignement est particuli rement positif car il hisse notre profession au niveau d un contre pouvoir conomique d mocratique et citoyen Si ce livre vous a interpell si vous jugez opportun de
83. t du Parlement selon des conditions d finies au cas par cas dans chaque acte l gislatif de base 2 Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers un chaos organis PC EE EEE ae Chaque acte l gislatif de base d termine le p rim tre et les modalit s d adoption des actes d l gu s un syst me d mocratique en apparence e Dans la proc dure PRAC les modalit s sont constantes la Commission propose un acte quasi l gislatif qu elle soumet l examen d un Comit de r glementation puis au veto du Conseil et du Parlement Ce syst me ne souffre aucune d rogation La nouvelle proc dure pour les actes d l gu s se situe l oppos de la PRAC o la proc dure tait uniforme car ses modalit s peuvent varier d un acte l gislatif de base un autre acte l gislatif de base C est en effet au niveau de chaque acte l gislatif de base que les l gislateurs en principe le Conseil et le Parlement pour les actes de base adopt s en proc dure ordinaire anciennement cod cision vont d cider quelles mesures seront adopt es en comitologie ainsi que la r partition entre actes d l gu s et actes d ex cution L acte l gislatif de base va en outre d finir les conditions du mandat d livr la Commission dur e du mandat port e de ce mandat r vocation ventuelle du mandat droit de veto par le Conseil et le Parlement modalit s d applications du droit de veto On mes
84. t va donc privil gier les actes d l gu s au d triment des actes d ex cution e La Commission une fois encore est la plus fine Elle a bien mesur que le droit de veto du Conseil et du Parlement sur les actes d l gu s sera tr s difficile exercer quasi virtuel Th orique Elle estime par contre que les Comit s d examen et d appel r duisent sa libert de man uvre La Commission comme le Parlement mais pour des raisons exactement inverses va privil gier les actes d l gu s au d triment des actes d ex cution Cette tendance est constat e depuis des mois dans les premi res applications du nouveau syst me comitologique Ainsi la Directive sur la performance nerg tique des b timents Directive 2010 31 EU organise les mesures de comitologie autour des seuls actes d l gu s sans aucune r f rence aux actes d ex cution C est galement le cas pour la directive RoHS sur les substances dangereuses dans les quipements lectriques et lectroniques o les actes d l gu s sont tr s largement pr pond rants Ainsi que pour la directive sur les missions industrielles IED Jf Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers un chaos organis Une victoire la Pyrrhus pour la Commission La premi re dition de ce livre date de janvier 2010 Un an plus tard son titre est plus exact que jamais La Comitologie ou le pouvoir europ en confisqu C est tout fait cela Cette d ri
85. titutionnel et de la r forme de juillet 2006 fait coexister trois cat gories d actes juridiques e les actes l gislatifs de base e les mesures quasi l gislatives e les mesures d ex cution Le Trait de Lisbonne revient la hi rarchie des actes juridiques propos e par le projet de Trait constitutionnel mais avec des appellations diff rentes e les actes l gislatifs e les actes d l gu s e les actes d ex cution Cette classification nous semble pertinente car elle est claire e les actes l gislatifs correspondent aux actes de base e les actes d l gu s aux mesures quasi l gislatives e les actes d ex cution la comitologie stricto sensu 4 57 _______ Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers un chaos organis Pee La nouvelle comitologie une architecture en 3 volets Le Trait de Lisbonne La r forme de 2006 Proc dure de r glementation _ avec contr le Comitologie stricto sensu Actes d l gu s Actes d ex cution A partir du 1er mars 2011 Volet n 1 Maintien de la proc dure de r glementation avec contr le PRAC pour les actes l gislatifs adopt s avant le Trait de Lisbonne Pour l acquis communautaire c est dire les actes l gislatifs adopt s avant l entr e en vigueur du Trait de Lisbonne la proc dure de r glement avec contr le PRAC continue s appliquer pour les
86. tives sont adopt es annuellement en cod cision contre 2 500 mesures d ex cution En d autres termes la Comitologie repr sente 98 de l activit r glementaire de l Union Et ces 98 rel vent de la comp tence d une Commission insuffisamment encadr e notre avis par le Conseil des Ministres et le Parlement europ en La Comitologie un pouvoir d l gu la Commission par le Conseil Qui contr le la Comitologie La question ne n cessite pas une longue analyse C est la Commission comme le stipule l article 202 du Trait Le Conseil conf re la Commission dans les actes qu il adopte les comp tences d ex cution des r gles qu il tablit Dans l esprit des r dacteurs de l Acte unique de 1987 les mesures d ex cution font partie int grante des pouvoirs du Conseil des Ministres l organe l gislatif principal mais pour des raisons de commodit il en d l gue la mise en uvre la Commission jug e plus m me de faire adopter rapidement des mesures techniques complexes et souvent subalternes 4 23 k La comitologie dans le processus de d cision communautaire Pe EE EEE La comitologie fonctionne ainsi jusqu a la r forme de juillet 2006 avec deux types principaux de Comit s les Comit s de gestion qui g rent notamment les march s agricoles et les Comit s de r glementation qui reglementent les mesures techniques li es au March unique Les deux types de Comit s s
87. tu s de mani re a suivre les dossiers des 26 autres Commissaires Avec l largissement et la r forme des Trait s les dossiers sont devenus plus nombreux plus techniques plus complexes Chaque Commissaire se limite d sormais son domaine La Coll gialit est morte ce qui est grave car elle enl ve un filtre politique et donne du champ libre aux services Le Pr sident gestionnaire de crises devient un diplomate Deuxi me filtre politique en voie de disparition le Pr sident de la Commission Rappelons tout d abord que M Barroso est le chef de la Commission mais sans voix pr pond rante Toutes les d cisions vot es par le Coll ge se prennent la majorit la voix du Pr sident en cas d galit ne compte jamais double Il n est pas question ici de comparer M Barroso ses pr d cesseurs mais reconnaissons que la nature de sa t che a volu 180 depuis 1995 terme de la troisi me Commission Delors A l poque le Pr sident de la Commission s appuie sur des alliances structurelles le couple franco allemand n h site pas aller au conflit lorsque n cessaire s appuie sur un Cabinet de fer et contr le les Directions g n rales par l application naturelle du principe de coll gialit Aujourd hui comme en 2004 le Pr sident de la Commission est choisi par un vent dominant pour appliquer une politique consensuelle reposant sur le plus petit d nominateur commun aux 27 Etats membres Jos
88. tutionnelles au Secr tariat g n ral de la Commission Depuis les ann es 60 la Commission a adopt plus de 80 000 mesures en comitologie En 2006 on pouvait recenser 12 000 r glements d ex cution toujours en vigueur Les premiers Comit s de comitologie appel s Comit s de gestion ont t instaur s en 1962 suite l adoption par le Conseil des Ministres des premiers r glements de base agricoles c r ales viande Le syst me des Comit s de gestion permettait la Commission de prendre rapidement des mesures de gestion agricoles jug es urgentes d s lors qu une majorit qualifi e de repr sentants des Etats membres ne s opposait pas la proposition de la Commission En cas de d saccord le Conseil des Ministres se saisissait du dossier en appel et pouvait le modifier la majorit qualifi e Le syst me des Comit s a t progressivement tendu d autres domaines gestion de l Union douani re politique commerciale transports march int rieur avec la variante du Comit de r glementation selon laquelle la Commission doit r unir une majorit qualifi e des repr sentants des Etats membres sur son projet faute de quoi le Conseil est saisi en appel p La comitologie dans le processus de d cision communautaire D Ce syst me l g rement am nag est toujours en vigueur maisil ne constitue plus qu une partie secondaire de la comitologie la partie la plus importante
89. ue info Imprim en Belgique par IDENTIC s p r l Brixtonlaan 5 1930 Zaventem T l 32 0 2 737 52 22 Fax 32 0 2 737 52 23 info identic be www identic be Avec le soutien technique de Vicky Marissen et Yves de Lespinay Les Etats membres ont d clench une m canique infernale Se lit comme un roman policier un Agatha Christie Jiri Havel D put europ en An enormous eye opener Peter Kramer European Business Review Daniel Gu guen Lobbyiste europ en depuis 35 ans il conna t toutes les arcanes du labyrinthe communautaire Multi auteur ses livres sont largement publi s en Europe Enseigne a Georgetown Harvard Monash ULB EDHEC College d Europe HEC INSEAD London Metropolitan George Washington University F d raliste et d fenseur de l Europe des citoyens ISBN 978 2 930586 00 7 917829301586007 Prix 10
90. ugoslavie L attribution d un si ge de Commissaire par Etat membre a d natur le Coll ge des Commissaires juridiquement d nationalis neutre et en charge de l int r t g n ral Soucieux d abord de l int r t europ en les Commissaires se rappelaient de temps a autre les priorit s de leur capitale mais c tait exceptionnel Le souci de l inter t national s est g n ralis depuis la derni re grande vague d largissement en 2004 Ce n est pas faire injure aux pays d Europe Centrale et Orientale de souligner l importance de LEUR Commissaire pour la d fense de LEURS int r ts nationaux Comment un Commissaire connu pour tre d abord le d fenseur de ses int r ts nationaux pourrait il imposer son autorit a des fonctionnaires europ ens en charge de l int r t communautaire Vob sit du Coll ge des Commissaires a entra n en outre la disparition de sa coll gialit Selon les Trait s chaque Commissaire est en charge d une double responsabilit une responsabilit sectorielle ce titre chaque Commissaire est en charge d une direction g n rale et d une responsabilit collective pour toutes les questions soumises l autorit du Coll ge A la r union hebdomadaire du mercredi chaque Commissaire peut intervenir 4 z k Le Parlement europ en n est pas un vrai Parlement PC EE EEE sur n importe quel sujet et d ailleurs les Cabinets des Commissaires sont consti
91. ui deviennent les v ritables Ma tres de l Union europ enne La tendance du Parlement et de la Commission privil gier les actes d l gu s au d triment des actes d ex cution va s av rer particuli rement contre productive Choisir de qualifier une mesure en acte d l gu quand il s agit juridiquement d acte d ex cution pour des raisons de simple opportunit de pouvoir va se traduire par des recours croissants en Cour de Justice Enfin que vont faire les lobbyistes devant une telle avalanche de proc dures Il faudra d abord qu ils les comprennent ce qui prendra du temps Mais que se passera t il quand un fonctionnaire de base pour de bonnes ou de mauvaises raisons fera adopter un acte d l gu sans consultation C Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers un chaos organis pr alable des professions et des autres Institutions Cette r forme de la Comitologie est aussi la n gation de la soci t civile europ enne dont le dont le r le via les associations professionnelles europ ennes a t si important lors de la cr ation du March unique europ en e Vobjectivit conduit reconna tre que certaines Directions G n rales de la Commission pratiquent ouverture et transparence l gard de la soci t civile tandis que d autres cultivent le secret et la consultation s lective Cela dit Directions G n rales conciliantes ou ferm es au dialogue ce n est pas cela
92. ure la complexit et les batailles permanentes auxquelles le syst me va donner lieu Ce qui frappe ici c est que les conditions du mandat vont tre essentiellement subjectives Elles vont d pendre du sujet de la sensibilit politique du dossier de la bonne volont des acteurs du climat institutionnel g n ral La Commission essentiellement le Secr tariat g n ral balaie d un revers de main ces objections en pr parant une s rie de mod les ou de mandats types susceptibles de s appliquer tous les cas de figure S agissant de la dur e du mandat la Commission souhaite une dur e ind termin e ou si tel n est pas le cas sa reconduction illimit e Ce syst me a une apparence de d mocratie le p rim tre de la comitologie dans chaque acte l gislatif de base la dur e du mandat attribu la Commission les modalit s du droit de veto tout doit tre accept par le Conseil et le Parlement agissant en co l gislateurs La pratique sera diff rente Avec le nouveau syst me la Commission propose les actes d l gu s et les adopte Le pouvoir de contr le et de r vocation intervient a posteriori Etant la seule ma triser ces proc dures complexes n tant plus encadr e par les Comit s de r glementation comme on le verra la Commission sera libre de ses mouvements pour les Lisbonne une nouvelle r forme de la comitologie Vers un chaos organis actes d l gu s qu elle proposera et adopt
93. us tard nous sommes le 10 mars 2009 une demande vient de France Pouvez vous nous conseiller un avocat Bruxelles pour s opposer cette proposition de la Commission Paris en est d j la phase contentieuse quand il me semble intuitivement possible d agir via la comitologie Pour tenter d y voir clair on m a donn 72 heures et un budget symbolique Une analyse rapide confirme qu un Comit de gestion est impliqu ce qui rend la t che difficile voire impossible car s opposer la Commission en Comit de gestion n cessite une majorit qualifi e d Etats membres jpe La Comitologie en action lus fonctionnaires et lobbyistes face aux mesures d ex cution _ i Apr s y avoir pass tout le week end de P ques nous d couvrons que la d cision de la Commission d pend non pas d un Comit de Comitologie mais de deux e un Comit de r glementation pour autoriser le principe du coupage e un Comit de gestion pour permettre l tiquetage vin ros sur les vins coup s Battre la Commission au niveau d un Comit de gestion est difficile car il faut une majorit qualifi e d Etats membres C est beaucoup plus facile en Comit de r glementation o une simple minorit de blocage suffit pour transf rer la d cision au Conseil des Ministres comp tent La d couverte de ce Comit de r glementation providentiel dont personne n a jusque l identifi l existence mo
94. utres termes l opposition du Comit la proposition est plus faible que dans la situation A Dans ce cas la Commission peut adopter son projet sauf exceptions d crites dans la situation C Option 3 Situation C Pour certains sujets jug s sensibles fiscalit services financier sant s curit des humains des animaux et des v g taux la Commission ne peut pas adopter son projet lorsque le Comit d examen n a pu r unir une majorit simple contrairement la Situation A Elle doit dans ce cas soit modifier son projet soit recourir au Comit d appel Le cas particulier des accords commerciaux Les actes d ex cution concernant les accords commerciaux font l objet d un r gime sp cial avec des d rogations et des p riodes de transition dont la complexit est telle que mieux vaut ne pas entrer dans les d tails sauf vouloir inciter le lecteur ne pas aller au bout du livre Ce syst me est tout simplement ing rable Vu le nombre extr mement lev des mesures d ex cution de l ordre de 2 000 par an il est illusoire de penser que les Etats membres auront un quelconque moyen d encadrer la Commission qui cumule quatre leviers de pouvoir e elle est ma tresse de l initiative elle seule peut proposer un acte d ex cution e elle tient le porte plume et r dige les projets e elle pr side le Comit d examen dont elle d termine l ordre du jour et le calendrier e le Parlement europ en e
95. ve institutionnelle non per ue par les Etats membres quand ils ont ratifi le Trait de Lisbonne soul ve de graves inqui tudes e En premier lieu elle remet en cause l quilibre institutionnel Conseil Parlement Commission au profit de cette derni re e Cette captation des mesures d ex cution est d autant plus significative qu elles repr sentent 98 des actes r glements ou directives adopt s chaque ann e par l Union Rappelons nous les chiffres 50 directives adopt es chaque ann e en proc dure ordinaire co d cision contre 2 500 r glements en comitologie Au fur et mesure des largissements l Union s est dilu e au point de d pendre du plus petit commun d nominateur Les directives deviennent des directives cadre fixant quelques grands principes et d l guant essentiel du dispositif a la Comitologie et donc d sormais a la Commission Les filtres politiques indispensables pour encadrer et contr ler la Commission ont disparu un droit de proposition et d adoption offert a la Commission pour les actes d l gu s avec suppression des Comit s de r glementation une large autonomie de la Commission pour les actes d ex cution et l absence d implication du Parlement europ en Pire le gain de pouvoir octroy par la Commission n est pas voulu par les Etats membres Il est subi Et il s applique non pas aux niveaux politiques de la Commission mais aux niveaux subalternes celui des bureaucrates q
96. venir efficacement en comitologie quelques centaines peut tre Mais quelques centaines sur 15 000 lobbyistes europ ens ce n est pas beaucoup et certainement pas assez Ce manque d expertise vaut galement pour le Parlement europ en Combien de parlementaires europ ens ma trisent la Comitologie Je n en connais aucun mais je peux me tromper m a r pondu un fonctionnaire du Parlement Au maximum 5 ou 6 a pr tendu un autre Au niveau de l administration du Parlement la situation est meilleure mais peine plus La Commission ITRE Industrie Recherche Energie b n ficie de 5 fonctionnaires bien form s la comitologie soit pour 20 Commissions parlementaires un maximum de 100 experts C est peu Beaucoup trop peu M meconstat au niveau des administrations nationales et desrepr sentations permanentes des Etats membres a Bruxelles Le Secr tariat du Conseil des Ministres est plus toff en sp cialistes de la Comitologie mais ils travaillent en circuit ferm Il est a cet gard stup fiant de voir combien le Conseil et les Etats membres ont sous estim l impact du Trait de Lisbonne sur la comitologie Dans mes entretiens pr paratoires j ai observ avec une a E La Comitologie en action lus fonctionnaires et lobbyistes face aux mesures d ex cution profonde surprise a quel point les n gociateurs du Trait de Lisbonne n aient pas mesur les cons quences de ce qu ils signaient com
97. viation civile Jp La Comitologie en action lus fonctionnaires et lobbyistes face aux mesures d ex cution P e Comme le pr voit la Proc dure de R glementation Avec Contr le le projet de r glement adopt par le Comit de r glementation est ensuite transmis la Commission Transport et Tourisme du Parlement europ en Apr s examen les membres de la Commission ne s opposent pas aux mesures propos es Mais contre toute attente la Commission des libert s individuelles de la Justice et des affaires int rieures se saisit du dossier et refuse l inclusion des scanners corporels dans la proposition de la Commission car leur utilisation viole selon elle les libert s individuelles Des d put s de la Commission de Libert s court circuitant la proc dure de r glementation avec contr le d posent en s ance pl ni re du Parlement une simple question orale pour mettre le dossier sur la place publique Cette question orale n a aucun effet juridique car seul un veto du Parlement peut bloquer la proposition de la Commission Mais elle suscite par son caract re passionnel une campagne de presse g n ralement hostile aux scanners corporels et des commentaires de plusieurs Etats membres allant dans le m me sens R sultat sans y tre oblig le Commissaire en charge du dossier M Tajani d cide de retirer le projet de mesures le 20 novembre 2008 et s engage repr senter en janvier une nouvelle proposition de r
98. yougoslave de Mihailo Crnobrnja septembre 1992 e Europe l trange superpuissance de David Buchan juin 1993 Patrice Allain Dupr et Pierre Daur s L un pour son allant l autre pour son recul Remerciements Depuis deux ans le mot comitologie s est impos A Bruxelles et dans les capitales il exprime un pouvoir sup rieur myst rieux et opaque Sans la comitologie l Union europ enne serait a l arr t Mais au fil du temps de solution elle est devenue probl me Probl me de transparence de gouvernance Et probl me pour l quilibre des pouvoirs entre la Commission le Parlement et le Conseil Pour la pr paration de ce livre trente sp cialistes du sujet ont bien voulu me recevoir pour confronter nos id es fonctionnaires la Commission au Parlement europ en au Secr tariat du Conseil lus professeurs de droit dirigeants des grands lobbys europ ens Tous se sont exprim s avec une extr me comp tence une grande confiance et bien s r titre personnel Pour cette raison je dois les remercier collectivement mais tr s chaleureusement Je remercie galement mes associ s partenaires et coll gues qui malgr le caract re particuli rement sensible du sujet m ont accord une totale libert d criture Pour la r daction proprement dite Vicky Marissen et Yves de Lespinay m ont apport leur soutien technique La comitologie post Lisbonne est devenue si complexe que ce livre serait moins

Comitologie : le Pouvoir européen confisqué

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