Résumé de la recherche - Concertation, Décision, Environnement
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1. CFDD 2002 BOY Daniel Sociologue et politologue Directeur de Recherche la Fondation Nationale des Sciences Politiques Centre d Etude de la Vie Politique Fran aise Responsable du programme PROSES de la Fondation Nationale des Sciences Politiques Membre coordinateur du CNDD Membre du comit de pilotage de la conf rence de citoyens de juin 1998 DOURY Marianne Docteur en Sciences du Langage Charg e de Recherche au CNRS CR2 Chercheur au Laboratoire Communication et Politique UPR 36 CNRS MARCOCCIA Michel Docteur en Sciences du Langage Ma tre de conf rences Information Communication Universit de Technologie de Troyes D pt Technologie amp Sciences de l Homme Chercheur l Institut des Sciences et Technologies de l Information de Troyes Tech CICO Technologies de la Coop ration pour l Innovation et le Changement Organisationnel U T Troyes FRE 2732 CNRS OBJECTIFS DE LA RECHERCHE Mettre au jour les r les et fonctions que peuvent exercer ces conf rences dans le processus de d cision publique ainsi que leurs limites Offrir aux comit s de pilotage des prochaines conf rences de citoyens un mode d emploi des conseils et recommandations divers QUESTIONS DE RECHERCHE TRAITEES Nous sommes partis d un objet singulier la premi re conf rence de consensus organis e en France savoir la conf rence de juin 1998 sur l introduction des OGM dans l agriculture et l2. alimentation afin de mettre en lumi re les r les et fonctions que peuvent ou pourraient exercer ces conf rences dans le processus de d cision publique Sont elles un moyen de pallier les d faillances de la d mocratie repr sentative et de r pondre quelques unes des questions suscit es par l essor des sciences et techniques Ont elles une vocation constituer relativement certains sujets un moment d terminant proprement parler d lib ratif du processus de la d cision publique Quelles en sont les limites Pour r pondre ces questions nous avons emprunt les deux voies suivantes en premier lieu une approche large et contextuelle et en second lieu une analyse du corpus de la conf rence de 1998 avec un recouvrement des deux approches au sujet du contexte m diatique de l exp rience de 98 et des origines imm diates de la conf rence sur les OGM Nous nous sommes employ s situer les conf rences de citoyens pour reprendre appellation fran aise d sormais consacr e au sein du contexte plus g n ral du d bat public son encadrement juridique et les instruments dont il dispose I 1 Une rapide approche historique permettra de montrer qu il existe une g n alogie proprement fran aise du d bat public qui part des comit s conseils et autres commissions de la troisi me R publique pour aboutir l actuelle CNDP cette g n alogie est totalement trang re la gen se des conf rences de co
3. TGV ou une installation d incin ration des d chets m nagers ceux qui r sident ailleurs sur le territoire de la R publique fran aise ne sont tout simplement pas directement concern s Tel n est videmment pas le cas lorsque l on s interroge sur l opportunit d introduire dans l alimentation des Fran ais et dans leur agriculture des OGM la quinzaine de citoyens qui a en 1998 constitu le panel de citoyens de la premi re conf rence fran aise de citoyens n avait ni plus ni moins d int r t la r ponse apport e cette question que la plupart de leurs compatriotes Il s agissait alors de traiter d une question d int r t g n ral Pour ce faire on a eu recours mutatis mutandis une proc dure de l antique d mocratie ath nienne d laiss e par les modernes le hasard L int ressement dont il s agit avec le d bat public ouvert ne peut tre confondu avec un quelconque go sme L go sme en question fustig au travers de l appellation NIMBY not in my back yard pas dans mon jardin existe mais il n est pas repr sentatif de la plupart des d bats publics qui peuvent m me d boucher sur des interrogations de port e g n rale on peut passer de la controverse relative un trac de TGV un questionnement sur l opportunit des trains grande vitesse sur leurs cons quences en termes d am nagement du territoire etc Il est encore des autres diff rences d importance entre d
4. PROGRAMME DE RECHERCHE CONCERTATION DECISION ENVIRONNEMENT LES CONFERENCES DE CONSENSUS UN NOUVEAU MODE DE DELIBERATION POLITIQUE RESUME Le 2 f vrier 2004 Responsable scientifique Dominique Bourg CREIDD UTT BP 2060 10010 TROYES Cedex t l 03 25 71 76 89 fax 03 25 71 76 98 dominique bourg utt fr ASPECTS ADMINISTRATIFS Date d engagement 9 d cembre 1999 date de signature du contrat premier versement 3 avril 2000 Participants au projet ATIFI Hassan Docteur en Sciences du Langage Ma tre de conf rences Information Communication Universit de Technologie de Troyes D pt Technologie amp Sciences de l Homme Chercheur l Institut des Sciences et Technologies de l Information de Troyes Tech CICO Technologies de la Coop ration pour l Innovation et le Changement Organisationnel U T Troyes FRE 2732 CNRS BOURG Dominique Habilit Diriger des Recherches en Philosophie Professeur des universit s directeur du Centre de Recherches et d Etudes Interdisciplinaires sur le D veloppement Durable JE Universit de technologie de Troyes D partement TSH Membre du comit ex cutif du programme PROSES Programme Science Environnement Soci t de la Fondation Nationale des Sciences Politiques Membre coordinateur du CNDD Membre de la Commission Coppens Membre du comit de pilotage de la conf rence de citoyens Citoyennet et changements climatiques
5. at public se d finit par les diff rentes proc dures qui l organisent Il se d ploie dans des situations tr s diverses et selon des modalit s d organisation elles m mes multiples On peut au moins distinguer les trois modalit s suivantes les d bats publics ouverts les commissions li es des institutions particuli res et les panels de citoyens Les d bats publics ouverts qu il s agisse de simples r unions de quartiers ou des d bats relatifs des projets d am nagement importants organis s par la Commission nationale du d bat public CNDP rassemblent avant la prise de d cision les parties int ress es la r solution d un probl me donn Le d bat y est ouvert au sens o toute partie se sentant int ress e peut en principe y participer sans y tre n cessairement formellement invit e Tel n est pas en revanche le cas des participants aux commissions institutionnelles du type des CLI Comit s locaux d information et autres CLIS Commissions locales d information et de surveillance etc Les membres de ces commissions sont d sign s non pas pour d battre d un projet mais pour accompagner le fonctionnement gr ce l information dispens e d un site ou d une installation g n ralement dangereux On sort du d bat public stricto sensu Les panels de citoyens qu il s agisse des panels des conf rences de consensus ou de cercles plus informels sont compos s d un nombre restreint d indi
6. bats ouverts et conf rences de citoyens La premi re concerne la construction de l argumentation par les citoyens dans le cadre d un d bat ouvert l argumentation est plut t construite l amont du d bat dans un cadre associatif au cours d une conf rence de consensus les citoyens doivent d lib rer et construire leurs recommandations finales au cours m me du processus Enfin les conf rences de consensus sont organis es propos de sujets pr supposant une information scientifique et ou technique lourde relative la recherche en cours et donc drainant une part importante d incertitudes Face un projet donn d am nagement la position des diff rents acteurs est le plus souvent arr t e avant le d bat m me si ce dernier peut le cas ch ant infl chir les positions des uns et des autres Toutefois ces deux proc dures ne s excluent pas et l on pourrait imaginer des questions qui pourraient les mobiliser de fa on concert e En revanche il est tr s peu probable que des citoyens convi s r fl chir sur les nanotechnologies et les risques qu elles charrient aient au commencement du processus une opinion arr t e ce sujet m me s ils peuvent porter des sch mes mentaux et des valeurs qui orienteront leur jugement ult rieur Tel semble par exemple avoir t le cas pour les citoyens amen s r fl chir sur les OGM dans le cadre de la conf rence de 1998 ils ne disposaient l entr e du pr
7. mbres comp tents sur Les techniques de d bat Le champ du d bat PANEL DE FORMATEURS Choisis par le Comit de pilotage Comp tents et p dagogues Repr sentant des opinions des int r t diversifi s Profanes La conf rence elle m me met face face les nrofanes et les exnerts PANEL DE PROFANES 10 15 personnes sociologiquement diversifi es Recrut par un institut de sondages Aid par un animateur professionnel PANEL D EXPERTS 15 25 choisis par les profanes le plus souvent sur proposition du Comit de pilotage Repr sentant clairement tous les int r ts et toutes les opinions en pr sence dans le d bat A l issue de la conf rence les profanes d lib rent librement et rendent un avis qui est rendu A propos de transfert voir galement la note de bas de page dans l Introduction sur l Institut du D bat Public Local du Conseil G n ral de la Meuse et l opportunit d organiser une conf rence locale de citoyens CONFERENCES DE CONSENSUS DEBAT PUBLIC ET DEMOCRATIE Si l on entend par d mocratie l institution et l organisation de l influence que les citoyens exercent sur la prise de d cision publique il convient alors de distinguer les trois modalit s suivantes d exercice du pouvoir d mocratique les d mocraties lective participative et directe La d mocratie lective permet aux citoyens de choisir ceux qui exerceront en leur nom le pouvoir de d cision la d
8. mocratie participative ne permet pas tous de participer la d cision mais permet un nombre limit de citoyens d clairer l amont la d cision des lus sur un sujet particulier alors que le mandat qui leur a t confi et la responsabilit qui leur a t accord e sont g n raux enfin la d mocratie directe permet au plus grand nombre de d cider de fa on ultime cette derni re proc dure le r f rendum ne peut tre syst matiquement pratiqu e et semble plus particuli rement opportune lorsque le choix soumis aux lecteurs peut donner lieu une compr hension intuitive La possibilit pour des individus et ou des groupes concern s par une d cision venir de prendre des titres divers part son laboration a pr c d l mergence en Occident des d mocraties modernes lib rales et repr sentatives La d mocratie participative constitue ainsi un ph nom ne plus universel que la d mocratie lective Amartya Sen s est plu r cemment le rappeler La d mocratie ne se r duit pas d apr s lui aux seules proc dures lectives elle renvoie plus essentiellement l exercice de la raison publique selon une expression emprunt e Rawls savoir la possibilit de d battre et de peser sur les d cisions publiques Autrement dit le d bat public comme forme d mocratique aurait t spatialement et temporellement plus r pandu que la d mocratie lective Le d bat public ne permet pas se
9. n premier lieu les hommes ou femmes politiques exercent un r le de repr sentation de la communaut Cf Courrier International n 715 15 21 juillet 2004 pp 40 42 qui les lit vis vis des tiers A quoi s ajoute une face plus opaque de cette fonction d incarnation l identification qu elle autorise Les repr sentants politiques suscitent et re oivent en effet toutes sortes d affects m lant espoirs rancoeurs et fantasmes divers En revanche les citoyens d un panel ou autres participants un d bat public ne sauraient incarner l unit du corps social ni servir d exutoire permanent toutes sortes d affects L autre dimension constitutive de la vie politique laquelle les acteurs du d bat public n acc dent pas non plus est la responsabilit qu implique le pouvoir de d cider l expression de cette responsabilit tant la reconduction ou non reconduction d un mandat lectoral A la diff rence de la d cision ultime le d bat public peut demeurer pluriel et ceux qui y prennent par n on pas in fine de comptes rendre Il n y a donc aucun sens exiger du c t des citoyens ou craindre du c t des lus de la d mocratie participative qu elle se substitue la d mocratie repr sentative et au r le des lus la d mocratie participative est cens e clairer l amont le fonctionnement de la d mocratie repr sentative elle le compl te De fa on plus positive le d b
10. nsensus danoises I 2 Nous nous tournerons alors vers le contexte philosophico politique d une part technique et scientifique d autre part des conf rences la crise des institutions repr sentatives et l essor des proc dures participatives dans un contexte de crise environnementale Nous nous interrogerons sur les fondements de la d mocratie repr sentative telle que l Abb Siey s et plus encore Benjamin Constant les avaient con us I 3 Nous conclurons cette rapide investigation philosophico politique avec une comparaison des m rites respectifs des conf rences de consensus et du syst me parlementaire en mati re de d termination de l int r t g n ral I 4 Nous reviendrons enfin des consid rations plus empiriques en restituant le jugement g n ralement n gatif l gard des conf rences port par les parlementaires fran ais en prenant appui sur une enqu te conduite aupr s d une vingtaine d entre eux I 5 La seconde partie de ce rapport est consacr e l analyse du corpus de la conf rence de 98 Toutefois avant d entrer dans le vif du sujet il nous a paru utile de rappeler les origines imm diates de la conf rence en tant qu objet politique II 6 Suit une description de la proc dure suivie pour l organisation de la conf rence de 98 tr s proche de la proc dure danoise cette description constitue un mode d emploi des conf rences en g n ral I 7 Nous poursui
11. ocessus n1 d une information d taill e ni d un jugement stabilis en revanche ils partageaient l affirmation d origine aristot licienne de la sup riorit des produits de la nature sur les produits de la technique laquelle n a cess de structurer leurs investigations et questionnements sans pour autant les st riliser 3 Voir L Carson amp B Martin Random Selection in Politics Westport CT Praeger Publishers 1999 amp B Manin Principes du gouvernement representatif Paris Champs Flammarion 1995 Voir aussi le Mouvement Cl rocratique de France www Clerocratie com 4 Cf S Rui La D mocratie en d bat Les citoyens face l action publique Paris Armand Colin 2004 p 102 111
12. re la France Nous avons cherch clairer cette crise en repartant du fondement selon Benjamin Constant de la repr sentation politique Quoi qu il en soit ces conf rences contribuent la mise en uvre du principe de participation laquelle est ins parable de l mergence d enjeux nouveaux notamment environnementaux Elles constituent un instrument original de d termination de l int r t g n ral dans un contexte scientifiquement document mais non d cisif et d passant les enjeux traditionnels droite gauche Nous n avons cependant pu que constater l indiff rence voire l hostilit du monde politique cette proc dure Les r sultas de l analyse pragmatique interactionniste permettent de mettre en lumi re notamment quelques dysfonctionnements de la conf rence par exemple au sujet de la distinction entre phase d information et phase de discussion nous D Boy amp D Bourg les reprendrons notre compte pour le volume envisag C est un point tr s important puisque cela a t aussi une source majeure de dysfonctionnements pour la conf rence Citoyennet et changements climatiques de 2002 Le premier des r sultats de l analyse argumentative est pr cis ment de mettre en lumi re la permanence de l activit argumentative et de la lier la d faillance de l autorit de la figure de l expert Figure 1 Organigramme d une conf rence de consensus COMITE DE PILOTAGE 5 10 me
13. ulement avec les conseils bouddhistes et autres monarchies consensuelles africaines de conf rer une assise quasi universelle au ph nom ne d mocratique il contribue aussi transformer la vie politique au sein des actuelles d mocraties repr sentatives occidentales L essor contemporain du d bat public s est produit la faveur de la mont e en puissance des probl mes environnementaux compter des ann es soixante et de fa on tr s sensible depuis une quinzaine d ann es Encore aujourd hui la convention d Aarhus qui consacre le principe de la participation l amont des d cisions publiques est circonscrite aux probl mes d am nagement et d environnement Le d veloppement et l enrichissement des proc dures de d bat public pourraient d boucher sur une volution profonde des d mocraties repr sentatives lib rales c est une des th ses d fendues dans ce livre Ainsi non seulement la d mocratie participative est probablement un ph nom ne plus large que la d mocratie repr sentative mais elle pourrait aussi contribuer sa transformation Avant m me de chercher d finir plus pr cis ment ce qu est le d bat public il convient de rappeler qu il ne concerne qu un des aspects de la fonction politique savoir la dimension rationnelle celle qui rel ve de l change d arguments pr c dant la prise de d cision La fonction d incarnation est en effet consubstantielle la vie politique E
14. vidus d sign s au terme d une proc dure de s lection Dans le cadre des conf rences de citoyens organis es en France le choix de la quinzaine de citoyens incombe un Institut de sondage lequel suit en l occurrence un cahier des charges avec par exemple les forums d lib ratifs organis s la fa on de la Kettering Foundation ce sont les facilitateurs qui invitent les participants Ces groupes sont destin s d lib rer sur une question d int r t g n ral pour le moins probl matique dont la solution ne semble pas s imposer a priori et ce tout particuli rement dans le cadre des conf rences de consensus Laissons de c t les commissions de suivi pour d gager plus pr cis ment les diff rences qui s parent les d bats publics ouverts organis s par la CNDP relativement des projets d am nagement et les conf rences de citoyens pour reprendre l appellation fran aise des conf rences de consensus selon la m thodologie danoise et que la CNDP pourrait tre Cf D Mathews Politics for People Finding a Responsible Public Voice Urbana amp Chicago University of Illinois Press 1999 voir aussi le site de la Fondation www kettering org charg e d organiser Ce qui fonde et d limite la participation un d bat public ainsi con u est l int r t rapport au lieu on peut concevoir des avantages ou des inconv nients ce que tel projet se r alise dans son environnement par exemple un trac de
15. vons avec une analyse du d roulement de la conf rence et des changes conversationnels auxquels elle a donn lieu ce qui permet de revenir sur la d finition et l identit de ce type de proc dure II 8 Cette premi re analyse est compl t e par une approche argumentative des changes en question sont mis en vidence les arguments sur les risques de type cons quentialiste et ceux sur les valeurs I 9 Enfin l attention sera port e sur le dispositif sc nographique de la conf rence II 10 METHODOLOGIE D s l origine de notre proposition de recherche nous avons revendiqu le recours de multiples m thodes les approches argumentative pragmatique et interactionniste lexicom trique avec le logiciel Alceste qui ne s est pas r v l e en l occurrence tr s utile ethnographique l approche politique avec ses volets historique syst matique et empirique les entretiens et enfin l analyse philosophique RESULTATS Bien qu trang res la tradition d mocratique et politique fran aise les origines fran aise de la participation renvoyant l enqu te publique et aux comit s et autres commissions les conf rences de consensus nous semblent cependant pouvoir tre int gr es avec profit au sein du dispositif institutionnel fran ais Elles constituent un l ment de r ponse la crise que traversent les institutions d mocratiques repr sentatives crise qui n est pas particuli
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