La règle locale d`urbanisme en question.
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1. l application des r glements d urbanisme la d rogation appara t comme un rem de la rigidit des plans d urbanisme il s agit de faire face aux difficult s occasionn s par leur application et notamment d carter les r gles trop contraignantes o complexes de tenir compte du fait que ces r gles conduisent parfois des compositions urbaines ou architecturales critiquables et que dans certains cas il est n cessaire de d passer les plafonds fix s Circ 17 mars1972 JO 9 avr 1972 pp 3747 3748 D 27 juillet 1859 portant r glement sur la hauteur des maisons les combles et les lucarnes dans la ville de Paris art 5 reproduit in Soci t centrale des architectes Manuel des lois du b timent vol II Ducher 2 d 1879 p 638 8 Circ 17 mars 1972 relative l application des r glements d urbanisme pr c 56 Selon l article R 111 20 du code de l urbanisme Des d rogations aux r gles dict es dans la pr sente sous section peuvent tre accord es par d cision motiv e de l autorit comp tente Le d cret du 20 ao t 2007 relatif aux r gles d urbanisme applicables dans le p rim tre de l op ration d int r t national de La D fense qui a int gr au RNU des r gles de prospect adapt es au d veloppement du quartier d affaires de La D fense a pr vu la facult d y d roger une implantation diff rente des constructions peut tre autoris e pour permet2. est pas un facteur de s curit juridique En effet le plan d urbanisme aura tendance tre fr quemment retouch pour lever les difficult s d interpr tation de ces r gles ou pour mieux les adapter la diversit des situations Les r gles seront alors augment es de pr cisions ou assorties d exceptions qui en complexifiant selon les cas de 30 ou 20 du plafond de densit en vue de la construction de b timents nerg tiquement performants C urb art L 128 1 et L 128 2 A Depuis la loi Grenelle ll le r glement du PLU peut imposer dans les secteurs qu il d limite une densit minimale de construction C urb art L 123 1 5 13 bis 2 Pour ne prendre que cet exemple l application de la r gle m trique de hauteur maximale pose de nombreuses interrogations quel niveau de sol prendre en compte lorsque le terrain est en pente doit on prendre en compte le sol naturel le sol avant travaux ou le sol r sultant des travaux quel est le point haut du b timent prendre en compte lorsque le b timent un volume complexe ou qu il ne pr sente pas les caract ristiques envisag es par le PLU gout de toiture fa tage comble comment appr cier le rapport hauteur distance lorsque la limite s parative n est pas born e lorsqu un mur de cl ture mitoyen voire statut incertain existe en limite lorsque la fa ade pr sente des saillies d crochements et autres irr gular
3. l avance ce qu il a le droit de faire sur son terrain et le prot ge contre le risque d appr ciation divergente de l Administration ou du juge Il faut cependant relativiser la s curit juridique conf r e par ce type de r gles D une part l application des r gles quantitatives hauteur maximale distance minimale par rapport aux limites COS nombre de places de stationnement est certainement assez facile si le terrain est un rectangle bordant une voie publique s il est parfaitement plat si sa contenance et ses limites sont parfaitement connues et si le b timent qu il est envisag d y implanter pr sente un volume simple et doit avoir une destination unique Mais dans les autres cas il arrive fr quemment que la r gle quantitative lorsqu elle n a pas t minutieusement tudi e ne puisse s appliquer m caniquement et doive donc tre interpr t e par l autorit administrative ou le juge Elle n est alors cet gard pas plus s curisante que la r gle qualitative Elle l est peut tre m me moins car sa rigueur pourra inciter l autorit administrative si cela n a aucune incidence en termes d urbanisme tol rer un cart de quelques d cim tres de hauteur ou de quelques m tres carr s de surface au risque d un recours et d une annulation D autre part on peut se demander si la rigidit des r gles quantitatives n a pas tendance favoriser l instabilit de la r glementation ce qui n
4. l inspecteur d acad mie a m connu le principe d galit de traitement des usagers du service public de l enseignement gt En mati re de d rogations le pr c dent administratif est donc une source de droit Un r cent arr t a cependant pr cis que l autorit administrative peut sans m conna tre le principe d galit modifier les crit res notamment g ographiques sur lesquels elle fonde cette appr ciation lorsqu un int r t g n ral en relation avec les objectifs de la l gislation en cause le justifie CE 30 d c 2010 Min Logement c Durozey n 308067 Rec ai pourrait appartenir aux auteurs du PLU d indiquer celles de ses dispositions auxquelles il sera possible de d roger En effet comme les r gles du PLU doivent tre au service du projet de territoire la possibilit d y d roger doit logiquement tre pr vue par les auteurs du PLU en fonction de ce projet Notons cet gard que la facult pour un propri taire de ne pas respecter les r gles de prospect en concluant ou en obtenant du juge une servitude de cour commune s analyse comme une d rogation qui devrait dans la m me logique tre express ment pr vue par le PLU Or lors du s minaire Urbanisme de projet des 26 et 27 mai 2011 il a t envisag de confirmer les pratiques actuelles en consacrant l galement la possibilit de se pr valoir d une servitude de cour commune m me en l absence de mention dans un document d urbanism
5. nagement ou de construction qu il pr d finit ou qu il suscite L outil et la main En d pit des imperfections du code de l urbanisme notamment de l article R 123 9 l outil PLU tel que cr par la loi SRU et remani par la loi Urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 et par la loi Grenelle IT du 12 juillet 2010 para t m me de porter un urbanisme de projet C est donc moins le droit du PLU que la pratique du PLU qui fait difficult L outil est bon mais a besoin d une main adroite La bonne m thode d laboration ou de r vision du PLU est connue partir d un diagnostic territorial rigoureux est d fini le projet de territoire qui deviendra le PADD dans le respect 46 duquel sont con us les projets d am nagement de tel ou tel secteur qui deviendront les OAP Le r glement parties crite et graphique peut alors tre mis au service de ce projet deux degr s Les La collectivit ne peut cependant laisser la voie trop largement ouverte sauf nier les comp tences et les responsabilit s constitutionnelles que lui donnent la Charte de l environnement en particulier son article 6 selon lequel Les politiques publiques doivent promouvoir un d veloppement durable cet effet elles concilient la protection et la mise en valeur de l environnement le d veloppement conomique et le progr s social Fi Sur ces questions V Th Tuot Droit public et environnement nouveaux concepts n
6. ration intercommunale ou de la commune Il fixe des objectifs de mod ration de la consommation de l espace et de lutte contre l talement urbain De multiples interrogations se posent quelle est la diff rence entre ce que le PADD d finit alin a 1 ce qu il arr te alin a 2 et ce qu il fixe alin a 3 quelle est la diff rence entre les orientation g n rales des politiques alin a 1 et les orientations g n rales concernant alin a 2 quelle est la diff rence entre politique d am nagement et politique d urbanisme pourquoi certains th mes sont il nonc s de mani re neutre am nagement quipement habitat transports et d autres sous forme d objectifs pr servation ou remise en tat des continuit s cologiques d veloppement des communications num riques en redondance imparfaite et incompl te avec l article L 121 1 etc 5 C urb art L 123 1 4 al 1 5 C urb art L 123 1 5 al 1 3 Depuis la loi Grenelle II outre le volet am nagement les OAP des PLU intercommunaux comportent un volet habitat tenant lieu de programme local de l habitat PLH et sauf exception un volet transports et d placements tenant lieu de plan de d placements urbains PDU Cette fusion pose de nombreuses questions 5 C urb art L 123 1 4 1 En ce qui concerne l am nagement les orientations peuvent d
7. structure du r glement du PLU propos e par l article R 123 9 descend en droite ligne de ces mod les Il est ind niable que la r glementation quantitative peut tre la traduction efficace certains projets ainsi dans le cadre d une op ration d urbanisation volontaire une discipline tr s rigoureuse en termes d implantation de hauteur et d aspect des b timents sera le moyen de donner un quartier nouveau une homog n it et partant une identit propre on ne peut oublier que certains hauts lieux du patrimoine urbain sont le produit de r gles g om triques inscrites dans des plans masse exigeants M me dans le cadre de l urbanisme du quotidien les r gles quantitatives peuvent parfois constituer une r ponse adapt e des pr occupations d urbanisme particuli rests Mais utilis es sans pr caution et sans projet les r gles quantitatives et notamment les r gles m triques ont l inconv nient d tre rigides et de ne pas permettre la prise en consid ration de la sp cificit intrins que ou contextuelle de chaque op ration de construction ou d am nagement NN Comme l urbanisme c de la place l arithm tique il arrive qu elles conduisent l autorit administrative s opposer des projets de bonne qualit architecturale et urbaine ou au contraire accepter des projets manifestement insatisfaisants Parfois m me elles bloquent toute possibilit d utilisation de terrains vocation urbaine par
8. au droit de propri t sur son objectif sur les motifs d urbanisme qui doivent la l gitimer Certes lire l article R 123 2 le rapport de pr sentation doit exposer les motifs de la d limitation des zones et des r gles qui y sont applicables Mais ce texte semble avoir t le plus souvent oubli et dans les faits bon nombre de r glements ont t con us moins en tant que normes d finissant des objectifs atteindre en termes de forme urbaine de traitement des espaces libres d int gration architecturale et paysag re de qualit de desserte que sous forme d interdictions pr cises fixant les moyens pour y parvenir Or c est cette fa on d envisager la fonction de la r gle d urbanisme qui est aujourd hui remise en cause au plus haut niveau de l tat Dans son discours d inauguration de la Cit de l architecture et du patrimoine le 17 septembre 2007 le Pr sident de la R publique a mis de vives r serves sur la conception des documents d urbanisme et a exprim le souhait que les r gles de construction et d urbanisme laissent plus de latitude quant au choix des moyens retenir pour atteindre les objectifs on a t la limite sup rieure des contraintes cela va finir par touffer toute possibilit de cr ation et d innovation 11 CE Sect 7 f vrier 1986 Colombet n 36746 Rec CE 7 mai 1986 St Guyenne et Gascogne n 57902 CE 2 d cembre 1991 Chambre d p
9. en fonction d un motif d urbanisme L id e que la r gle locale doit servir un projet n est pas neuve D j en 1980 le minist re de l Environnement expliquait La r gle ne doit statuer que sur l objectif souhait et tre ajust e lui Elle doit tre purg e de tout ce qui ne sert pas cet objectif et cette purge consiste parfois n dicter aucune C urb art L 111 3 issu de la loi Solidarit et renouvellement urbains du 13 d cembre 2000 et compl t par la loi Urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 et par la loi de simplification et de clarification du droit du 12 mai 2009 V G Godfrin G n ralisation du droit de reconstruire l identique Constr Urb 2009 comm 113 3 C urb art L 111 6 2 issu de la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 31 C urb art L 123 1 1 al 6 Notons qu appliquer un pourcentage une figure g om trique le gabarit laisse perplexe 32 C urb art L 127 1 33 C urb art L 128 1 et L 128 2 34 Pour une analyse critique de ces m canismes V Fat me L influence de la crise sur le droit de l urbanisme pr c J P Lebreton R forme l gislative de 2009 et flexibilit de la r gle locale d urbanisme DAUH 2010 p 57 G Godfrin Le plan local d urbanisme victime des politiques anticrise Constr Urb 2009 tude 5 3 Minist re de l cologie Urbanisme de projet le comit de pilotage d voile ses pr conisations Communiqu de presse 28 avri
10. finir les actions et op rations n cessaires pour mettre en valeur l environnement les paysages les entr es de villes et le patrimoine lutter contre l insalubrit permettre le renouvellement urbain et assurer le d veloppement de la commune Elles peuvent comporter un ch ancier pr visionnel de l ouverture l urbanisation des zones urbaniser et de la r alisation des quipements correspondants Elles peuvent porter sur des quartiers ou des secteurs mettre en valeur r habiliter restructurer ou am nager Elles peuvent prendre la forme de sch mas d am nagement et pr ciser les principales caract ristiques des voies et espaces publics On observe que l num ration des th mes concern s par les AOP n est en concordance ni avec celle de l article L 123 1 4 PADD ni avec l num ration de l article L 121 1 5 CE 26 mai 2010 Dos Santos n 320780 Dans cet arr t le Conseil d tat consid re que la d limitation d une zone verte par les orientations d am nagement d un PLU ma pas pour effet de rendre inconstructibles les terrains concern s L interpr tation de l arr t est malais e le classement en zone verte est il inopposable parce qu il est trop impr cis ou parce que le r glement qui classait le terrain litigieux en AU pr vaut sur les orientations d am nagement ou encore parce que ces derni res ne peuvent comporter une contrainte que le r glement est susceptible d dicter e
11. peuvent en effet constituer une r ponse satisfaisante certaines pr occupations d urbanisme notamment l o il importe de faire respecter un strict gabarit des b timents V supra Les r dacteurs des plans d urbanisme doivent seulement tre conscients qu elles ne sont qu une mani re de r glementer parmi d autres V infra et surtout que leur emploi ne se justifie qu en fonction d tudes pr alables de la structure fonci re et du projet de territoire mettre en uvre R centes tentatives de desserrement des contraintes de la r glementation quantitative Diverses modifications du code de l urbanisme intervenues r cemment traduisent de la part du l gislateur une sorte de suspicion du caract re non enti rement justifi des contraintes des plans d urbanisme Ces modifications l gislatives r v lent une prise de conscience du probl me pos par la r gle d urbanisme mais galement la difficult de r soudre ce probl me sans recours la m thode quantitative D une part la loi Acc l ration des programmes de construction du 17 f vrier 2009 a cr une proc dure dite de modification simplifi e applicable en particulier lorsque la modification porte uniquement sur des l ments mineurs c est dire doit on comprendre ayant un impact modeste sur la forme et le fonctionnement urbains Le d cret d application du 19 novembre 2009 proc de une num ration de ces l ments m
12. t des projets venant se pr senter et celle consistant ne pas r glementer ou r glementer tr s souplement au risque de perdre la ma trise de ce qui va se faire la partie crite r glements de zones int grerait sous forme de r gles principalement qualitatives les orientations crites accompagnant souvent ces sch mas Une telle int gration offrirait la fois la garantie d une parfaite coh rence r glementaire et celle d une bonne lisibilit du projet Il faut cependant reconna tre qu il existe deux obstacles ce rapprochement D une part en pr voyant que les OAP tiendraient lieu dans certains cas de PLH et de PDU la loi Grenelle Il les a plut t loign es du r glement qu elle ne les a rapproch es D autre part les OAP sont actuellement opposables en termes de compatibilit alors que le r glement l est en termes de conformit si l on admet que cette distinction a un sens contra J P Lebreton La compatibilit en droit de l urbanisme AJDA 1991 p 491 l int gration conduirait ce que la totalit de l unique document r glementaire du PLU s impose dans un rapport de conformit II convient d entendre ici le mot desserte dans un sens large desserte par les VRD bien s r mais aussi desserte par les r seaux de transport collectif structurants ainsi que par les divers quipements et services publics administratifs scolaires sanitaires sociaux sportifs postaux etc L
13. GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 La r gle d urbanisme est actuellement l objet d un d bat De nombreux horizons professionnels ou politiques vient l accusation justifi e ou non que dans la forme les dispositions des documents d urbanisme seraient souvent confuses Dans le fond elles seraient inutilement complexes et excessivement limitatives du droit de propri t et cela sans v ritable justification voire de mani re contre productive au regard des objectifs poursuivis par les auteurs de ces documents d urbanisme Au final la r gle d urbanisme serait une des causes de la p nurie fonci re de l envol e des prix immobiliers et du mal logement mais aussi de l talement urbain effr n de la surconsommation des espaces agricoles et naturels et de la d gradation des paysages et de la biodiversit Ce proc s est ancien mais il semble actuellement reprendre une vigueur particuli re et trouver aupr s du l gislateur une oreille attentive Ce qui rend particuli rement n cessaire la r flexion sur la r gle d urbanisme qui est l objet de cette tude L analyse des pathologies de la r gle locale d urbanisme n est pas nouvelle Diagnostic et propositions ont notamment t pr sent s lors de l important colloque interdisciplinaire sur La r gle et l urbanisme organis en 1987 par l Association des tudes fonci res ADEF 1 Dans le prolongement de ces r flexions la l
14. Grenelle I du 12 juillet 2010 Un comit de pilotage a t mis en place charg notamment de r fl chir aux documents d urbanisme de nouvelle g n ration Abondance r glementaire Une des caract ristiques de la r glementation locale d urbanisme est l abondance Les plans d urbanisme manifestent souvent l intention de leurs auteurs d encadrer de mani re d taill e l utilisation du sol en particulier pour ce qui est de la forme et de l aspect des b timentss Cette prolixit r glementaire n est pas nouvelle D j avant la d centralisation de l urbanisme des r glements typest puis une r daction normalis e 5 avaient offert aux r dacteurs des plans d urbanisme une large palette de normes qu il tait tentant voire vident d utiliser en d pit des recommandations du minist re qui les invitait ne pas se laisser aller l abondance r glementaire et expliquait que la continence doit tre la r gle en mati re de r glementation 6 Si la d centralisation au d but des ann es 1980 a permis une meilleure adaptation de la r glementation locale d urbanisme la sp cificit de chaque territoire il n en est g n ralement pas r sult une plus grande sobri t normative Cela s explique sans doute en partie par les objectifs de plus en plus nombreux que le l gislateur assigne aux plans d urbanisme Mais cela s explique aussi par la confusion laquelle a donn lieu l obligation faite a
15. a les promesses de la loi SRU n ont pas t tenues ce que constate le comit de pilotage Urbanisme de projet Le droit et les pratiques actuelles en mati re d urbanisme ne mettent pas assez le projet au c ur du syst me et cela qu il s agisse de projets de ville de projets d am nagement urbain ou de construction 41 C est ce qui explique que la question de la mani re de r glementer revienne aux premiers plans de l actualit dans le cadre des r flexions en cours sur l urbanisme de projet Mais il ne s agit pas seulement de relancer la d marche de projet initi e par la loi SRU notamment travers le PADD Le concept d urbanisme de projet qui s inscrit dans une large mesure dans la trace du PADD veut aller plus loin en ouvrant la porte l appel projet pour am nager certains secteurs Il recouvre donc deux degr s d intention pour le territoire couvert par le plan d urbanisme Le plan d urbanisme doit d abord d finir un projet global pour le territoire qu il r git C est le projet de territoire Il a d une part pour objet de maintenir en l tat certains secteurs c est sa dimension passive Il faut en effet admettre que l chelle du territoire couvert par le plan prot ger c est aussi projeter Les secteurs concern s sont soit des espaces non destin s l urbanisation espaces naturels ou agricoles dans lesquels la r gle d urbanisme a pour fonction de r duire drastiqu
16. ais aussi les perc es du Second Empire ou certains quartiers de la Reconstruction Le Havre notamment 18 Ainsi on peut admettre qu il soit indispensable de d finir sur l arri re des terrains des distances d implantation des b timents de part et d autre des limites s paratives et qu il soit difficile dans une optique d galit entre voisins et donc de s r nit des rapports de voisinage de fixer une autre r gle qu une distance m trique On peut aussi admettre le recours un COS faible pour certaines destinations des b timents bureaux commerces s il importe dans tel ou tel secteur de dissuader sans pour autant interdire ces destinations ou de favoriser la r alisation de programmes mixtes 19 Ainsi le rapport du groupe 1 du Grenelle de l environnement pr conisait pour lutter contre l talement urbain la cr ation de zones de densification environnementales ZDE dot es de COS major s proximit imm diate des transports en commun Lutter contre les changements climatiques et ma triser l nergie oct 2008 p 16 De m me le premier rapport Attali sugg rait pour d velopper l activit du b timent de donner aux pr fets le pouvoir de relever d office le coefficient d occupation du sol s il est manifestement malthusien lt d cision 167 p 133 et de permettre la diff renciation du COS selon le type de locaux Commission pour la lib ration de la croissance fran aise Premier rap
17. artementale d agriculture des Alpes Maritimes n 95067 Rec t 10 La reconnaissance en 1789 du caract re sacr du droit de propri t explique qu il a longtemps t consid r que les autorit s en charge de la police administrative ne pouvaient pas y porter atteinte autrement qu en d terminant les objectifs atteindre tout en laissant au propri taire une latitude dans le choix des moyens Dans l dition de 1946 de son manuel Marcel Waline observe cependant une volution de la jurisprudence cet gard Le Conseil d tat a tendance reconna tre l Administration des pouvoirs de plus en plus grands Autrefois il reconnaissait seulement aux autorit s r glementaires le pouvoir d indiquer aux propri taires certains buts atteindre mais en leur laissant le choix des moyens employer pour y parvenir Puis il admit qu en mati re sanitaire qu il tait l gal d imposer aux propri taires l assainissement des habitations et de leur indiquer imp rativement les proc d s employer pour cela Aujourd hui enfin sa jurisprudence a tendance admettre qu en toutes mati res l Administration a le droit de prescrire non seulement les r sultats atteindre mais m me les mesures pr cises prendre dans ce but M Waline Manuel l mentaire de droit administratif 4 d 1946 p 254 Le contenu r glementaire des documents d urbanisme de l apr s guerre nos jours s explique en partie par cette
18. cis ment de leur volet am nagement l nonc de leur contenu n est pas non plus tr s satisfaisant Par ailleurs la relation entre OAP et r glement stricto sensu n est pas pr cis e les deux documents sont ils simplement compl mentaires ou sont ils dans une relation de subordination l un l gard de l autre Un r cent arr t du Conseil d tat a mis en vidence la n cessit d une clarification Ne faudrait il pas admettre que de la m me mani re que les OAP et le r glement devraient assurer la mise en uvre du PADD le r glement devrait aussi assurer la mise en uvre des OAP Plus fondamentalement on peut se demander s il est pertinent de maintenir la dissociation entre les deux parties port e r glementaire du PLU OAP et r glement stricto sensuss 52 C urb art L 123 1 3 Le projet d am nagement et de d veloppement durables d finit les orientations g n rales des politiques d am nagement d quipement d urbanisme de protection des espaces naturels agricoles et forestiers et de pr servation ou de remise en bon tat des continuit s cologiques Le projet d am nagement et de d veloppement durables arr te les orientations g n rales concernant l habitat les transports et les d placements le d veloppement des communications num riques l quipement commercial le d veloppement conomique et les loisirs retenues pour l ensemble de l tablissement public de coop
19. de l agrandissement de b timents d habitation et autoriser le d passement de 50 du plafond de densit en vue de la r alisation de logements locatifs sociaux par ailleurs la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 remani e par la loi du 5 janvier 2011 habilite les communes autoriser un d passement selon les cas de 30 ou 20 du plafond de densit en vue de la construction de b timents nerg tiquement performants L introduction par la loi de ces tr s complexes m canismes d exceptions extrins ques est particuli rement contestable t Ils consistent en effet distribuer des bonus de constructibilit aux constructeurs consid r s comme vertueux et cela sans gards pour la forme et le fonctionnement urbains Ils contribuent donc d valoriser la r glementation locale d urbanisme Ils sont en d finitive la n gation de l id e d urbanisme de projet D une logique de normes une logique de projets Selon le comit de pilotage Urbanisme de projet mis en place en juin 2010 il convient de repenser la mani re de r glementer et de passer d une logique de normes une logique de projets 5 Cela ne signifie pas pour autant qu il faille d r glementer l utilisation du sol Il est plut t question de r glementer autrement en mettant la r gle d urbanisme au service du projet Le projet doit pr c der toute r glementation et non l inverse Il ne doit donc pas exister de r gle non pens e
20. duction d un projet d urbanisme propre chaque territoire ou partie de territoire que l effet d un mim tisme r glementaire dans une aire g ographique donn e ainsi que l effet d habitudes r glementaires ayant r sist aux modifications et r visions successives du document d urbanismefs Ce penchant copier et reproduire a t favoris par le choix fait par la loi du 7 janvier 1983 de d centraliser le POS au niveau des communes dont la tr s grande majorit n avait pas les moyens mat riels certainement intellectuels souvent de concevoir un projet et sur cette base une r glementation adapt e Domination de la r gle quantitative D s lors que les auteurs des plans d urbanisme ont la volont de fixer avec pr cision la mani re dont doivent tre utilis s les terrains il n est pas tonnant que les normes quantitatives y tiennent une place majeure notamment parce qu elles sont consid r es comme imm diatement lisibles pour le profane Les r gles quantitatives sont principalement des r gles m triques distance minimale hauteur maximale emprise au sol maximale superficie de terrain minimale surface hors uvre nette maximale surface minimale d espaces verts Mais elles consistent aussi en diverses autres contraintes num riques telles que l obligation de r aliser au minimum ou au maximum tel nombre de places de stationnement ou encore l obligation de planter tant d arbres L
21. e La d rogation aux r gles d utilisation du sol a des origines anciennesf Faute d un rigoureux encadrement l gislatif ou jurisprudentiel la facult pour l autorit administrative d accorder des d rogations a t tr s utilis e dans les ann es 1950 et 1960 II est r sult de cette banalisation des d rogations un sentiment d arbitraire administratif et d in galit Une circulaire de 1972 a tent d endiguer le ph nom ne d rogatoire en condamnant les carts anormaux avec le droit applicable 55 ma s faute d indiquer clairement la finalit du pouvoir de d roger elle ne pouvait provoquer un infl chissement significatif des pratiques Finalement la loi du 31 d cembre 1976 a tranch si elle n a pas remis en cause la facult de d roger aux r gles de prospect du r glement national d urbanisme RNU elle a en revanche choisi d interdire toute d rogation aux r gles des plans d urbanisme l exception des d rogations qualifiables d adaptations mineures qui r pondent des conditions extr mement restrictives 7 Pour contrer cette rigueur la jurisprudence puis la loi ont ouvert quelques br ches suppl mentaires dans le principe d interdiction de d roger L extr me troitesse du champ d application de ces m canismes d rogatoires montre que la d rogation demeure un tabou Pourtant quelques ann es avant que la loi du 31 d cembre 1976 ne 63 Dans la circulaire du 17 mars 1972 relative
22. e V les documents issus de ce s minaire sur www developpement durable gouv fr 7 C urb art R 424 5 74 Actuellement les adaptation mineures doivent tre justifi es par la nature du sol la configuration des parcelles ou le caract re des constructions avoisinantes C urb art L 123 1 9 al 1 16 GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 g n ral du projet prime l int r t g n ral qui avait motiv la r gle laquelle il est d rog il conviendrait que les d rogations ne soit accord es que de mani re transparente et concert e et qu elle fasse l objet le cas ch ant d une valuation environnementale Pour conclure si la qualit des plans d urbanisme c est dire leur aptitude promouvoir un v ritable projet de territoire d pendra en grande partie d un renouvellement des pratiques lequel pourrait tre favoris par certains ajustements du code de l urbanisme il faut bien cependant prendre conscience qu elle se heurtera deux difficult s majeures d ailleurs li es la faible pertinence des territoires communaux et le manque de moyens Sur le premier point il est vident que tant que les plans d urbanisme demeureront de la comp tence des micro communes issues du d coupage territorial de 1790 l am lioration significative de la qualit des plans d urbanisme para t illusoire L occasion l gislative de d cider du principe de
23. e l obligation de placer la fa ade des b timents dans la continuit de celles des b timents voisins existants La marge d appr ciation peut tre plus large et laisser le choix de la solution permettant d assurer le respect de la r gle par exemple l obligation de tenir compte dans la conception de la fa ade du rythme du b ti ancien environnant Le Conseil d tat admet m me l diction de r gles qualitatives tr s g n rales Bien qu ext rieures au r glement stricto sensu les OAP opposables aux utilisateurs du sol sont une modalit particuli re de r glementation qualitative prenant g n ralement la forme de sch mas d am nagement qui manifestent un fort volontarisme urbain tout en offrant une grande souplesse de mise en uvre Quelles que soient ses modalit s d expression la r gle qualitative qui met en exergue les objectifs d urbanisme poursuivis 47 A cet gard le nouvel article L 123 1 alin a 1 issu de la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 est explicite chaque partie du PLU et notamment les OAP et le r glement peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques M me si ce texte a le d faut de pr senter le dessin comme un accessoire de l crit il constitue cependant une reconnaissance l gislative de la port e r glementaire des documents graphiques des OAP et du r glement 48 Zones U AU A et N s Emplacements r serv s espaces bois s class s secteurs de limitation temporai
24. e les prescriptions du r glement ont pour objet de prot ger ne sont pas excessives eu gard l int r t g n ral que pr sente la d rogation 7 Les conditions pos es par l arr t Ville de Limoges sont donc tr s rigoureuses de sorte que les d rogations aux r gles locales d urbanisme doivent demeurer sinon exceptionnelles du moins peu fr quentes Ajoutons que le Conseil d tat pr vient d autant mieux le risque d arbitraire qu il a par ailleurs admis que le respect du principe d galit suppose que les motifs retenus pour accorder une d rogation certains demandeurs ne peuvent pas tre cart s pour des demandeurs ult rieurs En d finitive le pouvoir de d roger n est pas celui de distribuer arbitrairement des faveurs tel ou tel constructeur ou am nageur mais celui de servir au mieux l int r t g n ral et plus pr cis ment l int r t d un bon urbanisme en cartant la r gle d urbanisme inadapt e D s lors est il pertinent de maintenir dans le code de l urbanisme la quasi interdiction de d roger aux dispositions des plans d urbanisme S il n est pas ill gitime de poser la question il faut toutefois r fl chir aux conditions qui devraient alors encadrer la d rogation Tout d abord elle ne para t envisageable que pour les r gles quantitatives et ventuellement pour les r gles qualitatives tr s pr cises en particulier certaines r gles d esth tique coloris mat riaux interdits ou
25. e penchant pour la r gle quantitative s explique en grande partie par les origines de la planification r glementaire fran aise issue des vieilles polices de la circulation de la s curit et de la salubrit publiques et de l esth tique Dans le cadre de ces polices l tat partir du XVIIe si cle a dict des dispositions r glementant de plus en plus pr cis ment par recours aux unit s de mesure la hauteur et le prospect des b timents Les textes ont d abord concern la seule ville de Paris puis l ensemble du territoire Ces r gles m triques inspireront naturellement les auteurs des projets d am nagement d extension et d embellissement PAEE cr s par les lois des 14 mars 1919 et 19 juillet 1924 puis par transmission g n alogique les plans d urbanisme labor s en application des lois post rieures projets r gionaux d urbanisme du d cret du 25 juillet 1935 projets d am nagement de la loi du 15 juin 1943 plans d urbanisme PU du d cret du 31 d cembre 1958 POS de la loi du 30 d cembre 1967 et PLU de la loi du 13 d cembre 2000 r glementation issue des documents d urbanisme soit r dig e en termes d objectifs et non de solutions ou de r sultats et en cons quence qu une place plus importante soit laiss e l interpr tation Incidences de la r glementation des documents d urbanisme sur la cr ation et la qualit architecturales juin 2009 12 Minist re de l cologie Doss
26. ement les possibilit s d utilisation du sol soit des espaces actuellement urbanis s dont le projet de territoire entend conserver la forme et le fonctionnement et dans lesquels la r gle n a d autre r le que de maintenir l quilibre existant tout en permettant voire en incitant certaines volutions relevant de l urbanisme du quotidien Le projet de territoire a d autre part pour objet d envisager la transformation de certains secteurs cr ation de quartiers nouveaux restructuration de quartiers existants r alisation de grands quipements urbains c est sa dimension active Ces derniers secteurs ont pour vocation d accueillir des projets d am nagement ou de construction Le plan d urbanisme peut cependant les envisager de deux fa ons 37 Min Environnement Plan d occupation des sols T 1 Le r glement d urbanisme op cit p 31 La circulaire du 18 juin 1980 sur la pathologie des POS non publi e ajoutait que l laboration d un plan d urbanisme restera toujours difficile en l absence de conviction sur les objectifs atteindre 38 C urb art L 123 1 3 Le s de durables a t ajout par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 qui a par ailleurs pr cis le contenu du PADD V infra 3 C urb art L 123 1 4 Selon la loi SRU les orientations sp cifiques tel ou tel secteur taient int gr es au PADD Elles en ont t dissoci es par la loi Urbanisme et habitat du 2 juill
27. es secteurs sous forme d orientations g n rales En revanche les caract ristiques d taill es de chaque projet d am nagement ou de construction y r aliser ne sont pas d finies en amont Elles le seront en aval dans le cadre d une part d une n gociation entre la commune ou l EPCI et le porteur de projet et d autre part lorsque l importance du projet le requiert d une concertation avec les habitants et autres personnes int ress es L encadrement juridique de chaque projet proc dera alors soit d une convention d un nouveau genre qui pourrait s inspirer des proc d s contractuels actuellement en vigueur concession d am nagement convention particuli re de participation en ZAC cahier des charges de cession de terrain convention de projet urbain partenarial convention qui pr senterait en outre le double int r t de permettre de r gler la question du financement des quipements publics rendus n cessaires par l op ration d am nagement ou de construction et d obtenir du porteur de projet le respect de contraintes environnementales ne rentrant pas dans le champ de la r glementation d urbanisme soit d une modification du PLUS destin e donner au projet d am nagement ou de construction un encadrement r glementaire idoine soit des deux la fois En d finitive l urbanisme de projet met la r gle locale d urbanisme au service du projet de territoire qu il dessine et des projets d am
28. et 2003 sous l appellation d orientations d am nagement OA Depuis la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 qui en a red fini le contenu V infra elles sont d nomm es orientations d am nagement et de programmation OAP 0 C urb art L 123 5 al 2 Parce qu elles combinent la vision positive du projet et la port e contraignante de la r gle les OAP peuvent tre qualifi es de projets r gles 1 Minist re de l cologie Dossier de presse du s minaire Pour un urbanisme de projet 27 mai 2011 p 3 consultable sur www developpement durable gouv fr Si le territoire concern est principalement urbain on peut pr f rer le terme de projet urbain GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 Il peut choisir de d terminer ces projets avec une certaine pr cision dans leur forme et leur fonction Pour les secteurs en cause la r gle d urbanisme assure donc directement la d clinaison du projet de territoire Le plan d urbanisme pourrait aussi choisir de laisser venir les projets d am nagement ou de construction L id e est que dans les secteurs concern s le plan est con u de mani re susciter les initiatives qu elles soient publiques ou priv es selon une logique d appel projet Garante des quilibres g n raux et de la coh rence de son territoire la commune ou l EPCI d finit donc un encadrement minimum du d veloppement de c
29. ier de presse du s minaire Pour un urbanisme de projet 27 mai 2011 p 3 consultable sur www developpement durable gouv fr 13 Cette mani re de r glementer par mim tisme et habitude concerne en particulier les r gles de prospect On a pu parfois observer que la r gle de distance par rapport aux limites s paratives telle qu inscrite dans un PLU r cemment approuv existait d j dans des termes quasi identiques dans la premi re version du POS r dig e par les services de l tat dans les ann es 1970 et qu elle est par ailleurs identique ou tr s proche de celle figurant dans le PLU d autres communes du d partement 14 Ordonnance du bureau des finances du 18 ao t 1667 lettres patentes du 25 ao t 1784 d cret imp rial du 27 juillet 1859 d cret des 23 juillet 1884 d cret du 13 ao t 1902 15 En 1903 a t publi un r glement sanitaire type applicable aux villes bourgs et agglom ration ayant vocation s appliquer sur l ensemble du territoire GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 La centralisation a aussi favoris cette mise en chiffres de l urbanisme car n cessairement unificatrice elle a produit les r glements types puis la r daction normalis e V supra documents de r f rence forc ment d tach s des r alit s de terrain et donc porteurs d une abstraction urbanistique favorable une expression m trique des r glesi Rappelons que la
30. impos s types de volets ou de fen tres admis 72 La d rogation aux normes souples d orientation devrait en revanche tre exclue sous peine de replonger dans un univers de non droit Ensuite la d rogation doit tre encadr e par de solides garanties proc durales cet gard une distinction doit tre faite entre les d rogations mineures et les d rogations plus importantes S agissant des premi res d ores et d j admises sous l appellation d adaptations mineures V supra il ne para t pas utile de compl ter par d autres garanties l actuelle exigence de motivation Il pourrait m me tre pertinent de desserrer les conditions de fond tellement restrictives que le m canisme existant n offre pas en pratique de v ritable flexibilit la r gle locale d urbanisme S agissant des d rogations autres que mineures elles ne devraient pouvoir tre admises par le code que si des garanties proc durales y sont parall lement introduites Outre l obligation d une motivation rigoureuse consistant justifier dans la ligne de l arr t Ville de Limoges que l int r t 70 CE Ass 18 juill 1973 Ville de Limoges n 86275 7 CE 10 juil 1995 Contremoulin n 147212 Rec en refusant sans justification tir e d un autre motif d examiner sa demande et en ne faisant pas application cette demande d un crit re retenu pour accueillir d autres candidatures une d rogation la carte scolaire
31. ineurs 7 pour l essentiel sont consid r s comme mineurs et donc susceptibles de b n ficier de la nouvelle proc dure de modification simplifi e les all gements des r gles m triques La proc dure peut en effet tre utilis e pour b Augmenter dans la limite de 20 le coefficient d emprise au sol le coefficient d occupation des sols ou la hauteur maximale des constructions ainsi que les plafonds dans lesquels peut tre autoris e l extension limit e des constructions existantes c Diminuer les obligations de recul des constructions par rapport aux limites de leur terrain d assiette ou par rapport aux autres constructions situ es sur le m me terrain d Diminuer dans la limite de 20 la superficie minimale des terrains constructibles 28 L institution de la proc dure de modification simplifi e est motiv e par le constat que les plans d urbanisme comportent souvent des r gles trop contraignantes On observe que ce sont plus particuli rement les r gles m triques qui sont vis es Il est cependant permis de s interroger sur la m thode retenue il ne s agit nullement de promouvoir une nouvelle mani re de r glementer mais seulement de prendre acte de la place excessive des r gles m triques et de proposer le desserrement du corset ce qui revient d placer le curseur et donc le probl me D autre part se sont multipli es ces derni res ann es des exceptions aux r gles des plans d urbanisme exception
32. it s etc Le Conseil d tat est encore intervenu r cemment pour r soudre le probl me de savoir si pour calculer la hauteur d un b timent il fallait ou non prendre en compte l paisseur de la dalle en h risson sur laquelle il a t lev CE 14 mars 2011 commune d Ajaccio n 309097 3 Soazic Marie souligne le paradoxe Une r daction pr cise d taill e et laissant en cons quence peu de marge d appr ciation peut r pondre la volont d assurer la pr visibilit des d cisions des autorit s comp tentes sur les demandes d autorisation et de pr server la s curit juridique Mais la s curit juridique peut aussi y perdre dans la mesure o les r gles tant peu flexibles l intervention de changements dans les circonstances doit en cons quence se traduire par la mise en uvre des proc dures d adaptation avec une fr quence in vitablement importante et de sorte diminuer la fiabilit de la r gle d urbanisme Le principe de mutabilit et le droit de l urbanisme th se Caen 2009 pp 71 80 et 81 GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 progressivement la r glementation d urbanisme pourront d ailleurs g n rer de nouvelles difficult s d interpr tation Les critiques adress es aux r gles quantitatives ne signifient pas pour autant qu elles doivent tre rejet es utilis es non pas syst matiquement mais avec discernement elles
33. l intercommunalit du PLU n a cependant pas t saisie en d pit des conclusions du Grenelle de l environnement la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 se contente de manifester une pr f rence pour le PLU intercommunal mais ne l impose pas la loi du 16 d cembre 2010 de r forme des collectivit s territoriales lude aussi la question Sur le second point il appara t qu un PLU porteur d un v ritable urbanisme de projet mobilise n cessairement des ressources importantes et cela non seulement pour son laboration ou sa r vision mais aussi pour son suivi les r gles qualitatives doivent en effet tre prolong es au stade de l instruction des demandes d autorisation d urbanisme ce qui suppose de disposer d un service instructeur d centralis connaissant bien le territoire et le projet port par le plan d urbanisme ainsi que de personnes charg es d observer les difficult s rencontr es dans l application du plan d tudier et de conduire les adaptations qui apparaissent n cessaires et de r aliser le bilan triennal pr vu par l article L 123 12 1 du code de l urbanisme Le d veloppement de l intercommunalit est sans doute la seule solution au double probl me de l chelle g ographique pertinente et des moyens Ce pr rapport a t r dig par Gilles Godfrin ma tre de conf rences au CNAM dans le cadre d un groupe de travail constitu au sein du GRIDAUH pr sid par Etienne Fat
34. l 2011 consultable sur www developpement durable gouv fr 38 D claration des pr sidents des groupes de travail mis en place dans le cadre de la d marche Urbanisme de projet Minist re de l cologie Dossier de presse du s minaire Pour un urbanisme de projet 27 mai 2011 p 11 consultable Sur www developpement durable gouv fr GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 r gle 7 L urbanisme de projet n a cependant t v ritablement consacr par le code de l urbanisme qu avec la loi Solidarit et renouvellement urbains SRU du 13 d cembre 2000 Cette loi a cr le projet d am nagement et de d veloppement durable PADD pierre angulaire du nouveau document local d urbanisme le PLU Le PADD d finit les orientations g n rales pour le territoire couvert par le PLUS En compl ment des projets portant sur tel ou tel secteur peuvent tre d finis sous formes d orientations d am nagement et de programmation OAP opposables aux utilisateurs du sol Le r glement stricto sensu du PLU dans ses parties crite et graphique n a en th orie pas d autre fonction que de rendre possible et d encadrer le projet de territoire d fini dans le PADD et prolong ventuellement dans les OAP Mais pour des raisons tenant au poids des habitudes confort es par la mani re dont l habilitation r glementer est nonc e dans la partie r glementaire du code de l urbanisme V supr
35. me professeur m rite l Universit Paris I et comprenant Gladys Chassin charg e de la coordination juridique la Direction de l urbanisme la Mairie de Paris Henri Jacquot professeur m rite l Universit d Orl ans Yves J gouzo professeur m rite l Universit Paris I Jean Pierre Lebreton professeur l Universit de Versailles Saint Quentin en Yvelines Soazic Marie ma tre de conf rences et Mich le Raunet notaire 75 Les principes constitutionnels d information et de participation reconnus par l article 7 de la Charte de l environnement paraissent d ailleurs s opposer ce que des projets fortement d rogatoires aux r gles du PLU puissent tre autoris s 75 Conform ment la directive du Parlement europ en et du Conseil du 27 juin 2001 relative l valuation des incidences de certains plans et programmes sur l environnement 17
36. notamment m triques disparaissent totalement des PLU elles sont dans certains cas utiles voire indispensables la question se pose de savoir si le code ne pourrait pas int grer de nouveaux m canismes de flexibilit P dagogie du projet Dans un dessein p dagogique la pr sentation par le code de l urbanisme de chacune des parties du PLU pourrait mieux int grer l id e que ce document d urbanisme est tout entier un projet une ambition pour le territoire qu il couvre 51 II semble en effet que ce type de r gle suscite un dialogue en amont entre le ma tre d ouvrage et le service instructeur propos de l article 11 des r glements de zone des POS et des PLU traditionnellement compos s de nombreuses r gles qualitatives un rapport du Conseil g n ral de l environnement et de l Inspection g n rale de l architecture et du patrimoine consid re que ce dialogue en amont explique le faible taux de refus d autorisation de construire comme la raret du contentieux centr sur l article 11 gt Fr Wellhoff et J M P rignon Influence sur la qualit architecturale de la r glementation issue des documents d urbanisme du bon usage de l article 11 des plans locaux d urbanisme CGEDD IGAP mars 2010 p 3 Cela tient sans doute aussi la nature m me de la r gle qualitative qui exprime moins un droit susceptible d tre revendiqu devant le juge le droit pour le propri taire de construire jusqu telle hauteu
37. oi Solidarit et renouvellement urbains SRU du 13 d cembre 2000 qui a cr les PLU destin s remplacer progressivement les POS entendait promouvoir une nouvelle conception de la r gle d urbanisme ax e sur le projet d am nagement et de d veloppement durable PADD Il en est ind niablement r sult une attention plus grande port e la qualit globale de la r glementation locale d urbanisme mais sans pour autant que soit v ritablement renouvel e la mani re de r glementer La double crise actuelle conomique et environnementale parce qu elle ranime la r flexion sur la vocation des sols a relanc le projet de r former en profondeur la r glementation d urbanisme la fran aise 1 La r gle et l urbanisme ADEF 1987 Sur les caract ristiques et les pathologies de la r gle locale d urbanisme V aussi bibliographie non exhaustive J B Auby R flexion sur les caract res de la r gle d urbanisme RD imm p 39 J Comby Urbanisation interdite tudes fonc mai juin 2009 p 6 Fat me L influence de la crise sur le droit de l urbanisme RD imm 2010 p 8 G Godfrin Le plan local d urbanisme victime des politiques anticrise Constr Urb 2009 tude 5 H Jacquot dir criture du PLU www gridauh fr Y J gouzo L impact de la loi SRU sur le droit de l urbanisme BJDU 4 2001 p 226 J P Lebreton Le droit de l urbanisme de l organisation g n rale de l utilisation des es
38. ors du s minaire Urbanisme de projet les 26 27 mai 2011 a t propos e une architecture du PLU r nov e autour de quatre th mes 1 Usage du sol et ses fonctions conomiques sociales et environnementales 2 Fonction de continuit cologique 3 Prescription de voirie et r seaux divers 4 Formes urbaines V les documents issus de ce s minaire sur www developpement durable gouv fr On peut se demander d une part si le th me 2 ne constitue pas un aspect du th me 1 et d autre part si le th me 3 ne p rennise pas une conception technicienne r ductrice de l id e de desserte 61 CE Sect 11 d c 1970 Cr dit foncier de France n 78880 62 cet gard la directive s apparente la r gle qualitative V supra 14 GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 Une autre piste pour donner plus de flexibilit la r gle locale d urbanisme serait la r introduction de la facult pour l Administration d octroyer des d rogations afin de pallier lorsqu ils se font jour les inconv nients pouvant r sulter de sa stricte application Le m canisme de la d rogation se distingue de celui de la directive alors que la flexibilit est inh rente la directive elle n est dans le syst me de la d rogation qu un moyen de faire face des difficult s ponctuelles qui n avaient pas t envisag es au moment de l diction de la r gle d urbanism
39. ouveaux outils in M langes tienne Fat me Dalloz 2011 p 451 Par le biais ventuellement d une d claration de projet 4 C urb art L 123 1 4 al 1 10 GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 risques de d bordement normatif sont r duits puisque les dispositions du r glement n ont d autre fonction que de d cliner le projet et d en devenir finalement un l ment constitutif Pour contraindre les auteurs du PLU n dicter que les r gles strictement n cessaires et adapt es la r alisation du projet de territoire exprim dans le PADD il faut rappeler que l article R 123 2 les oblige exposer dans le rapport de pr sentation les motifs de la r glementation d urbanisme Appliqu e avec rigueur cette contrainte formelle qui implique une r flexion sur le pourquoi de chaque r gle ne peut que favoriser l diction d une r glementation sobre et efficace par exclusion de toute norme qui ne peut tre expliqu e et justifi e Lorsqu il appara t n cessaire de r glementer il importe de retenir la mani re de r glementer la mieux adapt e chaque objectif d urbanisme poursuivi en n oubliant pas que la combinaison des diff rents proc d s r glementaires disponibles permet toutes les variations possibles Tout d abord le choix du proc d r glementaire consiste opter pour la r gle crite ou pour la r gle graphique Si l on met part le choi
40. paces la garantie d octroi du droit de construire Constr Urb 2007 tude 18 J P Lebreton R forme l gislative de 2009 et flexibilit de la r gle locale d urbanisme DAUH 2010 p 57 V Lecoq Contribution l tude juridique de la norme locale d urbanisme Pulim 2004 S Marie Le principe de mutabilit et le droit de l urbanisme th se Caen 2009 J Morand Deviller O va le droit de l urbanisme et de l environnement Revue adm 1998 p 151 S P rignon Le nouvel ordre urbanistique Ed du Cridon Defr nois 2004 P Soler Couteaux Les incertitudes de la r gle d urbanisme applicable lacte de construire Petites affiches 17 juill 1996 p 22 L art dans les r gles aventures architecturales Paris ouvrage collectif Picard 2000 Pour une approche comparative V notamment Le contenu des plans d urbanisme et d am nagement dans les pays d Europe de l Ouest ouvrage collectif Les cahiers du GRIDAUH n 15 2006 Pour une approche historique V J P Demouveaux et J P Lebreton La naissance du droit de l urbanisme 1919 1935 Ed des journaux officiels 2007 GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 En juin 2010 le secr taire d tat en charge de l urbanisme a donc lanc la d marche Urbanisme de projet en vue de poursuivre sur des bases conceptuelles plus solidement affirm es la r forme du droit de l urbanisme engag e par la loi SRU et continu e par la loi
41. port janv 2008 d cision 167 2 La loi Mobilisation pour le logement du 25 mars 2009 a ainsi habilit les communes autoriser un d passement de 20 du plafond de densit r sultant directement du COS ou indirectement de la hauteur maximale du gabarit maximal ou de l emprise au sol maximale en vue de la r alisation de logements non sociaux C urb art L 123 1 1 al 6 et un d passement de 50 en vue de la r alisation de logements locatifs sociaux C urb art L 127 1 La loi Grenelle II du 12 juillet 2010 remani e sur ce point par la loi du 5 janvier 2011 habilite les communes autoriser un d passement GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 un important paradoxe r v lateur des contradictions qui traversent la r gle d urbanisme et justifiant par lui m me la r flexion engag e par le minist re afin de consolider le socle conceptuel de la planification urbaine R glementation quantitative et s curit juridique En d pit des effets pervers qu elle peut produire la r gle quantitative l inverse de la r gle qualitative V infra est souvent pr sent e comme ayant le m rite d offrir aux utilisateurs du sol une grande s curit juridique tout en facilitant le travail des services instructeurs des demandes d autorisation d urbanisme une r gle qui n a pas tre prolong e par une appr ciation au cas par cas permet l utilisateur du sol de savoir
42. r les projets d am nagement d embellissement et d extension PAEE des lois de 1919 1924 Urbanisme mars 1942 n 76 ou encore le r glement type pour les plans d urbanisme PU du d cret de 1958 Pierre Rossillion Les plans d urbanisme Berger Levrault 1963 n 196 et s 5 Une circulaire du minist re de l Environnement du 18 juin 1980 sur la pathologie des POS non publi e demande aux directions d partementales de l quipement de retenir pour la r daction du r glement des POS de ne plus se servir des r glements types en circulation mais de s inspirer de la r daction normalis e jointe la circulaire puis reprises dans le guide du POS publi fin 1980 Min Environnement Plan d occupation des sols Doc fran aise 1980 Circ Environnement 18 juin 1980 sur la pathologie des POS pr c 7 L article L 121 10 devenu en 2000 l article L 121 1 est en effet r guli rement augment de nouveaux objectifs sociaux conomiques ou environnementaux 8 Cette structure obligatoire est fix e par l article A 123 2 du code de l urbanisme introduit par un arr t du 11 mai 1984 toujours en vigueur aujourd hui pour le r glement des POS GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 renseign s du r glement pouvait d ailleurs tre ressenti comme un abandon de comp tence ce qui n a pas jou non plus dans le sens de l conomie normative Lorsque le PLU a
43. r ou jusqu concurrence de telle SHON le droit pour les tiers d exiger que cette hauteur ou cette SHON maximale ne soit pas d pass e que l expression d une pr occupation d urbanisme mise en uvre variable dont les conditions de respect sont moins facilement discutables devant le juge 12 GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 S agissant du PADD c ur du PLU son contenu bien que pr cis par la loi Grenelle II demeure nonc de mani re flottante et donc peu compr hensible Surtout sa port e l gard des autres parties du PLU n est pas tr s claire En effet le PADD n entretient pas le m me rapport avec les orientations d am nagement et de programmation OAP qu avec le r glement stricto sensu les premi res doivent respecter le PADD alors que le second doit seulement tre en coh rence avec le PADD Cette diff rence terminologique laisse entendre que le r glement peut n entretenir qu une relation assez lointaine avec le PADD alors qu il conviendrait dans une optique plus dynamique d urbanisme de projet que tant les OAP que le r glement soient charg s d assurer sa mise en uvre et ne puissent aucunement s en loigner D une telle relation juridique de mise en uvre d coulerait certains gards l obligation de continence r glementaire et d autres l obligation de r glementer S agissant des OAP et plus pr
44. re de la constructibilit du a de l article L 123 2 50 Ont ainsi t valid es les dispositions des articles UV8 et N8 du PLU de Paris selon lesquelles l implantation de toute construction installation et ouvrage doit permettre son insertion harmonieuse dans le paysage environnant CE 18 juin 2010 Ville de Paris req n 326708 Rec 11 GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 sans pr juger a priori de la mani re exacte dont doivent tre utilis s les terrains doit n cessairement tre prolong e au stade de l instruction en fonction de chaque cas M me si la r gle qualitative demeure fondamentalement une servitude c est dire une limitation du droit de propri t son application n est pas comme celle de la r gle quantitative un travail abstrait et purement administratif de v rification d une concordance mais un v ritable exercice d urbanisme L r side peut tre la difficult cette t che impliquant une r flexion politique et une ing nierie et qui ne sont pas toujours possibles dans l troit cadre communal L id e est tr s r pandue que les r gles qualitatives et donc appr ciatives sont g n ratrices d ins curit juridique C est sans doute exact quand elles sont nonc es en termes tr s g n raux puisqu elles n indiquent alors pas suffisamment clairement l objectif attendu et conf rent ainsi l autorit comp tente en mati re d a
45. reconstruction de b timents d truits ou endommag s la suite d une catastrophe naturelle pour permettre la restauration ou la reconstruction d immeubles prot g s au titre de la l gislation sur les monuments historiques et pour autoriser des travaux n cessaires l accessibilit des personnes handicap es un logement existant Ces volutions l gislatives qui datent respectivement de 2003 2004 et 2009 r pondent donc des pr occupations d int r t g n ral Jean Pierre Lebreton tout en observant que ces microfissures n entamfent pas v ritablement le principe d interdiction de d roger estime cependant qu elles sont r v latrices de ce qui peut appara tre comme un besoin peut tre annonciateur d un largissement du pouvoir de d roger R forme l gislative de 2009 et flexibilit de la r gle locale d urbanisme pr c p 67 15 GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 limite drastiquement la possibilit pour l autorit administrative de d roger aux dispositions des plans d urbanisme le Conseil d tat dans l arr t d assembl e Ville de Limoges du 18 juillet 1973 avait rigoureusement encadr le pouvoir de d roger afin d loigner le risque d arbitraire Selon cet arr t une d rogation aux r gles prescrites par un r glement d urbanisme ne peut l galement tre autoris e que si les atteintes qu elle porte l int r t g n ral qu
46. s dont la singularit est d avoir une source juridique ext rieure au plan d urbanisme Ces exceptions extrins ques sont parfois dict es directement par la loi le code de 24 Fat me L influence de la crise sur le droit de l urbanisme pr c pp 13 et 14 il s agit d une proc dure de modification sans enqu te publique C urb art L 123 13 al 7 27 C urb art R 123 20 1 Compte tenu des incidences qu ils peuvent avoir sur la forme urbaine on peut se demander si ces all gements doivent toujours tre consid r s comme mineurs GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 l urbanisme permet ainsi de ne pas respecter les dispositions du plan d urbanisme lorsqu il s agit de reconstruire ou de restaurer un b timent ou lorsqu il s agit d int grer un b timent des mat riaux proc d s et dispositifs nerg tiquement performants Les exceptions extrins ques peuvent par ailleurs r sulter de d lib rations locales distinctes de celles approuvant r visant ou modifiant le POS ou le PLU et permettent de d passer le plafond de constructibilit fix s par le plan ainsi la loi Mobilisation pour le logement du 25 mars 2009 habilite les communes autoriser le d passement de 20 du plafond de densit r sultant directement du COS ou indirectement de la hauteur maximale du gabarit maximal ou de l emprise au sol maximale en vue de la construction et
47. space bois class zone N 58 Pourquoi ne pas envisager que le PLU ne contienne qu un seul document port e r glementaire dont la partie graphique documents graphiques int grerait les sch mas d am nagement qui constituent le c ur des OAP et dont 13 GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 S agissant du r glement il serait utile de r crire les dispositions d crivant son contenu la fastidieuse num ration actuelle des r gles susceptibles d y figurer pourrait tre substitu e une d finition de ses objets principaux la vocation g n rale des sols les conditions de desserte des terrains destin s muter et en particulier tre construits les conditions d utilisation des terrains et en particulier les caract ristiques des constructions La facultativit y compris pour les r gles de prospect pourrait tre g n ralis e sauf peut tre pour la d finition de la vocation g n rale des sols Par ailleurs le code pourrait pr ciser qu une r gle crite ou graphique ne peut tre dict e qu autant qu elle contribue assurer la mise en uvre du PADD et le cas ch ant des OAP Flexibilit dans l application Au del d une utile r criture des dispositions du code relatives au contenu et la port e du PADD des OAP et du r glement des volutions plus fondamentales pourraient tre envisag es pour donner une plus grande fle
48. t cr les auteurs du d cret d application de la loi SRU ont d cid de ne pas imposer de structure r glementaire pr tablie afin de donner aux communes une plus grande libert de conception du r glement L article R 123 9 du code de l urbanisme se contente donc d num rer ce que le r glement du PLU peut contenir Les rubriques correspondent cependant quatorze des quinze articles de la structure obligatoire du r glement de POS et ont re u la m me num rotation En pratique les r dacteurs des PLU ont presque toujours repris cette pr sentation en quatorze articles Mais si l article R 123 9 contribue l abondance r glementaire ce n est pas seulement parce qu il sert de mod le pour la structure du r glement du PLU mais aussi et peut tre surtout parce qu il sous tend une certaine conception de l encadrement de l utilisation du sol Lorsqu il habilite les auteurs du PLU d terminer la superficie minimale des terrains constructibles l implantation des constructions par rapport aux voies l implantation des constructions les unes par rapport aux autres la hauteur maximale des constructions l aspect ext rieur des constructions les obligations impos es aux constructeurs en mati re de r alisation d aires de stationnement le coefficient d occupation du sol etc l article R 123 9 semble privil gier l effet de la r gle locale d urbanisme savoir les restrictions
49. ticipant ainsi la p nurie fonci re Pourtant le proc d de la r glementation quantitative est privil gi d s qu appara t la n cessit d infl chir ou de mieux encadrer le comportement des utilisateurs du sol Le COS en particulier est assez largement consid r comme la r gle tout fairel Ainsi alors que ces derni res ann es notamment dans les grandes villes les communes dans l esprit de la loi SRU se sont efforc es de r duire dans leur PLU parfois de mani re tr s significative la place des r gles m triques l volution l gislative r cente est all e contre courant en donnant une nouvelle utilit ce type de r gles possibilit d instituer un bonus de constructibilit au profit des constructeurs socialement ou environnementalement vertueux V infra possibilit de fixer une densit minimale21 Il y a l Le guide du POS de 1980 Min Environnement Plan d occupation des sols pr c compos de cinq importants tomes est cet gard symptomatique son tome 1 relatif au r glement du POS consacre le r gne des unit s de mesure le tome 4 portant sp cifiquement sur le COS parangon de la r gle m trique nonce page apr s page les possibilit s infinies offertes par cet outil r glementaire 17 On peut bien s r citer les chefs d uvre de l urbanisme classique les places royales de Paris et de province voire certains vastes ensembles urbains Versailles Bordeaux m
50. tre la construction d un immeuble enjambant le domaine public pour les op rations de reconstruction apr s d molition pour tenir compte de l implantation des immeubles de grande hauteur existants ou pour imposer une implantation des nouveaux b timents dans le prolongement des constructions existantes C urb art R 111 24 2 al 5 57 C urb art L 123 1 9 al 1 Les r gles et servitudes d finies par un plan local d urbanisme ne peuvent faire l objet d aucune d rogation l exception des adaptations mineures rendues n cessaires par la nature du sol la configuration des parcelles ou le caract re des constructions avoisinantes S Le Conseil d tat a en effet reconnu la r gularit des dispositions des plans d urbanisme qui d une part fixent une distance d implantation par rapport aux limites s paratives et d autre part cartent l obligation de respecter cette distance lorsque le voisin a donn sont accord CE 15 mai 1987 Cne de Mesnil Esnard n 65951 Il y a donc bien d rogation aux r gles d urbanisme mais avec une tonnante particularit la d rogation est consentie non par l autorit administrative mais par le Voisin et cela non dans l int r t g n ral mais dans l unique int r t priv de celui qui veut construire Cette jurisprudence est donc tr s contestable 6 C urb art L 123 al 3 5 des d rogations aux r gles du plan d urbanisme peuvent tre accord es pour permettre la
51. utorisations d urbanisme un pouvoir amplement discr tionnaire susceptible de d g n rer en abus En revanche s agissant des r gles qualitatives exprimant avec suffisamment de pr cision les objectifs atteindre il n est pas vident qu elles soient facteur d ins curit juridique Du reste comme il a t dit les r gles quantitatives dont l application n est pas toujours aussi ais e qu il ne para t de prime abord sont loin d offrir toute garantie de s curit juridique Toujours est il que dans le cadre du code de l urbanisme actuel les r dacteurs des documents locaux d urbanisme disposent d une large palette de mani res de r glementer donnant pour chaque aspect du volet actif ou passif du projet de territoire le choix du proc d r glementaire le mieux adapt Pour autant les probl mes soulev s dans le cadre de la r flexion sur l urbanisme de projet conduisent se demander si les dispositions du code de l urbanisme relatives la planification urbaine ne devraient pas tre am lior es En premier lieu il appara t qu laborer un PLU performant suppose de savoir lire le code entre les lignes car ses dispositions actuelles ne donnent pas une place tr s claire au projet et au contraire incitent l usage g n reux de la r gle quantitative or en tant que mode d emploi le code doit faire uvre de p dagogie En second lieu comme il n est pas envisageable que les r gles pr cises
52. ux communes laborant ou r visant leur POS de respecter pour chaque zone une structure r glementaire en quinze articles directement inspir e de la r daction normalis de 19808 En effet ce qui tait un cadre devant tre respect pour l laboration des r glements en vue d en assurer la lisibilit a t per ue comme l obligation de remplir toutes les rubriques affich es Les intitul s des diff rents articles devant n cessairement tre repris dans le r glement du POS il n a pas t r sist la tentation de leur donner un contenu Inscrire n ant sous les articles non Minist re de l cologie Pour un urbanisme de projet Dossier de presse 23 juin 2010 consultable sur www developpement durable gouv fr 3 Un rapport du Conseil g n ral de l environnement et de l Inspection g n rale de l architecture et du patrimoine observe que la pr cision des dispositions des articles 11 des POS et des PLU relatifs aspect ext rieur de constructions exprime fr quemment un conformisme social forte influence lectorale beaucoup d articles 11 d crivent de mani re pr cise la maison traditionnelle laquelle il est demand de ne pas d roger Wellhoff et J M P rignon Influence sur la qualit architecturale de la r glementation issue des documents d urbanisme du bon usage de l article 11 des plans locaux d urbanisme CGEDD IGAP mars 2010 p 16 V notamment le programme type pou
53. volution de la conception de la relation entre le droit de propri t et l int r t g n ral 11 Le texte de ce discours peut tre lu sur www elysees fr La n cessit de donner plus d importance dans la conception de la r glementation d urbanisme aux finalit s qu aux moyens avait il y a plus de vingt ans t mise en vidence lors du colloque de ADEF notamment par Jean Fran ois Tribillon Pour ce professeur d urbanisme le plan d urbanisme devrait se contenter de d finir des exigences atteindre d ordre sitologique cologique architectural qui d finissent des objectifs atteindre mais laissent libres les usagers du choix des moyens pour les atteindre De la normalisation de l occupation des sols la gestion urbanistique de la ville pour un red veloppement de la r gle d urbanisme in La r gle et l urbanisme op cit pp 148 149 Plus r cemment le Conseil national de l Ordre des architectes pr conisait que la GRIDAUH La r gle locale d urbanisme en question Pr rapport Juillet 2011 Dans le m me sens dans le cadre de la r flexion en cours sur l Urbanisme de projet le minist re de l Ecologie a pu ainsi d noncer l accumulation des r gles qui ne sont pas pens es en fonction des besoins de chaque territoire et qui ne traduisent pas un projet politique 12 Et il est vrai qu un certain nombre de POS et de PLU comportent des dispositions st r otyp es dont on pressent qu elles sont moins la tra
54. x des zones et secteurs dont le statut est peu ou prou d fini par le code lui m me la r glementation graphique pr sente notamment deux avantages d une part elle permet une localisation fine des r gles alors que la r glementation crite est n cessairement plus uniformisatrice d autre part elle permet mieux que la r gle crite de choisir le degr de pr cision normative souhait allant de la contrainte rigide marge de recul pr cise la souplesse du sch ma d orientations Ensuite s il a t d cid de r glementer par crit deux proc d s r glementaires principaux peuvent tre distingu s s La r gle quantitative qui consiste noncer sous forme d interdictions chiffr es ne pas d passer x m tres de hauteur ne pas r aliser moins de x places de stationnement le r sultat attendu peut comme il a t dit tre une r ponse adapt e certaines pr occupations d urbanisme Mais compte tenu de sa rigidit il importe de n y recourir qu avec circonspection La r gle qualitative ou appr ciative qui peut tre autonome ou tre une exception assortissant une r gle quantitative consiste noncer positivement l objectif atteindre La r gle quantitative peut tre plus ou moins pr cise selon la marge d appr ciation laiss e aux utilisateurs du sol La marge peut tre tr s faible laissant peu de latitude dans le choix des moyens de respecter la r gle par exempl
55. xibilit au PLU afin que les exigences du projet qu il porte puissent toujours tre pr f r es l application stricte des r gles quantitatives voire qualitatives qu il contient lorsque dans certaines circonstances elles appara traient inadapt es La souplesse du PLU peut en effet r sulter de la mani re m me dont sont con ues les r gles mais aussi de la mani re dont elles sont appliqu es Pour donner une certaine souplesse aux r gles locales d urbanisme une voie pourrait consister reconna tre la possibilit pour les auteurs des PLU d dicter des normes qui auraient valeur de simples directives au sens de l arr t Cr dit foncier de Francefl La r gle qui pourrait alors tre tr s pr cise serait cependant seulement indicative elle d terminerait a priori ce qui est souhaitable tout en admettant d s l origine qu il puisse parfois tre n cessaire de s en carter dans l int r t d ment justifi d un bon urbanisme La flexibilit de la r gle directive est donc assum e d s le stade de sa conception Les auteurs du plan d urbanisme pourraient choisir celles des r gles par exemple celles d un cahier de prescriptions architecturales qu ils souhaitent soumettre au r gime des directives L avantage du r gime de la directive est qu il offre aux auteurs des PLU une solution interm diaire entre celle consistant dicter des r gles pr cises au risque d une rigidit excessive face la vari
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