La problèmatique du risque lié à la BSE
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1. tion Ces dimensions ne s excluent pas mutuellement L incertitude structurelle pose avec particuli rement d acuit et plus d un titre la question de l interaction entre les faits la science et le politique L valuation scientifique d un risque comporte n cessairement une part d arbitraire de subjectivit intuition plausibilit exp rience etc Entre les risques prouv s qui ne sont pas remis en cause scientifiquement et les risques hypoth tiques il existe une zone d ombre Le politique va t il donner ou non la priorit la v rifiabilit des risques par rapport aux inqui tudes du public ou des scientifiques De plus dans l hypoth se o le politique sollicite une information scientifique sur un probl me propos duquel coexistent plu sieurs d finitions possibles et scientifiquement fond es tout avis scientifique 10 Dowe W Understanding Uncertainty Risk Analysis 1994 vol 5 743 750 84 QUESTIONS SENSIBLES repose en partie sur un jugement valoriel Dans les deux cas incertitude ou controverse scientifique l utilisation du jugement scientifique par le politique soul ve la question de la place que le politique entend laisser des crit res qui ne sont pas strictement scientifiques pour orienter sa d cision Ainsi pos e cette question est celle de la reconnaissance par le politique du caract re trans scientifique du risque 2 Les sources de l incertitude Les2. aux distributeurs d lectricit et donc en derni re instance aux m nages En appauvrissant ceux ci la gestion de ce risque emp che une fraction plus ou moins importante de la population d munie 34 Lindt N C Policy Goals for Health and Safety Risk Analysis 1995 vol 15 6 639 644 100 QUESTIONS SENSIBLES qu elle soit expos e ou non ce risque de se prot ger d autres risques ceux l tout fait av r s faute de ressources suffisantes Cette argumentation se d fend de remettre en cause le devoir de solidarit Elle repose sur une id olo gie privil giant le droit de l individu mettre en perspective lui m me les risques sp culatifs mais aussi l extr me av r s auxquels il est expos et les g rer en fonction de sa propre hi rarchisation D autres experts refusent d accorder la priorit la v rifiabilit des risques par rapport aux inqui tudes du public et des scientifiques Leur argu mentation fait tat de la nature trans scientifique du risque L valuation scientifique d un risque comporte n cessairement une part d arbitraire de subjectivit intuition plausibilit exp rience Entre les risques prou v s qui ne sont pas remis en cause scientifiquement et les risques hypoth tiques il existe une zone d ombre O placer par exemple sur le continuum de la certitude le risque cr e par le radon domestique Du point de vue des d ci deurs pol
3. ce qu est un risque acceptable est reconnue Cette d cision ne peut toute fois intervenir qu apr s l valuation scientifique du risque Le paradigme classique repose sur une double assomption la possibilit et la n cessit d op rer une stricte division entre le r le des experts qui valuent scientifiquement le risque l abri des pressions politiques et celui de ses ges tionnaires qui revient la t che de prendre des d cisions d arbitrage partir de la caract risation du risque par les experts et de les communiquer de mani re compr hensible au public La science peut tre neutre La neutralit des scientifiques experts est lev e au rang de pr requis de la cr dibilit des scientifiques Celle ci est cruciale car elle conditionne elle m me traditionnel lement l acceptabilit sociale des d cisions dont le bien fond repose sur le savoir scientifique b La remise en cause du paradigme classique Le paradigme classique date d une quinzaine d ann es Il a depuis lors fait l objet de critiques qui portent en premier lieu sur la faisabilit et m me le bien fond de la s paration stricte entre les scientifiques et les gestionnaires Des exemples concrets d un m me risque objectif g r diff remment sont cit s l appui de la th se de l interd pendance entre les valeurs et le choix des moyens ainsi que des effets pervers d un discours et d une pratique niant cette interd pendan
4. cons quences tout en sachant qu elles sont sup rieures z ro contexte de grande incertitude ou ignore si ces cons quences ont une probabilit nulle ou diff rente de z ro contexte d ignorance Dans ces deux cas la liste des options ne peut tre cl tur e cause d une incertitude structurelle li e la complexit du probl me L incertitude des d cideurs peut galement porter sur la confiance accorder aux experts Cette incertitude de reliance r sulte d une contro verse entre experts elle peut renvoyer par exemple l incertitude structurel le lorsqu il y a d saccord propos du mod le explicatif du ph nom ne propos duquel les d cideurs interviennent de la remise en cause de la quali t des experts ou encore d un doute quant au bien fond d une d cision fon d e sur le savoir expert Une derni re composante de l incertitude des d cideurs est de nature sociale Elle est le produit de la combinaison de deux ph nom nes le pluralis me de la soci t diff rents syst mes de valeurs en comp tition d terminent les pr f rences des acteurs d une part et la forte composante valorielle de cer taines d cisions d autre part Dans le cas des d cisions portant sur la gestion des risques modernes voir infra le contexte de tr s grande incertitude de leurs gestionnaires s explique par le fait que l incertitude sociale r sultant de la variabilit des objectifs des va
5. contexte de grande incertitude ainsi que de la gestion publique des risques fond e sur une analyse des risques I LE PARADIGME DE L ANALYSE DES RISQUES A Quelques pr cisions conceptuelles 1 Le concept de risque Le concept de risque se r f re en termes d valuation experte risque esti m au produit de deux dimensions la probabilit de la survenance d un v nement ind sirable et la gravit des cons quences de cet v nement L valuation du risque par les non experts risque per u est par contre multi dimensionnelle ainsi que le montre un ensemble de recherches men es par des psychologues cognitivistes La perception du risque par M Tout le Monde 8 Cvetkovitch G and Earle T The Construction of Justice A Case Study of Public Participation in Land Management Journal of Social Issues 1994 50 161 178 9 Slovic P Fischoff B et Lichtenstein S Rating the risks Environment 1984 21 4 14 20 36 39 LA BSE UN NOUVEL ENJEU POLITIQUE 83 r sulte d un processus mental mettant en cause des dimensions suppl men taires telles que le caract re plus ou moins volontaire contr lable de l exposi tion au risque son potentiel catastrophique nombre de victimes son caract re plus ou moins familier etc La diff rence observ e entre l valuation d un m me risque objectif par des experts et par le grand public constitue une contrainte majeure pour les r
6. d affrontement entre les acteurs sociaux En effet elle facilite la traduction des probl mes techniques pos s par la gestion des risques en probl mes politiques en obligeant les acteurs d finir affiner les crit res qui guideront l allocation des ressources entre les diff rents risques options en fonction du projet global de soci t d fi ni dans la sph re du politique II LA CRISE DE LA VACHE FOLLE ET LA TRADUCTION DES ENJEUX DE LA GESTION DES RISQUES ALIMENTAIRES MODERNES Position du probl me La BSE est on l a vu un risque moderne et sp culatif cumulant toutes les dimensions de l incertitude structurelle temporelle de mesure et sociale Sa gestion s est d plac e dans l ar ne politique au printemps 1996 alors que le d but de l pid mie de la BSE localis e en Grande Bretagne remonte une dizaine d ann es poque o sont d cel s les premiers cas suspects Il s agit d une premi re dans le domaine du risque alimentaire Les acteurs politiques ont pris des mesures tr s co teuses pour la collectivit les diff rents r gimes d interdiction d exporter les produits bovins et certains produits d riv s de la Grande Bretagne ou encore les plans d abattage d animaux Ces mesures ont t d cid es au nom du principe de pr caution qui compte tenu de l incertitu de scientifique planant sur le risque de la BSE pour la sant humaine justifiait aux yeux du public
7. de protection appropri puisse tre le risque z ro ou tendre vers z ro ALARA si des arguments scien tifiques conformes aux normes directives et recommandations internationales en justifient la l gitimit article 5 2 L un des enjeux de cet accord devient d s lors la port e de l application du principe de pr caution risque z ro ou risque acceptable On notera que ce principe n est pas voqu d une mani re explicite alors qu il oriente traditionnellement la gestion des risques alimen taires et qu il a t mobilis par les accords de Rio dans le domaine des risques environnementaux L accord fait il place aux critiques de l approche r ductionniste de l ana lyse des risques La r ponse est nuanc e On ne mentionnera que les grandes lignes Le membre importateur fixe le niveau de protection appropri en pre nant en compte les dangers conomiques potentiels ainsi que les co ts de l radication ou de la lutte contre le risque z00 sanitaire auquel l exposerait une mesure suboptimale sous valuant ce risque Il doit galement prendre en consid ration les effets n gatifs sur le commerce d une mesure sur valuant le risque z00 sanitaire On reste toutefois en de de l approche int gr e des risques pr conis e par certains pour d finir le risque acceptable Les effets n gatifs de mesures suboptimales erreur du premier ou du second type sur le commerce ou sur les facteurs conomiques perti
8. diff rentes dimensions de l incertitude trouvent leur source dans un manque d information et dans la variabilit des ph nom nes qui sont objet d incertitude v nements fonctionnement des diff rents syst mes pertinents physique biologique sociaux etc La variabilit est li e au caract re al a toire de certains v nements l inconsistance des comportements humains lorsqu ils sont erratiques ou cr atifs et au caract re chaotique du comporte ment des syst mes dynamiques non lin aires La variabilit du comportement individuel par rapport au comportement collectif se traduit par l impossibilit d inf rer l information propos du com portement d un individu sp cifique partir de la connaissance du comporte ment du groupe dont cet individu fait partie Cette source de variabilit prend toute son importance dans le contexte de la communication propos du risque En effet les personnes expos es un risque que l on informe de la probabilit de l v nement non d sir s interrogent pr cis ment sur les conclusions qu elles peuvent tirer de cette information quant leur sort per sonnel ou celui de leurs proches L exp rience acquise au cours de ces vingt derni res ann es en mati re de communication propos du risque montre que les limites de l analyse probabiliste ne sont pas comprises par le grand public D s lors l impossibilit scientifique dans laquelle se trouvent le
9. la Directive Seveso propos des risques industriels Le paradigme classique de l analyse des risques celui pr cis ment qui s est d velopp dans le contexte de la gestion des risques chimiques est d sormais l outil dont l utilisation s impose pour ta blir scientifiquement et quantitativement sur une base objective que le risque alimentaire existe et que des mesures de protection sont n cessaires L analyse scientifique des risques intervient aussi dans l laboration des mesures qui reposent sur une valuation scientifique des co ts b n fices des options de rem diation techniquement faisables L objectif du nouveau dispositif d expertise rompt lui aussi avec la gestion traditionnelle des risques alimentaires Celle ci visait une r duction maximale du risque pouvant aller jusqu au risque z ro Le nouveau dispositif fixe comme objectif la r duction du risque scientifiquement av r ou du risque 36 Hathaway S C Risk Analysis and Meat Hygiene Revue scientifique et technique de l Office international des Epizooties 1993 vol 12 4 1265 1290 102 QUESTIONS SENSIBLES sp culatif tabli sur des bases scientifiques article 4 2 de mani re atteindre un niveau de protection appropri assimil la notion de risque acceptable Annexe A 5 la d finition du niveau appropri de protection sanitaire et phytosanitaire Implicitement l accord n exclut pas que le niveau
10. le pluralisme social de nos soci t s postindustrielles ren dent la seconde hypoth se plus plausible L allongement des r seaux d acteurs par l inclusion des citoyens en leur qualit d expert de leurs int r ts joint leur h t rog n it croissante par la prise en compte des consommateurs par exemple rend plus difficile leur convergence sur le paradigme de l ana lyse des risques Par ailleurs m me si la crise de la vache folle n avait t au d part qu un avatar elle est devenue gr ce son amplification m dia tique un moment embl matique de la gestion des risques alimentaires modernes en participant la construction sociale des conditions de l accepta bilit sociale de ces risques et des nouveaux enjeux scientifiques politiques et sociaux de leur analyse et de leur gestion b La crise de la vache folle et les nouveaux enjeux politiques La crise de la vache folle a mis sur l agenda politique la probl matique de l acceptabilit sociale des risques alimentaires modernes en g n ral et des novel foods en particulier De plus en plus de citoyens concern s par les risques technologiques et scientifiquement alphab tis s se d finissent comme acteurs au m me titre que les experts et que les responsables publics et non plus seulement en tant que mandants de ces derniers S exprimant partir d un v cu et en qualit d expert de leurs propres int r ts ils d ci
11. tendues par des choix de soci t plus ou moins contradictoires La multiplication des d bats publics qui ont pour origine l inqui tude du public face de nouvelles technologies cr ant un risque pour la sant et ou l environnement ou le refus d tre expos de nouveaux risques t moignent de l apparition d une nouvelle limite la marge de man uvre du politique Les repr sentations mentales des risques technologiques sont investies d l m ents valoriels en m me temps qu elles se diversifient en raison du pluralisme social Le grand public bien qu inform des donn es techniques refuse de plus en plus fr quemment d tre expos un risque que les experts jugent acceptable D s lors le consensus social sur les risques technologiques devient un enjeu important pour les d cideurs poli tiques les acteurs industriels et plus g n ralement pour l ensemble des acteurs concern s par les effets positifs et n gatifs de ces risques Le poids de plus en plus d terminant de l acceptabilit sociale de la gestion d un risque pour sa l gitimation politique fait de cette acceptabilit une contrainte majeure Jointe celle de la complexit croissante du processus de d cision politique elle explique que les rapports entre la science et la politique soient au centre des interrogations des scientifiques des politiques et des citoyens Quel est le mod le d interrelations entre les trois volets de l an
12. LA PROBL MATIQUE DU RISQUE LI A LA BOVINE SPONGIFORM ENCEPHALOPATHY B S E UN NOUVEL ENJEU POLITIQUE PAR Catherine ZWETKOFF Charg de cours la Facult de Droit de l Universit de Li ge SPIRAL INTRODUCTION Les experts sur lesquels repose la politique publique d un tat en mati re d importation d animaux et de produits d origine animale pratiquent depuis tr s longtemps l analyse des risques z00 sanitaires li s ces changes Dans l ensemble les d cisions des responsables de la sant animale pr sentent une triple caract ristique Elles se sont av r es judicieuses puisque tr s peu d agents de maladies exotiques ont t transf r s d un pays l autre en d pit de l importance des flux commerciaux Ces d cisions sont fond es sur un savoir expert en mati re d analyse des risques privil giant leur valuation scientifique Elles sont prises en dehors de l ar ne politique en l absence de controverse publique sur la probl matique de leur acceptabilit sociale La crise politique internationale construite autour du risque associ la BSE bovine spongiform encephalopathy repr sente d s lors une rupture par rapport au dispositif institutionnel d expertise les r gles de prise en compte des acteurs et des r alit s dans le processus d expertise s appliquant tradi tionnellement la gestion des risques z00 sanitaires et des risques pour la sant humaine qui leu
13. alyse des risques qui r duise de la mani re la fois la plus efficace et la plus effi ciente les diff rentes formes d incertitude du d cideur Comment faire parti ciper le citoyen aux n gociations qui fondent l arbitrage des int r ts contradictoires 2 L volution de l analyse des risques L importance de l enjeu politique que constitue l acceptabilit des risques technologiques explique le d veloppement de l analyse des risques comme dis cipline scientifique L analyse scientifique des risques analyse quantitative tant d terministe que probabiliste progresse d abord suivie par le d velop pement du volet social de cette analyse perception du risque et communica tion propos du risque On s interroge de plus en plus sur les r gles qui devraient r gir les interrelations entre le risk assessment et le risk manage ment pour aboutir des d cisions r pondant au double crit re de qualit technique et d adh sion sociale Il s agit d am nager l interdisciplinarit n cessaire depuis que les risques deviennent des objets hybrides voyageant entre diff rentes sph res politique sociale conomique technique etc L analyse des risques elle m me devient galement un concept hybride se r f rant la fois une discipline scientifique et un domaine d action publique un outil d aide la recherche et la d cision L int r t la fois 16 Beck U De la soci t indust
14. amique conflictuelle et destructrice de la gestion de ce risque Parmi ces enjeux on retiendra les modifications propos es au paradigme actuel de l analyse des risques et de leur gestion pour les adapter la probl matique volutive de l acceptabilit sociale des risques Quelles sont les cons quences de cette rupture sur les enjeux initiaux ceux associ s la gestion des risques z00 sanitaires traditionnells L incertitude 3 Deutsch M The Resolution of Conflict Constructive and Destructive Processes New Haven 1973 CT Yale University Press LA BSE UN NOUVEL ENJEU POLITIQUE 81 scientifique propos de la transmissibilit de la BSE l homme se d place dans l ar ne politique sur un mode conflictuel loccasion de sa traduction en risque pour la sant humaine Si l on se r f re au mod le de la sociologie de la traduction le courant th orique dans lequel s inscrit le cadre g n ral de cette tude la dynamique d un conflit et sa cl ture peuvent se d crire en suivant les transformations successives des enjeux initiaux qu op rent les acteurs qui s en saisissent tout au long du conflit tant entendu que chaque transfor mation au niveau des enjeux peut elle m me tre suivie de modifications dans la cha ne des acteurs Dans les cas extr mes ceux ci se transmettent les enjeux initiaux fid lement sans distorsion ou au contraire les traduisent les red fi nissent
15. analyse du risque Ce volet de l analyse du risque se d veloppe autour de la probl matique de plus en plus complexe et volutive de l acceptabilit sociale des risques technologiques Jusqu pr sent la gestion d un risque c est dire le processus de distri bution des ressources n cessaires l obtention de l tat optimal en rapport avec le risque g r s est principalement fond e sur une analyse des risques privil giant une approche r ductionniste du risque ceux ci tant analys s iso l ment Cette approche est actuellement remise en cause au profit d une approche int gr e comparative des risques o l tat optimal d une soci t par rapport un risque se d finirait en prenant en compte les autres risques av r s et potentiels ainsi que les options de rem diation qui s y rapportent L approche comparative repose implicitement sur l id e selon laquelle une option est acceptable pour les acteurs sociaux lorsqu elle concr tise une rela tion raisonnable entre les co ts de l action projet e et les b n fices escomp t s compte tenu des autres risques auxquels une population est expos e La conjugaison de quatre ph nom nes plaident en effet en faveur de la pertinence des imp ratifs d efficience et d quit qu avancent les partisans de l approche comparative Les progr s scientifiques de l analyse du risque per mettent de g rer la fois de plus en plus de ris
16. bref aper u du nouveau dispositif mis en place par POMC laisse entre voir un premier d calage celui entre la mani re dont la BSE a t g r e par tir du d but de la crise et les nouvelles r gles du jeu mises en place par l OMC savoir l application de l analyse quantitative de type probabiliste des risques la notion de risque acceptable d fini sur une base r ductionniste att nu e par la prise en compte des facteurs conomiques pertinents et des imp ratifs de la libre circulation des biens ainsi que par le principe d quivalence des mesures Les acteurs politiques de la crise de la vache folle ont mis en avant dans leurs discours l objectif du risque z ro plut t que celui du risque acceptable C est en tout cas ce qui appara t au travers de la lecture de la presse Le prin cipe de pr caution a t mobilis pour justifier le programme d action publique et plus particuli rement les mesures successives d embargo sur la viande bovine britannique et les produits d riv s ainsi que les plans d abatta ge En d pit de r gles de coordination qui se mettent en place par le biais de l accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires les acteurs s alignent en d finitive sur le risque z ro en mobilisant le principe de pr caution alors que les r gles de POMC rendent cette probl matisation largement obsol te en r duisant au mieux l application du principe du risque z ro des cas d ex
17. ce La diff rence de traitement des consommateurs de viande bovine britanniques et des consommateurs continentaux n a pas chapp aux observateurs de la crise de la vache folle qui n ont pas manqu d mettre des r serves quant l acceptabilit sociale d une telle politique 19 Patton D E The NAS Paradigm as a Medium for Communication Risk Analysis vol 14 3 378 20 Otway H and von Winterfeld D Expert Judgment in Risk Analysis and Management Process Context and Pitfalls Risk Analysis 1992 12 83 93 LA BSE UN NOUVEL ENJEU POLITIQUE 89 Certains proposent de substituer au mod le s quentiel actuellement pr valent un mod le interactif Les deux fonctions de l analyse du risque restent distinctes mais les d cisions faisant partie de chacun des maillons de la cha ne ne sont plus prises en s quence mais en tandem Ainsi les choix valoriels orientant la gestion des risques seraient ceux qui guident explicitement leur valuation Le mod le interactif repose lui aussi sur une assomption l valua tion scientifique du risque n chapperait pas totalement des jugements de valeurs A c t des d bats que suscite la relation entre les deux maillons de la cha ne le risk assessment et le risk management on note galement l mergence de critiques de propositions au sein de la communaut scientifique propos du risk management qualifi de maillon faible de l
18. ception On observe ainsi un d calage entre le dispositif institutionnel d expertise mis en place par OMC et les pratiques sociales en mati re de risques alimen taires dans le contexte du commerce international des produits animaux des tination alimentaire L historique de l pizootie et celle de sa gestion montrent en effet que les acteurs politiques face la panique des consommateurs ont d embl e adopt l objectif du risque z ro sans prendre en compte l optimalit technique des mesures d cid es Celles ci ont t prises pour rencontrer l exi gence du risque z ro une norme culturelle qui semble encore pr valente parmi le public alors que les nouvelles r gles qui coordonnent la gestion des risques alimentaires li s aux changes commerciaux subordonnent l applica tion de ce principe des consid rations scientifiques qui ne peuvent la justifier que dans des cas exceptionnels La crise de la vache folle est elle un avatar une r versibilisation acci dentelle et temporaire du processus de traduction de l acceptabilit sociale des risques alimentaires entam par l OMC Est elle signe de la fragilit de la convergence des acteurs voulue par POMC et pr figure t elle d s lors l mer gence de conflits propos de l acceptabilit sociale des nouveaux risques ali mentaires comme par exemple ceux associ s aux novel foods L id ologie 104 QUESTIONS SENSIBLES participationniste et
19. cientifique leur traduction par les auteurs de l accord sur l applica tion des mesures sanitaires et phytosanitaires ainsi que les d placements op r s par les acteurs de la crise de la vache folle par rapport aux arguments de la communaut scientifique et aux nouvelles r gles du jeu mises en place par TOMC et plus particuli rement par les organisations intergouvernementales telles que l Office international des Epizooties OTE et la Commission du Codex Alimentarius Codex en mati re de risques alimentaires 1 Les arguments mis en circulation par la communaut scientifique et tra duits par les acteurs de la crise de la BSE Une premi re question portant sur le bien fond de la d marche compara tive et sur le sort r server aux risques sp culatifs divise la communaut scientifique et interpelle les d cideurs politiques Au travers des arguments mis en circulation on voit se dessiner les enjeux futurs de l analyse et de la gestion des risques La port e la fois scientifique et politique du choix de l approche r ductionniste ou comparative et du choix de g rer des risques sp culatifs explique l importance de l alignement des acteurs politiques de la crise de la vache folle sur l une ou l autre des solutions pr conis es En appliquant une d marche comparative le d cideur proc de explicitement un arbitrage char g d une signification valorielle tout en int grant dans ses crit
20. de s tendre La d finition du risque acceptable proc de d s lors de plus en plus fr quemment d un choix entre des options qui se fait en fonction de crit res de plus en plus diversifi s La l gitimit politique de la d cision c est dire de l option s lectionn e va donc tre conditionn e par l adh sion sociale l interpr tation donn e aux diff rents crit res du choix ainsi qu leur pond ration L obligation d op rer un choix contribue quant elle la centralit de la pr occupation pour la justice proc durale Qui participe ce choix Selon quelle proc dure Pour tre socialement acceptable on l a vu une d cision doit tre techni quement ad quate mais aussi conforme dans ses objectifs ses moyens et ses effets aux valeurs commun ment partag es par ceux dont on demande l adh sion Ces deux crit res se combinent mais leur poids respectif varie volue selon les domaines d intervention l objet de l intervention L incertitude de reliance et la nature trans scientifique du risque moderne accroissent l impor tance que rev t dans un contexte d incertitude sociale la conformit aux valeurs aux normes culturelles de la gestion d un tel risque pour son accepta bilit sociale Cette volution explique que la mise au point d un dispositif d expertise c est dire d un ensemble de r gles relatives la circulation de 28 Renn 0 Risk communication to
21. dent de devenir indispensables la r solution du probl me lorsqu ils le d finissent autrement ou voient d autres moyens de le r soudre Il reste mettre au point un nouveau dispositif institu tionnel d expertise faisant participer les citoyens sans que la multiplication des int r ts diversifi s et parfois contradictoires ne bloque le processus de la d ci sion Un tel dispositif passe par la red finition des interactions entre les d ci deurs politiques les scientifiques experts et les citoyens gr ce laquelle les crit res de l acceptabilit sociale d un risque deviennent un point de passage oblig pour l ensemble des acteurs d cideurs experts et citoyens dans le processus de d finition de ce qui constitue le probl me Le pluralisme social de nos soci t s postindustrielles explique les difficult s d une telle formule mais aussi la nature politique et l importance de l enjeu qui lui est associ L ar ne politique est par ailleurs attentive la remise en cause par les scientifiques de l approche r ductionniste D cideurs et citoyens ne peuvent qu tre s duits par les arguments d efficacit d efficience et d quit avanc s pour justifier l adoption d une approche int gr e de la gestion des risques Concr tement l application de l approche comparative la gestion d un risque d termin exige un projet de soci t pour que l tat optimal de la soci t
22. dologique est fond sur l observa tion du r le essentiel des m dias dans le processus d amplification sociale la base de la construction individuelle et sociale de ce risque perception du risque et des enjeux de sa gestion Certaines caract ristiques permettent de classer la BSE parmi les risques modernes A l instar d autres risques de cette cat gorie la BSE trouve sa source dans une modification technique aux effets incontr l s un nouveau mode d alimentation de l animal r sultat de l irruption de la rationalit scien tifique technique et financi re dans l agriculture Il est aussi moderne parce qu il y a incertitude des scientifiques des experts des politiques et de la popu lation quant la preuve scientifique du risque la transmissibilit de la BSE l homme quant la politique de rem diation adopter et plus fondamen talement quant au bien fond du progr s technologique comme valeur centrale de notre soci t Son impact est clat dans le temps et surtout dans l espace Enfin ce risque hypoth tique est aussi invisible et insidieux LA BSE UN NOUVEL ENJEU POLITIQUE 93 Le processus d amplification m diatique a trouv un terrain id al dans le crise de la vache folle gr ce au caract re m diatique d un risque potentielle ment catastrophique qui se construit partir d une incertitude scientifique et pour lequel on dispose d un coupable la Grande Bretagne
23. dont la diabolisa tion par ses partenaires europ ens serait culturellement acceptable en Europe continentale Toutes ces caract ristiques sont importantes pour comprendre le compor tement de la population lors de la r v lation de ce risque qu un mensuel politique n h site pas qualifier de premier risque agro alimentaire majeur Il faut en effet replacer cette r v lation dans le contexte de cette fin de si cle marqu e par les deux paradoxes d j voqu s l incertitude de reliance du grand public et la pr valence d une culture du risque Ils expli quent aussi l importance que prend l amplification m diatique dans la construction individuelle et sociale d un risque propos duquel la science et de la technique n ont que des incertitudes offrir aux individus la recherche d information Il n existe pas de structures sociales ou de relais autres que les m dias pour participer la construction de ce risque En r sum certaines caract ristiques de la BSE en font la fois un risque sp culatif et moderne incertitude scientifique remise en cause d une technolo gie potentiel catastrophique m fiance l gard des acteurs publics et amplifi cation m diatique L une des explications de la crise ne tiendrait elle pas d s lors l absence d un dispositif institutionnel d expertise adapt aux nouvelles conditions de l acceptabilit sociale de la gestion de ce risque alim
24. en rapport avec un risque sp cifique puisse tre d fini en fonction de l acceptabilit sociale de la distribution des avantages et des inconv nients directs et indirects qui r sultent de ce risque ou de sa gestion Du projet de 37 Fisher R Generic principles for resolving intergroup conflict Journal of Social Issues 1994 50 51 LA BSE UN NOUVEL ENJEU POLITIQUE 105 soci t d pendent les nouvelles fronti res du processus d cisionnel les acteurs leurs int r ts les r alit s prises en compte ainsi que la hi rarchisa tion de ces int r ts de ces r alit s L laboration d un tel projet est tributaire d un dispositif institutionnel d expertise qui expliciterait les options techni quement faisables les enjeux les agendas des acteurs mais aussi l arbitrage entre les diff rentes options en fonction d une hi rarchisation des risques Dans une soci t d mocratique cet arbitrage est soumis la critique sociale L accord des acteurs sociaux sur les co ts et b n fices prendre en compte ainsi que sur leur poids respectifs est n cessaire pour que l approche compa rative restitue aux risques leur dimension trans scientifique et qu elle oriente la gestion des risques en fonction d un projet de soci t explicite et d fini dans la sph re politique En l absence d un tel projet de soci t et sans adh sion sociale ce projet elle se ferait l instrument d une gestion fond e s
25. entaire moderne Celles ci sont la fois qualitativement diff rentes des conditions de l acceptabilit de la gestion des risques alimentaires traditionnels et proches de celles de la gestion des risques technologiques modernes Elles sont l origine de nouvelles contraintes pour le d cideur qui devraient tre traduites dans de nouvelles r gles de la circulation de l information entre les sph res politique experte et celle des pratiques sociales La crise de la vache folle la fois effet et cause illustrerait l apparition d un nouvel enjeu politique qui consiste adapter le dispositif d expertise aux nouvelles conditions de l acceptabilit sociale des risques comme par exemple l exigence de la protection du consommateur mise l agenda politique dans l espace europ en B Les nouvelles conditions de l acceptabilit sociale des risques 1 Les crit res de l acceptabilit sociale d une politique publique La triple dimension de la gestion publique d un risque risk assessment risk management et communication refl te les contraintes traditionnelles qui naissent de l application de l id ologie d mocratique la relation qui s tablit entre le d cideur l expert et le public propos de tout programme d action publique L id ologie d mocratique fait de l acceptabilit sociale de 94 QUESTIONS SENSIBLES Faction des gouvernants l une des conditions de leur l git
26. es On a tent de montrer comment la crise de la vache folle participe en amont la construction de ces enjeux Cette crise survient un moment dou blement critique La communaut scientifique en majorit am ricaine s interroge propos des limites de l approche traditionnelle de l analyse des risques Ce d bat traduit l mergence de nouveaux enjeux dont l importance politique explique la place que la revue scientifique Risk Analysis accorde ce th me dans ses colonnes La diffusion de cette revue parmi les praticiens de l analyse des risques en tant qu outil d aide la recherche et la d cision modifie son tour la probl matique de l acceptabilit sociale des risques tant 106 QUESTIONS SENSIBLES au niveau de la recherche que de son application Parall lement l analyse quantitative et probabiliste des risques et ses corollaires tendent s imposer dans le domaine des risques alimentaires notamment la suite de l accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires modifiant les conditions de l accepta bilit sociale des risques alimentaires li s aux changes commerciaux La crise de la vache folle ne serait elle pas d s lors la pr figuration des difficult s aux quelles les responsables des risques alimentaires modernes vont se heurter en mobilisant le paradigme classique de l analyse des risques et de ses standards unifi s comme dispositif institutionnel d expertise pour op rer
27. es du point de vue de leur qualit technique et de leur conformit aux valeurs commun ment partag es Id alement ces deux crit res se combinent pour fonder la l gitimit politique de la solution Concr tement ils sont au moins partiellement contradictoires lorsque la d cision porte sur la gestion de risques modernes en raison des contraintes sp cifiques que ces risques font peser sur le d cideur Ces contraintes sont l origine d une probl matique de l acceptabilit sociale des risques la fois complexe et volutive l origine d un nouvel enjeu politique L heure est l am nagement des relations entre les acteurs politiques et les experts ainsi qu l largissement de ces relations aux citoyens de plus en plus demandeurs de prise de parole qui contribuent au choix d options la fois consensuelles et techniquement efficaces A l videncef les modalit s de cet am nagement et de la participation des citoyens restent trouver Le texte qui suit s organise donc en deux parties d crivant le d place ment d une incertitude scientifique dans l ar ne politique et la traduction des enjeux de la gestion des risques alimentaires modernes Elles sont pr c d es d une premi re partie comportant quelques pr cisions conceptuelles risque incertitude d cision dans un contexte de grande incertitude enjeu et une br ve pr sentation des probl matiques de l incertitude de la d cision dans un
28. es et plus g n rale ment de tous les risques dont la r duction est techniquement possible Ce cri t re est il par exemple celui du risque z ro ou celui du risque acceptable Dans ce dernier cas en quoi consiste le risque acceptable Qui participe la d finition du risque acceptable 4 Callon M Some elements of a sociology of translation in Law J Ed Power Action and Belief A New Sociology of Knowledge 1986 Routlege and Paul Kegan London 5 Callon M Techno economic networks and irreversibility in Law J ed A Sociology of Monsters Essays on Power the Technology and Domination 1991 Routledge London and New York 132 161 6 Barnes D G Time are Tough Brother Can You Paradigm Risk Analysis 1994 14 Pp 219 226 7 Voir par exemple U S Evironment Protection Agency Unfinished Business A Comparative Assessment of Environemental Problems Office of Policy Planning and Evaluation 1987 Washington D C ou encore Graham J D Time for Congress to Embrace Risk Analysis 1994 vol 14 2 139 142 82 QUESTIONS SENSIBLES Ces deux enjeux font partie d un enjeu plus global L approche tradition nelle de l analyse du risque fond e sur le paradigme classique de la relation entre risk assessment et risk management et sur l analyse compartiment e des risques est remise en question Elle n offrirait plus de solutions satisfai sant
29. esponsables de la gestion de ce risque expliquant le d velop pement des dimensions manag riale et socio politique de cette gestion 2 Le concept d enjeu Ce concept d signe l utilit subjective esp r e d une option dans le contex te d une d cision Il est le produit du rapport entre les gains et les co ts asso ci s cette option pond r s par un facteur de risque ou d incertitude B La probl matique de l incertitude On examinera successivement les diff rentes dimensions de l incertitude ses sources et les conditions qu elles cr ent dans un contexte de d cision 1 Les dimensions de l incertitude L incertitude est un concept pluridimensionnel L incertitude peut tre d abord de nature temporelle il y a incertitude propos de l tat pass ou futur Elle peut tre de nature m trique impr cision de mesure Elle est structurelle lorsqu elle porte sur la validit du mod le repr sentant un syst me complexe En l absence de faits qui parlent d eux m mes le scientifique construit un mod le c est dire une repr sentation simplifi e de la r alit Ce mod le correspond l une des d finitions possibles du probl me c est dire aux choix que le scientifique op re entre diff rentes formulations ou diff rentes donn es Enfin l incertitude peut na tre l occasion du processus de communication information et explication On parle d incertitude de traduc
30. imit politique Un programme d action publique socialement acceptable remplit dans des pro portions variables deux conditions Sa qualit technique c est dire son fon dement scientifique est reconnue Les valeurs sous tendant le choix de ses objectifs et de ses moyens sont commun ment partag es par ceux dont on demande l adh sion en amont De m me les impacts du programme sont conformes ces valeurs en aval L application de ces crit res la gestion des risques modernes cr ent des contraintes sp cifiques renouvelant la probl ma tique de l acceptabilit sociale des risques tant modernes que traditionnels 2 La nouvelle probl matique de l acceptabilit des risques modernes Que le risque soit moderne ou traditionnel l acceptabilit sociale des d ci sions prises pour g rer un risque particulier soul ve fondamentalement deux types d interrogations Quelle est la d cision acceptable Comment d cider Depuis l apparition des risques modernes et la multiplication des conflits dont ils sont l objet tant le champ des interrogations que celui des options possibles s largissent consid rablement Les interrogations se multiplient propos de la validit des faits donn es techniques controvers es de la confiance que l on peut placer dans les acteurs publics en mati re de gestion du risque et des enjeux valoriels de ces conflits En outre le champ du tech niquement faisable ne cesse
31. itiques le risque objectif n est qu un facteur parmi d autres telle la charge motionnelle d un risque pour d cider raisonnablement de la part de ressources affecter la gestion des risques av r s pour d cider aussi raisonnablement du transfert de ressources vers des risques hypoth tiques Dans une soci t rationnelle au sens le plus large de l adaptation des moyens aux finalit s comme par exemple la valeur d quit il peut tre l gitime de tenir compte non seulement du caract re v rifi du risque mais aussi du nombre de personnes qui seraient en danger de la gravit de ce danger du potentiel catastrophique de ce risque de l irr versibilit des effets du degr auquel ce risque sp culatif est impos la population sans que celle ci soit inform e ou consentante etc Tout alignement des acteurs politiques sur une position privil giant l approche comparative et prenant en compte des risques sp culatifs pose la question de l am nagement d un nouveau dispositif d expertise incluant les citoyens en qualit d experts de l tat optimal de la soci t future 2 La traduction des positions des experts par les auteurs de l accord sur l application des mesures sanitaires et phytosanitaires OMC Cet accord prend en compte la dimension internationale des risques ali mentaires modernes en r glementant la gestion des risques associ s au com merce de produits anima
32. l arbitrage entre les exigences contradictoires des attentes culturelles de s curit alimentaire et celles de la mondialisation des changes des produits animaux et d riv s
33. l d aide la d cision qu celui de l objectif de cette d cision Le nouveau dis positif impose en effet un processus d expertise au niveau de l espace territo rial form par les Membres de l OMC alors qu auparavant la gestion de ces risques se faisait sur une base bilat rale ou r gionale accords ou protocoles Un tel changement d chelle de la gestion des risques s accom pagne n cessairement d une harmonisation de son outil et de son objectif qui a pour cons quence de les modifier qualitativement Les membres de POMC alignent leur processus d expertise sur le paradig me classique de l analyse des risques et plus particuli rement sur l analyse quantitative de type probabiliste Celle ci avait d j certes ses adeptes parmi les experts et les responsables des risques z00 sanitaires mais sa pratique au moment de l accord tait loin d tre pr valente comme en t moigne le num ro sp cial de la revue scientifique et technique de l OIE Office international des Epizooties paru en 1993 Traditionnellement la gestion des risques z00 sani taires li s aux changes commerciaux a t essentiellement assur e par des mesures de quarantaine dont l utilisation syst matique est d sormais incompa tible avec les finalit s de POMC L accord sur l application des mesures sani taires et phytosanitaires innove donc en mati re de gestion des risques alimentaires comme l avait fait le volet technique de
34. les d placent au point d emp cher tout alignement toute cl ture de la controverse Les enjeux initiaux du conflit politique qui s est construit autour de la BSE sont ils d plac s par les acteurs Les r ponses de ces acteurs restent elles align es sur les enjeux initiaux ou marquent elles au contraire une trans formation une nouvelle traduction des enjeux initiaux Dans l affirmative les d placements op r s indiquent ils que les enjeux initiaux sont r versibles que le renouvellement l adaptation de l analyse et de la gestion des risques la nouvelle probl matique de l acceptabilit sociale des risques modernes est remise en cause par certains des acteurs L un de ces enjeux r side dans la mise en perspective du risque c est dire l approche comparative de la gestion des risques par opposition l approche compartiment e de ceux ci Cette derni re bien que toujours dominante dans les pratiques politiques sociales ainsi que dans les tudes expertes de routine suscite actuellement des critiques au sein de la commu naut scientifique Ces critiques fond es sur un discours d efficacit d effi cience et d quit trouvent des relais au sein de la sph re politique attentive aux implications politiques et conomiques de ce d bat Un autre enjeu troitement li au pr c dent est celui de la re d finition explicite des crit res d acceptabilit des risques alimentair
35. leurs des acteurs sociaux concern s contri bue amplifier l incertitude de d marcation d finition des objectifs et des moyens options quant aux cons quences directes et indirectes et de relian ce il y a t il un savoir expert permettant d tablir une hi rarchisation des objectifs des moyens compte tenu de la variabilit des choix de soci t ou encore de pr dire l impact social des options D L analyse du risque et la probl matique de la gestion publique des risques L analyse des risques d signe un outil d aide non seulement la recherche mais aussi la d cision des acteurs publics dans le domaine de la gestion des risques Les l ments de cet outil sont construits en troite relation avec la pro bl matique de cette gestion ses objectifs et ses contraintes On pr sentera bri vement cette probl matique les l ments constitutifs de l analyse des risques synth tis e par le paradigme classique de l analyse des risques ainsi que l vo lution de cette analyse dont les enjeux actuels r sident dans l adaptation du paradigme aux nouvelles conditions de l acceptabilit sociale des risques 86 QUESTIONS SENSIBLES 1 La probl matique de la gestion publique des risques a les objectifs de la gestion publique des risques Toute politique publique est un processus d action publique mettant en uvre un choix sp cifique de moyens en vue d obtenir certains effets Lorsque cette politi
36. mporter l adh sion sociale Les acteurs sociaux doivent s entendre sur le niveau appropri de protection mais aussi sur les mesures les plus efficaces efficientes et quitables En raison du plura lisme social de nos soci t s postindustrielles les r alit s prendre en compte 29 Barke P and Jenkins Smith H Politics and Scientific Expertise Scientists Risk Perception and Nuclear Waste Policy Risk Analysis 1993 3 425 439 30 Flynn J Slovic P amp Mertz C K Decidedly Different Expert and Public Views of Risks from a Radioactive Waste Repository Risk Analysis 1993 13 6 641 643 96 QUESTIONS SENSIBLES les co ts b n fices directs et indirects pour d finir l option acceptable se multiplient La centralit de l enjeu valoriel autre corollaire du pluralisme social rend cette d finition d autant plus conflictuelle que le dispositif insti tutionnel privil gie une approche int gr e des risques qui s accompagne n ces sairement d un largissement des fronti res du processus d cisionnel L approche int gr e ou comparative implique en effet que l on red finisse les fronti res au del desquelles les acteurs et les r alit s ne sont plus pris en compte De cette d marche par essence politique d pendent les co ts et les b n fices int gr s dans l analyse Compar e l approche r ductionniste l approche comparative multiplie les occasions
37. nents article 5 3 et 4 ne sont qu une des composantes de l impact des mesures sur d autres risques ou d autres domaines d intervention de l Etat que les protagonistes de l approche int gr e sugg rent de prendre en compte Le dispositif s aligne donc en grande partie sur l approche r ductionniste m me si l application du principe de l quivalence article 4 ouvre une porte la d marche compara tive En effet ce principe permet aux membres de choisir des mesures diff rentes condition qu elles soient quivalentes en termes d efficacit et d efficience conomique En conclusion le nouveau dispositif appelle des processus d expertise qui terme pourraient modifier les conditions de l acceptabilit sociale des risques alimentaires et plus g n ralement celle des risques modernes en assu rant la convergence des acteurs sociaux sur le paradigme classique de l analy se des risques dans sa version probabiliste et sur son corollaire le risque acceptable Les mesures prises pendant la crise de la vache folle laissent elles pr sager une fragilit dans cette convergence La compromettent elles LA BSE UN NOUVEL ENJEU POLITIQUE 103 3 La traduction par les acteurs de la crise de la vache folle des arguments mis en circulation par la communaut scientifique et les auteurs de l accord a Les mesures d cid es pendant la crise un alignement sur quels argu ments Ce
38. on publique Est il pr f rable de r guler une activit qui pourrait se r v ler sans danger avec comme cons quence un gaspillage des ressources par d finition limit es erreur du premier type ou bien d faut d vidence scientifique suffisante ne pas r guler une activit dont on d couvrirait par la suite les dangers erreur du second type La port e pratique de la question est premi re vue douteuse En effet dans nos soci t s postindustrielles les responsables de la sant publique par exemple n attendent pas en principe que les scientifiques se mettent d accord ou acqui rent une certitude scientifique sur le nombre de malades ou de morts que pourraient causer un produit un m dicament un processus tech nologique avant d intervenir pr ventivement Une telle question m rite toutefois plus ample r flexion dans la mesure o les risques sp culatifs se multiplient en m me temps que la mise en perspective des risques appara t comme une voie prometteuse compte tenu des contraintes particuli res de la gestion des risques Concr tement d cide t on de g rer un risque hypoth tique au d triment ventuel de risques av r s et peut tre aussi graves puisque les ressources globales d une soci t sont limit es La r ponse du d cideur est en derni re instance le r sultat d un choix politique d un arbitrage ou d un compromis quant l tat optimal de la soci t futu
39. pas directe ment perceptibles par le grand public risques invisibles et msidieux Avec les progr s de l id ologie participationniste l acceptation sociale d un programme d action publique d pend aussi de la place que le processus d cisionnel laisse aux citoyens dans la d finition de ce qui fait probl me et des solutions pour y rem dier La combinaison de l id ologie participationniste avec le pluralisme de la soci t explique pourquoi l acceptation sociale d un programme devient hasardeuse d s lors que l objet du programme est inter pr t de mani re variable En conclusion le volet social de l analyse des risques met en vidence la double volution l origine de la modification qualitative de la probl matique de l acceptabilit sociale des risques modernes par rapport celle des risques traditionnels L interaction entre deux cat gories de changements les chan gements technico sociaux accompagnant l apparition des risques modernes et certaines modifications du contexte culturel et politique des soci t s postindus trielles explique la sensibilit accrue des acteurs aux risques li s aux tech nologies la multiplication des rationalit s sous tendant les d bats ainsi que celle des valeurs mobilis es par les acteurs de ces conflits 2 La BSE un risque moderne La caract risation du risque de la BSE est faite sur base de la description qu en donnent les m dias Ce choix m tho
40. que a pour objet la gestion d un risque sa finalit est l tat optimal d une soci t d un groupe social par rapport au risque g r compte tenu des ressources disponibles Comme toute politique publique elle ob it des cri t res d efficacit d efficience et d quit A cet effet elle comporte une triple dimension technique manag riale et socio politique que l on retrouve des degr s divers lors de l laboration du programme d action de sa mise en uvre et de son valuation La dimension technique ou scientifique consiste dans la production de l information de nature scientifique r pondant une triple n cessit D finir le probl me c est dire caract riser le risque recher cher les actions permettant de le r duire ou de le supprimer et le cas ch ant comparer ces actions sous l angle de leur faisabilit technique La dimension manag riale se r f re au processus de distribution de l ensemble des res sources positives et n gatives n cessaires la r alisation de l tat optimal de la soci t en rapport avec le risque g r Elle implique une comparaison des options possibles en termes d efficacit d efficience et d quit La dimension socio politique de cette politique comporte l ensemble des activit s qui visent emporter l adh sion sociale au programme d action aux diff rents stades de la prise de d cision et de sa mise en uvre Cette adh sion se me
41. ques et de r duire de plus en plus les risque r siduels Le champ du techniquement possible ne cesse done de s tendre Des risques nouveaux sont par contre engendr s par les progr s technologiques sans que ces risques soient n cessairement v rifi s En d autres termes on assiste l apparition de risques qui se situent dans une zone d ombre quant leur certitude Quant au public il adh re une cul ture s curitaire qui lui fait tol rer de moins en moins de risques impos s Enfin l volution des ressources globales de la soci t ne se fait pas au m me rythme que celle des trois ph nom nes pr cit s 21 Kellar J A op cit 22 Ashford N A Science and Values in the Regulatory Process Statistical Science 1988 vol 3 3 377 383 23 Barnes D G op cit 90 QUESTIONS SENSIBLES H LA CRISE DE LA VACHE FOLLE LE D PLACEMENT D UNE INCERTITUDE SCIENTIFIQUE DANS L ARENE POLITIQUE La crise de la vache folle soul ve une question parmi bien d autres Comment la gestion d une incertitude scientifique se d place t elle dans l ar ne politique au point de cr er une situation de crise politique internatio nale Le sc nario est certes complexe La dimension europ enne du processus de d cision fondant sa gestion jointe l autonomie de fait des responsables zoo sanitaires des Etats membres qui g rent effectivement le risque est certes primordiale Mais il y a
42. r sont associ s En Europe le risque li la BSE est en 1 Kellar J A The application of risk analysis to international trade in animal and animal products Revue scientifique et technique de l Office international des Epizooties 1993 12 vol 4 1023 1039 2 Ibid CURAPP Questions sensibles PUF 1998 80 QUESTIONS SENSIBLES effet le premier risque alimentaire au d part z00 sanitaire dont la gestion n est plus contenue dans les limites de l ar ne scientifique Les d cisions prises pour le g rer deviennent l enjeu et le produit d un conflit politique international Cette rupture par rapport aux pratiques de gestion des risques alimentaires soul ve la question de ses causes et de ses cons quences La dynamique dest ructrice de ce conflit dont t moignent sa g n ralisation et la difficult des par ties concern es trouver une solution mutuellement satisfaisante est sans doute le r sultat d interactions complexes entre des facteurs juridico institu tionnels la dimension communautaire du conflit des facteurs politiques conomiques et culturels L analyse de ces interactions d passe toutefois les limites de cette tude dont l objet porte sur les enjeux li s la gestion et plus g n ralement sur les enjeux de l analyse du risque associ la BSE On se limi tera proposer quelques pistes de r flexion quant aux causes de la rupture partir de deux interrogations Le
43. re Il peut s aligner sur l une ou l autre des positions adopt es par les experts qui restent divis s sur cette question Certains experts tout en reconnaissant que l Etat doit prendre en comp te d une certaine mani re les perceptions publiques m me motionnelles irrationnelles soutiennent que seule la gestion d un risque scientifique ment v rifi doit tre prise en charge par l Etat Ils avancent le principe d quit en vertu de l argumentation suivante Le risque av r est le seul pouvoir donner lieu une analyse objective des co ts b n fices de sa ges tion Or l objectivit du choix des options est indispensable une gestion quitable de l ensemble des risques On voit donc comment une approche com parative des risques jointe au postulat d une connaissance scientifique objec tive aboutit une position limitant la responsabilit de l Etat dans la gestion des risques modernes sp culatifs Le d bat am ricain autour d une politique de mitigation des champs lectromagn tiques illustre le discours d quit mobilis par les tenants d une approche qualifi e de lib rale dans le contexte de la culture politique de cet Etat pour s opposer la gestion de risques sp culatifs Ce discours repose sur une combinaison d observations et d argu ments id ologiques On fait observer que l intervention rem diant ce risque sp culatif a co t fort cher
44. rence des risques traditionnels auxquels ils sont venus s ajouter sont d abord des risques hybrides et ou des risques invisibles et insidieux Les cha nes de causalit des syst mes technologiques se complexifient en m me temps que ces syst mes deviennent plus ouverts il y a hybridation des risques Les risques modernes sont fr quemment invisibles et insidieux radiation amiante non perceptibles sans instrumentalisation de la science 24 Latour B Nous n avons jamais t modernes 1994 Paris La D couverte LA BSE UN NOUVEL ENJEU POLITIQUE 91 Le partage des risques et de la prise en charge de leurs cons quences chan ge dans ses limites spatio temporelles Il y a dissociation entre ceux qui b n fi cient des ressources positives associ es un tel risque et ceux qui en subissent les co ts On observe l clatement des fronti res spatiales et temporelles des limites de l impact de ces risques Ils s imposent tous et parfois m me aux g n rations futures Il y a diversification des enjeux valoriels des rationalit s sous tendant la hi rarchisation des objectifs et des moyens L utilisation de certaines technologies engendrant un risque dont les limites spatio temporelles s largissent consid rablement implique d s lors une gestion o la probl ma tique de l acceptabilit du risque devient une question incontournable et laquelle la seule r ponse des scientifiques est manifestement in
45. res de choix le ratio co ts b n fices valu s aussi scientifiquement que possible D s lors l approche comparative des risques implique que l on s interroge sur le dispo sitif institutionnel d expertise qui prendrait en compte la nature trans scienti fique des risques afin que la d cision finale r ponde aux crit res d acceptabilit sociale qualit technique et conformit aux attentes cultu relles Cette question est d autant plus pertinente et compliqu e pour la sph re politique que l analyse comparative des risques se heurte encore des obstacles m thodologiques et que les risques sp culatifs posent la question de la l gitimit politique de leur gestion La question se complique en effet lorsque l option s lectionner se rappor te un risque hypoth tique sp culatif Le d cideur se trouve confront une incertitude de d marcation r sultant d une incertitude structurelle la d fi nition du probl me est incertaine En d pit de l incertitude des cons quences qui accompagne l incertitude de d marcation le d cideur politique doit r pondre la question suivante l int r t du public est il mieux respect en adoptant une approche pr ventive sans plus attendre ou en postposant 33 Puskin J and Bunger B Comments on Comparative Study of the Cost Effectiveness of Life Saving Interventions 1996 vol 16 2 131 LA BSE UN NOUVEL ENJEU POLITIQUE 99 l acti
46. rielle la soci t risques Revue Suisse de Sociologie 1993 19 311 337 17 Cvetkovitch G and Earle T op cit 18 Rowan K Why rules for Risk Communication are not enough a Problem Solving Approach to Risk Communication Risk Analysis 1994 14 3 365 374 88 QUESTIONS SENSIBLES heuristique et pragmatique d un paradigme de l analyse des risques d crivant qui fait quoi une sorte de mode d emploi de l outil est directement li l hybridation de l analyse des risques et celle des risques a Le paradigme classique de l analyse des risques L analyse des risques d signe un paradigme d fini aux Etats Unis en 1983 par la NAS l usage de la recherche scientifique et des gestionnaires des risques Ce paradigme distingue le risk assessment l valuation scientifique et quantitative des risques en quatre tapes se terminant par la caract risation du risque et le risk management le processus de distribution des ressources n cessaires l obtention de l tat optimal en rapport avec le risque g r Le risk management prend comme point de d part la caract risation du risque compl t e par l analy se comparative des options possibles sur la base de crit res tels que l efficacit l efficience l acceptabilit Le paradigme classique repose donc sur un mod le en deux tapes s quentielles La nature valorielle normative de la d cision por tant sur
47. s sociaux m dicaux trouvent une solution qui passe par une innovation technologique et par une science infaillible la m diatisa tion des incertitudes scientifiques et des controverses entre experts contribue l incertitude du public face aux innovations technologiques Autre paradoxe dans les soci t s postindustrielles les individus vivent plus longtemps mieux mais semblent plus pr occup s et plus indign s qu autrefois par les risques auxquels ils pourraient tre expos s Ces paradoxes expliquent pourquoi la 25 Burns W J Slovic P Kasperson R Kasperson J Renn 0 amp Emani S Incorporating Structural Models into Research on the Social Amplification of Risk Implications for Theory Construction and Decision Making Risk Analysis 1993 13 6 599 610 26 Horlick Jones T and De Marchi B The crisis of scientific expertise in fin de si cle Europe Science and Public Policy 1995 22 139 145 27 Duclos D La Peur et le savoir La soci t face la science la technique et leurs dangers 1989 Paris La D couverte coll Sciences et Soci t s 92 QUESTIONS SENSIBLES population a appris ne plus faire confiance aux scientifiques ou aux poli tiques se fondant sur un discours scientifique pour g rer ce type de risques Cette situation est d autant plus paradoxale que le r le de la science et de la technique comme m diateur est essentiel quand les risques ne sont
48. s diff rentes formes de l incertitude propos du risque associ la BSE sont elles l origine de nouvelles conditions d acceptabilit sociale de ce risque Celles ci n expliqueraient elles pas tout au moins en partie la politi sation de sa gestion sous la forme d un processus conflictuel commun ment d sign par la crise de la vache folle La combinaison de certaines dimensions du risque associ la BSE en fait un risque moderne une d nomination jusque H r serv e aux risques tech nologiques industriels Les connaissances et les exp riences qui s accumulent depuis plus de vingt ans en mati re de risques technologiques industriels montrent que les controverses publiques leur propos surviennent en l absence d un dispositif d expertise qui rencontre les nouvelles conditions de leur acceptabilit sociale Le pont jet entre les risques technologiques indus triels et les risques alimentaires li s une technologie nouvelle met en viden ce la similitude entre les enjeux de la gestion d un risque alimentaire moderne tel que celui associ la BSE et ceux des risques technologiques industriels D s lors l inadaptation du dispositif d expertise aux nouvelles conditions de l acceptabilit sociale d un risque alimentaire qui n est plus traditionnel mais un risque agro alimentaire majeur ne serait elle pas l origine d enjeux dont l ampleur expliquerait au moins en partie la dyn
49. s experts d individualiser les implications de l information relative la dimension pro babilit du risque cr e un climat de m fiance aussit t que le grand public ne reconnaissant pas une impossibilit d ordre scientifique conclut l incapacit des experts ou encore la volont de d sinformation C La probl matique de la d cision dans un contexte de grande incertitude La combinaison des diff rentes formes d incertitude sont l origine du contexte de grande incertitude dans lequel les d cideurs choisissent une option 11 Weinberg A M Science and Trans science Minerva 1972 10 209 222 12 Dowe W op cit 13 Walker V R Direct inference probability and a conceptual gulf in risk commu nication Risk Analysis 1995 15 5 603 609 14 Hansson S O Decision Making Under Great Uncertainty Philosophy of the Social Sciences 1966 vol 26 369 386 LA BSE UN NOUVEL ENJEU POLITIQUE 85 Dans un contexte de grande incertitude les d cideurs ont faire face l une ou et l autre des incertitudes suivantes Il peut d abord y avoir une incertitude de d marcation qui se situe au niveau de l enjeu de la d cision il y a incertitu de propos de ce qu est le probl me et ou encore propos des options possibles Il peut ensuite y avoir incertitude quant aux cons quences des diff rentes options Le d cideur ne conna t pas les probabilit s de ces
50. sans doute d autres l ments d autres niveaux d explication L hypoth se explor e dans cette tude est celle de la pertinence de la probl matique des risques industriels comme cadre d analyse de la dyna mique conflictuelle de la gestion du risque associ la BSE L explication pro pos e est la suivante Les dimensions de l incertitude du risque associ la BSE en font un risque alimentaire moderne Qu ils soient industriels ou ali mentaires la gestion des risques modernes se fait dans un contexte d incerti tudes qui renouvellent la probl matique de l acceptabilit sociale L inadaptation du dispositif institutionnel d expertise aux conditions nouvelles de l acceptabilit des risques modernes font du r am nagement des relations entre experts d cideurs politiques et citoyens un enjeu politique incontour nable comme en t moignent les conflits politiques les d bats publics qui se construisent autour de ces risques On pr sentera successivement la probl matique des risques modernes et sa pertinence par rapport au risque associ la BSE les nouvelles conditions de l acceptabilit sociale des risques modernes c est dire les enjeux nouveaux de l analyse et de la gestion de ces risques qui doivent tre pris en compte par le dispositif institutionnel d expertise A La probl matique des risques modernes 1 Les caract ristiques des risques modernes Les risques modernes la diff
51. suffisante Elle se pose d abord en termes d thique mais aussi de droit international suprana tional ainsi que du droit des g n rations futures consacrant l largissement spatial et temporel de la communaut morale Les risques modernes pr sentent donc des caract ristiques qui rendent beaucoup plus incertaines l valuation de leurs impacts l analyse de la vuln rabilit des unit s sociales affect es populations loign es g n rations futures de m me que l valuation ex ante des strat gies de rem diation Les risques modernes sont d s lors un terrain propice l une ou et l autre formes d incertitude chez l acteur concern telles l incertitude de d marcation l incertitude de reliance ou l incertitude sociale Les risques modernes mobili sent p riodiquement l opinion publique gr ce au ph nom ne de l amplifica tion sociale des risques et contribuent ainsi amplifier les diverses incertitudes Les caract ristiques des risques modernes voqu es ci dessus expliquent les interrogations les incertitudes les craintes de la population d s lors qu elle se voit expos e un risque que l on peut qualifier de moderne Mais il y a autre chose La r action de la population face au risques modernes est amplifi e par le contexte culturel de cette fin de si cle marqu e par deux para doxes Alors que l re technologique a encourag le public croire que tous les probl mes conomique
52. sure par le degr de consensus social propos des choix de soci t qui sous tendent la ges tion du risque b Les contraintes particuli res de la gestion des risques Une premi re contrainte r side dans la complexit croissante du processus de s lection d une option Les trois volets risk assessment risk management et communication de l outil d aide la d cision sont fond s sur un savoir scientifique qui ne cesse de se d velopper au cours des deux derni res d cen nies en m me temps qu il devient de plus en plus interdisciplinaire Des ana lyses sociales et conomiques psychosociales sont par exemple int gr es dans la caract risation du risque l tape finale du risk assessment Le champ du techniquement possible s largit Les progr s scientifiques de l analyse des risques permettent non seulement de g rer de plus en plus de risques mais aussi de r duire de plus en plus les risques r siduels abstraction faite des co ts de ces r ductions En m me temps la nature trans scientifique des probl mes pos s par la gestion des risques est reconnue La science et ses m thodes sont d une utilit limit e lorsque le d cideur doit proc der au choix d une option car ce choix 15 Funtowiez S O and Ravetz J Risk Management as a Postnormal Science Risk Analysis 1992 vol 12 1 95 97 LA BSE UN NOUVEL ENJEU POLITIQUE 87 implique d sormais un arbitrage entre des options sous
53. tiques de la crise de la vache folle ont faite du paradigme de l analyse des risques tel qu il se pr sente au d but de la crise L analyse des risques cet outil hybride de recherche et de d cision suscite ces derni res ann es des r flexions des d bats au sein de la communaut des scientifiques et des experts Ils r fl chissent voir supra aux vertus de l approche comparative de l analyse et de la gestion des risques au sort r ser ver aux risques sp culatifs la nouvelle probl matique de l acceptabilit des risques Leurs arguments sont pour une large part expos s dans les pages de la revue internationale Risk Analysis l interm diaire privil gi de la circulation de l information scientifique l usage de la communaut scientifique am ricaine et internationale mais aussi des experts intervenant dans la politique de gestion des risques labor e par les Etats ainsi que par les organisations internationales Les enjeux politiques et scientifiques associ s au paradigme classique de l analy se des risques propos par la NAS en 1983 un moment cl de la gestion des risques commencent faire l objet de relectures critiques au sein de la commu naut scientifique Des relais dans la sph re politique nord am ricaine ainsi que dans la sph re scientifique s en saisissent en les d pla ant dans l ordre juridique international et dans les organismes internationaux qui interviennent dans le process
54. une politique r pondant au crit re du risque z ro L analyse des mesures successives adopt es pendant la crise soul ve quelques interrogations quant aux rationalit s la base de ces mesures Est ce celle de la sant publique c est dire la crainte en l absence de certitude scientifique de la non transmissibilit l homme de sous valuer le risque Est ce une rationalit conomique activ e par la panique qui s est empar e des 31 Deutsch M op cit 32 Kimberlin R H Enc phalopathie spongiforme bovine Revue scientifique et tech nique de l Office international des Epizooties 1992 393 435 LA BSE UN NOUVEL ENJEU POLITIQUE 97 consommateurs aggravant ainsi les difficult s conomiques du secteur de la viande bovine Est ce celle plus politique de la cr dibilit des responsables publics en mati re de gestion des risques technologiques Ou encore celle de la l gitimit de la structure du contr le bureaucratique dont les insuffisances jouent un r le cl dans la gestion de l pizootie de la BSE Les quatre sans doute et bien d autres encore La probl matique des rationalit s tant com plexe et mouvante toute tentative de les identifier d une mani re exhaustive dans les limites de cette tude aurait sans doute t vou e l chec Aussi a t on choisi un niveau d analyse la fois g n ral et diachronique en esquissant la traduction que les acteurs poli
55. ur une rationalit experte ou conomique aux antipodes des nouvelles conditions de l acceptabilit sociale des risques CONCLUSION Quels sont les enjeux pouvant expliquer qu une incertitude scientifique notamment celle de la transmissibilit de la BSE l homme donne lieu une crise politique internationale On a formul l hypoth se selon laquelle le caract re moderne du risque associ la BSE pourrait expliquer la politisa tion de la gestion de ce risque et la construction d une crise politique interna tionale La probl matique des risques modernes permet en effet de jeter un pont entre les risques alimentaires li s une nouvelle technologie et les risques technologiques industriels Ceux ci font l objet de d bats publics qui se construisent sur une controverse ou une incertitude scientifique De nom breuses recherches montrent la relation entre l absence de dispositif s institu tionnel s d expertise rencontrant les contraintes particuli res de la gestion des risques modernes et la dynamique destructrice de ces conflits On conclura la pertinence d une hypoth se analogue pour expliquer la politisation de la gestion du risque associ la BSE au terme d une analyse du dispositif institu tionnel d expertise mobilis par les acteurs politiques et des nouveaux enjeux de la gestion des risques alimentaires modernes Quel est l impact de cette crise sur les enjeux nouveaux de la gestion des risqu
56. us d expertise pour rencontrer la dimension internationale des risques modernes et plus particuli rement celle des risques alimentaires Quels sont les arguments que l ordre juridique international choisit de mettre en circulation au moment o le paradigme classique est remis en cause Comment les acteurs politiques li s par cet ordre juridique s en saisissent ils Quels sont les argu ment qu ils ignorent Quels sont ceux qu ils mettent en circulation Le font ils fid lement Ces questions sont au centre de la probl matique de l acceptabilit sociale de l analyse des risques moderne et de son paradigme classique Les r ponses donn es par les acteurs de la crise de la vache folle sont doublement instructives La crise permet de formuler des hypoth ses propos de la lecture par les acteurs politiques des arguments en circulation au moment o elle survient En raison de sa localisation en Europe et de son amplification m diatique elle repr sente aussi un moment cl dans la construction sociale de l acceptabilit sociale des risques alimentaires modernes en Europe et de la d finition des enjeux futurs de leurs gestion compte tenu de la volont de POMC d harmoniser leur analyse et leur gestion une chelle g ographique en rapport avec la mondialisation de ces risques 98 QUESTIONS SENSIBLES B Le processus de traduction On examinera successivement les arguments mis en circulation par la com munaut s
57. ux et v g taux entre les membres de POMC et notamment entre les Etats membres de l Union europ enne et les pays tiers D une mani re tr s g n rale l accord permet aux membres de l OMC de don ner la priorit la s curit alimentaire et la sant animale sur leur territoire par rapport aux exigences du commerce international La marge de man uvre des membres est toutefois limit e En effet le membre qui pour garantir un 35 Robertson J A L Policy Goals for Health and Safety Another View Risk Analysis vol 15 3 289 291 et Graham J D Verifiability isn t Everything Risk Analysis vol 15 2 109 LA BSE UN NOUVEL ENJEU POLITIQUE 101 niveau de risque acceptable sur son territoire souhaite prendre une mesure mettant une entrave l importation de produits animaux et v g taux doit prouver la n cessit d une telle mesure sur base d une valuation scientifique quantitative et principalement probabiliste du risque qu il invoque En d autres termes on introduit dans les sph res scientifique politique ainsi que dans celle des pratiques sociales les techniques et les principes de l analyse experte du risque et implicitement la notion de risque acceptable Cet accord constitue un moment cl pour la gestion des risques alimen taires li s aux changes commerciaux Il met en place un dispositif formel d expertise modifiant qualitativement cette gestion tant au niveau de l outi
58. vent plac devant un d bat d experts qui n ont pas la m me perception d un risque identique tout en pr tendant chacun la validit scientifique de leur valuation Une seconde difficult vient de ce que le dispositif institutionnel d experti se doit prendre en compte les citoyens lorsque ceux ci se d finissent comme acteurs et mettent en circulation une information dont ils sont l auteur en leur qualit d expert de leurs propres int r ts L enjeu de la l gitimation sociale d une politique se focalise alors sur l am nagement des relations entre les d cideurs politiques les experts et les citoyens Cet enjeu est complexe car il doit tenir compte des deux ph nom nes suivants En premier lieu le grand public ne partage pas le point de vue des experts quant l valuation d un risque faute de processus cognitifs identiques En second lieu la perception d un m me risque objectif par le grand public est socialement et individuel lement diff renci e Les acteurs sociaux peuvent tre d accord ou non avec la d finition experte d un risque M me si l valuation d un risque est partag e par tous la ques tion de son acceptabilit sociale n est pas r solue pour autant C est l une troisi me difficult Tant l objectif d une politique de mitigation le risque z ro ou un risque r siduel jug acceptable que les moyens de cette politique ou encore ses effets escompt s doivent e
59. wards a rationale discourse with the publie Journal of Hazardous Material 1992 29 465 519 LA BSE UN NOUVEL ENJEU POLITIQUE 95 l information la prise en compte des acteurs et des r alit s la protection du consommateur par exemple qui soit construit en fonction de ces deux crit res qualit technique et conformit aux normes culturelles et de leur poids respectifs devienne un enjeu politique La mise en place d un tel dispositif d expertise se heurte toutefois maintes difficult s On en rel vera trois La premi re vient de la d finition experte du risque Celle ci est a priori simple dans la mesure o l expert va lue un risque en calculant le produit de la probabilit du risque par la gravit de ses cons quences les deux dimensions tant pond r es de mani re iden tique La simplicit de cette formule masque toutefois la complexit des op ra tions n cessaires pour valuer chacune de ces dimensions Cette complexit explique les controverses scientifiques dont ces op rations et done l valuation experte d un risque font toujours l objet On notera par exemple que le m me risque n est pas valu de mani re identique par des scientifiques appartenant des disciplines diff rentes L valuation d un m me risque par des scienti fiques d une m me discipline peut galement varier en fonction de leur appar tenance institutionnelle Le d cideur politique est sou
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