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Grégory BUSQUET Claire CARRIOU Amélie FLAM AND

1. Les difficult s propres ces tats g n raux notamment assez importante pour que l un des rapporteurs quitte la salle outr ne sont mentionn es par la Municipalit qu en termes vasifs Moment d change n cessaire entre acteurs locaux porteurs d objectifs souvent contradictoires et lus les Etats g n raux ont permis de d passer une vision parfois localiste des probl mes Plus g n ralement cette question de la nature sociologique du public qui participe est pos e par les porteurs du projet Pour Elsa Martayan l enjeu majeur le Sujet c est bien de tenter de diversifier les participants C est nouveau le coordinateur des conseils de quartier du XIX qui formule une critique propos de cette proc dure mise en uvre pour la r vision du PLU Sa critique porte sur la terminologie et la qualification de ces proc dures Il distingue en effet quatre niveaux degr s de participation information consultation concertation et co d cision Or selon lui l exp rience du PLU s apparente 88 Jd p 9 Entretien d Am lie Flamand aupr s d un coordinateur des conseils de quartier dans le 19 15 11 2006 Entretien de Gr gory Busquet et Claire Carriou avec un expert le 21 11 2006 Entretien de Gr gory Busquet et Claire Carriou avec un expert le 21 11 2006 Direction de l Urbanisme de la Mairie de Paris Mission Communication et Concertation Bilan de la Co
2. moi j tais au cabinet de M P de la Gontrie l poque la mission d mocratie locale n existait pas encore C est la mission PLU qui l a port ce qui n a pas emp ch en tant que cabinet de participer des r unions et de faire part d un certain nombre de choses Or Lucie Kazarian ancien membre du cabinet du maire de Villeurbanne a travaill d s la fin des ann es 80 mettre en uvre les conseils de quartier de la ville et a organis la concertation pour la r vision du POS Son intervention dans le cadre de la concertation pour la r vision du PLU parisien semble avoir principalement port sur la n cessit des formations De m me les conseils de quartier du XIX et du XX arrondissement mis en place avant la loi Vaillant offrent de bons exemples de d mocratie locale Les conseils de quartier fournissent d ailleurs une des plates formes majeures pour la concertation l occasion du PLU voir infra Enfin les responsables de ces missions sont au fait des proc dures de d mocratie participative mises en place l chelle internationale Incidemment on apprend qu Elsa Martayan participe des colloques internationaux sur les questions de d mocratie participative o des m thodes et exp riences diff rentes sont pr sent es et chang es Par ailleurs la Mairie de Paris affiche entretenir des liens suivis avec les autres grandes capitales europ ennes et mondiales qui sont engag s dans les questions
3. La loi dite Bouchardeau PSU vot e le 12 juillet 2 HATZFELD H l ne Faire de la politique autrement Les exp riences inachev es des ann es 1970 Paris Adels Presses universitaires de Rennes 2005 27 Voir notamment les contribution d Annie FOURCAULT L animation dans le b ton autog rer les grands ensembles et de Mimmo PUCCIARELLI L autogestion au quotidien dans un quartier alternatif La Croix Rousse Lyon 1975 2001 In GEORGI Frank dir Autogestion La derni re utopie Paris Publications de la Sorbonne 2003 D claration d Olivier Guichard Ministre de l am nagement du territoire de l quipement du logement et du tourisme In JO du vendredi 18 mai 1973 BACHMANN Christian LE GUENNEC Nicole Violences urbaines ascension et chute des classes moyennes travers cinquante ans de politique de la ville Paris A Michel 1995 pp 255 257 3 BACHMANN Christian LE GUENNEC Nicole Violences urbaines ascension et chute des classes moyennes travers cinquante ans de politique de la ville Paris A Michel 1995 pp 265 269 Ibid BACQUE Marie H l ne D mocratie participative d mocratie de proximit In Conseils de quartier mode d emploi ADELS 2002 Dispositifs participatifs dans les quartiers populaires h ritages des mouvements sociaux ou n olib ralisme In BACQUE Marie H l ne REY Henri SINTOMER Yves dir Gestion de proximit et d mocratie participative Une per
4. de l urbanisme du logement et des grands projets J r me Dubus Adjoint charg des questions de proximit Atanase P rifan Adjoint charg de l intercommunalit Francis Courcelle 3 XIX arrondissement Roger Madec PS maire du XIXe d arrondissement 1 adjoint charg de la coordination municipale et des grands projets Fran ois Dagnaud adjoint au maire de Paris Sme adjoint charg de la d mocratie locale et de la pr vention de la d linquance Olivier Mao Peninou 7 adjointe charg e de l environnement des espaces verts d une mission sur l acc s la citoyennet et de l Agenda 21 Flaurence Faurie Vidal 9 adjointe charg e de la politique de la ville et du d veloppement des quartiers Isabelle Escoffier Charg de l urbanisme Jean Fran ois Blet conseiller de Paris Coordinateur des conseils de quartier Flandre Aubervilliers Pont de Flandre Bassin de la Villette Danube Buttes Chaumont Nicolas Chaudagne Coordinatrice des conseils de quartier Manin Jaur s Porte des Lilas Place des f tes Bas Belleville Secr tan Caroline Sol 42 I LA MISE EN OEUVRE DU P L U DANS LE CONTEXTE PARISIEN ioeeeeeeeeeen 3 A La loi SRU et le PLU PLH PDP neseseeeseseeseneneneenenenenneneneenennesensesseescssese 3 B La concertation Paris les sp cificit s de la capitale s sssssseseeeees 5 C Troi
5. influenc s par sa propre exp rience lors de la r vision du POS Villeurbanne ainsi que par le cabinet de Marie Pierre De La Gontrie dont elle faisait partie l poque Nous avons d j parl de cette volont de formation Pour rappel nous pourrons toutefois citer p le m le concertant l information et la restitution les nombreux documents distribu s lors des r unions de restitution sur les avis des conseils de quartiers retenus par exemple l ouverture d une maison du PLU au Pavillon de l Arsenal des projections de film sur le PLU et sur les r gles de concertation et ce pour fixer les cadres de l ambition de mani re informer le public sur ce qu on attendait de lui et qui en fait est extr mement stimulant et excitant sur le plan de la participation Elsa Martayan seule dans le but d aider les Conseils de Quartier cartographier et localiser leurs demandes et amendements Entretien de Gr gory Busquet et Am lie Flamand avec un membre du cabinet de Jean Yves Mano Adjoint au logement la Mairie de Paris le 29 11 2006 Entretien de Claire Carriou avec un responsable de la concertation dans le XVIIe arrondissement le 31 octobre 2006 CE Supra Entretien d H lo se Nez avec Lucie Kazarian Responsable de la mission de la d mocratie locale le 22 01 2007 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec Elsa Martayan mission communication et concert
6. Enfin dernier point important le XIN a d cid selon les propres mots de l quipe municipale actuelle de baser la participation d abord et avant tout sur les op rations d urbanisme Le XVII arrondissement Fran oise de Pannafieu UMP figure importante de l opposition parmi les lus parisiens en est le Maire actuel Le XVIIe arrondissement constitue lui aussi l un des gros arrondissements parisien on y compte en effet 170 000 habitants Il appara t assez clectique en terme d mographique et social La diff rence y est en effet traditionnellement tr s marqu e entre le Nord o figurent historiquement parmi les quartiers les plus populaires de Paris quartier des Epinettes quartiers du nord proches du p riph rique etc et le Sud l urbanisation plus bourgeoise dont les caract ristiques socio conomiques des habitants se rapprochent de celles du XVIe arrondissement Les lignes de chemin de fer partant de la gare Saint Lazare constituent cet gard une rupture assez nette tant d un point de vue urbanistique que sociologique Mais l arrondissement est aujourd hui en pleine mutation socio conomique les quartiers proches de l glise des Batignolles ayant connu ces derni res ann es un processus marqu de gentrification Le XVIe est par ailleurs un arrondissement aux enjeux urbanistiques importants La ZAC des Hauts de Malesherbes au sud de la ligne de chemin de fer vient juste d tre r alis e Par
7. actuel de notre recherche que m me la concertation soit rest e pour le PLU d initiative assez centralis e Nous nous proposons d approfondir sur ce point dans la suite de nos recherches C Trois tudes de cas les arrondissements du XII XVII XIX Pour tout la fois mieux prendre en compte cette architecture institutionnelle parisienne double niveau et appr hender localement l impact de la concertation mise en place pour l laboration des PLH PLU et PDP nous avons choisi d tudier plus finement trois arrondissements parisiens Nous avons opt pour des arrondissements aux enjeux tant politiques qu urbanistiques sp cifiques et notables Tout d abord le XII arrondissement qui passe de droite gauche lors des lections municipales de 2001 ensuite le XVII arrondissement qui lui est rest droite et enfin le XIX arrondissement rest gauche et dans lequel la participation est d j bien implant depuis un certain temps conseils de quartiers cr s d s 1996 Le XIII arrondissement Cet arrondissement parisien a comme maire Serge Blisko Parti socialiste qui succ de Jacques Toubon en 2001 Il s agit d un des gros arrondissement de la capitale tant du point de vue de sa superficie que de sa population il s agit du troisi me arrondissement le plus peupl de Paris Il est galement caract ris par une forte concentration de population asiatique investie dans le commerce
8. alisation des documents d urbanisme Depuis les lois de d centralisation du d but des ann es 80 en effet leurs pouvoirs en mati re d am nagement ont t largement renforc s Et les mesures propos es par la loi SRU se sont largement inscrites dans ce mouvement Les municipalit s sont responsables de l adoption des textes d urbanisme elles sont aussi responsables de la d finition et de la mise en oeuvre des dispositifs engager pour mener bien la concertation Mais Paris la situation est plus complexe Le pouvoir municipal se caract rise en effet par une configuration politique et institutionnelle sp cifique qu il s agit de pr ciser ici L initiative politique ne revient pas au seul pouvoir central parisien Depuis la loi PLM Paris Lyon Marseille vot e le 31 d cembre 1982 des mairies d arrondissement ont vu le jour Leur cr ation a pour cons quence de d centrer pour certaines th matiques pr cises dont la concertation le lieu de la d cision politique De longue date d j le statut politico administratif de Paris diff re des autres communes de France Historiquement le pouvoir central rechigne doter la municipalit d un pouvoir autonome Ce n est ainsi qu avec la loi du 31 d cembre 1975 que Paris s affranchit de la tutelle politique de l tat exerc e travers le pouvoir des pr fets La fonction de maire de Paris lu au suffrage universel indirect par le conseil de Paris est cr e cette p
9. re d architecture de patrimoine de politique du logement de d veloppement de l emploi c est dire sur les orientations du PADD Maire demande des avis autres qui Pr sentation dans les conseils d arrondissement 31 janvier et 1 f vrier 2005 d lib ration portant sur l arr t du PLU au conseil de Paris D bat au conseil municipal acceptation Janvier 2005 arr t d un document provisoire r glement du PLU soumis l enqu te publique 1 trimestre 2005 Consultation des personnes publiques pr sident des conseils g n ral r gional tablissement public charg du SCOT autorit organisatrice des transports pr sidents de la CCI de la chambre des m tiers de la chambre d agriculture communes frontali res 31 mai 13 juillet 2005 Enqu te publique par une commission dans les 20 Mairies d arrondissement permanence des commissaires panneaux recueil des remarques par commissaires 6 f vrier 2006 remise du rapport d enqu te publique avis favorable 12 juin 2006 d lib ration sur l Approbation par conseil municipal Fin 2006 2007 mise en place de l Observatoire du PLU La concertation pour le PLH La r vision du PLH qui comme nous l avons vu s embo te dans la concertation du PLU s est d roul e sur une p riode plus courte 1 5 an contre 5 ans pour le PLU Le processus de r vision est moins lourd et a consist principalement
10. Elsa Martayan mission communication et concertation la direction de l urbanisme le 25 102006 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec Elsa Martayan mission communication et concertation la direction de l urbanisme le 25 10 2006 Entretien de Gr gory Busquet et Am lie Flamand avec un membre du cabinet de Jean Yves Mano Adjoint au logement la Mairie de Paris le 29 11 2006 31 Direction de la d centralisation et des relations avec les associations les territoires et les citoyens n a pas avoir pris une part active cette proc dure de concertation sur le PLU et ce pour la simple raison qu elle n tait pas encore constitu e 2 Processus de modernisation administrative au niveau de la r forme interne de l administration Il n a pas toujours t facile d isoler l introduction de proc dures consultatives d autres changements relevant d une r forme administrative voire des nouvelles priorit s municipales L arriv e de la nouvelle mandature en 2001 a en effet entra n une r organisation administrative des services dans la perspective d am liorer la gestion publique l tablissement d un contrat de mandature autour de quelques grandes priorit s et la mise en uvre des proc dures l gales de consultation des habitants Ce jugement et cette difficult pourraient s appliquer galement l valuation de la concertation autour du PLU paris
11. Martayan l explication semble logique il s agit d orientations qui ne font sens qu une chelle plus petite et qui ne trouveraient pas leur place dans des d bats l chelle du quartier le th me de la mixit n a pas merg parce qu moins de grands sujets de type impact environnemental dans une structure urbaine dense comme Paris je vois mal comment des instances de d mocratie locale peuvent s emparer de sujets strat giques de th mes qui rel vent de choix strat giques Pourtant il semblerait qu une autre explication plus pertinente doive tre envisag e pour justifier cette absence de d bat sur la question de la place donn e la mixit sociale quand on sait que par ailleurs plusieurs projets de construction de logement social sont bloqu s Paris et dans un contexte de crise du logement L explication selon un des membres du cabinet de J Y Mano adjoint au maire de Paris au logement r siderait dans le fait qu avec la r vision du PLU on se trouve dans le domaine des principes et non pas de la r alisation il n est donc pas question pour les habitants de s opposer par principe au logement social Les oppositions ne s expriment qu en cas de projet r el le PLU n est pas un document programmatique qui pr voit des r alisations pr cises un programme avec ch ance les gens s meuvent quand on approche d une op ration d une r alisation et a on le vit au quotidien on passe notre temps fa
12. des revendications de l opposition d alors notamment en mati re de prise en compte du point de vue des habitants En suivant l analyse de Marion Ben Hammo on observe Paris en effet apr s les lections de 1995 qui voient le PS gagner six mairies d arrondissement une campagne orchestr e par les maires de l opposition en faveur d une loi PLM modifi e qui laisserait plus de poids aux arrondissements et la cr ation des premiers conseils de quartier 1995 dans le XX et 1996 dans le XIX La campagne pour les lections municipales de 2001 est ainsi plac e sous le signe d une demande de plus de transparence de plus de d mocratie bien plus d un besoin de d mocratie locale port e par le PS et les Verts Une bonne partie du programme de ces deux partis se nourrit de la remise en cause du syst me parisien instaur et d velopp par Chirac et repris par Tib ri en somme d un ensemble de pratiques non seulement ill gales mais surtout non d mocratiques et par ailleurs leurs programmes s organisent autour de trois entr es un minimum d mocratique la proximit et la d mocratie participative La proximit m me si elle n appara t pas forc ment de fa on explicite dans les programmes des candidats constitue en filigrane tout un volet de leur discours sur la d mocratie Cela se traduit concr tement et en particulier lorsqu ils affirment leur attachement au DAGNAUD Monique MEHL Dominique De
13. des lieux d placements et transports par dir De la voirie et des d placements juillet 2005 Conseil de Paris fixe le mode de concertation sur le PDP automne 2005 Printemps 2006 concertation Travaux des conseils de quartier D bats avec experts et lus R unions en mairies d arrondissement Rencontres avec les lus des collectivit s locales voisines Discussions avec les repr sentants des organismes officiels 1 mars 2006 lancement du questionnaire Etude IPSOS mairie de Paris consultation dans le cadre du PDP mars avril mai 2006 r unions publiques dans arrondissements fin printemps 2006 Arr t du projet de Plan de D placements de Paris au Conseil de Paris juin 2006 communes limitrophes reprochent paris le manque de concertation Nous l avons vu donc des liens troits existent entre urbanisme et politique participation Ces param tres sont prendre en compte dans la mesure o ils situent en partie le cadre de r f rence des acteurs de cette concertation pour la r vision du PLU On peut faire l hypoth se qu ils expliquent pour partie la faible th orisation et conceptualisation des dispositifs d velopp s pour cette exp rience contemporaine Pris dans des rapports de connivence d vidence entre urbanisme et politique il ne semble pas n cessaire pour les acteurs d expliciter les choix effectu s moins que ce ne soit plus l incompatibilit entre les enjeux urba
14. en r unions d information dans chacun des arrondissements et un recueil des remarques mises par les habitants dans ce contexte La concertation pour la r vision du PLH a davantage consist en une entreprise d information qu une prise en compte des dol ances et revendications des habitants Les d bats de fond ont plut t eu lieu dans le cadre du conseil de Paris et non avec les habitants juin 2001 Atlas du logement social par APUR 2001 le PLH est arriv ch ance 5 ans il doit tre renouvel 22 et 23 octobre 2001 le conseil de paris d cide de s engager dans le programme Lancement de la concertation avec les maires d arrondissement pr vu 20 janvier 2002 logement et Habitat tat des lieux par la direction du logement et de l habitat de la Ville de Paris et publication du programme local de l habitat par la direction g n rale de l information et de la communication octobre 2003 le PLH est arr t 27 octobre 2004 le PLH est adopt par le conseil de Paris apr s examen par le comit d partemental de l habitat La concertation pour le PDP plan de d placement parisien La mise en oeuvre du PDP post rieure celle du PLU se calque sur les proc dures initi es l occasion du PLU 22 23 octobre 2001 conseil de paris s engage dans le PDP avec concertation pr vue bien que non obligatoire d cembre 2001 plan des d placements de Paris tat
15. es 1970 Paris Adels Presses universitaires de Rennes 2005 JACQUOT Henri PRIET Fran ois Droit de l urbanisme Pr cis Droit public science politique Paris Dalloz 2004 JOBERT Arthur L am nagement en politique ou ce que le syndrome NIMBY nous dit de l int r t g n ral In Politix Revue des sciences sociales du politique 1998 n 42 39 JULLIARD Jacques Contre la politique professionnelle Paris Seuil 1977 LABRANCHE St phane WARIN Philippe La participation du public dans le long terme de la recherche en sciences sociales sur l urbain et l environnement en France in http www ecologie gouv fr IMG pdf Recap_Warin 2 pdf LEFEBVRE Henri Le Droit la ville Paris Anthropos 1968 LEFEBVRE Henri La R volution urbaine Paris Gallimard 1970 NEVEU Erik Sociologie des mouvements sociaux Paris La d couverte 2002 ROSANVALLON Pierre L ge de l autogestion ou la politique au poste de commandement Paris Seuil 1976 SOMMIER Isabelle Le renouveau des mouvements contestataires l heure de la mondialisation Paris Champs Flammarion 2003 TOURAINE Alain La voix et le regard Paris Seuil 1978 WARIN Philippe L impasse d mocratique de la politique de Ville en France In Swiss Political Science Review 1997 Sur le PLU le PLH le PDP et la concertation Cahier du PLU n 1 Concertation portant sur le diagnostic en maries d arrondissement Cahier du PLU n 2 Synth
16. il juste d une consultation d un adoubement d une politique De la recherche d un soutien populaire une politique Ou la concertation a t elle vocation infl chir la d cision 2 Une fa on possible d valuer cette proc dure parisienne de concertation c est de la mettre en comparaison avec ce qui est fait dans d autres grandes villes fran aises afin d essayer de mettre en vidence les sp cificit ventuelle de cette exp rience Au regard des modalit s de concertation pour la r vision du PLU Bordeaux et Lyon il semblerait que la sp cificit de la concertation Paris consiste dans le travail des conseils de quartier qui ont t r quisitionn s syst matiquement tout au long de la phase de concertation ainsi que dans la r alisation et la passation d un questionnaire envoy l ensemble des parisiens A Bordeaux la concertation a surtout concern le travail en groupes th matiques et groupes dits territoriaux 38 VI Bibliographie G n rale Action Concert Urbanisation DGRST 1968 Programme de recherche Participation au pouvoir urbain Texte de l appel d offre et r ponse des quipes de recherche 1970 ARCY Fran ois d PRATS Yves Les politiques du cadre de vie In GRAWITZ Madeleine LECA Fran ois dir Trait de science politique vol 4 Les politiques publiques Paris PUF 1985 Autrement n 6 Contre pouvoirs dans la ville enjeux des luttes urbaines sept
17. intelligibilit afin que la question souvent consid r e comme tr s technique soit plus accessible la majorit Mais elle r pond galement l objectif d information vis par la mairie Des efforts sont fournis pour que la consultation touche effectivement le maximum de personnes d cision est prise d envoyer le questionnaire aux r sidents recens s dans l annuaire et non aux personnes recens es sur les listes lectorales Les documents sont envoy s domicile accompagn s d une enveloppe d j affranchie pour faciliter les r ponses enfin le questionnaire est mis en ligne afin de viser la population jeune dispositif adress aux scolaires 7 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec Elsa Martayan mission communication et concertation la direction de l urbanisme le 25 10 2006 30 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand un responsable de la mission PLU le 22 11 2006 Entretien de Claire Carriou et Am lie Flamand avec un responsable des Public affairs chez IPSOS le 7 11 2006 82 Entretien de Claire Carriou et Am lie Flamand avec un responsable des Public affairs chez IPSOS le 7 11 2006 26 Une proc dure a t mise en uvre dans le but de toucher un public particulier Les responsables de la concertation sur le PLU ont imagin de proposer des activit s sp cifiques en direction des scolaires L objectif tait double tout la foi
18. la hauteur des immeubles 800 000 exemplaires 121 343 r ponses qui ont permis de faire voluer le PLU sur une chose les r gles de stationnement l article 12 c est comme a qu on a augment la surface obligatoire de places de stationnement pour les immeubles neufs Et puis a a permis de ne pas faire voluer un dossier qu on envisageait de faire voluer c est le dossier sur la hauteur De m me les Etats G n raux du PLU destin s au Conseils de quartier en juin 2003 sont consid r s comme une r ussite par la municipalit par l affluence lev e de parisiens venus couter et d battre du PADD Conseils de quartier associatifs sp cialistes administratifs habitants Leur mobilisation lors de cette rencontre qui d note leur int r t pour l avenir de Paris et son projet de ville appara t d j pour les responsables comme une r ussite en soit Mais nous n avons pas les moyens pour notre part de faire une valuation peut tre moins partisane B R sultats g n raux et m thode d valuation 1 Co ts b n fices et valuations de la d marche Il ne semble pas qu il existe de calcul pr cis du co t et des b n fices de la d marche participative mise en place pour la r vision du PLU parisien Il n existe pas non plus de proc dure d valuation con ue comme telle On peut n anmoins parler d valuation indirecte de la concertation Pour les acteurs principaux porteurs
19. mise en oeuvre de la concertation nous faisons r f rence ici l article L 300 2 du code de l urbanisme relatif la concertation Sur ce point elle laisse le champ libre aux communes auxquelles est confi e la responsabilit d engager la concertation Elle ne pr cise donc ni les dispositifs ni ce qu il convient d entendre par concertation Le texte se limite indiquer que le conseil municipal ou l organe d lib rant de l tablissement public de coop ration intercommunale d lib re sur les objectifs poursuivis et sur les modalit s d une concertation associant pendant toute la dur e de l laboration du projet les habitants les associations locales et les autres personnes concern es Qu en est il du PLH et du PDP corollaires du PLU 2 Les programmes locaux de l habitat PLH A Paris le renouvellement du Programme local d habitat PLH est lanc simultan ment l adoption du PLU On parle bien de renouvellement propos du PLH car le dispositif PLH pr existe au PLU Les PLH sont cr s par la loi 83 440 du 2 juin 1983 et modifi s par la loi LOV loi d orientation pour la ville du 13 juillet 1991 Documents r glementaires de programmation pour six ans tablis sur la base d un diagnostic ils visent r pondre aux besoins en logements des communes et favoriser la mixit sociale La loi SRU de 2000 vient son tour renforcer l action des PLH en leur assignant une revalorisat
20. note galement l emploi de termes issus du langage courant comme discussion voire m me change pour reprendre les termes d un responsable de la mission PLU A partir de la lecture de la brochure de communication portant sur le bilan de la concertation dit e par la mission communication et concertation l issue de cette entreprise on tire le m me constat Le terme participation est par exemple vinc au profit de termes et expressions comme concertation ou d mocratie locale Enfin plus important le choix de ces termes n est jamais justifi appuy par un discours argument th orique ni par les uns ni par les autres On peut ainsi faire l hypoth se que le choix du terme concertation par les acteurs qu ils soient politiques ou techniciens et ce d s le lancement des op rations en mati re de concertation n est pas anodin Certes c est le terme l gal Mais plus que cela on comprend au terme des entretiens que la terminologie concertation est retenue car elle permet pr cis ment de ne pas avoir qualifier le degr d exercice de la co d cision politique participation proprement parler consultation etc et de laisser de cette fa on le champ ouvert Deuxi me l ment la d lib ration municipale qui en octobre 2001 engage le lancement de la concertation pour la r vision du PLU est r dig e dans cette m me perspective Tr s laconique elle consiste uniquement en un engagement de
21. par la d lib ration pr vue au premier alin a qui pr cise le Conseil municipal pr voit obligatoirement une concertation pendant toutes les phases du projet ont t respect es Les autorisations d occuper ou d utiliser le sol ne sont pas ill gales du seul fait des vices susceptibles d entacher cette d lib ration ou les modalit s de son ex cution Et vu que d apr s une personne interview e rien ou presque rien n a t pr vu lors du Conseil municipal d octobre 2001 concernant la concertation autour du PLU pour des raisons pragmatiques on pourra conclure sur le fait que l valuation de la proc dure de participation concertation n est pas le souci premier de la municipalit dans ce cas d tude Cependant selon Jean Pierre Caffet adjoint de Bertrand Delano l urbanisme la concertation men e l occasion de la r vision du PLU a non seulement respect le cadre fix par la d lib ration d octobre 2001 du Conseil de Paris mais elle a t plus loin dans les moyens mobilis s et dans l ampleur r elle du processus engag Il est aussi noter parmi les Groupes th matiques mis en place en janvier 35 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec un responsable de la mission PLU 11 2006 6 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec Elsa Martayan mission communication et concertation la Direction de l urbanisme le 25 10 2006
22. pens engager en amont la concertation par une consultation Aux dires des acteurs que nous avons rencontr s cette consultation avait un but sortir la d mocratie participative de l orbite des conseils de quartiers et de repr ciser les termes du PLU Selon un responsable de la mission PLU en fait ce questionnaire a merg un moment o on s est rendu compte que cette machine fabriquer le PLU avait remu pas mal de monde Et qu il y avait des demandes locales qui taient assez contraignantes Dans ce but la mairie fait appel la collaboration d un organisme sondeur IPSOS choisi la suite d une mise en concurrence sur la base d un premier cahier des charges La r daction des questions se fait en collaboration avec IPSOS et les services techniques le tout tant tr s directement supervis par le maire lui m me Partant d une premi re bauche du questionnaire r alis e par les services techniques de la mairie la Mission PLU de la Direction de l urbanisme Didier Bertrand et Elsa Martayan IPSOS a surtout travaill reformuler les questions afin de les rendre plus compr hensibles pour la majorit de la population parisienne La mairie fait le choix de la consultation plut t que du sondage Ce choix est d importance pour comprendre la d marche suivie Quand la technique du sondage vise recueillir l avis d une population partir d un chantillon repr sentatif de l
23. point La question du public qui participe et qui est vis ainsi que la notion de cadre de vie soulignent les permanences et les diff rences qui traversent ces temporalit s de la participation en urbanisme 1 Les revendications participatives en urbanisme l volution du politique et des services techniques Les revendications participatives en mati re d urbanisme et de logements remontent en France l apr s Seconde Guerre mondiale On pourra par exemple mentionner l exp rience des castors et de l auto construction les mouvements de squatters mouvements plus ou moins bien accueillis mais souvent soutenus par les pouvoirs publics dans un pays qui subit de plein fouet la crise du logement et en pleine reconstruction Mais c est v ritablement au cours des ann es 1960 que ces revendications prennent de l ampleur au travers des luttes urbaines En pleine politique de r novation et de construction de grands ensembles des groupes locaux groupes de quartiers groupes de r sidents voient le jour avec l appui de certains partis politiques comme le Parti communiste travers la Conf d ration nationale du logement le Parti socialiste unifi fond en 1960 des trotskistes des chr tiens de gauche et des groupes ou associations fond s depuis peu ou cette occasion les Groupes d action municipale GAM qui se structurent en 1968 l ADELS fond e en 1958 Ces mouvements sociaux souvent t
24. pour vocation de permettre un changement d chelle une mont e en g n ralit de donner au travail local une dimension plus strat gique Car le PLU ne pouvait pas tre l addition d int r ts locaux aussi bien exprim s soient ils Ainsi l quipe s attache t elle organiser la concertation autour de th matiques qui refl tent l int r t g n ral Dans son discours B Delano souligne trois objectifs majeurs mettre au c ur des d bats am liorer le cadre de vie r duire les in galit s et Paris au c ur de son agglom ration Elsa Martayan confirme et pr cise ces orientations qui selon elle devaient servir de trame dans la phase de concertation Il s agit donc de l am lioration du cadre de vie enjeu assez banal dans ce genre d exercice puisqu il s agit d laborer un document r glementaire qui impacte le cadre de vie quotidien mais aussi de la place du logement social dans la capitale et a c est nouveau c est li la loi SRU c est cr er les conditions d une meilleure mixit sociale dans Paris et enfin de se pencher sur la question du d veloppement conomique et du d veloppement de la place de Paris dans le contexte europ en Avec le PDP c est la question des d placements de la place de la voiture et des transports en commun qui est pos e Nous retrouvons ainsi les deux des grandes th matiques majeures en mati re d urbanisme de la mandature de Delano la mixit
25. relatives la d mocratie participative Les maires de Londres Vienne Buenos Aires sont ainsi invit s Paris l occasion des tats g n raux du PLU qui ont lieu les 13 et 14 juin 2004 organis s pour les conseils de quartier Enfin dernier exemple r v lateur sous des dehors anecdotiques pour expliquer aux conseils de quartier les enjeux du PLU la mission PLU et la mission concertation et communication ont r alis un film de pr sentation de la d marche Ce film d une dur e d une heure environ vise exposer les diff rentes th matiques qu il s agira pour les conseils de quartier de travailler Or la pr sentation en elle m me est introduite par une jeune femme d origine nordique se pr sentant comme facilitator en somme comme sp cialiste de la participation Le recours l exp rience trang re est ici ce qui permet de donner du poids et du cr dit l entreprise 4 Chronologie des dispositifs La concertation pour le PLU Nous l avons vu la mise en uvre des dispositifs dits de concertation pour la r vision du PLU s est r alis e dans un perspective ne s apparentant pas un work in progress c est dire sans 67 Entretien d H lo se Nez avec Lucie Kazarian le 22 01 2007 19 capitalisation des exp riences mises en place mais de mani re somme toute assez d cousue Les dispositifs ont t mis en place progressivement au gr des demandes et des retours et commentaires exprim s la
26. reste des inconnues et des impr cisions En effet il appara t qu il existe plusieurs niveaux de s lection et de mise en forme des propositions A un premier niveau ont t constitu es au sein des conseils de quartier des commissions th matiques regroupant un petit nombre d habitants ce sont elles qui laborent la premi re s rie de propositions Dans un deuxi me temps sont mises en place des r unions de restitution de ces commissions th matiques lors de r unions publiques qui donnent lieu une discussion et reformulation des propositions Dans un troisi me temps ces propositions sont transmises au r f rent PLU de la mairie d arrondissement qui op re un tri des propositions par pertinence avant de les transmettre la mission PLU Manifestement un travail it ratif permanent des allers retours nombreux ont eu lieu entre le r f rent PLU des mairies d arrondissement et la mission PLU de la mairie centrale Mission du PLU qui tant donn e le grand nombre de propositions a transmis un groupe d tudiants de l IEP Paris l ensemble des propositions en lui demandant de faire le tri entre les propositions rentrant dans le cadre du PLU et les propositions qui n y rentrent pas Les propositions tri s par l IEP Paris ont galement t transmises l APUR consid r comme expert pour l analyse de la pertinence des propositions Enfin dernier niveau des r unions de restitution deux par 1 Entretien de Gr
27. se des travaux des groupes th matiques 2002 Cahier du PLU n 3 Radiographie de Paris diagnostic Cahier du PLU n 4 Compte rendu des d bats au Conseil de Paris portant sur le PADD Cahier du PLU n 5 R unions publiques sur le PADD dans les mairies d arrondissements Cahier du PLU n 6 Compte rendu des Etats g n raux du PLU 13 14 juin 2003 Compte rendu public de mandat 2006 par Bertrand Delano et l quipe municipale Mairie de Paris septembre 2006 55 p Direction de l Urbanisme de la Mairie de Paris Mission Communication et Concertation Bilan de la Concertation Plan local d urbanisme Mairie de Paris d cembre 2005 18 p Direction de l Urbanisme de la Mairie de Paris Mission Communication et Concertation R vision du Plan Local d Urbanisme de Paris Guide de la concertation l usage des conseils de quartier Mairie de Paris d cembre 2002 Le PLU construit l avenir de Paris Mairie de Paris 15 p divers document de la mairie de Paris Presses locales 40 VII Annexes A Liste des personnes interview es 1 Mairie de Paris Georges Gontcharoff ADELS Observatoire parisien de la d mocratie locale Un responsable de la Mission PLU pendant toute la phase de concertation Elsa Martayan Mission communication et concertation de la Direction de l urbanisme mission PLU 1 membre du Cabinet de Jean Yves Mano Adjoint au Logement Marie de Paris anciennement r
28. sociale et les d placements deux grandes th matiques qui repr sentent un v ritable engagement de cette municipalit PS Verts et un enjeu politique certain 3 Un dispositif participatif peu conceptualis Les dispositifs mis en uvre pour la r vision du PLU par cette petite quipe motrice se caract risent par leur dimension pragmatique et peu conceptualis e Pris entre des imp ratifs d ordre politique plus de d mocratie locale et d ordre technique urbanistique laborer le nouveau PLU les acteurs de la concertation ne font pas r f rence une m thodologie pr cise nourrie de r f rences th oriques et ou politiques explicites comme on peut le rencontrer dans certaines municipalit s Bobigny par exemple Bien au contraire la constitution des dispositifs de concertation Paris rel ve davantage d une entreprise t tonnante exp rimentale et pragmatique Cette exp rience s apparente donc plus du bricolage de l assemblage du coup par coup souvent en r action ce qui la distingue d un processus de work in progress qu un travail conceptualis et raisonn 58 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec Elsa Martayan mission communication et concertation la direction de l urbanisme le 25 10 2006 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec Elsa Martayan mission communication et concertation la direction de l urbanisme
29. soos svorio 34 PL BILAN D ENSEMBLE 3 E E E ET EE EE E toile ore es 38 VL Bibliographies issnins sense e a a a aa a a 39 PAL AANENES atat ee ERE RE AEAEE A O E O A RE 41 43
30. suite des premi res exp riences Les dispositifs ont t nombreux et divers comme nous le verrons dans la partie suivante Tous n ont pas t mis sur pied en m me temps La meilleure preuve en est certainement le lancement de la consultation adress e tous les parisiens en juin 2004 D cid e sur le tard elle est pr vue alors que le travail avec les conseils de quartiers est d j largement engag On peut retracer la chronologie des dispositifs comme suit Janvier mars 2002 diagnostic Fin 2001 diagnostic r alis par APUR premier trimestre 2002 r unions de concertation dans chaque mairie d arrondissement sur le diagnostic r unions de 8 groupes th matiques lus experts associations repr sentants d administrations Travaux avec conseils de quartier association habitants Novembre 2002 novembre 2003 PADD Janvier 2003 D lib ration du Conseil de Paris sur les orientations du PADD Conseils de quartier mis contribution sur le PADD Juin 2003 Etats g n raux du PLU Janvier novembre 2003 r unions publiques dans chaque mairie d arrondissement concernant le PADD projet de ville Mai 2004 juin 2006 r glement du PLU d lib ration et adoption Continuation des travaux des conseils de quartier Mai 14 juin 2004 Consultation des parisiens sur le Paris de demain Concertation publique id e avis par questionnaire pr par par IPSOS choix et pr f rence en mati
31. 87 Jean Pierre CAFFET in Direction de l Urbanisme de la Mairie de Paris Mission Communication et Concertation Bilan de la Concertation Plan local d urbanisme Mairie de Paris d cembre 2005 p 3 29 2002 un sous groupe Participation des habitants au sein du groupe qualit de vie dont les E A y r aeS 88 fonctions taient d initier et d valuer les processus de d mocratie participative Toutefois les modalit s d valuation de ce groupe si celle ci a eu lieu ne nous sont pas encore connues En tout tat de cause il n existe pas de co laboration des r gles de concertation Ces r gles viennent des missions PLU et communication et concertation et sont le fruit nous l avons vu d une laboration progressive 2 Les critiques port es sur le dispositif par les acteurs Un certain nombre de critiques sont formul es par les acteurs de cette proc dure de participation Premier point c est la question de la repr sentativit des conseils de quartier qui est pos e par un des coordinateurs des conseils de quartier dans le XIX arrondissement En effet il souligne que la municipalit parisienne pr sente la concertation sur le PLU comme une proc dure qui a touch l ensemble des parisiens Or de son point de vue les commissions th matiques qui se sont form es au sein des conseils de quartier pour laborer les propositions concernant la r vision du PLU ne compre
32. Gr gory BUSQUET Claire CARRIOU Am lie FLAMAND D MOCRATIE PARTICIPATIVE EN EUROPE VERS UNE DEMOCRATIE TECHNIQUE ENQU TE PICRI IDF LA DEMOCRATIE PARTICIPATIVE ET LA REVISION DU PLAN LOCAL D URBANISME A PARIS RAPPORT PROVISOIRE Cette tude a pour objet les proc dures dites de d mocratie participative mises en oeuvre dans le cadre de la r vision du Plan local d urbanisme PLU parisien Act e par d cision municipale en octobre 2001 la r vision du PLU est engag e dans l ann e et aboutit en juin 2006 au vote du nouveau plan au conseil municipal Ces cinq ann es ont ainsi t l occasion de discuter et r orienter la politique urbaine parisienne projet de ville r gles r gissant l usage des sols modalit s de la construction place du logement social fonctions des quartiers etc Ainsi si la r vision du PLU rel ve d un chantier urbanistique elle a galement t l occasion d engager un chantier plus politique et d exp rimenter de nouvelles fa ons de prendre des d cisions La r vision du PLU ainsi que dans son sillage la r vision du Plan local de l habitat PLH et la r alisation du Plan de d placement parisien PDP a fait l objet en effet de l une des premi res grandes exp riences de d mocratisation du processus d cisionnel men e dans la capitale et initi e dans une perspective top down par le pouvoir politique Cette proc dure s inscrit dans un contexte politique particuli rement fa
33. PLU devant prendre en compte les propositions issues des conseils de quartier il nous est en l tat actuel des choses difficiles de savoir dans quelles mesures les propositions des habitants ont contribu une modification du PLU 1 Les dispositifs visant viter l effet NIMBY La consultation souhait e par Delano et r alis e par l Ipsos semble r pondre au souci d viter l effet NIMBY des conseils de quartier Ainsi pour un responsable la consultation a notamment pour objectif d largir le public et de ne pas se limiter l avis des seuls habitants impliqu s dans les conseils de quartier La consultation a donc aussi t pens e comme une fa on de contrebalancer le poids des conseils de quartier et d viter de ne recueillir que des propositions traduisant des int r ts particuliers localistes Z y a l id e que les conseils de quartier ce sont les conseils de quartier et qu on ne va pas se laisser coincer par les conseils de quartier il faudrait voir un tout petit peu plus large ne serait ce que pour quilibrer les positions des uns et des autres Donc il fallait toucher la population dans son ensemble 2 Transparence du processus Il s agit ici de s interroger sur le parcours des propositions labor es et transmises par les conseils de quartier et de mettre jour les diff rents filtres existant entre les propositions des habitants et la d cision finale Une premi re bauche semble possible m me s il
34. RIET Fran ois Droit de l urbanisme op cit p 90 26 DUBEDOUT Hubert Ensemble refaire la ville Paris la Documentation Fran aise 1983 p 12 3 DUBEDOUT Hubert Ensemble refaire la ville Paris la Documentation Fran aise 1983 p 35 38 BOURGUIGNON Pierre Les socialistes et la ville Paris Bruno Leprince 2005 pp 63 64 Nous pensons notamment l entretien avec Georges Gontcharoff 0 Entretien de Claire Carriou et Am lie Flamand avec un charg de mission aupr s du directeur l APUR le 14 11 2006 12 Mais les dimensions cadre de vie demeurent doubl es de r flexions portant sur le caract re de la vie urbaine c est dire ce qui porte sur le contenu de la ville fonction mode de vie identit de quartier etc mobilisation de commer ants lors du r am nagement de la rue Mouffetard pour maintenir le commerce de proximit mobilisations dans les XIe et XIIe arrondissement pour maintenir la pluri activit face l activit textile Ces initiatives ponctuelles tendance NIMBY trouvent un cho dans les mairies d arrondissement mais dans l ensemble n aboutissent pas alors la mise en place de processus de concertation reconnus et institutionnalis s Les services techniques en particulier resteront tr s hostiles ces tendances Toutefois dans certains services municipaux parmi lesquels il faut citer selon notre interview l Atelier parisien d urbanisme APUR on observe une i
35. STELLS Manuel Luttes urbaines et pouvoir politique Paris F Maspero 1973 CASTELLS Manuel CHERKI Eddy GODARD Francis Sociologie des mouvements sociaux urbains Paris Centre d tudes des mouvements sociaux EHESS 1974 CHALAS Yves dir L imaginaire am nageur en mutation Cadres et r f rents nouveaux de la pens e et de l action urbanistiques Contribution au d bat Paris L Harmattan 2004 CHALAS Yves L invention de la ville Paris Anthropos 2000 DAGNAUD Monique MEHL Dominique Des contestataires comme il faut In Autrement n 29 1981 DAGNAUD Monique Le mythe de la qualit de la vie et la politique urbaine en France Enqu te sur l id ologie urbaine de l lite technocratique et politique 1945 1975 Paris La Recherche urbaine 13 Mouton et EHESS 1978 DUBEDOUT Hubert Ensemble refaire la ville Paris la Documentation Fran aise 1983 GAUDIN Jean Claude Les nouvelles politiques urbaines Paris PUF 1993 GENESTIER Philippe Le sortil ge du quartier quand le lieu est cens faire lien In Les annales de la recherche urbaine n 82 1999 GEORGI Frank dir Autogestion La derni re utopie Paris Publications de la Sorbonne 2003 HATZFELD H l ne Municipalit s socialistes et associations Roubaix le conflit de l Alma Gare In Revue fran aise de science politique n 36 juin 1986 p 374 392 HATZFELD H l ne Faire de la politique autrement Les exp riences inachev es des ann
36. a population celle de la consultation vise quant elle toucher le maximum de personnes mais au risque de ne pas recueillir l avis d un public repr sentatif Cette derni re pr sente certes l avantage de s adresser un public plus large que le sondage Mais pour ce qui concerne le recueil de l opinion elle constitue une initiative beaucoup plus risqu e que celle du sondage proprement parler Rien ne garantit en effet la participation des habitants la consultation et donc la pertinence des r sultats en ce qui concerne les informations r colt es Les risques sont de deux sortes manque de participants et non repr sentativit des r pondants par rapport aux caract ristiques de la population total Opter pour la consultation ne vise donc pas seulement conna tre l opinion sur un sujet mais aussi mener une op ration de communication sonder mais aussi informer faire conna tre un projet et mobiliser autour de ce projet Dans le cas du questionnaire sur le PLU la dimension informative de la consultation est tr s claire le formulaire du questionnaire s accompagne d une brochure de pr sentation du PLU et des initiatives men es en ce sens par la mairie de Paris Chaque question comporte par ailleurs en plus de son intitul un court paragraphe d explication de la question elle m me Un responsable des public affairs chez IPSOS confirme cette sp cificit L insertion de ce paragraphe r pond certes une exigence d
37. ailleurs la zone proche de la porte Pouchet dans le nord b n ficie actuellement du dispositif grand projet de renouvellement urbain Surtout l arrondissement comporte l une des derni res grandes emprises vierges du territoire parisien l emprise des terrains Cardinet dits encore Batignolles d une surface totale de plus de 50 hectares Une premi re programmation avait t pr vue dans le cadre de la candidature aux JO de 2012 le projet tait alors d y implanter le village olympique Des n gociations sont actuellement en cours pour d finir un nouveau projet Apr s deux ann es de silence une r union d information publique a t obtenue en novembre dernier en pr sence du maire et des lus locaux Cette op ration est aujourd hui l une des rares Paris pour laquelle les d marches de concertation sont encore venir Elle constitue donc un terrain d observation privil gi dans le cadre de cette tude PICRI Le XIX arrondissement Le XIX nous est apparu comme un arrondissement pertinent pour une analyse l chelle micro des dispositifs de participation dans le contexte de la r vision du PLU En effet d un point politique cet arrondissement de l Est parisien fait partie des six arrondissements pass s gauche lors des lections municipales de 1995 avec les ITT X XI XVII et XX cette mairie avec sa t te Roger Madec PS aura donc pass six ans dans l opposition avant d tre int gr e dans
38. ais de l urbanisme et non d abord par l entr e politique Urbaniste de formation elle s est ensuite engag e dans des tudes universitaires sup rieures longues au cours desquelles elle s est pench e sur la constitution et formulation au XIXe si cle et au d but du XXe si cle de la question sociale en France Elle a publi plusieurs articles sur le sujet Elle s est toutefois d cid e pour une carri re op rationnelle et a t engag e l APUR agence parisienne d urbanisme Ce n est que plus tard l occasion de sa nomination en tant que membre du cabinet de Michel Charzat la mairie du XX sur les questions d urbanisme qu elle a pu c toyer de pr s les questions relatives aux conseils de quartier Responsable de la mission PLU depuis sa fondation elle est aujourd hui rattach e la direction de l urbanisme et travaille en relation troite avec Didier Bertrand directeur du service Pourtant si aucune r f rence n est explicitement avanc e par les acteurs principaux de la mission du PLU ceux ci n en restent pas moins influenc s par diverses exp riences En 2001 pour le lancement de la proc dure de participation la mission de la d mocratie locale n existe pas encore nous l avons dit pourtant Lucie Kazarian qui prendra sa direction en 2002 fait alors partie du cabinet de Marie Pierre de La Gontrie Adjointe au maire charg e de la d mocratie locale et des relations avec les associations Ainsi
39. alement dans les milieux politiques et les mouvements sociaux des ann es 1970 7 en r action l urbanisme de l imm diat apr s guerre et des grands ensembles Urbanisme consid r justement comme autoritaire et technocratique le contraire de l urbanisme concert ou participatif Cette primaut accord e l chelle locale conduit par l m me en faire une nouvelle chelle du politique A nsi cette valorisation du cadre de vie contribue t elle diffuser l id e d un urbanisme participatif La notion de cadre de vie est aujourd hui omnipr sente dans les r flexions relatives la concertation pour la r vision du PLU On peut supposer n anmoins que son contenu a chang Avec les informations dont nous disposons actuellement on peut dire pour tre plus pr cis que son contenu s est manifestement dilu Le terme semble ne plus concerner d sormais que des questions relatives l espace public et son am nagement parcs espaces verts et surtout patrimoine b ti La dimension sociale est semble t il moins pr sente Ainsi appara t un des r les des classes moyennes dans ces processus de participation urbaine dans la mesure o elles ont particip et participent la d finition des enjeux de la participation Bien plus les classes moyennes semblent constituer l acteur majeur de la promotion et de la r alisation des proc dures de participation des ann es 70 comme partir des ann es 90 tou
40. ant cette d cennie les gouvernements successifs font le choix de s appuyer de plus en plus en plus sur les associations Le Ministre Olivier Guichard en 1973 fait partie de ceux qui d fendent cette position La ville et ses probl mes sont d sormais appr hend s sous l angle social et dans cette perspective l objet est de s appuyer sur les habitants Un nouvel urbanisme s impose enfin si l on examine le probl me d un point de vue politique Certes toutes les approches que je viens d voquer d bouchent sur la politique mais il y a plus La construction d une communaut politique vivante passe par la d mocratie locale Au fond toutes les raisons qui inspirent le changement de politique que je propose tournent autour de ce que l on a justement appel le droit la ville Droit la ville parce que la ville est une valeur parce que la ville uvre de civilisation est civilisatrice en retour Droit la ville plut t qu aux quatre murs d un logement c est dire droit un certain type de vie sociale o l change est plus riche Droit la ville pour tous puisque l urbanisation est un ph nom ne g n ralis qui englobe le monde rural Droit enfin tre responsable de sa ville Le pr sident Giscard d Estaing prend position contre le dirigisme de la p riode De Gaulle Il pr ne le pavillonnaire la suite d Albin Chalandon et rompt d finitivement avec la politique des grands ensembles Mais la part
41. at Les acteurs impliqu s dans la mise en uvre de la r vision du PLU forment une petite quipe qui pilote l ensemble de la proc dure elle se compose de la mission PLU de la direction de l urbanisme dirig e par Didier Bertrand et assist l poque d Eric Jean Baptiste d sormais directeur de cabinet de Jean Pierre Caffet la mission communication et concertation de la direction de l urbanisme dirig e par Elsa Martayan Constitu es au d but de l ann e 2002 juste apr s qu ait t engag e la d cision de r viser le PLU ces missions ont pour r le de piloter la r alisation du PLU de coordonner l action entre les politiques les services administratifs En effet un cabinet avec lu n aurait pas t suffisant pour entreprendre cette exp rience nouvelle qui n cessite une action transversale aux diff rentes directions de l administration municipale Elles fonctionnent de concert avec le repr sentant lu Jean Pierre Caffet adjoint au maire de Paris charg de l urbanisme et de l architecture le tout dans un rapport de proximit avec le cabinet de Delano Le maire lui m me porte une attention toute particuli re cette exp rience D apr s nos entretiens c est ainsi le maire de Paris qui a supervis la r daction du questionnaire sur le PLU envoy aux parisiens voir infra Pour Elsa Martayan ces deux missions ont donc constitu les chevilles ouvri res du PLU et de la concerta
42. ation la direction de l urbanisme le 25 10 2006 97 Direction de l Urbanisme de la Mairie de Paris Mission Communication et Concertation R vision du Plan Local d Urbanisme de Paris Guide de la concertation l usage des conseils de quartier Mairie de Paris d cembre 2002 34 Pour l instant on peut d j dire qu il existe une volont d utiliser l outil graphique la mission PLU a notamment fourni un ensemble de cartes pour lancer la concertation dans les conseils de quartier de mani re obtenir une cartographie des propositions Ceci s explique assez facilement par la th matique m me de la concertation qui appelait une cartographie et par le milieu des acteurs de la concertation urbanisme Mais cette volont s est sold e par un chec puisque les cartes labor es Pont t lorsqu un habitant sp cialiste tait pr sent dans le conseil de quartier architecte par les services techniques des mairies d arrondissement exemple du XIe mais surtout par un bureau d tude sp cialis bas Lyon Lattitude Cartag ne et auquel la Mairie a demand de retranscrire sous forme cartographier les demandes et propositions des conseils de quartier On peut toutefois nuancer pour un interview alors r f rent local dans une marie d arrondissement l op ration crayons de couleurs n a pas l air d avoir t un chec m me si bien s r seules certaines personnes taient vraiment inv
43. cette dynamique impuls e par la d lib ration dans les conseils de quartier Il a ainsi propos de cr er des groupes de r flexion dans les diff rents arrondissements dans lesquels des op rations des morceaux de territoires avaient t identifi s comme porteurs d enjeux Groupes de r flexion qui avec l appui de l APUR se sont pench s sur ces op rations se transformant ainsi plus ou moins en ateliers locaux d urbanisme Mais le processus participatif s est tari et les r sultats sont faibles ces exp riences ont principalement permis de mettre sur l agenda politique des lots qui jusque l ne faisaient pas l objet d attention sp cifique Le PLU constitue un document r glementaire Un grand nombre de propositions faites par les conseils de quartier ne rentraient donc pas dans celui ci Un Atlas a donc t labor sur les propositions retenues mais ne relevant pas du PLU cartographi es Selon un interview il s agit d un outil incroyable dans le futur pour les maires d arrondissement Il s agit donc d un document d une grande richesse pour un maire d arrondissement programmatique pour budg ter un outil de 7 Entretien d H lo se Nez avec Lucie Kazarian Responsable de la mission de la d mocratie locale le 22 01 2007 BORRAZ Olivier HAEGEL Florence dir L impact de la participation d mocratique sur les services de la Mairie de Paris Paris CSO CEVIPOF mai 2006 p 6 E
44. coop ration intercommunale Son article imposant certaines communes sous peine d amendes de r server au moins 20 de son parc immobilier la construction de logements sociaux en constitue sans conteste l une des mesures les plus connues et d battues En mati re d urbanisme cette loi propose de nouveaux outils aux municipalit s charg es de dresser ces plans En remplacement des POS plans d occupation des sols issus de la Loi d orientation fonci re de 1967 elle instaure la r alisation des PLU plans locaux d urbanisme Contrairement au POS le PLU ne consiste plus simplement en un document d urbanisme r glementaire d limitant les fonctions des constructions et des am nagements il a l ambition d exprimer un projet de ville global d fini en collaboration avec les habitants et en coh rence avec les objectifs d finis en mati re d habitat et de transports Il doit ainsi faire l objet d une concertation citoyenne et s harmoniser avec le programme local de l habitat PLH et le plan de d placement urbain PDU qui en sont les corollaires Le PLU comprend trois documents visant remplir cet objectif un rapport de pr sentation qui pr sente un diagnostic de la situation actuelle au regard des pr visions conomiques et d mographiques et pr cisent les besoins r pertori s en mati re de d veloppement conomique d am nagement de l espace d environnement d quilibre social de l
45. de cette proc dure et Elsa Martayan en particulier la tenue de r unions publiques de restitution destin es pr senter aux conseils de quartier les r ponses apport es par les services techniques aux propositions de ces derniers ainsi que la cr ation de l observatoire du PLU constituent un mode d valuation En effet la mission de cet observatoire est en grande partie de v rifier la bonne application du PLU mettant ainsi en vidence l efficacit et la pertinence des conclusions labor es dans le cadre de cette r vision du PLU Par ailleurs ces responsables estiment que le faible nombre de recours souligne la r ussite de la concertation pour un autre responsable il n y a qu une dizaine de recours gracieux et contentieux ce qui est d risoire Enfin pour Elsa Martayan l valuation de la concertation sur le PLU c est le PLU lui m me le r sultat est l sans compter que la commission d enqu te publique a rendu un avis favorable Les dispositions du code de l urbanisme modifi par la loi SRU vont dans le m me sens elles n imposent nullement le suivi des processus de concertation Ainsi selon l article L 300 2 Les documents d urbanisme et les op rations mentionn es aux a b et c c est dire entre autres l laboration ou la r vision du PLU qui constituent le petit a ne sont pas ill gaux du seul fait des vices susceptibles d entacher la concertation d s lors que les modalit s d finies
46. de gros et de proximit Cet aspect donne cet arrondissement une apparence de multi culturalit et de cosmopolitisme D un point de vue urbanistique le XIII est caract ris par une proportion importante d urbanisme de tours Cf Les Olympiades datant des ann es soixante Tr s peu touristique il est cependant investi Paris et depuis relativement peu de temps d une forte mission culturelle Biblioth que Nationale de France et universitaire Il s agit aussi avant tout d un territoire relativement important du point de vue des enjeux actuels de l urbanisme parisien Il suffit pour cela de prendre pour exemple le chantier de la ZAC Rive Gauche qui constitue le plus gros chantier de Paris et l un des plus gros de France et dont la r alisation et la gestion rel vent de la responsabilit de la Mairie d arrondissement On pourra y noter galement l importance et l anciennet du tissu associatif relatif aux enjeux d urbanisme ADA 13 Atelier 13 Tam tam Certaines associations fond es lors des op rations de r novation urbaines qui ont fortement touch l arrondissement dans les ann es cinquante et soixante existent d ailleurs encore aujourd hui Ancien quartier forte proportion ouvri re il s agit donc d une certaine mani re d un territoire forte tradition de luttes urbaines squats luttes contre les r novations revendications pour le logement les quipements
47. demment nous poser la question des diff rences d implication dans ce processus en fonction de la couleur politique de l arrondissement selon que celui ci se situe dans la majorit ou dans l opposition municipale et en tout cas de la diff rence de ressenti des acteurs en fonction de ce m me crit re Ce qui pose galement la question du rapport des arrondissements au PLU lui m me mais aussi la pertinence des dispositifs de d mocratie participative mis en uvre par la municipalit socialiste Il reste aussi videmment de nombreux points pr ciser et notamment cette participation d tudiants de l IEP Paris comme filtre et sur laquelle on ne sait que peu de choses pour le moment et ce pour la simple raison qu un seul de nos interlocuteurs tardif y a fait allusion On peut ainsi s interroger sur la transparence en ce qui concerne le processus de d cision E D mocratie technique 1 Dispositifs de formations et d information mis en place Tout au long de la proc dure de concertation des r unions de formation la concertation et aux enjeux et techniques du PLU ont t mis en place pour les conseils de quartier les associations et m me les habitants Selon Lucie Kazarian responsable de la mission la D mocratie locale et qui a particip aux premi res r unions sur la concertation dans le cadre du PLU ces dispositifs de formation des conseillers de quartier et des habitants ont d ailleurs t
48. des analyses et des recommandations dans le domaine de l conomique et de l emploi Chaque grande ville fran aise peut disposer d un CODEV et celui de la ville de Paris promesse de campagne de Betrand Delano qui voulait travailler conjointement et en concertation avec les acteurs conomiques a t mis en place le 4 Mars 2002 Le CODEV de Paris comprend des repr sentants de la vie conomique et associative du monde salarial des acteurs du priv et du public et compte ainsi parmi ses membres des repr sentants du patronat fran ais patrons de grandes entreprises des responsables syndicaux CFDT notamment des repr sentants du Medef ainsi que quelques experts conomiques Le Conseil est une instance a politique travaillant exclusivement pour le d veloppement conomique de Paris dont les d bats sont soumis confidentialit afin que chacun puisse dire ce qu il a sur le c ur sans risque de querelle m diatique jusqu la publication ventuelle des conclusions Ses t ches sont notamment d analyser les causes de la diminution des emplois parisiens et de trouver des ventuelles solutions pour rem dier cette tendance analyses strat giques et propositions d action concr tes Il ne s agit cependant pas d un groupe d tudes mais d une task force op rationnelle aupr s du Maire charg de d terminer notamment les secteurs conomiques porteur d emploi et de d vel
49. e vue et la p dagogie visant un changement d chelle Par exemple sur la question des d placements la n cessit se faisait sentir de voir les probl mes une chelle plus grande que le quartier Le local n est pas moins important ou n gliger mais le PLU ne pouvait pas tre l addition d int r ts locaux aussi bien exprim s soient ils D o la n cessit de tenir compte d une coh rence d une coh sion globale Les experts charg s de r diger la synth se et le compte rendu des forums avaient aussi pour t che d exprimer p dagogiquement leurs points de vue et d aborder les th mes strat giques Ces comptes rendus retranscris dans les cahiers du PLU ainsi que les entretiens r alis s d notent bien les divergences de vue qui s y sont confront es les formations A ces tats g n raux s ajoute l offre de formation destin e aux membres des conseils de quartier Ces formations ont t mises en place par la mission PLU Elles ont concern des th matiques urbaines et de participation tout la fois Nous renvoyons sur ce point la partie suivante C Dispositifs adress s tous Enfin nous avons d gag un dernier niveau celui des dispositifs adress s tous Il s agit de les r unions publiques Ces dispositifs ont t compl t s tout au long de l laboration par trois s ries de r unions publiques Une pour chaque phase d laboration diagnos
50. embre 1976 BACHMANN Christian LE GUENNEC Nicole Violences urbaines ascension et chute des classes moyennes travers cinquante ans de politique de la ville Paris A Michel 1995 BACQUE Marie H l ne D mocratie participative d mocratie de proximit In Conseils de quartier mode d emploi ADELS 2002 BACQUE Marie H l ne REY Henri SINTOMER Yves dir Gestion de proximit et d mocratie participative Une perspective comparative Paris La D couverte 2005 BEN HAMMO Marion Les conseils de quartier des XIX et XX arrondissement de Paris des tentatives de d mocratisation de la vie locale Paris M moire de ma trise de science politique octobre 2000 BEN HAMMO Marion La d mocratie un enjeu de campagne Le discours des candidats de la gauche plurielle aux lections municipales de 2001 Paris M moire de DEA sous la direction de Bertrand Guillarme septembre 2001 BIDOU Catherine Les modes de vies des nouvelles couches moyennes mod le culturel et recherche d identit In Espaces et modes de vie Actes du colloque de Dourdan Paris Plan construction et habitat Mission de la recherche urbaine juin 1982 BORRAZ Olivier HAEGEL Florence dir L impact de la participation d mocratique sur les services de la Mairie de Paris Paris CSO CEVIPOF mai 2006 BOURGUIGNON Pierre Les socialistes et la ville Paris CGM Bruno Leprince 2005 CASTELLS Manuel La Question urbaine Paris F Maspero 1972 CA
51. en pour doter les habitants d l ments d information d analyse et de compr hension des questions d urbanisme 27 IV EVALUATION DES PRATIQUES PARTICIPATIVES Pour information Les l ments indiqu s ci dessous ne rendent compte que de r sultats provisoires et partiels qui sont amen s tre tofj s A Participation 1 Acteurs du processus valuation de la mobilisation et caract ristiques sociales des participants La proc dure de concertation se caract rise nous l avons vu par une multiplicit de dispositifs plac s sous la responsabilit de la Direction de l Urbanisme travers la mission du PLU et la mission communication et concertation et de l adjoint au maire de Paris charg de l urbanisme et de l architecture conseils de quartier r unions publiques tats g n raux du PLU groupes th matiques Au vu de la diversit de ces dispositifs et dans la mesure o nous n avons pas suivi leur d roulement il nous est difficile de faire le point pr cis ment sur le nombre de participants Quelques l ments de r ponse peuvent n anmoins tre apport s au sujet des conseils de quartier la participation est variable selon les contextes locaux selon les arrondissements et l int rieur m me des arrondissements selon les conseils de quartier en fonction des enjeux caract ristiques sociales par ailleurs on peut rappeler les critiques qui sont port es l gard de ces instances de participatio
52. esties dans chaque conseil de quartier ce cette op ration dans les CQ ce sont les personnes un peu motrices qui vont passer 15 jours crayonner parce que a les passionnent et les autres suivent mais c est vrai que ce n tait pas un exercice tr s vident c est difficile pour les gens de spatialiser De plus on peut supposer difficile de cerner tous les enjeux du PLU ne serait ce que la mallette qui r sulte de tout a pour rigoler deux secondes une mallette qui fait 13 kilos ce qui est devenu un sujet de plaisanteries dans le service D autre part de nombreuses publications sont parues pour faire part des proc dures en mati re de concertation Les Cahiers du PLU ont t mis en ligne sur le site de la mairie de Paris ainsi que certains des comptes rendus des r unions des conseils de quartier etc Enfin les responsables ont r guli rement fait conna tre l avancement du PLU et de sa concertation dans Paris le journal et dans les journaux d arrondissement Mentionnons aussi des cycles de d bats 2002 2003 et de conf rences 2003 2004 ont t organis s par la Mairie au Pavillon de l Arsenal pour rassembler former et informer les professionnels et les associations parisiennes pr sentes dans les groupes th matiques sur la situation parisienne les enjeux du PLU etc 2 Types de savoirs mobilis s Concernant les types de savoirs mobilis s on pourra ainsi noter l importance des
53. et plus g n ralement la pens e politique de gauche pendant la d cennie suivante PSU puis nouveau PS jusqu en 1981 et PCF Cette id e d autogestion d inspiration libertaire et traditionnellement associ e l usine et au pouvoir ouvrier et qui selon les uns consisterait en une id e de d professionnalisation de la politique selon les autres une g n ralisation de celle ci accompagne le d veloppement de l id e de participation la fin des ann es 1960 et tout au long des ann es 1970 Sa probl matique est la m me que celle que l on retrouvera pour la d mocratie participative entre substitut la d mocratie repr sentative et rem de de celle ci Cette id e d autogestion se transposera dans les pratiques de contestations urbaines et dans le discours de ceux qui les portent dans la gauche politique port notamment par le PSU les GAM ou encore la CFDT et chez lesquels sa diff rence avec l id e participationniste demeure souvent confuse Selon H l ne Hatzfeld du fait de pratiques d am nagement tatistes consid r es comme technocratiques et autoritaires les luttes urbaines des ann es 1970 modifient progressivement le rapport l Etat CASTELLS Manuel et al Sociologie des mouvements sociaux urbains Paris EHESS 1974 Autrement n 6 Contre pouvoirs dans la ville enjeux des luttes urbaines Septembre 1976 17 CASTELLS Manuel La Q
54. f rent local PLU au sein d une mairie d arrondissement pendant toute la phase de concertation 2 APUR 1 charg de mission aupr s du directeur l APUR 3 Ipsos 1 responsable des public affairs chez IPSOS 4 Personnalit s et sp cialistes 1 chercheur en conomie l Institut d urbanisme de Paris Universit Paris 12 Anciennement au CODEV de la Ville de Paris rapporteur des tats G n raux du PLU de juin 2003 investit dans diverses phases d laboration du PLU et du SDRIF 1 chercheur membre de la commission du Vieux Paris 5 XIIT arrondissement 6 XVII arrondissement Le responsable des conseils de quartier Le charg de mission responsable des projets urbanistiques au sein du cabinet de Fran oise de Panafieu 7 XIX arrondissement Le coordinateur des conseils de quartier anciennement dans le XI me arrondissement pendant la p riode de concertation B Liste des personnes cit es Caffet Jean Pierre adjoint au Maire de Paris charg de l urbanisme et de l architecture Delano Bertrand Maire de Paris Gontcharoff Georges ADELS Observatoire parisien de la d mocratie locale 1 responsable la Mission PLU de la Direction de l Urbanisme de la Mairie de Paris pendant toute la phase de concertation Kazarian Lucie Mission D mocratie locale Martayan Elsa Mission communication et concertation de la Direction de urbanisme mission PLU 1 charg de mission aupr s du di
55. gie au pragmatisme de l utopie la modestie de la certitude l incertitude 2 Permanences et transformations de la participation en urbanisme De la participation dans les ann es 1960 1970 la participation aujourd hui il est donc ais de tirer le fil Les h ritages sont assez nets Il s av re important d en pr ciser les contours d en sp cifier plus pr cis ment les termes autour de quelques points cl s nous pensons la notion de cadre de vie apparue dans ces ann es de luttes urbaines et largement reprise aujourd hui dans le contexte de la r vision du PLU tout particuli rement Nous pensons galement la question des publics mobilis s par la participation Quels h ritages Quelles transformations Premier point sur la notion de cadre de vie La notion de cadre de vie appara t on l a vu dans le contexte des luttes urbaines des ann es 1960 1970 Elle est port e par les partis de gauche par le PSU d abord dans les ann es 1960 puis par le PS et le PCF dans les ann es 1970 Son mergence dans les d bats traduit le passage de luttes et de politiques quantitatives dans un contexte de crise du logement et construction pour le plus grand nombre des luttes et politiques ax es sur le qualitatif L mergence du cadre de vie d note cette nouvelle attention port e aux extensions du logement la vie de quartier aux questions urbaines d une mani re g n rale s gr gation vie sociale qual
56. gory Busquet et Am lie Flamand avec un membre du cabinet de Jean Yves Mano Adjoint au logement la Mairie de Paris le 29 11 2006 10 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec un responsable de la mission PLU 11 2006 33 arrondissement ont t organis es aupr s des habitants des diff rents arrondissements afin de rendre compte des d cisions prises des propositions prises en compte et refus es cette occasion des documents ont t distribu s pour faire le point sur le devenir des propositions Un ancien r f rent local PLU dans une Mairie d arrondissement nous apprend donc que les demandes partant de la base passaient donc par le filtre ascendant de la Mairie d arrondissement un r f rent local PLU tait d sign dans chaque mairie avant de remonter la Direction de l urbanisme parisienne Ce r f rent tait en amont charg de synth tiser les remarques des conseils pour la mission PLU et en aval de pr senter les propositions retenues ou invalid es par le site central Son travail consistait alors en de la justification et en de la p dagogie Cependant d apr s un responsable de la Mairie du XVIIe arrondissement ce r f rent local n avait qu un r le secondaire Selon elle il n tait dans les faits que peu pr sent et impliqu il n a t courroie de transmission que pour la forme Ces contradictions nous am nent bien vi
57. habitat de transports d quipements et de services Le un plan d am nagement et de d veloppement durable PADD qui d finit les orientations d urbanisme long terme et les am nagements retenus par la commune c est dire le projet de ville un r glement constitu d un atlas r glementant les orientations retenues pour le PADD sous forme cartographique et des annexes Elles peuvent notamment comporter l interdiction de construire d limitent les zones urbaines ou urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et foresti res prot ger et d finissent en fonction des circonstances locales les r gles concernant l implantation des constructions 4 Article L 123 1 de la loi n 2000 1208 du 13 d cembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbain 5 Article L 123 1 de la loi n 2000 1208 du 13 d cembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbain Enfin on l a voqu la loi SRU modifie le code de l urbanisme en imposant avant m me l adoption de la loi Vaillant sur la d mocratie de proximit de 2002 la mise en place de proc dures dites de concertation lors de toute op ration d urbanisme modifiant de fa on substantielle le cadre de vie ou l activit conomique de la commune La r vision du PLU fait partie de celles l La loi impose donc un cadre prescriptif fort en mati re de concertation Toutefois elle s av re laconique sur les modalit s de
58. i participent la concertation pour la r vision du PLU L id e tant d viter au maximum les d bats trop locaux localistes Dans le cadre de la recherche PICRI il nous para t important de voir si ce souci d nformation formation est sp cifique aux questions d urbanisme si elle est sp cifique Paris ou bien si on la retrouve sur d autres sujets techniques Cette volont d encadrement pose en tout tat de cause des questions importantes quant aux savoirs mobilis s et quant l authenticit de la concertation Comment mobiliser les savoirs d usage sur des questions d int r t g n ral aux abords assez techniques de surcro t Du point de vue urbanistique ensuite Le poids de la concertation dans les orientations du PLU para t pour le moment difficile valuer compte tenu de la multiplication des filtrages dans la remont e des propositions Sur certains points pr cis toutefois il semble bien que l avis des habitants ait franchement orient les d cisions Ainsi pour ne prendre qu un exemple le Non des parisiens aux tours dans le questionnaire a suspendu les ambitions de Delano de voir un jour la construction de tours Paris Pour autant l id e n est pas enterr e La cr ation d une commission charg e de la faisabilit de tours Paris a t r cemment cr e Cette question des tours conduit finalement reposer cette question de l impact de la concertation Quel est son r le S agit
59. iale travaillant sur la politique de la ville les minorit s Le groupe Paris m tropole au c ur de l agglom ration donnant lieu des s minaires avec les communes limitrophes Le groupe architecture paysage urbain et patrimoine qui selon la Mission communication et concertation a t particuli rement actif Ces groupes th matiques regroupant experts lus et associations vocation parisienne ont dans l ensemble surtout t actifs lors de la phase d laboration du diagnostic du PLU et les r sultats de leurs travaux ont t rendus publics Les tapes ult rieures de la recherche nous permettront de poser plus avant cet axe d analyse et de d terminer notamment la place effective des associations dans ces groupes th matiques ainsi que leur nature les modalit s de leur pr sence et leur influence dans les d bats et dans les d cisions Les groupes th matiques sont les seuls dispositifs d expertise sp cifiquement qualifi s comme relevant de la concertation Il faut savoir toutefois qu il existe d autres lieux de conseils et d change dont certains ont pu jouer un r le l occasion du PLU Nous pensons notamment au CODEV Conseil de d veloppement conomique durable bien que celui ci ne soit pas pr sent comme une structure de concertation Le CODEV est une instance informelle charg e d pauler le Maire les adjoints et l quipe municipale en r alisant
60. icipation des habitants au niveau local est galement mise en avant Plusieurs textes de lois sont vot s qui marquent cette volution en d pit des r ticences des partis de la gauche traditionnelle qui craignent une tentative de r cup ration En 1976 une loi reconna t la participation des associations l laboration des POS Le 7 plan de d veloppement conomique et social 1976 1980 souligne lui m me le r le des associations locales Dans la foul e les premiers programmes de ce que l on appelle aujourd hui la politique de la ville dits alors op rations habitat et vie sociale HVS sont engag s Il y est impos de faire appel la participation des usagers et des associations pour mener ces programmes La circulaire interminist rielle du 3 mars 1977 les d taillant indique ainsi la priorit reconnue l aspect social des probl mes pos s et l accent mis sur la participation active des habitants la d finition des projets constituent la caract ristique essentielle des interventions Ces revendications sont affirm es plus nettement encore au niveau politique avec l arriv e de la gauche au pouvoir en 1981 d s le d but des ann es 70 une grande partie de la gauche autogestionnaire et participationniste avait rejoint les rangs du nouveau Parti socialiste PSU GAM CFDT Club Jean Moulin Elles influencent notamment la politique de la ville et la d centralisation Un train de mesures est adopt
61. ien Cependant si l on s en tient au v cu au ressenti et l attitude des acteurs et notamment des services administratifs ou techniques de la Mairie de Paris on peut obtenir des bribes de r ponses A la question de savoir si la r vision du PLU avait modernis transform les services administratifs ou techniques un membre du Cabinet de Jean Yves Mano Adjoint au logement nous r pond Malheureusement je n en ai pas l impression a a t v cu comme une contrainte de devoir travailler de fa on transversale La plupart sont fatigu s a a repr sent un surcro t de travail une mobilisation comme a on en a tous les 20 ans les services ont h te que a ne recommence pas Cela dit il s agit d un travail remarquable d une masse de donn es traiter de d cisions prendre mais a n a pas r volutionn les services C est d ailleurs pour a que la mission PLU a t cr e pour coordonner Un cabinet avec lu n aurait pas t suffisant d o la n cessit d un chapeau pour piloter Il est toutefois noter que la mission PLU ne va pas dispara tre suite l ach vement de cette r vision et de la concertation qui l a accompagn e puisqu elle se transforme en observatoire du PLU Au niveau de l orientation vers les citoyens Y A la suite de la concertation sur le PLU Jean Pierre Caffet a souhait tirer partie et profiter de
62. ion du logement social et un objectif d estimation quantifi e des besoins en logements locatifs conventionn s Cette loi on l a d j vu fixe un quota de logements sociaux respecter d au moins 20 sous peine d amende pour les communes de plus de 3 500 habitants comprises dans une agglom ration de plus de 50 000 habitants Ce quota s applique au niveau intercommunal si la collectivit dispose d j d un PLH A Paris un premier PLH est adopt par la municipalit en 1996 r vis d s 2001 quand il arrive ch ance par la nouvelle quipe Delano afin de prendre en compte le quota de 20 de logements sociaux impos par la loi SRU tout juste vot e Le Conseil de Paris s engage alors dans la concertation avec l Etat mais aussi avec les maires d arrondissement les habitants les associations locales et les communes limitrophes concertations pr vues bien que non obligatoires Un nouveau PLH est arr t en octobre 2003 et adopt un an plus tard Il porte sur la p riode 2003 2007 3 Les plans de d placement urbain PDU D un point de vue juridique les plans de d placement sont galement ant rieurs aux PLU Ils sont pr vus par la loi LOTI Loi d orientation sur les transports int rieurs de 1982 et renforc s par la loi SRU de d cembre 2000 Leur r le est de d finir pour un p rim tre d limit l organisation des transports des personnes comme des marchandises Il est rendu obliga
63. ipative d mocratie de proximit In Conseils de quartier mode d emploi ADELS 2002 DAGNAUD Monique MEHL Dominique Des contestataires comme il faut In Autrement n 29 1981 50 CASTELLS Manuel La Question urbaine Paris F Maspero 1972 CASTELLS Manuel Luttes urbaines et pouvoir politique Paris F Maspero 1973 7 DUBEDOUT Hubert Ensemble refaire la ville Paris la Documentation Fran aise 1983 p 12 14 exp riences de vie d individus membres des classes moyennes et revendiquant le droit peser dans le processus d cisionnel Ainsi ce sont ces couches moyennes sup rieures que Monique Dagnaud et Dominique Mehl d nomm rent modernisatrices contestataires qui sont les plus concern es la participation aux d cisions L mergence de la notion de d mocratie participative n a pas eu pour effet de rendre la participation accessible toute la population tous les habitants pour ce qui nous concerne ici encore une fois elle touche majoritairement les couches moyennes sup rieures et des populations sp cifiques aux caract ristiques sociologiques facilement identifiables Les diff rents acteurs que nous avons rencontr s sont d ailleurs nombreux d noncer ou regretter ce quasi monopole des couches moyennes sup rieures au sein des conseils de quartier Nous reviendrons sur cette question plus longuement dans l valuation du PLU mais on peut d s pr sent souligner
64. ire de la p dagogie En somme tant que l on s en tient au cadre g n ral aux principes d ensemble la question du logement social ne suscite pas de critiques les probl mes commencent quand on en arrive la mise en uvre et la r alisation concr te La consultation sous forme de questionnaire lanc e en mai 2004 subit galement la critique d un certain nombre d acteurs impliqu s dans le projet tant du point de vue de la formulation des questions et cette critique est partag e par un certain nombre de personnes que du point de vue de ses r sultats qui se sont sold s selon certains interview s par un rat en bloquant notamment la question des hauteurs C Impact sur l administration 1 Articulation de la d marche de consultation l administration La d marche participative est dans son ensemble port e par l administration A la t te de l organisation ce sont Didier Bertrand et son adjoint de l poque Eric Jean Baptiste et Elsa Martayan respectivement de la mission PLU et de la mission communication et concertation de la Direction de l Urbanisme de la Mairie de Paris ainsi que Jean Pierre Caffet et son cabinet Il reste pr ciser et confirmer le fait de la cr ation ou non de la mission PLU dans le but de la concertation ou juste dans le but de la r vision du PLU En tout tat de cause la mission de la d mocratie locale de la Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec
65. irs mobilis s cette fois ci l initiative des conseils de quartier nous pourrons galement mentionner qu eurent lieu des marches exploratoires destin es mobiliser les habitants leur faire d couvrir le patrimoine de leurs quartiers et en explorer les potentialit s dans le cadre du PLU Pour Elsa Martayan enfin la majorit des conseils de quartier ont su s approprier ce travail sur le PLU Pour elle il int ressant de noter qu avec les conseils de quartier ce n est pas quelqu un dans son coin qui fait une proposition il y a quand m me de l arbitrage il y a des commissions des marches exploratoires donc c est d j une structure de d bat Ca permet de limiter les demandes farfelues ou r alisables Ca l ve la conscience de ce qui est possible et ce qui ne l est pas par arbitrage interne Avec les d bats internes ces conseils le principe de r alit devient sensible Ces conseils de quartiers porteurs et embl mes de la d mocratie participative pour la municipalit parisienne ont donc t fortement mobilis s dans la r vision du PLU Les associer constituait aussi un challenge pour la mission PLU tant les divergences d opinion et les doutes quant leur capacit adopter une posture strat gique par rapport l ensemble de l agglom ration et la capacit de la mission PLU a trait leurs demandes avait cours Il s agissait quoi qu il e
66. ission PLU de la Direction de l urbanisme en second lieu des personnalit s experts ou techniciens qui ont t charg s ou investis dans les dispositifs de concertation li s au PLU IPSOS APUR et enfin quelques citoyens organis s au sein des conseils de quartier galement investis dans la proc dure 3 2 La liste des personnes rencontr es se trouve en annexe I LA MISE EN OEUVRE DU P L U DANS LE CONTEXTE PARISIEN Depuis 2000 la r alisation des plans d urbanisme s inscrit dans le cadre juridique d fini par la loi Solidarit et Renouvellement Urbains dite loi SRU texte de r f rence pour les acteurs de l urbanisme Ce texte impose de nouvelles prescriptions importantes quant au champ d application du plan et aux processus politiques d adoption des plans qu il convient de rappeler ici Elle accorde en particulier un r le sans pr c dent la concertation devenue incontournable dans le processus d adoption des plans locaux d urbanisme A La loi SRU et le PLU PLH PDP 1 Les plans locaux d urbanisme PLU La Loi SRU est promulgu e par le gouvernement Jospin le 13 d cembre 2000 Con ue avec l ambition de proposer une approche globale et coh rente de la ville elle vise embrasser simultan ment les questions de l urbanisme de l habitat et des d placements Elle r pond ainsi trois objectifs g n raux l am lioration du cadre de vie la r duction des in galit s et une plus grande
67. it s esth tiques Elle ne d signe pas seulement l environnement mat riel et b ti de la soci t mais aussi l environnement social de l homme l espace du logement et son environnement et m me l espace urbain dans sa totalit La notion est troitement li e celle de vie quotidienne qui renvoie 41 Nous reprenons cet gard les propres termes du charg de mission de l APUR Entretien de Claire Carriou et Am lie Flamand avec un charg de mission aupr s du directeur l APUR le 14 11 2006 48 CHALAS Yves La gouvernance ouverte au d bat public ou la pens e faible comme refondation de l action publique In CHALAS Yves dir L imaginaire am nageur en mutation Cadres et r f rents nouveaux de la pens e et de l action urbanistiques Contribution au d bat Paris L Harmattan 2004 pp 321 340 CHALAS Yves L invention de la ville Paris Anthropos 2000 p 157 Id p 4 7 ARCY Fran ois d PRATS Yves Les politiques du cadre de vie In GRAWITZ Madeleine LECA Fran ois dir Trait de science politique vol 4 Les politiques publiques Paris PUF 1985 13 aux conditions d existence et qui selon la sociologue Catherine Bidou est port e par l attention particuli re des nouvelles couches moyennes urbaines sur leur mode de vie dans l espace La notion est galement rapprocher de l id e de qualit de vie associ e l urbain qui se d veloppe g
68. la majorit municipale en 2001 Bien plus il est avec le XX arrondissement l un des premiers arrondissements avoir instaur de mani re informelle et non institutionnelle des conseils de quartiers avant que la loi Vaillant ne les rende obligatoires le XIX met en place ses conseils de quartier en 1996 un an apr s leur cr ation dans la XX et le maire dispose d un adjoint charg de la d mocratie locale Par ailleurs il s agit d un arrondissement parisien important en terme de superficie 4 rang au recensement de 1999 comme du nombre d habitants 4 rang au recensement de 1999 et aux caract ristiques sociologiques et conomiques relativement h t rog nes Le XIX int gr Paris en 1860 appara t comme un des territoires parisiens fortement marqu s par les diff rentes vagues d immigration europ enne puis d Afrique du Nord et en enfin plus r cemment asiatique et par une importante population ouvri re Cependant depuis environ deux d cennies la sociologie du XIX volue les classes moyennes en ont fait leur nouveau terrain d lection face aux prix de l immobilier du centre parisien Il n en reste pas moins que le XIX reste un arrondissement relativement populaire 5 Cf pour cela le site internet de la Mairie du XIII arrondissement du fait notamment du nombre lev de logements sociaux qui repr sentent 40 8 du parc des r sidences principales de cet arrondissement la moyenne parisien
69. la voiture dans Paris Ceci d note une volont de pr senter les choses sous un angle positif et moins pol mique 108 Entretien de Gr gory Busquet et Am lie Flamand avec un membre du cabinet de Jean Yves Mano Adjoint au logement la Mairie de Paris le 29 11 2006 10 Entretien de Claire Carriou et Am lie Flamand avec un responsable des Public affairs chez IPSOS le 7 11 2006 35 Transferts de savoirs appropriation des savoirs techniques Quoi qu il en soit aux dires d Elsa Martayan et au regard de la documentation disponible la formation et l information ont t un souci permanant de la mairie dans toutes les phases de la concertation sur le PLU La formation fait ainsi partie int grante du processus en tant qu instrument fixant des r gles la participation mais diffusant aussi des savoirs particuliers dans cette optique Le souci d information et de transmission de savoir des connaissances avec en toile de fond la volont de la mairie de sortir d int r ts particuliers trop locaux hors sujet donc une certaine orientation des d bats constitue un souci permanent On a essay de faire partager un minimum de culture technique travers les formations les r unions techniques on apportait des documents Et a c est tr s important a donne la preuve qu on est sur de la vraie formation et de la prise en compte de demande ce n est pas du blabla En ce qui concerne les savo
70. le 25 10 2006 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec Elsa Martayan mission communication et concertation la direction de l urbanisme le 25 10 2006 6 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec Elsa Martayan mission communication et concertation la direction de l urbanisme le 25 10 2006 amp NEZ H lo se La d mocratie participative locale un questionnement de sa dimension inclusive partir des exp riences de Bobigny France et de Barreiro Belo Horizonte Br sil publi dans la S rie M moires des Cahiers de la CRDC Chaire de Recherche du Canada en D veloppement des Collectivit s soutenu le 25 septembre 2006 17 En effet premier point la terminologie employ e par ces acteurs pour qualifier ces dispositifs reste assez floue et vague Plut t que d opter pour des termes techniques pr cis renseignant directement sur les m thodes et objectifs d finis en mati re de d mocratie locale les acteurs que nous avons rencontr s privil gient des termes consid r s comme g n riques et neutres Le mot concertation employ dans la loi SRU remporte ainsi largement la palme Il est le plus couramment employ on le rel ve d j dans la d lib ration du conseil municipal valid e du mois d octobre 2001 engageant les dispositifs de concertation et on le rep re galement r guli rement dans le discours actuel des acteurs Selon la m me logique on
71. n leur difficult toucher et mobiliser les outsiders que sont les jeunes les trangers et les groupes sociaux d favoris s enfin du point de vue des instances organisatrices ce travail de d lib ration dans les conseils de quartier est consid r par les interview s comme une r ussite puisqu elle a permis de mettre jour 14000 propositions labor es par les habitants Sur les 14000 demandes 43 concernent les espaces publics et les transports 33 le patrimoine 12 les espaces verts 7 les emplois et le commerce 4 les quipements enfin 1 seulement le logement Assez logiquement et correspondant aux attentes des responsables les th matiques relatives aux espaces publics aux transports et au patrimoine sont donc celles qui mobilisent le plus directement Pour ce qui est de la consultation sous la responsabilit partag e de l Ipsos et de la Mairie de Paris pour la phase de conception la Mairie de Paris tout comme l Ipsos estiment qu il s agit d une r ussite tel point que l op ration a t r it r e pour le PDP Dans les faits 120 000 r ponses ont t obtenues sur 800 000 questionnaires envoy s Les caract ristiques socio professionnelles des r pondants se rapprochent de celles de la population totale les r pondants sont donc repr sentatifs des particularit s parisiennes soit une forte repr sentation de la cat gorie professions lib rales cadres professions interm diaires 42 de la pop pa
72. n soit pour eux d un des plus sur moyens de faire participer les habitants ou une partie d entre eux l laboration du PLU en terme patrimonial du cadre de vie et de besoins et aspirations Mais il convient galement encore une fois de se poser la question du statut et du r le effectif de ces conseils de quartier pour l laboration du PLU c est dire des modifications que leurs d bats ont effectivement apport es au document final ainsi que de leurs poids relatifs dans la d cision En effet parmi les multiples dispositifs et instruments de consultation ou de concertation qui ont t cr s ou mis en place les conseils de quartier demeurent relativement marginaux face la multiplication de proc dures ad hoc Cet effacement des conseils de quartier va de pair avec une forte centralit des maires d arrondissement comme interlocuteurs privil gi s des services et comme repr sentants l gitimes des populations locales Pour les conseils de quartier la concertation autour du PLU constituait la fois un tr s bon th me parce que tr s mobilisateur mais en m me temps un th me technique qui a vite d courag les habitants et ceux qui se sont mobilis s sont ceux qui avaient un minimum de comp tences et de savoirs pr alables ceux qui ont suivi les formations Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec Elsa Martayan mission communication et concertation la direc
73. naient que peu d habitants pour exemple dans le XI arrondissement ces commissions comptaient entre cinq et dix habitants Certes ces commissions th matiques dans un processus d aller retour avec le public rendaient compte de leurs d bats des orientations prises et de l laboration des propositions en s ance publique N anmoins cette m thode de travail participe d une multiplication des filtres et d une sp cialisation des participants rentrant ainsi en contradiction avec les ambitions affich es savoir faire participer tous les parisiens Dans le m me ordre d id e pour un expert impliqu encore ces conseils de quartiers ne sont pas comp tents au niveau global municipal et donc strat gique et ne sont pas repr sentatifs au niveau local Cela pose d autant plus de probl mes que le PLU constitue un enjeu strat gique au niveau municipal et qui doit faire fi des revendications locales et NIMBY Concernant par exemple les Etats g n raux du PLU auxquels l interview a particip en tant qu expert confront aux conseils de quartier le dialogue s est parfois r v l difficile entre la vision globale et technique des lus et sp cialistes et les revendications plus locales des conseillers qui selon un certain nombre d acteurs ont des difficult s faire passer l int r t g n ral avant les int r ts particuliers si ce n est en terme abstraits et souvent hors de propos
74. ncertation Plan local d urbanisme Mairie de Paris d cembre 2005 p 11 Entretien d Am lie Flamand aupr s un coordinateur des conseils de quartier dans le 19 11 2006 me arrondissement me arrondissement 15 30 plus dans les faits de la consultation alors que la proc dure est pr sent e comme relevant de la concertation Ce qui a pour cons quence une d ception certaine de la part des habitants qui sont souvent dans la surench re lorsqu on leur dit concertation ils entendent souvent co d cision Enfin Elsa Martayan comme le cabinet de Jean Yves Mano soulignent la difficult voir trait e la question du logement du logement social de la mixit sociale dans les d bats qui ont eu lieu l occasion de la concertation sur le PLU et le PLH Ces acteurs mettent en vidence le caract re restreint des discussions le cadre de vie tant le principal sujet au c ur des d bats La concertation d ailleurs n a impact que le premier sujet le cadre de vie ce ne sont pas des b mols mais c est un des constats que je peux faire posteriori et je pense que c est relativement in vitable dans ce genre d exercice Ainsi selon l enqu te publique les demandes revendications et propositions concernant le logement ne repr sentaient que 10 de l ensemble des propositions et ce sont la voirie et le patrimoine qui ont constitu la bonne part des propositions hauteur de 70 Pour Elsa
75. ndications formul es par les classes moyennes concernant le cadre de vie ne se sont plus formul es au nom des conditions de vie des populations d favoris es sans logis expulsables mal log s mais plut t au nom de la d fense de leur propre cadre de vie exception faites bien s r d associations nationales du type DAL par exemple Disons simplement que par rapport aux ann es 1970 les mouvements s opposant par exemple un projet urbain sont de plus en plus le fait depuis les ann es 1990 des r sidents riverains commer ants du quartier contre un projet les touchant directement L expression de l int r t g n ral refl t e par les luttes urbaines prend moins sa source dans les exp riences collectives des outsiders des ouvriers des mal log s que dans les 4 BIDOU Catherine Les modes de vies des nouvelles couches moyennes mod le culturel et recherche d identit In Espaces et modes de vie Actes du colloque de Dourdan Paris Plan construction et habitat Mission de la recherche urbaine juin 1982 DAGNAUD Monique Le mythe de la qualit de la vie et la politique urbaine en France Enqu te sur l id ologie urbaine de l lite technocratique et politique 1945 1975 Paris EHESS 1978 48 SOMMIER Isabelle Le renouveau des mouvements contestataires l heure de la mondialisation Paris Champs Flammarion 2003 voir encore BACQUE Marie H l ne D mocratie partic
76. ne tant de 19 7 Enfin d un point de vue urbanistique l int r t de cet arrondissement r side dans le fait qu il a b n fici depuis l arriv e l H tel de Ville de l quipe Delano d importants investissements de la part de la Mairie de Paris en terme d am nagement et d quipements publics Ceci s expliquant notamment par le fait qu il occupait jusqu alors la position de parent pauvre de Paris en la mati re Ainsi plusieurs chantiers sur ce territoire parisien ont donn lieu de nombreux d bats et processus de concertation qui ont nourri la concertation propos du PLU Discours du maire d arrondissement Roger Madec lors du compte rendu de mandat la mairie du XIX arrondissement le 6 11 2006 l LA CONCERTATION EN URBANISME GENEALOGIE ET CONCEPTION Dans cette partie vocation historique nous n avons pas souhait nous en tenir strictement la gen se des dispositifs de concertation mobilis s pour la r vision du PLU Si tant est qu elle soit int ressante cette approche pr senterait le risque de n appr hender que le court terme et de ne pas tablir clairement les filiations plus lointaines Or pour ce qui concerne l intervention sur la ville plusieurs l ments nous incitent remonter plus loin dans le temps Premier point la question des habitants et de leur participation la fabrication de la ville constitue l une des questions structurante de la r flexion
77. nflexion des pratiques op rationnelles dans le sens d une meilleure prise en compte progressive des citadins L mergence de ces revendications contribue modifier leurs pratiques et m thodes de d finition des r glements relatifs l usage du sol Lors de la modification des POS particuliers la fin de la d cennie 90 une place nouvelle est r serv e aux questions li es au cadre urbain l usage des lieux Ce contexte fait merger de nouvelles fa ons de faire de nouvelles th matiques dans la r alisation de la l gislation urbaine Les POS qui sont ainsi adopt s dans les ann es 1996 1997 et suivantes sortent de la logique fragmentaire et balkanis e dans laquelle ils taient tenus jusqu alors pour tenter de mieux prendre en compte dans leur globalit les sp cificit s des quartiers concern s Cet exemple de la prise en compte tardive de la parole habitante chez certains techniciens de l urbanisme parisien illustre ce qu Yves Chalas a appel l mergence de la pens e faible en urbanisme se substituant progressivement la pens e forte non plus techniciste et autoritaire mais tourn e vers le d bat public se m fiant de l expertise et de l int r t g n ral traduisant un renversement du mode de gouvernance lui m me Selon l auteur l urbanisme subirait ainsi une volution qui le ferait passer de l action autoritaire l action concert e de l id olo
78. nisme il aborde surtout le fait que cette concertation a surtout servi aux lus et techniciens anticiper certaines choses 115 Entretien de Gr gory Busquet et Am lie Flamand avec un membre du cabinet de Jean Yves Mano Adjoint au logement la Mairie de Paris le 29 11 2006 37 V BILAN D ENSEMBLE 1 En l tat actuel de la recherche on peut d gager les premi res pistes de conclusion suivantes Du point de vue de la concertation d abord Le processus de mise en place des dispositifs de concertation pour la r vision du PLU constitue on l a vu un processus au coup par coup bricol sans r f rence explicite pratique ni th orique affich e et donc un processus plut t exp rimental La concertation pour la r vision du PLU a t essentiellement orchestr e par des urbanistes et non par des sp cialistes de la concertation Notre tude tend montrer que ceux ci ont navigu entre deux objectifs qui n taient pas n cessairement compatibles l enjeu urbanistique d un c t le contenu le PLU l enjeu politique de l autre la participation Ce flottement entre les deux objectifs peut expliquer comme nous en faisons l hypoth se le manque de conceptualisation et le caract re bricol de l ensemble Surtout le souci omnipr sent de cette quipe de garder l enjeu urbanistique en ligne de mire se manifeste par une volont forte d encadrer informer et former les habitants qu
79. nistiques d une capitale et les enjeux d mocratiques d un parti le PS qui constitue le c ur de l explication de cette absence de conceptualisation C est d ailleurs cette derni re hypoth se qui semble la plus pertinente 21 lll LES DISPOSITIFS ACTUELS DE CONCERTATION Pris entre objectifs politiques et urbanistiques quels sont les dispositifs de concertation mis en uvre par les acteurs de cette d marche participative L intitul de la recherche commune d mocratie participative en Europe dans laquelle s inscrit cette tude inciterait n tudier ici que les dispositifs faisant appel au moins dans les intentions la participation des habitants Mais cette grille de lecture ne nous semble pas convenir cette exp rience de r vision du PLU parisien D une part parce que comme nous l avons vu la participation n appara t pas en tant que telle dans les discours des politiques et des techniciens Du reste ni les uns ni les autres n emploient ce terme Ils utilisent plut t celui de concertation choisi en vertu de son caract re plus g n rique D autre part parce que selon les acteurs du dispositif l change avec les experts et entre les experts fait partie selon certaines conditions de la concertation Loin de ne concerner que les habitants les dispositifs de concertation concernent donc galement des personnes requises en vertu de leur qualit d expert de sp cialiste des questio
80. ns tudi es Aussi pour viter ces effets de distorsion et rendre compte le plus fid lement possible de l architecture des dispositifs de d mocratie de proximit tels qu ils ont t mis en place pour la r vision du PLU il nous a paru pertinent de nous fonder sur ce que les acteurs eux m mes ont d fini Ont donc t consid r s ici comme dispositifs de concertation les dispositifs pr sent s comme tels par les acteurs impliqu s dans la mise en uvre de la concertation pour le PLU Le bilan de la concertation dit par la mission concertation et communication et la mission du PLU nous a fourni cet gard un guide clairant pour distinguer ce qui relevait aux yeux des acteurs de la concertation de ce qui n en relevait pas Pour rendre compte de ces conceptions nous proposons ici un classement des dispositifs selon le degr de comp tences requis des participants A Dispositifs adress s aux experts La concertation avec les experts personnes mobilis es en vertu de leurs comp tences a essentiellement trouv place lors de groupes dits th matiques Ces groupes au nombre de huit ont t mis en place en janvier 2002 Ils consistent dans les intentions premi res en des plateformes hybrides qui regroupent experts politiques mais aussi bien que de mani re plus symbolique les repr sentants d associations et de la soci t civile L id e principale est de faire des lieux d change de comp tences q
81. ntretien de Gr gory Busquet et Am lie Flamand un membre du cabinet de Jean Yves Mano Adjoint au logement la Mairie de Paris le 29 11 2006 100 Entretien de Gr gory Busquet et Am lie Flamand avec un membre du cabinet de Jean Yves Mano Adjoint au logement la Mairie de Paris le 29 11 2006 32 d cision de programmation de mobilisation de cr dit autrement dit d un mat riau int ressant localement pour l volution des politiques publiques locales d urbanisme D Impact sur l laboration des politiques publiques et l organisation de la d lib ration Premi re difficult pour valuer l impact sur l laboration des politiques publiques la proc dure de participation pour la r vision du PLU se caract rise nous l avons dit par son ampleur par la diversit des dispositifs mis en oeuvre par sa dur e Deuxi me difficult notre recherche a d but alors que la quasi totalit des proc dures est achev e Il est donc difficile d valuer l influence et la port e des phases de d lib ration sur la d cision finale Enfin troisi me difficult le difficile suivi des propositions issues des conseils de quartier afin d valuer leur port e tant leur nombre est important les filtres nombreux voir infra Transparence du processus et information et le PLU complexe Donc si on peut affirmer que les dispositifs de participation se situent en amont de la d cision l laboration de la nouvelle version du
82. ondissements est accrue en mati re de fonctionnement d information de d mocratie locale d activit s culturelles et de travaux d urgence relatifs aux quipements de proximit et cela par des dotations de gestion locale et d animation locale Le conseil d arrondissement propose ainsi l attribution de la moiti des logements sociaux g r s par Paris et qui sont implant s sur son territoire D un point de vue strictement l gal c est ainsi essentiellement au niveau de la concertation que les mairies d arrondissement disposent d une certaine marge de manoeuvre concernant la r vision du PLU L tablissement des plans d urbanisme proprement parler tout comme le lancement d op rations d urbanisme d envergure leur chappent dans l ensemble et ce m me si la loi PLM a tent de donner plus de poids l avis des mairies d arrondissement Selon cette loi toujours le pouvoir d avis et de proposition des arrondissements en la mati re est tendu notamment en ce qui concerne les transformations d immeubles en bureaux ou locaux d habitation Le conseil d arrondissement peut ainsi proposer au conseil de paris la modification de la partie du PLU concernant l arrondissement Dans le m me ordre d id e les d lais de r ponse du Conseil de Paris aux questions crites des conseils d arrondissement sont r duits En d pit des mesures introduites par les loi PLM et PLM r vis es il semble toutefois en l tat
83. ons distingu ici un second niveau celui des citoyens dits organis s renvoyant ici essentiellement aux groupes constitu s autour des conseils de quartier Si nous leur avons r serv une cat gorie sp cifique dans notre classification c est pour une raison essentielle le travail de ces groupes sur la r vision du PLU a t suivi et accompagn au cours de chacune de ces tapes par les missions PLU et concertation et communication Des v nements et des formations destin es aux participants des conseils de quartier ont t dispens s afin de doter leurs participants d une vision plus globale sur les questions urbaines les conseils de quartier Les conseils de quartier diff rents du fait leurs natures pr sid s par le Maire d arrondissement ou non leur organisation ou leur mission suivant les arrondissements font parti de ces structures participatives pr existantes l laboration du PLU parisien mais qui ont toutefois t grandement sollicit s dans le processus de concertation Nous avons d j vu que les conseils de quartier pr existaient dans deux arrondissements parisiens cependant la plupart d entre eux ont t mis en place en 2001 apr s l arriv e au pouvoir de la gauche dans les arrondissements ou encore suite la loi Vaillant de 2002 les rendant obligatoire La r vision du PLU a donc t pour un certain nombre d entre eux voir pour la majorit une sorte de bapt me du feu Pour no
84. oppement pour la ville de mani re aussi accro tre son rayonnement international Le Codev n est donc pas pr sent comme une structure de concertation Pourtant il met des avis sur des domaines qui concernent les commerces le logement et ce parall lement aux concertations pour le PLH et le PLU Bien plus ce groupe est compos de personnalit s ressources dans les dispositifs de concertation En qualit d experts sp cialistes ou acteurs de la vie conomique parisienne certains contribuent encadrer les dispositifs consid r s comme relevant de la concertation C est par exemple le cas d un expert d un expert rencontr qui apr s avoir fait partie de ce Codev fut charg d tre le rapporteur d un des th mes des Etats g n raux du PLU de 2003 r unissant les conseils de quartier Ainsi le parcours de telles personnalit s renseigne sur les relations entre les diff rents types de processus de concertation interne et valeur d expertise ou plus participatifs Direction de l Urbanisme de la Mairie de Paris Mission Communication et Concertation Bilan de la Concertation Plan local d urbanisme Mairie de Paris d cembre 2005 pp 8 9 7 Cahier du PLU n 2 Synth se des travaux des groupes th matiques 2002 71 Discours de Bertrand Delano du 4 mars 2002 72 pp Ibid T Discours de Lionel Stoleru du 4 mars 2002 74 Thid 23 B Dispositifs adress s aux citoyens organis s Nous av
85. oque recouvrant l ensemble des comp tences attribu es cette fonction sauf celles relevant de la police municipale qui restent octroy es au pr fet de police En 1977 les premi res lections municipales ont lieu Paris Quelques cinq ann es plus tard le statut administratif parisien enregistre une nouvelle modification Dans le contexte de la d centralisation le gouvernement de gauche nouvellement arriv au pouvoir propose de doter les arrondissements des villes de Paris Lyon et Marseille de r els pouvoirs Cette proposition n est pas alors d nu e d objectifs lectoralistes La droite d tient Paris le renforcement des mairies d arrondissement appara t comme un moyen de faire contrepoids la majorit La proposition aboutit effectivement ce qui donnera la loi PLM voqu e plus haut Mais les attributions des mairies d arrondissement se voient dans les faits largement r duites et surtout pas voire peu appliqu es sous la municipalit Tib ri L H tel de ville demeure le lieu o sont prises les d cisions importantes Mais des voix s l vent pour r former la loi PLM Celles ci proviennent d abord de la gauche MDC PC PS cologistes qui critique le monopole politique parisien et le manque d application de la loi PLM Elles sont bient t ralli es par quelques lus de droite pour qui comme on peut le supposer l affaiblissement progressif de la majorit chiraquienne Paris a constitu un argument majeur en fa
86. ot s d un v ritable pouvoir sur leur participation r elle aux d cisions Cette participation des habitants est alors cens e r pondre aux conflits latents ou ouverts et compenser les d cisions des am nageurs par la concertation et l animation de la part de l un des inspirateurs de la politique de la ville Mais les ann es 1980 sont aussi en France la d cennie des meutes dans les banlieues et dans les quartiers de grands ensembles en d liquescence Pour le gouvernement de gauche la lutte contre les exclusions devient une priorit et la politique de la ville amorc e en 1977 un v ritable outil visant endiguer cette crise sociale et r pondre aux premiers troubles Les Minguettes en 1981 sert de d tonateur La politique de la ville va inaugurer la territorialisation des politiques publiques et travers elle la ville le cadre de vie quotidienne de millions de personnes deviennent des objets politiques majeurs L insertion de jeunes la r habilitation et le d veloppement social des quartiers deviennent alors les chevaux de bataille du nouveau pouvoir et les dispositifs se multiplient Mission Banlieue 89 en 1983 D l gation interminist rielle la ville cr e en 1988 La Loi d orientation sur la ville LOV 1991 d taillant la r partition de logements sociaux revient galement sur la n cessit de participation des habitants Pour beaucoup cependant le pa
87. p 58 55 Discours non dat qu on peut retrouver sur http www paris fr portail Urbanisme Portal lut page_id 6798 56 Information confirmer 7 Entretien de Gr gory Busquet et Am lie Flamand avec un membre du cabinet de Jean Yves Mano Adjoint au logement la Mairie de Paris le 29 11 2006 16 Dans ce contexte qu est ce qui a prim l authenticit et la dynamique des proc dures participatives ou la qualit du nouveau PLU Pour Elsa Martayan l enjeu tait clair on n a pas mis en avant les structures de d mocratie locale comme une fin en soi mais l objectif tait que ce th me la r vision du PLU puisse tre appropri par des structures naissantes les conseils de quartier La mission de la d mocratie locale n existe d ailleurs pas encore au d but de la proc dure elle ne sera cr e qu en novembre 2002 Seconde difficult pour ces acteurs allier l objectif de proximit travers l usage intensif des conseils de quartier qui dessinent une g ographie plus sensible plus proche de l exp rience et de la vie quotidienne des habitants et la n cessit de traiter des questions et de r pondre des enjeux qui concernent Paris dans son ensemble voir m me l agglom ration parisienne Notre crainte c tait que cette concertation s attache voquer des sujets extr mement locaux et un peu hors champs Les tats g n raux du PLU voir infra en juin 2003 avaient ainsi
88. phiques pour exprimer graphiquement les demandes habitantes Elsa Martayan explique avoir bricol le dispositif en un quart d heure avec une paire de ciseaux et du scotch Un personnalit rencontr e abonde galement en ce sens avan ant le caract re la fois informel et interne de la constitution des propositions C est la culture des uns et des autres qui a permis de trouver des id es de faire des propositions L ensemble a t con u selon lui lors de r unions en petit comit de fa on assez informelle entre deux portes par mail Honn tement ce n est pas le fruit d une r flexion th orique qui vient d en haut Ce dispositif de concertation est le fruit aussi d une concertation interne plus qu une volont politique amp Direction de l Urbanisme de la Mairie de Paris Mission Communication et Concertation Bilan de la Concertation Plan local d urbanisme Mairie de Paris d cembre 2005 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec un responsable de la mission PLU le 22 11 2006 6 Entretien avec Elsa Martayan 6 Entretien Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand un responsable de la mission PLU le 22 11 2006 18 Elsa Martayan mission du PLU poursuivre Elsa Martayan pilier de la concertation mise en oeuvre pour la r vision du PLU pr sente le profil de ceux d entre eux qui se sont engag s dans les questions de participation par le bi
89. principe Cette d lib ration la Mairie de Paris ne pr cise pas plus avant la loi SRU on reste dans des d cisions d ordre g n ral laissant encore cette tape une certaine libert quant aux choix des dispositifs Un interview se fait clairement l cho de cette d cision On a t tr s pragmatique On n a pratiquement rien mis dans la d lib ration initiale qui engageait la r vision du PLU D abord parce qu on ne savait pas comment faire a para t tre une bonne raison Et si on commence tre pr cis on est li un m canisme qui justement au cours de la concertation peut voluer Et l on a plus de marge de man uvre Donc on a mis le minimum de choses dans cet objectif c est pour se donner toute la souplesse et pour tre r actifs par rapport aux demandes Il s agit donc par cette d lib ration du conseil municipal peu explicite de garder les coud es franches de naviguer vue afin d viter les promesses et objectifs intenables ou non tenus Ainsi troisi me l ment les dispositifs imagin s par cette quipe restreinte sont pr sent s comme faits maisons bricol s par Elsa Martayan elle m me les diff rents acteurs insistent sur le fait que ces proc dures sont imagin es par la mission du PLU et la mission de concertation Pour exemple propos de l op ration crayon de couleur consistant diffuser aupr s des conseils de quartier des supports cartogra
90. que la concertation pour la r vision du PLU n a pas infl chit ce ph nom ne Peu de dispositifs ont t pens s pour tenter de toucher des populations peu habitu es participer B La conception de la d marche participative pour la r vision du PLU Paris entre enjeux politiques et enjeux urbanistiques Dans ce contexte de connivence entre participation et politique la loi SRU impose la concertation mais elle ne pr cise ni ne statue sur la m thodologie mettre en oeuvre Champ libre est laiss aux municipalit s qui sont charg es de fixer les modalit s suivant lesquelles doivent se d rouler la concertation pour la r vision d un PLU Comment par qui et partir de quels principes et de quelles r f rences ont donc t con us et port s les dispositifs de concertation mis en oeuvre pour la r vision du PLU Paris Ce sont les questions auxquelles nous essaieront de r pondre dans cette partie 1 Les principes politiques Comme nous l avons vu pr c demment c est dans un contexte marqu par un double processus que se d roule la campagne de 2001 pour les municipales Paris D une part depuis les ann es 70 l id e de la participation des habitants notamment et en particulier en ce qui concerne le cadre de vie fait son chemin et d autre part la situation particuli re de la municipalit parisienne marqu e par un fort centralisme et la mainmise d un syst me la chiraquie appelle et suscite
91. r s politis s et m lant revendications locales et contestations plus globales anti capitalistes parfois anti tatiques se traduisent par exemple par 15 Cette tude n tant pas par ailleurs le lieu idoine pour engager un travail de fond de retour aux archives historiques 16 Voir notamment pour cela les travaux de Manuel Castells et du Centre d tudes des mouvements sociaux d Alain Touraine CASTELLS Manuel Luttes urbaines et pouvoir politique Paris F Maspero 1973 des exp riences communautaires Ils associent le plus souvent couches moyennes et populations fragilis es habitants des taudis immigr s menac s d expulsions Ils poss dent la particularit de rompre avec le mouvement ouvrier traditionnel en portant la lutte des classes hors de l usine ou de l entreprise Ces mouvements peuvent tre rapproch s de ce que le sociologue Alain Touraine appela les nouveaux mouvements sociaux se caract risant notamment selon les analyses de l poque par des revendications plus qualitatives que quantitatives mais surtout par une modification de leurs composantes sociologiques et l arriv e des classes moyennes sur la sc ne des revendications Ces luttes voient l mergence de revendications touchant de plus en plus au cadre de vie et la qualit de vie luttes dans les taudis revendications concernant le manque d quipements socio culturels et collectifs dans les no
92. recteur l APUR 1 coordinateur des conseils de quartier anciennement dans le XI me arrondissement pendant la p riode de concertation 1 expert conomiste et urbaniste 1 membre du cabinet de Jean Yves Mano adjoint au maire de Paris charg du logement Le Responsable des conseils de quartier du 17 arrondissement 1 responsable des public affairs chez IPSOS 41 C Informations concernant les trois arrondissements tudi s 1 XIIIe arrondissement Blisko PS maire du XIIIe arrondissement 1 adjoint charg de la circulation de la voirie et du stationnement J r me Coumet Adjoint charg de l environnement des espaces verts de l nergie et de la lutte contre la pollution Patrice Gohier Adjoint charg de la d mocratie participative et du d veloppement de la vie associative Jean Fran ois Pellissier Conseiller de Paris d l gu pour le 13 l urbanisme l habitat et au transport Francis Combrouze Assistante des conseils de quartier 1 2 3 4 Mme Weigel d Angelo Catherine Assistante des conseils de quartier 5 6 7 8 Melle Zemirou Diane 2 XVII arrondissement Fran oise de Panafieu UMP maire du XVIIe arrondissement Adjointe au maire charg e de la protection de l environnement et des espaces verts Fabienne Gasnier Adjoint charg de la voirie de la circulation et de la s curit Jean fran ois Divry Adjoint charg
93. risienne 45 des r pondants et une importance des retrait s 18 de la pop parisienne 22 des r pondants 15 9 pour la France La mise en place du questionnaire sur internet a permis de toucher le public des jeunes actifs de 25 30 ans pourtant connu pour tre difficilement accessible ce genre d enqu te ainsi les 25 34 ans ont r pondu 25 contre 23 de la population parisienne mais les 18 24 ans n ont r pondu qu 5 alors qu ils repr sentent 11 de la population parisienne Le ratio homme femme semble respect 45 des r pondants sont des hommes qui repr sentent 46 de la population parisienne et 54 sont des femmes m me pourcentage que dans la pop parisienne Enfin la r partition par arrondissement est quasiment l image de la structure r elle parisienne Plus pr cis ment propos de ce questionnaire un responsable de la mission PLU quoique r tif au d part mais c est vrai que c est hyper dangereux quand on pose des questions aussi triviales constate que l exploitation des r ponses qu on pouvait en fait tait extr mement 83 Chiffres extraits du Guide du conseiller de quartier site officiel de la mairie de Paris 4 Entretien de Claire Carriou et Am lie Flamand avec un responsable des Public affairs chez IPSOS le 7 11 2006 28 int ressante Ainsi cette consultation a permis d apporter des l ments de r ponse en mati re de stationnement et sur la question de
94. rtunit de saisir les proximit s chevauchements et articulations entre am nagement intervention sur la ville et d mocratie locale de proximit Cette concertation engag e dans le cadre de la r vision du PLU est BEN HAMMO Marion La d mocratie un enjeu de campagne Le discours des candidats de la gauche plurielle aux lections municipales de 2001 Paris M moire de DEA sous la direction de Bertrand Guillarme septembre 2001 Dans ce premier rapport nous nous sommes particuli rement attard s sur le processus de r vision du PLU souhaitant r server le d tail des PLH et surtout PDP aux tapes ult rieures de la recherche elle une innovation Quels en sont les ant c dents et influences th oriques comme pratiques Quelles nouveaut s pr sente cette exp rience contemporaine Cette recherche entam e alors que la proc dure de concertation du PLU tait tout juste achev e se fonde sur l analyse de deux types de mat riaux sources crites documents d lib ratifs extraits des conseils municipaux d une part et une dizaine d entretiens aupr s d acteurs majeurs du processus et de personnes ressources r alis s a posteriori d autre part Nous avons ainsi rencontr en premier lieu les lus et responsables administratifs charg s de l urbanisme de la d mocratie locale de proximit au niveau parisien comme au niveau des arrondissements et plus particuli rement ceux charg s de la mise en place du PLU M
95. s tudes de cas les arrondissements du XINH XVII XEX seseesesoesesossesossosossosossosossosoee 6 II LA CONCERTATION EN URBANISME GENEALOGIE ET CONCEPTION 9 A Une culture de la participation en urbanisme ssesessseseessosseesoesoessosoeeseesocoeesoesoeeoesoesoeesocoeesorsoeee 9 B La conception de la d marche participative pour la r vision du PLU Paris entre enjeux politiques et enjeux urbanistiQues e sseosseosoesssessssossoessoesscesssesssoossoesscessessssossooesooessesssessssossosssose 15 IT LES DISPOSITIFS ACTUELS DE CONCERTATION nn isisrererrreererrreerns 22 A Dispositifs adress s aux experts sssseeeeeeeeenenenensensnenneensensensesencee 22 B Dispositifs adress s aux citoyens organis s ssseeenenensenssnensensenroeroencee 24 C Dispositifs adress s toU Ssss 25555 ornstn este ere sretn er ss mener e tisane cesse test es es tedoets ondes 25 IV EVALUATION DES PRATIQUES PARTICIPATIVES ire 28 A PAFGCIPAHON seen noesta era seos K Sa aera Aa EEEE S S E ETN EEES 0e 28 B R sultats g n raux et m thode d valuation ssseseeeeeeeenenenenesense 29 C Impact sur l administration seesseoosessssosssossocosoesesecssoessocssoeesoesssesssoessoossoeesocssseessossssesssessesse 31 D Impact sur l laboration des politiques publiques et l organisation de la d lib ration 33 E D mocratie t chnig tsssssssssisssssssssiossiossssserssssssssroossvssessssrecoososevissrossisssesoodssss sessros ses ossss
96. s cas d tude c est le cas pour les conseils de quartier des XIIIe et XVIIe arrondissements cr s respectivement en octobre et en d cembre 2001 Ces instances ont t consult es pendant toutes les phases de la r vision du PLU du diagnostic au r glement Elles ont notamment t charg es pendant les diff rentes phases d amender les propositions ou de proposer des solutions concernant le cadre de vie de leurs quartiers le patrimoine les tats g n raux du PLU Des tats g n raux ont t organis s les 13 et 14 juin 2003 l H tel de ville de Paris l intention des conseils de quartiers et associatifs autour des orientations du PADD dans le but de faire se rencontrer habitants et experts Ils taient organis s en tables rondes anim es par des sp cialistes experts et membres de la municipalit avec pour objectif d articuler les orientations g n rales et les pr occupations locales de croiser les analyses d experts avec l approche concr te de terrain Plus fonci rement ce qui est parfois appel e la grande messe des conseils de quartier sur le PLU tait l occasion de d passer une vision parfois localiste des probl mes inh rente aux conseils de quartier et certaines associations de donner au travail local une dimension plus strat gique Six forums ont ainsi t mis en place regroupant pour chacun lus de Paris experts universitaires et repr sentan
97. s contestataires comme il faut In Autrement n 29 1981 BEN HAMMO Marion La d mocratie un enjeu de campagne Le discours des candidats de la gauche plurielle aux lections municipales de 2001 Paris M moire de DEA sous la direction de Bertrand Guillarme septembre 2001 15 terrain mais aussi leur volont de d centraliser les pouvoirs vers les arrondissements ou encore de 4 PAA r 54 faire des quartiers les territoires de base de la d mocratie C est donc dans ce contexte que la r vision du PLU s inscrit et peut se comprendre Cette proc dure permet en effet de mettre en application deux des principes majeurs sur lesquels la campagne de 2001 s est appuy e tre au plus pr s des habitants et les faire participer sur ce qui les concerne au quotidien Dans son discours qui lance la proc dure de r vision du PLU Bertrand Delano souligne ainsi Cette d marche doit s appuyer sur une vitalit citoyenne qui dans notre ville aspire pr cis ment s exprimer sur des sujets aussi concrets J insiste sur ce point l entreprise que nous mettons en uvre repr sente aussi en tant que telle un d fi d mocratique Son laboration d coulera de sources diverses commencer par celle des habitants eux m mes acteurs usagers observateurs visiteurs mais aussi amoureux de leur ville ce qui leur donne une l gitimit vidente dans la mise en place d un tel processus 2 Acteurs objectifs et th mes du d b
98. s impliquer des citoyens qui n ont pas le droit de vote et qui ont une perception de l espace diff rente de celle des adultes public principalement concern par la proc dure de concertation et galement tenter de toucher les parents de ces enfants En effet les tablissements scolaires vis s par cette op ration se situent dans des arrondissements marqu s par une proportion signification de population trang re et ou en difficult l enjeu tait donc de toucher via les enfants des adultes appartenant aux groupes sociaux qui ne participent habituellement pas aux proc dures institu es telles que les conseils de quartier De ce point de vue les responsables de l op ration estiment que cette d marche est un chec mais que par contre elle est probante pour ce qui est de la participation des enfants qui se sont investis avec entrain dans le projet Le premier bilan que nous pouvons tirer de cet expos conduit constater la multiplicit des dispositifs mis en oeuvre pour la concertation dans la r vision du PLU Surtout il convient de souligner le r le central que les organisateurs de la concertation ont accord aux experts dans les dispositifs que ceux ci aient t directement mobilis s changer avec les techniciens ou lus ou qu ils aient particip l encadrement des habitants ordinaires On rel ve en effet un souci constant chez ces organisateurs de sortir le d bat de la simple mobilisation du savoir d usage citoy
99. savoirs d usage et du savoir commun mais aussi des savoirs techniques ceux des experts r quisitionn s l APUR les tudiants de l IEP Paris les commissions de sp cialistes Lattitude Cartag ne sans pouvoir tre pour l instant en mesure d valuer comment les premiers ont t effectivement int gr s dans la d cision et le rendu final du PLU L encore les phases ult rieures de la recherche pourront nous permettre de creuser plus avant cette question Dans les faits la consultation sous forme de questionnaire adress aux parisiens constitue galement un proc d qui requiert des comp tences particuli res Il s agit d un questionnaire ferm les questions sont pr cises et les r ponses possibles sont d j formul es mais les questions pos es ne mettent pas toujours en effet les questions de fond les enjeux sous jacents en vidence Les questions sont pos es de telle fa on qu on pr suppose une certaine comp tence des interrog s comp tence mettre en relation les diff rentes questions relier les questions avec les enjeux auxquels est confront Paris Ce pr suppos table sur l intelligence et la comp tence des interrog s mais ne permet de ne pas mettre carte sur table les v ritables questions en jeu C est le cas par exemple de la question sur la place des transports en commun une question d tourn e pour viter de poser celle plus directe mais plus pol mique de la place de
100. spective comparative Paris La D couverte 2005 p 89 11 1983 elle m me l g rement reprise en 1995 puis en 2000 dans la loi SRU renforce l ind pendance et les pouvoirs du commissaire enqu teur La loi du 18 juillet 1985 conduit contraindre la concertation en amont pour les projets d am nagement importants mesure galement reprise et tendue dans la loi SRU Le Code g n ral des collectivit s territoriales permet l organisation de plusieurs formes de consultation des lecteurs dans les communes et celles ci peuvent s appliquer l urbanisme C est galement dans ce cadre qu Hubert Dubedout promoteur des GAM de Grenoble et responsable d une commission nationale sur l habitat social peut d clarer en 1983 Les orientations nouvelles d finies en 1981 C est faire des habitants des acteurs du changement L assistance a t longtemps la forme traditionnelle de l action sociale On a pu constater ses limites et ses checs Aucune assistance n est efficace si les int ress s eux m mes ne prennent pas en charge leur projet de transformation Substituer une politique d assistance une politique de d veloppement conomique et social revient op rer ce mouvement d appropriation collectif La conduite des op rations doit alors reposer sur la volont de prendre appui sur les identit s sociales et culturelles des diff rentes couches sociales sur la reconnaissance des habitants comme partenaires d
101. ssage de la gauche au pouvoir au niveau national aurait affaibli les mouvements en faveur la d mocratie participative Les acteurs que nous avons interrog ce sujet voquent le caract re dirigiste de la mandature Mitterrand en contradiction avec les pr ceptes autogestionnaires qu elle eut un temps et avec ses promesses de campagne Cette attitude aurait ainsi d mobilis les luttes revendicatives pendant les ann es 1980 notamment pour ce qui touche l urbanisme Le fait est que pendant ces ann es la participation est beaucoup moins pr sente dans les d bats en urbanisme en d pit des mesures l gislatives adopt es en ce sens Les ann es 1990 sont l occasion d une r mergence sur de nouvelles bases des questions de participation dans le d bat politique et urbanistique Les questions relatives la participation r mergent dans le courant des ann es 1990 apr s que plusieurs collectifs d habitants se soient interpos s se soient fait entendre sur des questions relatives au cadre de vie c est dire la dimension morphologique et patrimoniale de la ville dans les d cisions municipales en mati re d urbanisme 33 Loi dite Bouchardeau n 83 630 du 12 juillet 1983 modifi e par la loi n 95 101 du 2 f vrier 1995 et la loi SRU n 2000 1208 du 13 d cembre 2000 JACQUOT Henri PRIET Fran ois Droit de l urbanisme Pr cis Droit public science politique Paris Dalloz 2004 p 87 35 JACQUOT Henri P
102. sur l urbanisme et ce tout particuli rement depuis une quarantaine d ann es Ainsi pour ne prendre qu un exemple la notion de cadre de vie qui appara t de mani re r currente dans les discussions contemporaines de concertation tait d j au coeur des mouvements de mobilisation citoyens des ann es soixante et soixante dix Second point certains parmi les porteurs actuels des proc dures de participation sont les h ritiers bien qu des degr s divers il s agira de les pr ciser ici des mouvements de luttes urbaines engag s dans ces ann es Ainsi pour ce travail d historicisation nous nous sommes appuy s sur une litt rature d j tr s riche que nous avons compl t e d entretiens ponctuels avec des acteurs d terminants de ces processus L objet de cette partie n est donc pas de pr senter une histoire g n rale des rapports entre urbanisme et participation mais plut t de souligner les l ments cl s permettant de mieux saisir les filiations entre concertation et urbanisme d hier aujourd hui A Une culture de la participation en urbanisme On peut tirer deux fils g n alogiques dans l histoire fran aise de la participation en urbanisme celui des mouvements sociaux urbains des ann es 70 d une part et celui des ann es 90 marqu es par la politique de la ville et la r mergence de l int r t pour la concertation d autre part deux p riodes qui se suivent mais ne se ressemblent pas en tout
103. t en faisant voluer leur r le et leurs ambitions Les mouvements sociaux urbains des ann es 1970 sont caract ris s par la pr sence de diff rentes couches sociales au sein de la lutte et par l importance des couches moyennes politis es tout particuli rement issues des professions intellectuelles ou du travail social qui servent d agents mobilisateurs aux populations concern es par la lutte d l ments ext rieurs prenant l initiative des luttes Ce recours la participation des habitants des citadins est d ailleurs souhait et revendiqu dans les premiers textes fondateurs de la politique de la ville Les orientations nouvelles d finies en 1981 c est faire des habitants des acteurs du changement L assistance a t longtemps la forme traditionnelle de l action sociale On a pu constater ses limites et ses checs Aucune assistance n est efficace si les int ress s eux m mes ne prennent pas en charge leur projet de transformation Substituer une politique d assistance une politique de d veloppement conomique et social revient op rer ce mouvement d appropriation collectif La conduite des op rations doit alors reposer sur la volont de prendre appui sur les identit s sociales et culturelles des diff rentes couches sociales sur la reconnaissance des habitants comme partenaires dot s d un v ritable pouvoir sur leur participation r elle aux d cisions Pourtant aujourd hui les reve
104. tic projet de ville et r glement dans chaque mairie d arrondissement soit 60 r unions en tout l initiative de la Mission PLU Chacune d elle comprenait au moins un repr sentant du service central Elsa Martayan et ou Jean Pierre Caffet et Didier Bertrand Ces r unions publiques taient destin es tout autant l information qu la prise de parole et de position des habitants La p dagogie sur le PLU et sa concertation y tient donc une place importante remise de documents projections de films Les questions de l affluence de ces r unions ouvertes tous les habitants des arrondissements ainsi que celles du statut des habitants pr sents associatifs classes d ge des prises de paroles et des th mes abord s des questions soulev es restent pos es l enqu te publique Il s agit d une proc dure classique en urbanisme Des commissaires enqu teurs nomm s par le tribunal administratif de Paris parmi lesquels on compte des fonctionnaires et des experts en la mati re urbanistes ing nieurs sont charg s d habiliter le plan local d urbanisme sous forme d un document provisoire et de v rifier sa validit avant validation au Conseil municipal Cette commission pr sid par un ancien pr fet a t mise en place en mai 2005 et a rendu son rapport favorable au Maire de Paris en f vrier 2006 L autre t che des enqu teurs est de recueillir les avis des habitants de recueillir le
105. tion de l urbanisme le 25 10 2006 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec Elsa Martayan mission communication et concertation la direction de l urbanisme le 25 10 2006 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec un responsable de la mission PLU 11 2006 BORRAZ Olivier HAEGEL Florence dir L impact de la participation d mocratique sur les services de la Mairie de Paris Paris CSO CEVIPOF mai 2006 p 17 Entretien d Am lie Flamand aupr s d un coordinateur des conseils de quartier dans le 19 15 11 2006 me arrondissement 36 De m me lorsque l on interroge un responsable sur sa vision globale savoir si cette d marche entourant le PLU consiste plus pour lui en de la participation ou de la concertation celui ci nous r pond les propositions issues de la concertation n ont pas t le mat riau principal parce qu il a fallu observer un certain pragmatisme Cette d marche n tait pas dans l id ologie du citoyen expert Elle visait simplement d gager les sensibilit s au probl me confirmer une politique la valider ainsi qu avoir un retour un des meilleurs moyens de gouvernance selon lui En nous livrant ainsi son sentiment le citoyen n est pas un expert on ne peut pas faire un PLU sans conna tre et ma triser sur le bout des doigts le code de l urba
106. tion engag e cette occasion Un autre responsable de la mission PLU souligne de son c t le fait qu une petite quipe a pilot l ensemble On peut galement souligner le r le des r f rents PLU dans chacune des mairies d arrondissement un des adjoints au maire ou un des membres du conseil municipal a t nomm pour centraliser toutes les activit s et dispositifs li s la r vision du PLU notamment tout le travail fait au sein des conseils de quartier et tre ainsi l interm diaire entre la mairie centrale et les habitants de l arrondissement L enjeu qui se pose alors ces acteurs de terrain est double Il s agit tout la fois de mettre en uvre une nouvelle fa on de faire de la politique pour s inscrire pleinement dans les objectifs de campagne de l quipe de Delano mais aussi de r viser le PLU Se m lent ainsi des probl matiques d ordre politiques mais aussi d ordre techniques urbanistiques Probl matiques qui mettent en jeu deux chelles l chelle du local avec la d mocratie de proximit et l chelle macro avec les questions qui touchent au statut et la place de Paris au sein du territoire national mais aussi au sein de l chiquier international BEN HAMMO Marion La d mocratie un enjeu de campagne Le discours des candidats de la gauche plurielle aux lections municipales de 2001 Paris M moire de DEA sous la direction de Bertrand Guillarme septembre 2001
107. toire pour les communes ou les coop rations intercommunales de plus de 500 000 habitants Pour ce qui concerne le territoire parisien seul un PDU r gional labor entre 1998 et 2000 pr existait au PLU Apr s avoir t amend par les conseils g n raux et municipalit s de la r gion Ile de France soumis enqu te publique et concertation avec les habitants informations et enqu tes sur leurs attentes il a t approuv par arr t inter pr f ctoral et mis en place en 2001 6 Article L 300 2 du Code de l urbanisme modifi par la loi SRU 7 Comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants Comme le PLH le PDU comprend un tat des lieux et un programme de travaux et d organisation Simultan ment au lancement du PLU le Conseil de Paris s est engag a vot dans la r alisation d un plan de d placement parisien dit PDP devant bien videmment s harmoniser avec le PDU et le PLU Mais dans les faits la r alisation du PDP a succ d celle du PLU Aussi il a fallu attendre 2005 pour que la municipalit fixe les modalit s de concertation li es son laboration concertation encore une fois non obligatoire Celles ci s av rent comme nous le verrons tr s proches des modalit s mises en uvre pour la concertation autour du PLU B La concertation Paris les sp cificit s de la capitale D apr s la loi SRU on l a indiqu les municipalit s sont charg es de la r
108. ts des conseils de quartier sur l estrade L assistance pr s de 800 personnes tait elle majoritairement compos e de conseillers de quartier et d associatifs un forum sur les d placements rapporteur Bekouche g ographe de Paris I un sur la r duction des in galit s rapporteur Daniel B har consultant et Institut d urbanisme de Paris un sur l emploi et l conomie rapporteur Laurent Davezies conomiste l Institut d urbanisme de Paris un sur la qualit de vie au quotidien rapporteur Jean Yves Boulin sociologue de l Universit de Dauphine un sur les paysages urbains rapporteur Fran ois Loyer un sur le logement et l habitat rapporteur Jean Marie Audry de l APUR T5 Direction de l Urbanisme de la Mairie de Paris Mission Communication et Concertation Bilan de la Concertation Plan local d urbanisme Mairie de Paris d cembre 2005 p 11 76 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec Elsa Martayan mission communication et concertation la direction de l urbanisme le 25 10 2006 24 A ces tats g n raux ont particip plusieurs sp cialistes et de chercheurs sur la ville et l urbain tels Marcel Roncayolo ou Catherine Rhein forum sur les in galit s le politiste Jean Viard du CEVIPOF forum sur la qualit de vie Les buts poursuivis par la Mairie taient la confrontation des points d
109. uestion urbaine Paris F Maspero 1972 18 TOURAINE Alain La voix et le regard Paris Seuil 1978 19 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et H lo se Nez avec Georges Gontcharoff ADELS et Observatoire parisien de la d mocratie locale le 11 1 2007 2 HATZFELD H l ne Municipalit s socialistes et associations Roubaix le conflit de l Alma Gare In Revue fran aise de science politique n 36 juin 1986 p 374 392 2 LEFEBVRE Henri Le Droit la ville Paris Anthropos 1968 7 LEFEBVRE Henri La R volution urbaine Paris Gallimard 1970 3 JULLIARD Jacques Contre la politique professionnelle Paris Seuil 1977 ROSANVALLON Pierre L ge de l autogestion ou la politique au poste de commandement Paris Seuil 1976 HATZFELD H l ne Faire de la politique autrement Les exp riences inachev es des ann es 1970 Paris Adels Presses universiatires de Rennes 2005 pp 200 201 10 Elles d bouchent logiquement sur l id e d autogestion urbaine et ensuite dans la politique de la ville Ainsi les tenants de l autogestion urbaine et de l animation dans les quartiers que ce soit dans les quartiers anciens les grands ensembles participent au d veloppement des pratiques de la co gestion et de la d mocratie participative d un point de vue id ologique Les id es relatives la participation citoyenne apparaissent dans les politiques publiques d s les ann es 1970 Pend
110. ui d passeraient la sph re de l administration communale et qui feraient intervenir des personnalit s aux statuts divers aux comp tences plurielles Selon le directeur de cabinet de Jean Pierre Caffet adjoint l Urbanisme et anciennement la Mission PLU ces groupes constituaient le niveau central de la concertation o ont t associ s toutes les institutions les diff rents organismes consulaires l Etat les associations qui avaient vocation avoir un regard un peu g n ral sur l ensemble de Paris Ils sont pr sid s par des adjoints au Maire Mis en place donc d s la phase de diagnostic ces groupes portent sur huit th matiques distinctes entrant dans l tat des lieux de Paris et dans la r alisation du plan Le groupe Logement habitat et r vision du PLH qui s est attach la r vision du PLH en corr lation avec le volet logement du PLU Le groupe environnement qui s est concentr sur le PADD Le groupe d placement et circulations douces charg du PADD et du PDP Le groupe qualit de vie l coute des quartiers destin valuer les besoins en quipements de proximit ainsi qu initier et valuer les processus de d mocratie de proximit Le groupe conomie emploi 68 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand un responsable de la mission PLU le 22 11 2006 22 Le groupe solidarit et action soc
111. ur dol ances en quelque sorte Ainsi des permanences d enqu teurs se sont tenues pendant pr s d un an dans chaque mairie d arrondissement aupr s des habitants avec l appui de panneaux d exposition et d informations Des entretiens suppl mentaires avec des membres de cette commission d enqu te pourront nous permettre par la suite de voir comment les demandes et avis recueillis ont t pris en compte avant validation par le Conseil de Paris sur quoi portent ces avis et d estimer se ces permanences ont t des r ussites du point de vue de l affluence et du succ s la consultation des parisiens 77 Entretien de Gr gory Busquet Claire Carriou et Am lie Flamand avec Elsa Martayan mission communication et concertation la direction de l urbanisme le 25 10 2006 78 Cahier du PLU n 6 Compte rendu des Etats g n raux du PLU 13 14 juin 2003 29 En fin de r vision du PLU mai juin 2004 assez tardivement donc dans le processus de concertation la mairie de Paris a d cid de compl ter les actions entreprises en la mati re par une consultation sous forme de questionnaire aux parisiens Lanc e apr s l laboration du PADD elle porte sur le projet de ville cf le titre du questionnaire le Paris de demain Comment comprendre cette d cision tardive D autant que comme cela nous l a t rappel plusieurs reprises l id e n tait pas nouvelle la mission du PLU avait
112. uveaux grands ensembles etc D apr s Georges Gontcharoff t moin de la p riode et promoteur de la participation et de l autogestion depuis les ann es 1950 ces mobilisations du moins leurs d buts se font essentiellement contre en r action r novations expulsions projets et la m thodologie du contre projet y fait son apparition Des exp riences d urbanisme participatif sont alors labor es encadr es par des sp cialistes de l am nagement urbain agissant dans un but militant exemple de l Atelier populaire d urbanisme pour le projet de l Alma Gare Roubaix qui se met en place en 1974 apr s 8 ann es de lutte contre la municipalit et d autres ateliers publics d urbanisme L id e de participation en urbanisme se d veloppe galement au contact d influences trang res Danemark Pays Bas mais aussi au contact des sciences sociales et plus sp cifiquement de la sociologie urbaine naissante Port e par des personnalit s comme Paul Henry Chombart de Lauwe Raymond Ledrut ou Henri Lefebvre celle ci pr ne d s les ann es 1960 la participation des citadins et usagers aux projets d urbanisme et la gestion des villes Le droit la ville droit la centralit et la participation et l information des habitants notamment pour classes domin es et l autogestion de la vie urbaine sont les mots d ordre qui investiront les luttes urbaines
113. veur de la loi Elles aboutissent la r vision de la loi PLM compl t e par la loi du 27 f vrier 2002 qui cr e les conseils de quartiers et entend conjointement favoriser l accroissement des moyens mis la disposition des mairies d arrondissement GAUDIN Jean Claude Les nouvelles politiques urbaines Paris PUF 1993 10 Pour une synth se sur cette question nous renvoyons notamment au m moire de DEA de Marion Ben Hammo BEN HAMMO Marion Op Cit p 24 1 Site Internet de la Mairie du XIII arrondissement Si cette loi PLM nous int resse c est pr cis ment parce qu elle accorde des pouvoirs aux mairies d arrondissement dans des domaines qui concernent notre sujet d tude la concertation et de mani re connexe les quipements de proximit domaine qui touche l urbanisme la d mocratie locale La cr ation des conseils de quartier rel ve dor navant du Conseil d arrondissement Le conseil d arrondissement peut s il le veut comprendre des adjoints charg s d un ou de plusieurs quartier les quipements de proximit Les mairies d arrondissement participent la d finition des quipements de proximit Le conseil municipal et les conseils d arrondissements d cident en derni re instance lors d un d saccord avec le pr fet au sujet d quipements de proximit Des commissions mixtes pour les quipements de proximit sont tablies Enfin la capacit financi re des arr
114. vorable la concertation Au niveau local elle est port e par la toute nouvelle quipe municipale 2001 dirig e par le socialiste Bertrand Delano qui se positionnant contre le syst me Chirac rige en projet une nouvelle re d mocratique Au niveau national elle s inscrit dans le cadre juridique dessin par la r cente loi Solidarit Renouvellement Urbain SRU vot e en 2000 imposant la concertation dans l adoption des PLU enfin elle pr c de de peu l adoption de la loi Vaillant 2002 portant notamment sur la cr ation des conseils de quartier tudier la r vision du PLU fournit ainsi une entr e privil gi e pour s interroger sur la mise en oeuvre de dispositifs de d mocratie participative l chelle d une capitale Il s agit dans ce contexte d appr hender la vari t et la sp cificit des dispositifs mis en oeuvre de pouvoir les qualifier la terminologie employ e consultation concertation participation r v le un enjeu majeur de saisir les processus qui ont conduit l adoption de ces proc dures et enfin d valuer maintenant que la r vision est close la place et le poids de la concertation dans la prise de d cision et les types de savoirs citoyens qui ont t mobilis s cette occasion Plus largement ce travail appara t comme l occasion de s interroger sur les liens entre urbanisme et proc dure participative faire la g n alogie de cette exp rience in dite nous offre l oppo

Grégory BUSQUET Claire CARRIOU Amélie FLAM AND

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