1 La naissance de l`affermage : coopérer pour exister. Dominique
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1. aboutir il est juridiquement complexe la guerre introduit une longue coupure mais il aboutit Le 1 janvier 1923 est form le Syndicat des communes de la Banlieue de Paris pour les Eaux anc tre de l actuel Sedif Il reprend tous les contrats particuliers des communes adh rentes et ren gocie un nouveau trait C est l uvre principale du maire de Bagneux par ailleurs vice pr sident du Conseil d Etat Les termes du contrat introduisent des obligations nouvelles par rapport aux concessions habituelles la dur e est r duite 38 ans soit une date d expiration le 31 d cembre 1960 la d ch ance peut tre prononc e en cas de manquement grave la qualit est contr l e par les agents de la ville de Paris le syndicat d finit et finance le programme de travaux et fixe les tarifs la Long et ali op cit C est par exemple ce qui se passe Rouen lorsque le contrat est repris par la collectivit en 1912 Voir Franck op cit chapitre 18 54 16 Compagnie est charg e de l exploitation de la maintenance des installations et de la r alisation des travaux le contrat introduit une prime de gestion et une prime d conomie d exploitation Autrement dit le Syndicat finance les investissements et d finit le programme de travaux la Compagnie conserve la responsabilit de gestion elle est r mun r e par les usagers Par rapport des affermages concessifs qui fonctionnent de fait en laissant la fi2. tre conclus D s 1857 l extension du service de nouveaux quartiers conduit la signature d un premier avenant Il est suivi en 1862 par un second li la r alisation de nouveaux quipements de production pour une large part la charge de la Ville En 1866 cet avenant doit tre revu car la ville n a pas termin ses travaux Les volumes produits restent inf rieurs la demande et l eau livr e n est pas limpide et manque de fra cheur Cette situation conduit se renvoyer les responsabilit s Pour la Compagnie ces insuffisances incombent la Ville qui n a pas d velopp les moyens de production n cessaires le pr fet abonde dans ce sens La situation se d grade avec la Ville et la rupture sera effective au 1 janvier 1900 Entre temps plusieurs communes de banlieue sont raccord es leur demande au r seau de la Compagnie Ces extensions dans la banlieue sauveront la Compagnie elle s y d veloppera ce qui lui permettra de revenir dans la ville centre la fin du 20 si cle Les relations se compliquent Nantes La Ville ne paie pas les redevances pr vues Les lus et les 1 habitants se plaignent de la mauvaise qualit de l eau car les tuyaux Chameroy se d gradent rapidement et les fuites augmentent En 1866 la Compagnie doit se r soudre changer les canalisations mais les co ts sont tels qu elle demande la Ville une r vision du contrat Celle ci refuse Une action en justice est engag e
3. Par exemple l op rateur d un grand parc industriel ou le promoteur d une grande op ration de construction va confier la gestion des fluides puration des eaux production d lectricit un sp cialiste priv car le syst me public est d faillant Pour lui la notion de bien de retour ne fait pas sens On trouve aussi des variantes de type design build finance and operate DBFO avec un D Lorrain L action publique pragmatique la gestion des biens publics et ses passions Revue Politiqu t Parlementaire n 1043 sp cial sur l eau avril juin 2007 pp 95 104 10 Les autorit s chinoises d veloppent des autoroutes en BOT C est une formule r cemment utilis e pour des autoroutes en Espagne et au Portugal D Lorrain Les groupes de construction espagnols Flux n 66 67 2007 pp 149 162 11 6 investissement de d part tandis que pour des interventions sur des op rations existantes ce sont des contrats de type rehabilitate operate and transfer qui sont pratiqu s A ces formules d j tr s nombreuses il convient d ajouter des options aux extr mes Le march de travaux standard a connu une volution qui permet la firme d int grer la phase de conception Ce sont les contrats de type Engineering amp construction Design amp build tr s largement utilis s aux Etats Unis L industrie p troli re pratique aussi depuis tr s longtemps une formule dite turnkey dans laquelle l entreprise fournit t
4. e et provient des cash flows des exploitations le reste est apport par l emprunt il ne s agit plus d emprunts souscrits par la Compagnie selon le sch ma 3 AGO 1955 p 1 AGO 30 juin 1960 p 1 1 AGO 1955 p 2 D cision prise par une AGE du 4 octobre 1948 l augmentation sera effectiv n date du 18 f vrier 1949 AGO 1949 p 2 7 D cision d une AGE du 30 novembre 1949 AGO 29 juin 1950 p 1 AGO 1955 3 48 14 concessif mais d emprunts r alis s par les collectivit s publiques Dans le nouveau dispositif de financement elles b n ficient des subventions de l Etat parfois des pr ts du FDES et toujours des pr ts bonifi s de la Caisse des D p ts et Consignations Elles re oivent en contrepartie une partie des recettes d exploitation dans le sch ma de l affermage on parle de surtaxe pour la partie qui correspond au remboursement d emprunt et de redevance si la collectivit est associ e aux b n fices La Compagnie insiste d sormais sur l implication des autorit s publiques On peut lire dans le rapport aux actionnaires du 28 juin 1956 cette observation concernant le programme de d veloppement et de r novation des installations les programmes ont t bien entendu arr t s en plein accord avec les Das j j 4 n50 collectivit s conc dantes et sont financ es avec leur aide Le ton est nouveau Manifestement ces nouveaux dispositifs vont conforter la rentabilit de la C
5. elle remonte jusqu au Conseil d Etat qui condamne la Compagnie refaire ses installations Celle ci tergiverse de solutions techniques en options En d finitive rien ne change En 1872 une nouvelle municipalit est lue on s achemine vers la rupture du contrat Elle intervient en finalement en 1905 Le trait sign avec la Ville de Paris en juillet 1860 est modifi d s 1867 par une s rie de trois conventions conclues entre juin et d cembre La Ville autorise la Compagnie augmenter ses tarifs mais son indemnit de frais de r gie est sensiblement r duite car les abonnements ont fortement progress La Ville renonce l article qui lui permettait de d noncer le contrat apr s dix ans il est prolong jusque 1911 soit pour 44 ans Surtout elle abandonne l interdiction faite la Compagnie de signer des conventions avec des communes de banlieue Imm diatement la Compagnie va s y d velopper en i Propos du directeur de la Compagnie Lyon en 1865 cit par Gmeline p 94 De son c t Scherrer rel ve la forte hausse de la demande F Scherrer Lyon une histoire s culair ntre gestion publique et priv e In D Lorrain dir Gestions urbaines de l eau Paris Economica 1995 pp 43 56 i Jacquot op cit p 41 Gmeline op cit pp 126 29 Scherrer p 47 suiv Les contrats particuliers avec les communes de la banlieue Lyonnaise seront 19 unifi s en 1928 au sein d un syndicat intercommunal Ce
6. gale et le dividende sont disponibles jusque 1953 La Compagnie distribue entre 80 et 85 de ses b n fices Consid rant que le ratio entre b n fice de l ann e produits se trouve certainement modifi car les donn es produites incorporent des fonctions de holding nous avons proc d titre d hypoth se une op ration de recalcul Nous avons estim que 20 des produits d exploitation incorporaient des mouvements de filiales Nous avons retir les produits du domaine priv car cette activit correspond des activit s non li e la distribution d eau En revanche nous avons maintenu les produits des valeurs immobili res consid rant qu elles correspondaient pour une large part des loyers pay s par les filiales dont la contrepartie se trouvait dans des services rendus par la soci t m re et induisant des charges dans ses comptes Pour les ann es 1946 48 le ratio b n fice produits recalcul se situe autour de 3 5 sur la p riode 1949 53 il est de 14 et oscille entre 17 et 24 pour les ann es 1954 1959 a Dans les derniers jours de 1958 au d but de la Ve R publique une monnaie nouvelle est cr e le francs lourd il vaut cent francs anciens L exercice 1959 sera encore pr sent dans l ancienne monnaie Voir R R mond op cit p 585
7. vision des prix ni de formule math matique d indexation De sorte que l hyperinflation va mettre mal les concessions l indice des prix en base 100 la veille de la guerre s tablit 412 en octobre 1919 Il faudra l arr t du conseil d Etat Gaz de Bordeaux en 1916 et son laboration de la th orie de l impr vision pour combler le trou juridique En appliquant cette jurisprudence son activit de distribution d eau la Compagnie parvient ren gocier un grand nombre de contrats dans les ann es 1920 La nouvelle direction va consacrer trois ann es r ajuster non sans mal l ensemble des anciens contrats notamment ceux de Paris de sa banlieue et de Nice Il semble que l introduction des formules d indexation des tarifs dans les contrats existants ait t efficace Alors que l inflation est encore forte le rapport aux actionnaires de 1927 expose que d une fa on g n rale ces augmentations de frais d exploitation ont t couvertes au moins partiellement par le jeu des clauses introduites ces derni res ann es cet effet dans la plupart de nos trait s 2 Franck op cit 175 Voir Gmeline op cit pour Lyon 36 Nantes 68 la r gion parisienne 96 J M Auby R Ducos Adder Grands services publics et entreprises nationales Paris PUF 1975 ed origine 1969 3 R R mond Notre si cle 1918 1988 Paris Fayard 1988 p 46 M Long et ali Les grands arr ts de la jurisprudence administrativ
8. 8 1178 7 Produits du 8 0 6 3 5 5 15 5 29 4 25 1 58 3 69 7 79 9 100 8 98 7 136 8 117 1 150 9 138 6 domaine priv Produits des 11 4 17 1 19 0 10 2 19 4 18 0 51 3 63 2 89 0 131 1 188 4 206 8 2504 262 8 266 9 valeurs immobili res Total Produits 26 5 44 8 59 6 115 3 264 2 371 5 475 2 622 5 751 7 902 5 993 0 1088 8 1199 6 1380 4 1 584 2 Service des obligations 11 5 16 0 21 4 38 8 22 8 36 6 41 6 41 9 41 0 41 6 41 9 41 8 41 5 41 5 42 1 Amortissements 5 8 11 5 12 9 50 2 90 2 99 4 142 9 152 5 183 5 2247 215 3 243 8 269 1 2899 3194 Provisions r serves 3 0 5 4 6 5 3 0 55 0 85 0 105 5 202 9 249 8 290 8 337 7 364 3 402 0 464 9 561 8 Total Charges 20 4 33 0 40 9 92 0 168 0 221 0 289 9 397 3 474 4 557 1 595 0 649 9 710 6 805 4 923 4 B n fice ann e 6 1 11 8 18 7 23 3 96 1 150 4 185 3 225 2 277 3 345 4 398 0 438 9 489 0 557 1 660 8 B n fice produits 23 0 26 3 314 20 2 364 40 5 390 36 2 369 38 3 40 1 40 3 40 8 40 3 41 7 E D amp D gt sortie de guerre ren gociation des contrats affermage d veloppement des capacit s de production Outre le b n fice de l ann e les documents tablissent le report de l ann e pr c dente Se calcule alors le b n fice total qui se ventile entre la r serve l gale les dividendes et le solde de l ann e Les donn es concernant le partage entre la r serve l
9. A C Martinand La ma trise des services publics urbains organis s en r seaux avis au Conseil Economique et Social Paris Les ditions des Journaux officiels 2001 p 81 suiv 3 Y Lemarchand Du d p rissement l amortissement Nantes Ouest Editions 1993 R Nield Public corruption The dark side of social evolution London Anthem Press 2002 chapitre 7 H Verin Evaluation des avantages du recours l entreprise dans les grands travaux de l Etat 18e si cle Politiques et Management Public n 1 1989 p 57 78 H Verin La gloire des ing nieurs l intelligenc chnique du XVIe au XVIIIe si cle Paris Albin Michel 1993 3 grand nombre de pays Les Etats Unis font appel des firmes priv es pour les chemins de fer le gaz l eau domicile avec les water owned companies L Europe n est pas en reste avec l activit des compagnies anglaises et fran aises qui s implantent un peu partout elles interviennent bien s r dans des pays de leurs empires respectifs mais on les trouve aussi en Italie et en Espagne en Turquie voire m me en Chine pour la premi re ligne de chemin de fer Cette technique juridique est utilis e pour remplacer la puissance publique qui ne dispose pas des moyens humains et financiers Un si cle plus tard le changement est consid rable La part du secteur priv dans la conception financement construction exploitation d ouvrages n a cess de s tendre par le nombre des d
10. cembre 1853 Autrement dit l engagement de principe pr c de le droit les porteurs du projet partent vite dans un domaine o tout est construire De sorte que la mise en uvre fait ressortir ce qui fait d faut pour d finir les droits et obligations des parties Ne soyons donc pas tonn s que ces trait s ne puissent vivre que par des avenants permanents Dans certains cas comme Paris ils permettront de durer dans d autres cas ils ne suffiront pas pour trouver le bon r glage et ce sera la rupture 13 J L Guasch Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions Doing It Right World Bank Institute 14 Washington D C 2004 C Defeuilley Contrats et r gulation des services urbains Le Syndicat des Eaux d Ile de France 1922 2002 Flux 55 2004 pp 43 52 15 Bezan on 1999 et 2004 op cit 1 A Jacquot La Compagnie g n rale des eaux 1852 1952 un si cle des d buts la renaissanc Entreprises et Histoire n 30 2002 pp 32 44 P de Gmeline La Compagnie G n rale des Eaux 1853 1959 Paris Editions de Venise 2006 p 50 suiv 8 A Lyon la Compagnie a quatre ans pour r aliser les travaux tandis que ses agents prospectent la client le pour obtenir des abonnements La mise en service d une bonne partie des installations interviendra en ao t 1856 soit un peu moins de trois ans apr s le contrat Les objectifs techniques sont tenus En revanche les abonnements tardent
11. contrat initial devait tre amend A cette situation il y a une premi re raison Les trait s de l poque sont d une grande sobri t Comme le rel ve Christophe Defeuilley le cadre juridique de ces premi res concessions est extr mement frustre Les relations entre communes et concessionnaires rel vent du droit priv les lois organisatrices P gt hiya 15 amp arriveront post rieurement aux n gociations contractuelles Il n existe pas de cahier des charges les parties ne sont pas contraintes sur la proc dure de s lection intuitu personae ni sur les dur es comprises entre 50 et 99 ans Les tarifs sont fixes ces contrats se r gulent de mani re price cap Le trait sign entre la ville de Nantes et la Compagnie G n rale des Eaux en avril 1854 tient en deux pages manuscrites et comprend quatre articles compl t s par un cahier des charges Les parties s engagent pour une dur e de soixante ans tout de m me Le cas de Lyon est encore plus tonnant du point de vue de la robustesse du droit Ce premier contrat de la Compagnie est sign en ao t 1853 il est approuv par la Commission municipale de Lyon en septembre mais cette poque la Compagnie n a pas d existence l gale La premi re assembl e des actionnaires se tient en octobre 1853 les statuts sont approuv s par le Conseil d Etat la fin du mois de novembre et le d cret qui confirme son existence l gale est sign par Napol on III le 14 d
12. firme l affermage et la concession mais puisque le premier d coule du second commen ons par la concession Cette derni re est une formule tr s ancienne qui confie une responsabilit totale la firme En France il tait question l origine de concessions aux risques et p rils et certaines ne pr voyaient m me pas de propri t publique avec la notion de biens de retour Dans le sch ma standard la firme prend sa charge les investissements de d part elle construit et finance l quipement elle en assure la maintenance elle exploite et assume les risques elle est r mun r e directement par l usager Puisque les investissements sont importants la dur e permettant le retour sur capitaux investis est longue Les concessions sont calibr es sur des p riodes comprises entre vingt et trente ans ce fut plus l origine La propri t des actifs bien que financ s par la firme est publique de sorte qu au terme du contrat s il n est pas renouvel le syst me technique revient automatiquement la puissance publique Cette formule a t appliqu e des syst mes techniques fort divers les chemins de fer les r seaux lectriques les distributions d eau potable les autoroutes les ports les a roports 4 Pour durer certaines de ces concessions ont d se transformer et ce fut en particulier le cas dans le secteur de l eau potable Tr s rapidement elles ont fait l objet d une critique politique pouvait on g re
13. grandes compagnies Au sortir de la guerre elle n est plus qu une grosse PME sans puissance v ritable A cela s ajoute le risque des nationalisations comme la fin des ann es 1930 Et si cela ne suffisait pas une loi Badiou autorise les communes rompre unilat ralement Puis la situation s am liore Apr s une longue p riode de prix administr s un arr t minist riel du 30 d cembre 1947 r tablit la libert tarifaire pr vue dans les formules contractuelles D s 1948 la Compagnie r percute et l assembl e des actionnaires de juin 1950 le pr sident peut faire tat d une situation bien meilleure De 1948 1952 la Compagnie est parvenue ren gocier ses contrats les ventes d eau augmentent et l exploitation se traduit par des b n fices A partir de 1953 commence une nouvelle p riode marqu e par le d veloppement des capacit s de production Mais la Compagnie se trouve contrainte sur ses ressources financi res Le retour la libert contractuelle n aura dur que le temps d une promesse La r glementation des prix est r tablie au d but de 1952 la Compagnie devra se satisfaire des d cisions prises par les pr fets Les rapports aux Assembl e g n rale ordinaire AGO du 2 juillet 1946 p 3 AGO du 2 juillet 1947 p 1 Gmeline op cit pp 186 et 190 Mentionnons quelques difficult s avec les villes de Nice Rennes Villefranche sur Sa ne et le canal de Saint Martory pr s de
14. long d tour permettra la Compagnie de revenir dans la commune de Lyon en 1986 apr s l lection d un nouveau maire favorable la gestion d l qu e Scherrer p 48 20 Au commencement la Compagnie utilise les tuyaux de l entreprise Chameroy feuill de t le en cintre rev tue int rieurement et ext rieurement ils se d graderont tr s vite et conduiront l adoption du tuyau en fonte 9 rachetant deux soci t s priv es la soci t de Choisy le roi et la Compagnie des eaux de Montmorency Nouvelle convention modificative la fin de 1869 car la Ville r troc de contre 3 3 millions de francs les contrats des vingt cinq communes de banlieue limitrophe que la Compagnie avait apport s en 1860 au nouveau service des eaux Le r glement des abonnements est modifi en ao t 1880 En d cembre 1886 une convention modificative r gle l alimentation en eau des communes de Neuilly sur Seine Levallois Perret Clichy et Saint Ouen Il est une seconde raison cette adaptation permanente des contrats En ces ann es d enfance des r seaux urbains les institutions comme les modes de vie ne sont pas encore stabilis s Tout ceci doit tre construit nous avons tendance l oublier tant la fourniture de l eau domicile semble une donn e naturelle Cette construction du march suppose de rendre l gitime les abonnements comme d difier des r gles de droit Tout ceci fait d faut au commencement donc la Compagnie exp
15. modernisation de la France rurale 1870 1914 Paris Fayard 1983 p 301 et p 305 a Bettinger op cit pp 121 122 Ailleret L gislation des distributions d nergie lectriqu t des forces hydrauliques Paris Ecole Sp ciale des Travaux Publics 1932 pp 3 suiv Ailleret op cit p 16 p 45 pour les concours de l Etat et des collectivit s P Van de Vyver L servic public local mode d emploi des r gies t des concessions Paris IVF Services 1995 p 100 suiv 62 64 18 d tre amput e d une grande partie de son activit par la nationalisation Cet acte politique unilat ral d montre la faible protection qu apportent les concessions et le financement des actifs Les dirigeants de la Compagnie se trouvent confort s dans l id e que l quilibre des pouvoirs esquiss par le contrat de la banlieue de Paris 1923 et par certains contrats avec des syndicats ruraux ann es 1930 constitue la x onn 65 meilleure parade ce risque de nationalisation Il est vraisemblable que l administration ait souhait faire un toilettage des textes au sortir de la guerre une p riode de grands changements institutionnels Ceci explique l laboration des cahiers des charges types pour la concession de distribution d eau d cret du 13 ao t 1947 et pour l affermage d cret du 6 juillet 1951 Ce texte sur l affermage restera inchang jusque 1980 Pour la firme ce timing est parfait Le d cret
16. qu il est possible d engager des op rations d ficitaires car elles ne sont pas contraires l int r t g n ral Pour ces r seaux de transport le d ficit ne va cesser de se creuser avec l inflation de la grande guerre puis la concurrence de l automobile dans les ann es 1930 Cette politique va conduire l administration intervenir encore plus dans la d termination des tarifs Comme l explique Bettinger l esprit de la concession se trouvait profond ment alt r le cercle vicieux commen ait Car pour trouver des concessionnaires d sireux d assumer la responsabilit de telles concessions d natur es l administration a d consentir prendre dans une certaine mesure la charge des f STan 6l risques de la concession subventions garanties d int r ts primes de gestion En mati re lectrique une loi de 1906 avait pr vu deux r gimes de distribution les concessions et les permissions de voirie Les secondes se bornaient r gler les conditions dans lesquelles les ouvrages 1162 pouvaient occuper le domaine public pour le reste la libert commerciale de l entreprise tait enti re Le l gislateur est d abord intervenu par une loi de f vrier 1925 pour encadrer ce r gime Puis un cahier des charges types approuv par le d cret du 17 janvier 1928 organise les concessions de distribution Afin d acc l rer l lectrification en milieu rural ce texte pr voit la contribution de la collectivit p
17. rural et d autres r seaux Ces apprentissages qui allaient conduire l affermage pouvaient d autant plus facilement se faire que cette solution avait t adopt e d abord pour les voies ferr es d int r t local puis pour les lectrifications en milieu rural Ici on trouve les emprunts d autres secteurs et comme passeur la figure de l ing nieur subdivisionnaire de l administration des Travaux Publics et son homologue du G nie Rural Avec le plan Freycinet de 1878 le gouvernement engageait un vaste programme de d veloppement des infrastructures et en particulier des chemins de fer jusqu alors initi s par des compagnies priv es Afin d tendre le r seau il leur apporte son soutien sous la forme de caution aux emprunts et de garanties de dividendes Plus tard les projets de voies ferr es d int r t local dans des d partements tr s peu peupl s 5 Defeuilley op cit p 46 47 G rard 1939 cit par Defeuilley p 47 soulign par nous Entretien avec un Directeur G n ral en retraite d cembre 2007 J C Thoenig L re des technocrates le cas des ponts et chauss es Paris Les ditions d organisation 1973 5 J M Mayeur J M Les d but de la IIIe R publique 1871 1898 Paris Seuil coll Points 1973 p 119 123 56 57 58 17 vont rendre plus n cessaire cet appui public des op rations priv es S labore une id e soutenue par les conseils g n raux et l administration
18. si cle plus tard elle jouera un r le actif dans le passage l affermage Nous sommes partis des textes publi s sur son histoire compl t s par notre propre enqu te dans ses archives Cela tablit une double temporalit Pendant pr s d un si cle la Compagnie a adapt ses contrats en restant dans le sch ma concessif de d part les avenants aux trait s sont le lot de l exploitation Puis entre 1948 et 1952 elle ren gocie ses contrats mais cette fois elle passe quelque chose de nouveau l affermage Ce passage se fait assez naturellement car il prolonge des exp riences datant de l entre deux guerres et il s inspire aussi de solutions adopt es pour d autres r seaux techniques Ce faisant l entreprise passe de contrats de propri t des contrats de savoir faire et elle pose les bases de la conception moderne de la soci t de service pour les biens essentiels 1 Une lecture internationale On peut trouver une origine lointaine aux concessions avec quelques exp riences sous l Empire romain d autres au 17 si cle puis des formules correspondant au d veloppement des grandes compagnies de commerce Mais en fait le v ritable d veloppement de cette formule juridique intervient au milieu du 19 si cle avec l urbanisation des pays industriels et le d veloppement des grands r seaux lourds chemin de fer distribution lectrique adductions d eau La carte de ces exp riences concerne un assez 2 A 2 r
19. 2003 op cit 4 tient essentiellement la gestion de la main d uvre tout le reste rel ve de la responsabilit publique y compris le paiement C est un type de contrat utilis pour la facturation pour des interventions d urgence pour l entretien de compteurs pour la maintenance de l clairage public pour le nettoyage de rues pour le d neigement Il permet d externaliser une mission pr cise et de r mun rer la firme en fonction de ses performances 2 Les contrats d exploitation de r gie int ress e ou de g rance de type O amp M operating amp maintenance sont proches du pr c dent sur les crit res principaux puisque la puissance publique est propri taire des actifs finance les investissements r mun re la firme La diff rence principale tient une mission tendue la gestion de l ensemble du syst me technique de sorte que les risques de gestion se trouvent cette fois port s par la firme Il s agit de ce fait de contrats plus longs d une dur e de trois sept ans qui souvent r mun rent la firme en fonction de ses r sultats Ils sont utilis s pour g rer un quipement sp cifique unit de traitement d eau potable ou d eau us e incin rateur ou d charge En France ils ont t adopt s pour g rer tout un syst me technique sous l autorit publique comme par exemple dans les transports en commun 3 Apparaissent ensuite deux contrats dans l ordre des responsabilit s croissantes de la
20. Chandler The Visible Hand the Managerial Revolution in American Business Harvard University Press Cambridge 1977 M V Melosi The Sanitary City Urban Infrastructure in America from Colonial Times to the Present The John Hopkins University Press Baltimore 2000 C D Jacobson J Tarr Public or Private Some Notes from the History of Infrastructure Report to the World Bank Carnegie Mellon University 1993 pp 2 36 gt H Bonin et ali dir Transnational Companies 19 20 centuries Paris Editions Plage 2002 P Crush Woosung Road the story of China first railway The Railway Tavern Hong Kong 1999 C Harris Private Participation in Infrastructure in Developing Countries World Bank Working Paper n 5 Washington D C 2003 p 5 7 Banque mondiale et PPIAF Private Participation in Infrastructure Trends in Developing Countries in 1990 2001 World Bank Washington D C 2003 T H Hatry H A review of private approaches for delivery of public services The Urban Institute Press Washington D C 1983 P Guislain Divestiture of State Enterprises An Overview of the Legal Framework World Bank Technical Paper n 186 Washington D C 1992 C Kessides Institutional Options for the Provision of Infrastructure World Bank Discussion Paper n 212 Washington D C 1993 Toolkit A guide for hiring and managing advisors for private participation in infrastructure PPIAF Washington D C vol 1 2001 pp 17 19 Harris
21. La naissance de l affermage coop rer pour exister Dominique Lorrain CNRS CEMS EHESS L affermage s est impos dans le secteur de l eau potable en France partir des concessions aux risques et p rils Ce passage de contrats de propri t des contrats de savoir faire pose les bases de la conception moderne de la soci t de service dans les biens essentiels L argument soutenu est que les acteurs n ont pas invent cette forme juridique par id ologie mais par n cessit ce qui d voile une propri t centrale Le secteur de l eau ne peut s abstraire de l paisseur des soci t s Donc pour durer les firmes ont d s adapter Partons d une id e tr s souvent d velopp e L exp rience fran aise de gestion des services publics en r seaux serait celle de la concession Ce contrat caract riserait en particulier le secteur de l eau et donc les deux grandes groupes de services urbains Veolia Environnement et Suez Environnement seraient des groupes concessifs Cette formulation ne manque pas d tonner car voil bien longtemps que les concessions des origines ont t transform es Le contrat qui depuis plus de cinquante ans correspond la gestion priv e des services d eau en France est celui de l affermage Les contrats de r gie int ress e ou de g rance dominent dans les transports urbains tandis que les march s d exploitation ou autres contrats de services s imposent dans le secteur de la propret La r f rence principa
22. Toulouse ces derni res n gociations aboutiront en 1952 AGO du 26 juin 1952 et du 29 juin 1953 0 AGO du 29 juin 1950 pp 1 3 1 AGO de juin 1954 p 2 Les r sultats de chaque exploitation d pendent donc plus des d cisions pr fectorales en mati re de tarifs que des qualit s intrins ques de la gestion AGO 26 juin 1958 p 4 42 13 actionnaires permettent de suivre en d tail la conjoncture L ann e 1954 reste marqu e par une stabilit des prix et des salaires de sorte que le r glementation des tarifs ne se fait pas encore sentir Les conditions restent favorables la prosp rit financi re de nos exploitations Les exercices 1955 et 1956 enregistrent un d veloppement conomique g n ral et une hausse des ventes d eaux industrielles A partir de 1957 le mouvement d urbanisation est manifeste et les nouvelles zones de logements tirent les ventes d eau domestiques Les chiffres de l poque tranchent avec la morosit pr c dente La croissance des ventes d eau a t de 3 1 sur 1955 56 puis de 6 7 sur 1956 57 de 2 3 pour 1957 58 et de 7 7 entre 1958 59 Avec la hausse des consommations la Compagnie doit acc l rer ses programmes de renforcement des installations elle se doit de garder une marge de s curit entre ses capacit s de production et la demande maximale Elle lance alors un grand programme de modernisation des installations Elle commence par l lectrification des usines de la
23. apporte A l poque les volumes livr s par les porteurs d eau satisfont les attentes pour un co t per u modique Comme pour l eau en bouteille d aujourd hui le consommateur a l impression d un libre choix et le co t global se trouve dilu si l on peut dire par un paiement la livraison tandis que l eau du robinet est obligatoire et son paiement intervient en bloc tous les mois ou deux mois Donc l usager met en quivalence les deux offres le gain n est pas vident mode de vie inchang En outre l existence de choix alternatifs p nalise ce nouveau syst me technique Tant qu il y a des puits des citernes individuelles des droits de captage de sources le nombre d abonn s potentiels se trouve r duit Peuvent venir s ajouter des questions de qualit de l eau Elle peut avoir pour cause une d gradation de la ressource comme Nice ou l impact de tuyaux vieillissant mal comme Nantes et Lyon cela ne plaide pas en faveur de l eau tous les tages En troisi me lieu ces concessions des origines ne fonctionnent pas comme des contrats complets car la Compagnie doit n gocier avec les soci t s locales pour obtenir un contrat ou pour le conforter C est une caract ristique permanent sans doute particuli re aux distributions d eau Les syst mes techniques ne s y con oivent pas comme des traits qui traversent en surplomb les soci t s locales ils s y trouvent encastr s En permanence la compagnie change avec les ac
24. banlieue de Paris Choisy le Roi Mery sur Oise et Neuilly sur Marne Puis elle m ne des travaux de r novation et de d veloppement des ouvrages de ses exploitations de province la banlieue de Lyon Nice et sa r gion Antibes Ces travaux permettent des conomies d exploitation qui influent de fa on sensible sur les r sultats financiers des services Elle gagne aussi de nouveaux contrats Les besoins financer sont normes Comment toutes ses op rations vont elles tre financ es Fort classiquement la Compagnie va proc der plusieurs augmentations de capital En 1949 le capital social de 121 millions de francs est port 363 millions de francs Puis la fin de cette m me ann e il est augment 726 millions de francs par incorporation d une partie des r serves Pendant l exercice 1950 il est port 900 millions de francs et en 1954 il est doubl 1 800 millions de francs Mais c est surtout la mobilisation de fonds publics qui permet le financement de ces actifs fixes Il est question d affermage pour des contrats avec des syndicats et de nouveaux m canismes de financement pour les unit s de production D sormais les investissements sont couverts par une fraction sp ciale affect e des recettes et par des emprunts souscrits aupr s des organismes de cr dit aux communes et 2 SU 49 gag s eux m mes par des recettes sp ciales Autrement dit une part des investissements est autofinanc
25. e 12 dition Paris Dalloz 1999 34 Gmeline op cit p 161 Gmeline op cit p 164 Jacquot op cit 42 30 31 33 35 12 3 Le passage l affermage La seconde guerre mondiale est galement suivie d une seconde vague de ren gociations Mais cette fois les adaptations apport es ne correspondent pas seulement des ajustements l int rieur du cadre inchang de la concession Elles conduisent g n raliser un autre contrat l affermage Il reprend beaucoup des concessions dont il proc de mais sans le dire il introduit une nouvelle formalisation des pouvoirs entre les autorit s locales et la firme Cette nouvelle quation des financements et du pouvoir conduit la conception moderne de la soci t de service Pendant trois ann es 1945 47 la Compagnie continue de souffrir de la hausse des charges sans ajustement des tarifs et de ventes d eau qui ne progressent pas les ventes de 1945 ont t en r gression notable sur l ann e pr c dente Pendant les ann es de guerre 1939 46 les postes de charges ont progress dans des multiples compris entre 5 et 8 tandis que les coefficients applicables aux tarifs restaient situ s entre 1 7 et 4 La Compagnie sort affaiblie de cette p riode Son b n fice provient des ventes exceptionnelles d immeubles et elle lance en mars 1945 un emprunt obligataire de 120 millions de francs Ces ann es sont moroses Elle a gliss hors de la cat gorie des
26. elles doivent tre plus impliqu es En un mot le passage aux affermages en conservant l esprit de la concession a procur une tr s grande libert la Compagnie et par l m me des sources de profit La Cour des Comptes a soulign plusieurs reprises cette situation elle a relev des retards dans le reversement des surtaxes la collectivit tout comme une pratique g n ralis e de non remise du compte rendu statistique pourtant pr vu dans le cahier des charges type de 195168 6 Entretien directeur 2007 op cit Le cahier des charges type pour l affermage dans les services d eau sera modifi par un d cret du 17 mars 1980 57 Van de Vyver op cit Mesnard op cite pp 507 508 Cour des Comptes rapports 1969 1970 1973 Journal Officiel Paris A H Mesnard Concessionnaires et soci t s d conomie mixt n mati re de distribution d eau AJDA 66 68 19 5 Des contrats de propri t aux contrats de savoir faire Cette histoire des concessions apporte une r ponse notre question de d part pourquoi l affermage Cette formule juridique qui implique les collectivit s publiques dans le financement des actifs fixes est n e d abord comme r ponse des situations de concessions impossibles Ensuite ce contrat s est rapidement d velopp car il correspondait aux conditions de l apr s guerre et chaque partie y trouvait un int r t Dans une conomie tr s publique l Etat conservait la ma
27. est con u dix ans avant le mouvement d urbanisation et il restera op ratoire pendant toute la dur e du ph nom ne Mais comme il a t imagin au sortir d une p riode de faible croissance conomique et urbaine il est inspir par ce pass Au sortir de la seconde guerre mondiale la Compagnie ren gocie ses contrats et passe l affermage Dans les faits elle continue fonctionner largement dans les conditions de la concession dur e longue faibles contr les de la collectivit Lorsqu une concession arrive son terme en droit les actifs retournent la collectivit publique donc si elle renouvelle le contrat au m me op rateur on peut consid rer qu elle apporte les actifs qu elle vient de recevoir en pleine propri t Le r gime juridique devient alors celui de l affermage C est la situation v cue par la Compagnie dans ses contrats anciens et renouvelables apr s la guerre En pratique ces moments de fin de contrats n ont pas t pens s comme des remises plat mais comme s inscrivant dans la continuit les contrats restaient nomm s trait de concession m me si un avenant venait modifier les clauses de financement Ici le choix des mots s av re tr s important La r f rence la concession prorogeait un r gime de libert Les Villes s int ressent au r sultat r gul globalement par le tarif tandis que dans un affermage puisqu elles re oivent une partie des recettes correspondant leurs apports
28. faiblie que d crit Gmeline O se trouve l exacte rentabilit Dans l tat actuel de ses archives il n est pas possible d avoir acc s aux comptes des grandes filiales g n ratrices de richesse Trop de documents manquent AGO 1958 2 5 AGO 1956 p 2 D Lorrain D Faut il un r gulateur pour les r seaux techniques urbains In table ronde sur la r gulation des services publics locaux Paris Institut de la Gestion D l gqu e 2000 pp 81 112 R ed 2003 L conomie paradoxale des r seaux techniques urbains In C Henry E Quinet dir Concurrenc t servic public actes des conf rences Jules Dupuit Paris l Harmattan pp 163 194 SRON Jacquot Nouvelles des archives Entreprises et Histoire n 30 septembre 2002 pp 171 173 SI 15 4 Les origines de l affermage Si le contrat d affermage se trouve consacr par la loi du 8 avril 1946 pour l lectricit et par le cahier des charges types de 1951 pour les distributions d eau potable cette construction s appuie sur des transformations ant rieures des contrats de concession Indiscutablement le premier tournant majeur intervient avec la premi re guerre mondiale et l arr t Gaz de Bordeaux 1916 qui fonde la th orie de l impr vision En justifiant une contribution publique pour subvenir des charges exceptionnelles non pr vues dans le contrat mais pourtant n cessaires la continuit du service la jurisprudence branle l argume
29. i la fin de l abonnement robinet libre et le passage un nouveau r gime pp 125 127 28 11 premi res tudes et leurs plans ont t faits par des ing nieurs ils seront rachet s par la Compagnie M me chose Sotteville les Rouen vers 1882 la Compagnie reprend le projet d un ing nieur local pour obtenir le trait de concession A Paris comme en banlieue son d veloppement passe par la reprise de compagnies locales qui d tiennent des droits d exploitation trois soci t s en 1857 deux autres en banlieue en 1867 puis deux en 1870 Le principe d adaptation r sulte enfin des grands changements du contexte Plusieurs chocs au cours du premier si cle d histoire de la Compagnie imposent ces modifications contractuelles Au d but de la I R publique la grande loi sur l autonomie communale de 1884 et la diffusion en Europe des id es du municipalisme ont un impact sur les contrats L id e d une gestion collective des biens publics fait son chemin La concession est critiqu e comme une forme capitaliste En 1887 les conseils municipaux de Lyon et de Nantes se prononcent pour le retour en r gie de leurs concessions sign es dans les premi res ann es de la Compagnie Certes il faudra de longue ann es pour que cela se r alise mais la Compagnie doit r pondre aux critiques et s ajuster La grande guerre introduit un branlement majeur dans l conomie des contrats Ils ne pr voyaient pas de clause de r
30. irme con oit finance construit exploite l quipement avant de le transf rer en fin de contrat il s applique galement des projets neufs Les dur es sont assez semblables aux concessions Il s en distingue cependant sur plusieurs points Premi rement ces BOOT s appliquent plus souvent un quipement du syst me technique qu tout l ensemble centrale lectrique incin rateur unit de traitement d eau Relevons l exception des autoroutes Deuxi mement la firme est r mun r e par la puissance publique et non par les usagers il s agit de contrats acheteur unique dans le cas des autoroutes il peut y avoir p age virtuel shadow toll par lequel la puissance publique verse une r mun ration la firme Troisi mement pendant la dur e du contrat la firme poss de les actifs de sorte que d un point de vue comptable et fiscal elle peut les amortir selon des r gles priv es C est une diff rence importante avec la concession qui pr voit un amortissement lin aire des immobilisations du domaine conc d Une variante ce contrat est connue sous le nom de BOT build operate tranfer dans lequel la propri t est transf r e la puissance publique d s que la construction est achev e La formule dite BOO ou BOOM build own operate maintain correspond des contrats sans transfert de propri t On peut trouver cela pour la gestion des ports en Asie ou pour des contrats entre firmes business to business
31. le en mati re de concession concerne les autoroutes depuis la fin de 2005 elles sont g r es par des soci t s priv es mais le paradoxe est que cette exp rience concessive fut mise en uvre au milieu des ann es 1950 par une banque publique la Caisse des d p ts et consignations Donc l usage des expressions de conc dant et de concessionnaire renvoie plus une cat gorie g n rale lointaine qu la r alit descriptive d une industrie A partir de l deux questions en d coulent D abord si on se place d un point de vue international qu elle est l originalit de l affermage par rapport la tr s grande vari t des contrats disponibles Ensuite puisque cette exp rience fran aise a commenc par des concessions pourquoi et comment les acteurs en sont ils sortis L argument soutenu ici est qu ils ne l ont pas fait par id ologie mais par n cessit Compte tenu des contraintes qui entouraient la gestion de l eau le sch ma de d part ne pouvait tre maintenu Les concessions aux risques et p rils du d part ont t adapt es d s les origines et pendant des d cennies 1 X Bezan on Essai sur les contrats de travaux et de services publics Paris L G D J 1999 X Bezan on 2000 ans d histoire du partenariat public priv Paris Presses de l cole nationale des Ponts et Chauss es 2004 J Y Perrot G Chatelus dir Financement des infrastructures et des services collectifs Paris Presses de l cole natio
32. liaire d une institution longtemps faible la commune Elle s est donc trouv e pendant une bonne partie de son histoire localis e en bas de l chelle des institutions Cette histoire des concessions et de la Compagnie peut se lire comme une illustration de la force du faible Pour se d velopper et survivre elle s est appuy e sur ses comp tences techniques sur son sens du service public et aussi sur une capacit g rer des situations d ind termination Il est deux lectures possibles celle qui insiste sur le s rieux des ing nieurs et celle qui prend en compte sa capacit jouer avec les r gles La Compagnie a tr s bien su rer parti du flou des cat gories comptables et juridiques Le fait de ne pas consolider ses comptes lui permet de rester discr te d adopter un profil bas alors qu elle est d j tr s implant e dans tout le pays Cette modestie volontaire a certainement t un facteur de sa survie La mise plat de ses liaisons financi res aurait r v l la toile de ses contr les directs et indirects aurait rendu visible sa puissance r elle et l aurait expos e au risque politique De m me elle a su jouer du d calage entre les cat gories juridiques Pratiquer pendant de longues ann es les affermages selon les r gles des concessions lui a permis de se lib rer d un fardeau financier tout en conservant une grande libert Autrement dit la Compagnie a pu durer parce qu elle s est m nag e des zones d ombre A l inverse o
33. n peut penser qu une Compagnie totalement transparente aurait pris beaucoup de risques dans les ann es 1936 60 Sur les actifs intangibles D Lorrain La firme locale globale Lyonnaise des Eaux 1980 2004 Sociologie du Travail vol 47 3 2005 pp 340 361 21 L affermage d aujourd hui nous int resse donc comme point d quilibre original permettant d associer la puissance publique et la firme mais aussi comme aboutissement d un processus Le d roulement de cette histoire interroge les attendus contemporains sur la bonne gouvernance transparence contrats complets Le message est que les acteurs ont besoin de zone d ombre pour explorer des situations risques Tous les raisonnements sur les r gles et leur respect pr supposent l existence d un cadre d action et un accord sur la d finition du probl me Manifestement ces conditions n ont pas toujours t r unies au long de cette histoire des adductions d eau Donc ne soyons pas tonn s d observer que les acteurs se soient m nag s des marges de jeu et que parmi eux ce soit le plus solide la firme qui ait su utiliser les ind terminations ainsi pos es 23 R sultats de la Compagnie G n rale des Eaux Source rapport aux actionnaires en millions d anciens francs a 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 Produits des exploitations 7 1 21 4 35 1 89 6 215 4 328 4 365 6 489 5 582 7 670 6 705 9 745 3 832 1 966
34. nale des Ponts et Chauss es 2000 D Barjot M F Berneron Couvenhes Le mod le fran ais de la concession Entreprises et Histoire n 38 2005 pp 5 23 Cette lecture nous semble d voiler une propri t centrale du secteur de l eau qui fonde son exception par rapport d autres secteurs chemins de fer autoroutes lectricit gaz t l communications Moins que d autres services en r seaux la distribution d eau potable ne peut s abstraire de l paisseur des soci t s locales r gimes fonciers m urs vie politique etc Donc pour durer les firmes ont d s adapter Il leur fallut mettre au point des m canismes institutionnels qui assuraient un retour sur capitaux investis tout en tant politiquement acceptable A un certain moment l quilibre s est fait sur la formule de l affermage qui comprend un engagement financier de la puissance publique et de ce fait r quilibre les relations de pouvoir tout en maintenant la responsabilit de la firme sur tout le cycle du produit Pour tablir l histoire de cette transformation contractuelle de la concession l affermage nous partirons du paysage large des contrats internationaux aujourd hui en usage Cela permettra d tablir le caract re exceptionnel de l affermage mal compris l tranger Ensuite nous suivrons l histoire de la Compagnie G n rale des Eaux Elle fut la premi re d velopper la concession dans les adductions d eau c tait en 1853 et un
35. nt du risques et p rils qui fondait l ind pendance des concessionnaires Cette construction vient conforter une revendication de pouvoir exprim e par des maires urbains Trois apprentissages La Compagnie a r pondu aux mises en cause des concessions de mani re pragmatique Elle s est d abord d velopp e dans les travaux hydrauliques par deux filiales la Sade cr e en 1918 et les Tuyaux Bonna acquis en 1924 Cela permettait d avoir une meilleure int gration de la cha ne de la valeur et d aborder le march par une entr e diff rente de l exploitation Si la Compagnie peinait reprendre des r gies ses filiales pouvaient travailler avec elles Et ces relations de type client fournisseur pouvaient m me constituer la premi re tape d une relation conduisant un jour une reprise dans une forme concessive La Compagnie pouvait d sormais aborder les collectivit s locales avec une offre double La r vision du contrat avec les communes de la banlieue parisienne constitue une autre marque d inflexion Depuis une libert retrouv e gr ce l avenant de 1867 au contrat sign avec la ville de Paris la Compagnie s tait fortement d velopp e dans la banlieue et en 1914 elle servait 137 communes Quelques ann es auparavant en 1907 les lus avaient d cider d organiser une conf rence intercommunale des eaux dont l objectif tait de parvenir un syndicat intercommunal et de r quilibrer les pouvoirs Le projet sera lent
36. omaines et des pays concern s Une tude exploitant la base de donn es des contrats de la Banque mondiale pour les ann es 1990 2001 tablit que les investissements dans les infrastructures avec une participation du secteur priv ont t de 755 milliards de dollars ils concernent 132 pays pour 2 500 projets Tous les secteurs se trouvent concern s les t l communications l lectricit et le gaz les routes et les chemins de fer les ports et les a roports les services l environnement eau potable eau us e d chets Un tel r sultat a t possible compte tenu des diff rences entre pays et entre secteurs parce que les formes juridiques des origines se sont adapt es Les classifications internationales largement tablies partir des travaux des quipes de la Banque mondiale distinguent six crit res qui chaque fois ouvrent le choix entre une responsabilit publique ou priv e la propri t des actifs l origine du financement des investissements la nature de l op rateur l origine du paiement de cet op rateur le partage des risques la dur e du contrat Cette classification rustique permet d tablir cinq grandes modalit s d association entre puissance publique et firme 1 Le contrat de service correspond la plus simple participation du secteur priv L entreprise intervient sur des missions pr cises d finies par la puissance publique pour des dur es de un trois ans Son apport 4 A D
37. ompagnie et quel niveau Les rapports aux actionnaires sur cette p riode pr sentent le total des produits le total des charges le b n fice de l ann e apr s imp t avant dividende et r serve l gale Donc il est possible d tablir un ratio entre b n fice net apr s imp t et chiffre d affaires annexe A De 1945 1948 il s tablit en moyenne 25 De 1949 1953 il passe un plateau sup rieur entre 36 2 et 40 5 ce sont les ann es de ren gociation des contrats A partir 1954 jusque 1959 le ratio tourne autour de 40 cela correspond au d but du programme de modernisation Il y a donc une coh rence entre le chiffrage par le r sultat net et les ph nom nes r els la ren gociation des contrats et le passage l affermage am liorent la marge Reste cependant une interrogation Ce ratio situ entre 25 et 40 est tr s lev bien au dessus des chiffres habituels Calcul sur vingt et un ans 1976 96 le ratio entre r sultat d exploitation operating profit et chiffre d affaires se situe en moyenne 7 2 le ratio de profit net est moindre Une explication est de dire que ces chiffres sont d form s parce que la Compagnie fonctionne comme la holding d un groupe qui ne consolide pas ses comptes Donc ses produits englobent des remont es des filiales C est exact dans le principe Mais dans ce cas l image que la compagnie entretient d elle est d form e et minimise sa puissance Elle n est pas la grosse PME af
38. on du comment Nous pouvons le verser une r flexion sur le changement dans des situations d incertitude Cette histoire marque l importance du facteur temps dans la mise au point de solutions accept es par tous Dans le secteur de l eau potable les parties prenantes sont nombreuses R former suppose de toucher aux modes de vie et des droits fonciers de modifier le fonctionnement des collectivit s locales de faire intervenir diff rents segments de l Etat Tout cela prend n cessairement du temps si l on ne veut pas imposer ce qui est le cas pour les acteurs principaux de cette histoire communes et firmes A Paris la bataille contre les porteurs d eau a 20 octobre 1980 pp 507 520 Il faudra attendre les lois Mazeaud et Barnier de f vrier 1995 pour que cette pratique entre dans les m urs Entretien directeur op cit d cembre 2007 Reprenant une base de donn es publique portant sur 25 909 communes des conomistes tudiant les d terminants du choix du mode de gestion dans l eau d montrent l importance de la complexit et des ressources cognitives O Bouba Olga P Chauchefo in A Sauvant Les contraintes cognitives d terminant essentiel du choix du mode de gestion de l eau Creif Teir Universit de Poitiers 2007 non publi 70 20 dur plus de vingt ans avant que s impose l eau domicile L adaptation des concessions partir d avenants couvre plusieurs d cennies Cette histoire nou
39. out en pr servant la libert d exploitation de la firme comme dans la concession ou le BOT Ces propri t s interrogent car d un point de vue conomique la mission tendue de la firme se justifie par une implication financi re importante L exp rience fran aise est donc parvenue combiner un contrat d assez long terme 10 15 ans une libert de gestion et une prise en compte de co ts fixes importants par la puissance publique Troisi mement ce nouveau r gime contractuel n a pas t pens en soi et appliqu directement Tout au contraire ce fut un processus adaptatif partant des contrats de concessions mis en place ville par ville partir d avenants ce qui n est pas le moindre des d calages par rapport ce que les conomistes attendent du bon contrat pour prot ger la puissance publique de tout risque d opportunisme de la firme l id al est de d finir un contrat complet et la ren gociation rel ve de PA Campbell Black Black s Law Dictionary West Publishing Co Saint Paul Min 4 edition 1951 p 1686 7 l exception L affermage se trouve donc d cal dans le paysage mondial tant par ses propri t s que par ses origines 2 L incompl tude des contrats de concession D s les origines l histoire des concessions de distribution d eau se confond avec celle des avenants Tout se passe comme s il tait impossible de faire vivre la concession dans les termes labor s par ses signataires et comme si le
40. outes les prestations jusqu au point o il suffit de tourner la clef pour que le p trole coule La Chine modifie son tour ses proc dures de travaux et pratique des formules build transfer BT pour des quipements ou des routes D sormais l entreprise a la possibilit d int grer la conception alors qu auparavant elle devait se soumettre aux sp cifications du commanditaire Les privatisations standards largement utilis es en Grande Bretagne dans les ann es 1980 ont connu leur tour une volution sous la forme de joint venture La puissance publique ne vend plus la totalit d une compagnie publique mais une moiti Cette option conduit associer la firme priv e au financement et la gestion elle permet de r gler des probl mes de r gulation puisque la partie publique se trouve associ e tous les organes de direction de l op rateur la Chine a commenc d velopper cette formule dans l eau et l assainissement depuis 2002 Cette pr sentation large fait ressortir plusieurs caract ristiques quant l exp rience fran aise Premi rement les concessions au sens juridique du terme ne sont pas les plus nombreuses Parmi les contrats qui pr voient une responsabilit tendue de la firme dominent les BOT et leurs variantes Deuxi mement l affermage formule d riv e de la concession est unique dans le panorama mondial Il combine un engagement important de la puissance publique comme dans les contrats O amp M t
41. r un bien essentiel comme un bien de march Cela conduisait mettre en question le pouvoir de la firme et le niveau des tarifs acceptables Nous rel verons que ce questionnement s est appliqu hier comme aujourd hui avec bien plus de force au secteur de l eau potable qu d autres secteurs lectricit gaz 8 Perrot et Chatelus op cit 3 ports autoroutes et aujourd hui t l communications cat goris s spontan ment comme relevant plus facilement d une conomie de march Cette situation a conduit mettre au point une formule d quilibre le contrat d affermage Il peut se r sumer comme une concession dont les frais de 1 investissement sont pris en charge par la puissance publique De ce fait celle ci re oit une partie du tarif pour couvrir son apport parfois elle participe aux b n fices Puisque les investissements sont moindres la dur e du contrat se situe entre dix et quinze ans Pour le reste les missions et responsabilit s de la firme demeurent inchang es Mais comme nous le verrons le changement du curseur financier a conduit mettre au point un contrat d esprit coop ratif 5 Une autre famille de contrats comp tences tendues de la firme vient des Etats Unis Sous la rubrique de greenfield contracts ils regroupent un tr s grand nombre de formules BOOT BOT BOO BOOM DBFO ROT Le contrat de base de type build own operate transfer est assez proche de la concession puisque la f
42. rimente t tonne adapte Les avenants doivent se lire comme la face locale d une adaptation patiente L autre face tant celle des arr ts du Conseil d Etat qui fixent la doctrine et des r glements qui pr cisent les choses La construction des institutions s crit comme un mouvement entre des principes g n raux qui cadrent des ajustements locaux toujours contingents et de temps en temps des retours la g n ralit Au milieu du 19 si cle l eau domicile n existe pas ni techniquement ni dans les mentalit s La Compagnie va participer ce travail de construction du march A Paris elle n intervient pas sur la production et l exploitation elle est une sorte d agent commercial charg des rapports avec les consommateurs et de la perception des produits Ses agents doivent vaincre la r ticence des propri taires l abonnement Ses n gociateurs doivent livrer avec les porteurs d eau un v ritable combat de rues pour obtenir que les clients se raccordent au r seau public La compagnie propose des robinets libre ou jauge ils ne d livrent qu un certain volume Il faut attendre 1887 pour que le conseil municipal de Paris prenne une d lib ration tendant rendre l abonnement obligatoire pour tous les immeubles Elle n entrera en application qu partir de 1889 Une convention relative au r glement des abonnements facultatifs l eau de source est sign e en 1892 Un avenant de juillet 1894 supprime les abonnements minim
43. rme presque la m me autonomie que dans une concession ce nouveau trait introduit des rapports plus quilibr s L auteur d un rapport de 1939 pourra m me exposer que le nouveau contrat tend tablir une association entre les communes et la Compagnie Elle ne pourra plus chercher exclusivement faire pr valoir ses int r ts Les communes au lieu d une compagnie r calcitrante trouveront en elle une compagnie forc ment port e se 56n comporter comme une associ e Pour un ancien directeur g n ral de la Compagnie ce contrat 7 n57 repr sente une nouvelle philosophie fond e sur le service Toujours dans les ann es vingt la Compagnie s int resse la France des petites villes o les communes commencent s organiser en syndicats intercommunaux pour signer des contrats de concession Par cette activit elle fait l apprentissage d une relation avec des lus moins politiques que ceux de la grande ville paul s par de tr s faibles services et s appuyant tr s largement sur les comp tences des services territoriaux de l Etat Dans ces zones faible densit avec des populations au pouvoir d achat moindre qu la grande ville elle rencontre aussi une nouvelle quation financi re Comment faire tenir conomiquement des concessions si tout doit tre en financement priv Ce probl me invitait trouver des formes d association des syndicats aux d penses de premier tablissement Le d tour
44. s permet aussi de mieux comprendre les raisons du principe d incompl tude spontan ment partag par les acteurs de l eau en France et qui tonne les juristes anglo am ricains Les concessions n ont cess d voluer sous la forme d avenants parce qu elles embrassaient trop large Dans les premi res adductions d eau tout devait tre organis le partage des responsabilit s l quilibre conomique le d veloppement d un grand syst me technique les besoins n taient pas connus et le cadre juridique n existait pas Donc pour durer les firmes ont d adapter les contrats Si on omet ce contexte et la n cessit d un cadre d action construire ces pratiques ne peuvent se lire que sous le registre de l opportunisme Notre argument du cadre construire sugg re une autre explication port e g n rale L exploration de situations nouvelles requiert de la souplesse Vouloir aborder certains contextes avec des cadres juridiques financiers et normatifs trop rigides est la meilleure mani re d aboutir au blocage Mais pour tenir l quilibre il faut consid rer ce m me principe d incompl tude du point de vue de la firme et se demander ce qu il lui a apport La Compagnie d aujourd hui semble bien install e dans le paysage mais elle aurait pu dispara tre plus d une occasion mise mal par des probl mes conomiques ou nationalis e pour des raisons politiques Dans le paysage institutionnel fran ais elle se d finit comme l auxi
45. teurs locaux pour mettre en place les distributions Nice o le contrat de concession est sign en 1864 elle doit acheminer des eaux de sources distantes de douze kilom tres Il lui faut d abord les acqu rir et vaincre les r sistances humaines Les riverains manifestent une opposition Les n gociations avec une comtesse tardent aboutir Elle poss de un terrain avec une source son moulin et un canal l ensemble est reli aux autres sources capt es La compagnie se doit de garantir la s curit de ses approvisionnements elle ne peut que n gocier En 1878 lorsqu elle s engage dans la r alisation du canal de la V subie afin de garantir les volumes elle doit acqu rir des terrains Elle ach te ainsi une autre comtesse une propri t de treize hectares qui permet de r aliser un bassin de r tention en sortie du canal A Lyon o son projet est fortement appuy par le pr fet un ing nieur est l auteur d un premier projet de distribution des n gociations sont entam es avec sa soci t elles n aboutissent pas A Nantes des 26 A l inverse A Nice d s le commencement les abonnements marchent d une mani re satisfaisante Franck op cit p 175 20 SU Graber dans ce num ro L Franck rapporte l int gralit d un long article publi le 25 novembre 1883 dans le journal r publicain conservateur Le XIXe si cle dans lequel le journaliste raconte avec humour et f rocit ce qu implique pour lu
46. trise du financement des infrastructures et les maires renfor aient leur influence sur le secteur L affermage correspondait un compromis permettant d acc l rer l quipement de la France tout en s appuyant sur les entreprises Ces derni res r duisaient un risque politique pourquoi vouloir municipaliser des contrats dont on est largement propri taire Elles y trouvaient aussi un avantage conomique apr s tout l argent public quand il existe est plus conomique que l argent priv Se trouvant moins contraintes par le facteur financier elles pouvaient multiplier les interventions dans tout le pays Donc si les compagnies d eau ont dur si elles ont pu traverser des crises conomiques des guerres plusieurs changements de r gimes politiques c est parce qu elles ont su faire voluer la concession pour y substituer une solution plus partenariale Nous obtenons un premier r sultat Au commencement avec les concessions les comp tences des firmes d pendaient largement d une capacit apporter du capital Progressivement leur v ritable actif a t constitu de comp tences humaines de savoir faire leur permettant de ma triser des ph nom nes complexes Elles sont pass es de contrats de propri t des contrats de savoir faire Les uns d finissent des actifs tangibles les autres consacrent des comp tences cognitives et marquent des actifs intangibles Un autre enseignement se d gage si l on se pose la questi
47. ublique aux d penses de 1 tablissement A cette poque les communes qui restent lectrifier sont celles pour lesquelles la faible densit des populations rend l exploitation peu r mun ratrice Dans son cours l Ecole sp ciale des travaux publics A lleret d taille les concours pr vus par le cahier des charges de 1928 subvention proportionnelle ou forfaitaire construction totale du r seau par la collectivit Le minist re de l Agriculture subventionne hauteur de 30 des d penses Des pr ts taux r duit sont galement accord s par l Office national du cr dit agricole Donc avant la seconde guerre mondiale l affermage est bien entr en application mais 1l n est pas pens ni nonc comme tel Il se d finit comme extension de la concession pour des cas o les conditions d un fonctionnement de march ne se trouvent pas r unies La reconnaissance d une formule La nationalisation du secteur lectrique va conforter l affermage un double titre La loi du 8 avril 1946 nonce EDF est le fermier des collectivit s locales pour la distribution d lectricit en milieu rural pour laquelle les collectivit s continuent tablir leur frais les ouvrages La notion est galement renforc e dans son esprit car les nationalisations font peser une menace ultime sur les soci t s concessionnaires La Soci t Lyonnaise des Eaux et de l Eclairage vient 60 E Weber La fin des terroirs la
48. um obligatoires pour les eaux de source et un autre avenant de juillet 1902 les supprime pour les eaux de rivi re Seine Marne Ourcq 21 Avec cette soci t elle reprend les r seaux de huit soci t s du sud de Paris D Lorrain Les pilotes invisibles de l action publique le d sarroi du politique In P Lascoumes P Le Gal s dir Gouverner par les instruments Paris Presses de Sciences Po 2004 pp 163 197 D Lorrain The Construction of Urban Services Models In A Bagnasco P Le Gal s P eds Cities in Europe Cambridge Cambridge University Press 2000 pp 153 177 2 L Franck Eau tous les tages Paris Comit d entreprise de la Compagnie G n rale des Eaux 1999 p 117 suiv 71 Gmeline op cit p 78 Defeuilley mentionne qu en 1855 Paris compte moins de 10 000 abonn s op cit p 44 2 Franck op cit p 122 22 10 Cette question des abonnements est alors un probl me r current on la retrouve Lyon Nantes Sotteville les Rouen et plus tard Rennes Une partie de la population ais e est aliment e par des porteurs d eau et ne voit pas les avantages d un autre syst me d approvisionnement tandis que les classes populaires b n ficient de la gratuit en s approvisionnant aux bornes fontaines et aux fontaines publiques On retrouve un probl me moderne dans son principe Il tient la perception que l usager se fait du nouveau service et de l avantage qu il
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