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Contribution à la cartographie de l`action sociale

1. Nombre de b n ficiaires R partition en des b n ficiaires ASE AIDE SOCIALE L ENFANCE 268 812 100 0 Enfants accueillis l ASE 137 085 510 Enfants confi s l aide sociale l enfance 115 345 42 9 Placements directs par un juge 21 740 8 1 Actions ducatives 131 727 49 0 Actions ducatives domicile AED 35 514 13 2 Actions ducatives en milieu ouvert 96 213 35 8 AEMO 101 Les tableaux relatifs aux d penses et aux b n ficiaires de l aide sociale d partementale aux personnes g es aux personnes handicap es et l enfance figurant ci apr s ont t r alis par la DREES la demande de PIGAS 61 graphique 2 r partition des b n ficiaires de l ASE par type de mesure en 2004 mesures administratives 11 enfants confi s Mesures judiciaires 43 32 AEMO 36 enfants accueillis 51 actions a ducatives 49 AED 13 Ne placements directs 8 Champ France m tropolitaine Source DREES enqu te aide sociale 2004 Les mesures de placement hors de la famille repr sentent 51 des aides et plus de 76 des d penses Au 31 d cembre 2004 137 000 enfants taient plac s l ASE dont 21 740 en placement direct par le juge Parmi les enfants confi s l ASE la part des enfants confi s au titre d une mesure judiciaire reste pr pond rante 74 par rapport celle des enfants confi s suite une mesure
2. Non Ex financement des aides techniques adaptation du logement financement des s jours d h bergement Actions de pr vention de la PMI signalement CAMSP Personnes handicap es adultes ASPH 230 000 b n ficiaires La quasi totalit des d partements Service d action sociale Personnes g es ASPA dont APA 1 million de b n ficiaires La quasi totalit des d partements Service d action sociale Lutte contre la pauvret et lutte contre l exclusion sociale AS insertion Pour allocataires du RMI 1 million de b n ficiaires 2 3 des d partements d veloppent des actions aupr s des personnes en difficult sociale Service d action sociale Fonds jeunes nergie eau logement Sant Non Oui aides destin es favoriser l acc s aux soins de personnes non admises la couverture maladie universelle Non Dans le cadre de l exp rimentation pr vue par la loi du 13 ao t 2004 Cf point 4 1 2 La r partition des comp tences d autorisation des tablissements fix e l article L 312 3 du CASF donne comp tence l Etat pour les tablissements accueillant des enfants handicap s l Centres d action m dico sociale pr coce 56 gt Quelques interventions du d partement au titre de l action sociale obligatoire La loi a mis la charge du d partement des interventions qui peuvent
3. La premi re mission du CCAS r side dans la participation l instruction des demandes d aide sociale Il participe l instruction des demandes d aide sociale dans les conditions fix es par voie r glementaire Il transmet les demandes dont l instruction incombe une autre autorit L tablissement du dossier et sa transmission constituent une obligation gt article L 123 5 du CASE Le CCAS n a donc pas pour mission l instruction proprement dite qui rel ve des services du d partement ou de l Etat son intervention se borne la r union de toutes les informations n cessaires pour tablir le dossier Le CCAS doit recueillir tous les l ments permettant l valuation du besoin et fournit un avis mais il n a pas se prononcer sur le bien fond de la demande Au del aux termes de l article L 123 5 du CASF le CCAS anime une action g n rale de pr vention et de d veloppement social dans la commune en liaison troite avec les institutions publiques et priv es Il peut dans ce cadre d velopper les services les plus vari s De plus le centre communal d action sociale peut le cas ch ant exercer les comp tences que le d partement a confi es la commune dans les conditions pr vues par l article L 121 6 Enfin la loi du 2 janvier 2002 a confirm la pleine capacit des CCAS pour cr er et g rer directement sous forme de services non personnalis s l ensembl
4. Nombre de b n ficiaires R partition en des b n ficiaires PA AIDE AUX PERSONNES AGEES 1 020 015 100 Aides domicile 533 989 524 Aides m nag res 32 953 3 2 Allocation personnalis e d autonomie APA 483 817 47 4 Prestation sp cifique d pendance PSD 129 0 0 Allocation compensatrice pour tierce personne 17 090 1 7 ACTP des 60 ans ou plus Aides en tablissement 486 026 47 6 Accueil en tablissement au titre de l ASH 112611 11 0 Accueil chez des particuliers 1 049 0 1 Allocation personnalis e d autonomie 370 665 36 3 Prestation sp cifique d pendance 28 0 0 Allocation compensatrice pour tierce personne 1 673 0 2 des 60 ans ou plus Total APA 854 482 83 8 Total PSD 157 0 0 Total ACTP pour les personnes de 60 ans ou 18 763 1 8 plus 63 graphique 3 r partition des b n ficiaires de l aide sociale aux personnes g es par type de mesure en 2004 Autres PSD et ACTP en tablissement Aides m nag res 0 3 a 3 APA en tablissement 36 APA domicile 41 Aides en tablissement r 47 7 Aides domicile 52 3 PSD domicile 0 6 S ACTP domicile 2 Champ France m tropolitaine Source DREES enqu tes Aide Sociale 2004 Qv elle intervienne domicile ou en tablissement la prise en charge de la d pendance des ersonnes g es a t profond ment modifi e depuis la mise
5. tude sur l ensemble des d penses d aide et d actions sociales qui selon une d marche identique celle retenue dans l laboration du compte social du handicap s appuiera non seulement sur les comptes de la protection sociale mais aussi sur des donn es compl mentaires telles que l tude sur les institutions sans but lucratif au service des m nages r alis e par M Philippe KAMINSKI le document de politique transversale sur l inclusion sociale l enqu te de la Drees sur l aide sociale des d partements ou les donn es comptables relatives aux fonds d action sanitaire et sociale des organismes de protection sociale r flexion sur certains des concepts utilis s dans le cadre central des comptes nationaux lors des travaux d laboration de la prochaine base des comptes nationaux 1 3 4 Note m thodologique sur le travail de codage Pour chiffrer les d penses relevant d une cat gorie d acteurs d une technique de protection ou d une cat gorie d acteurs pour une cat gorie de d penses la mission a adopt la m thode suivante de retraitement des comptes de la protection sociale 1 3 4 1 un retraitement par acteur Les comptes de la protection sociale rel vent d une logique de d penses par r gime verseur Deux d marches ont t effectu es par la mission partir de ces donn es par r gime La mission s est efforc e de regrouper les diff rents r gimes identifi s dans les comptes
6. D autre part les prestations de protection sociale en esp ce et en nature sont class es en six risques le risque sant comprenant la maladie l invalidit et les accidents du travail le risque vieillesse survie comprenant la vieillesse et la survie le risque famille comprenant la maternit et la famille le risque emploi comprenant le ch mage et l insertion et la r insertion professionnelle le risque logement le risque pauvret et exclusion sociale 1 3 1 1 Les r sultats globaux obtenus par la mission Au sein de l ensemble de la protection sociale soit 483 Mrds l assurance sociale repr sente 87 3 des d penses l aide sociale et l action sociale environ 4 6 les minima 3 4 Si les d penses d aide sociale d action sociale et les minima repr sentent un faible pourcentage de l ensemble les montants concern s sont importants en valeur absolue 61 35 Mrds 33 Le tableau suivant r capitule ces informations Tableau 8 montant et r partition des d penses des acteurs par technique 2004 sociales 417 CE 4 o 7 2 662 5 494 Associations 0 5583 S 16 650 RE 2 385 vieillesse sociales OSS 0 6 Etat 0 8 0 3 3 3 1 8 1 1 0 0 Ensemble 34 dont minimum vieillesse y y 0 5 Ensemble Sans surprise les acteurs utilisent majoritairement une technique d intervention ainsi les organismes de s curit soci
7. 43 000 familles en 2004 La CRE financ en 307 930 places d accueil des jeunes enfants en 2004 et 311 790 en 2005 7 14 Source l action sociale des CAF direction des tudes et des statistiques CNAF juin 2005 125 Source rapport d activit CNAV 2004 Dans le cas du FNASS de la CNAMTS la mission n a pu effectuer cette validation les aides aux personnes et aux associations repr sentent environ 443 millions d euros les quipement des tablissements sanitaires et sociaux et les aides aux associations 92 millions d euros source rapport d activit CNAV 2004 7 La d finition en est donn e par la CNAF L indicateur regroupe trois cat gories de population 1 les allocataires dont le r gime d affiliation est connu et ayant un droit payable au titre du mois de d cembre pour au moins une prestation familiale figurant l article L511 1 du code de la S curit Sociale 2 les allocataires ayant un seul enfant charge au sens de l article L513 1 du code de la S curit Sociale et dont le r gime d affiliation est connu et diff rent de celui des r gimes sp ciaux et du r gime agricole et ayant per u l une de ces prestations l APL seule payable au titre de d cembre l APL et AAH payables au titre de d cembre l APL et le RMI payables au titre de d cembre AGED et ou l ADI et ou l AFEAMA seule s payables au titre du 3 trimestre le RMI seul payable au titre de d cembre l ARS seu
8. Comit national des retrait s et des personnes g es D 149 1 ets Comit national de coordination g rontologique L 113 2 Haut conseil de la population et de la famille D 141 1 Conseil national pour l acc s aux origines personnelles L 147 1 Conseil sup rieur de l adoption L 148 1 Comit interminist riel de la famille et d l gu interminist riel la famille D 112 2 comit interminist riel de l enfance maltrait e D 112 3 Conseil national des politiques de lutte contre la pauvret et exclusion sociale L 143 1 Comit interminist riel de lutte contre les exclusions R 115 2 100 Planification Sch mas nationaux d organisation sociale et m dico sociale SNOSMS L 312 4 et 5 Avis de la section sociale du comit national de l organisation sanitaire et sociale L 312 3 Op rateur national CNSA CNSA Service d accueil Agence nationale sp cialis L 14 10 1 L 14 10 1 t l phonique pour pour la coh sion personnes g es les mineurs sociale et l galit d pendantes maltrait s L 226 6 des chances L 121 14 Autorit centrale pour l adoption Agence d insertion internationale d partements L 148 2 d Outre Mer L 522 1 Agence fran aise de l adoption L 225 15 Au niveau r gional Planification Sch ma r gional d organisation sociale et m dico sociale SROSMS L 312 5 apr s avis comit r gion
9. Le droit de l aide et de l action sociales constitue du fait de ces imbrications et de la multiplicit des autorit s comp tentes un ensemble complexe Les autorit s administratives prennent une part pr pond rante dans son laboration sous forme de d crets d arr t s mais surtout de circulaires qui ne donnent pas toutes lieu publication En outre l parpillement de dispositions dans des codes diff rents code de la s curit sociale code du travail et code de la sant publique comprennent des dispositions relatives des prestations d aide et d action 5 Cf CICE Scrivner arr t C 122 84 du 27 mars 1985 relatif au minimex belge Nouvelle r daction de l article L 262 9 1 du CASF Cf fascicule sp cial du BO n 2002 1bis des minist res des affaires sociales du travail et de la solidarit ainsi que de la sant de la famille et des personnes handicap es intitul Vocabulaire du domaine social dont un extrait relatif au vocabulaire de l action sociale est disponible sur internet 27 sociales le brouillage des fronti res voqu plus haut et la construction d un droit par s dimentation contribuent renforcer cette complexit La r forme de la codification intervenue en 2000 a entendu clarifier cette architecture en laguant des dispositions devenues obsol tes et en int grant de nombreuses autres dispositions lutte contre la pauvret et l exclusion aide aux person
10. d une part l analyse tr s imparfaite qui a d tre faite des d penses d action sociale des associations partir des comptes de la protection sociale Les conventions comptables adopt es pour l laboration des comptes de la protection sociale ne permettent pas de refl ter pleinement leur r le les d penses issues des dons et legs des m nages notamment ne sont pas retrac es dans les comptes cf note m thodologique jointe la fiche th matique n 3 autre part s agissant des d penses de l Etat des situations diverses la comparaison avec le DPT permet de mettre en vidence des interventions de l Etat non reprises dans les comptes car ne relevant pas d un risque par exemple accueil des trangers protection judiciaire de la jeunesse galit entre hommes et femmes et des interventions mal prises en compte en raison notamment du cadre comptable des comptes de la protection sociale ne retra ant pas les op rations en capital exemple le logement Les limites soulign es ci dessus invitent des am liorations m thodologiques afin de mieux appr hender les d penses d aide et d action sociales au sein du syst me de protection sociale fran ais et de disposer ainsi de donn es valid es et accept es par tous les acteurs de l aide et de l action sociales La DREES a pr vu de s engager dans cette voie d am lioration de la connaissance de l aide et de l action sociales dans les compt
11. 1 1 1 L outil cartographique El ments devant figurer dans la cartographie Une cartographie de l aide et de l action sociales doit pr senter de fa on simplifi e les prestations qui composent l aide et l action sociales avec le double souci d exhaustivit et de classification en distinguant donc les prestations en esp ces des prestations en nature et terme les mesures fiscales d di es les politiques dans lesquelles ces prestations sont utilis es l int r t de l approche cartographique r side ici dans la repr sentation de la convergence des politiques publiques au del de l impression d h t rog n it que peut donner la d signation des cibles qu elles se fixent Certaines politiques sont en effet d sign es par les publics auxquels les aides sont destin es l enfance les personnes handicap es les personnes g es par exemple D autres politiques sont caract ris es par leur domaine d intervention emploi logement sant par exemple D autres enfin sont d sign es par leur finalit lutte contre les exclusions ou pour la coh sion sociale et l galit des chances par exemple Une cartographie peut rendre compte de fa on simplifi e du recoupement dans les faits de ces politiques les dispositifs verticaux emploi logement sant contribuent aux politiques horizontales en faveur des jeunes des personnes handicap es ou immigr es et forment l ess
12. Conduite et soutien des ah cout Affaires sociales ESTHER GIP OUI politiques sanitaires et sociales Etat major de DAGPB DAEI d laboration l administration sanitaire et sociale AA Agriculture iah A i mR Recherche et enseignement sup rieur P NSE j A S curit sanitaire S curit et qualit sanitaires de 6 i S curit sanitaire Veille et Sant affaires AFSSA EPA OUI l alimentation DGA Enseignement sup rieur et recherche S curit sanitaires sociales agricoles Sant Solidarit et int gration Politiques en faveur de en cours Affaires sociales IFCASS Gip NON l inclusion sociale pr vention de l exclusion DGAS Dee d laboration Sant Solidarit et int gration Actions en faveur des Affai ane i GIP NON familles vuln rables protection des enfants et de DGAS DGAS aires sociales leur famille Sant Solidarit et int gration Handicap et d pendance 2 Affaires sociales FSI ERA NON ressources d existence DOAS DGASoUDSS non Sant l Solidarit et int gration Handicap et d pendance Affaires sociales INJA REA INJ NON compensation des cons quences du handicap DGAS DGAS non Sant Solidarit et int gration Handicap et d pendance Affaires sociales INSR ERA INJ NON compensation des cons quences du handicap DGAS DGAS nan Sant Solidarit et int gration Handicap et d pendance Affaires sociales INJSC EPA u NON compensation des cons quences du handicap DGAS DGAS ngn Sant Solidarit et int
13. Contribution la cartographie de l action sociale Rapport pr sent par B r nice DELPAL et Gildas LE COZ Membres de l Inspection g n rale des affaires sociales Rapport n RM2006 165P Novembre 2006 Contribution la cartographie de l action sociale Rapport pr sent par B r nice DELPAL et Gildas LE COZ Membres de l Inspection g n rale des affaires sociales Il est rappel que les travaux de PIGAS sont men s en toute ind pendance Le pr sent rapport n engage pas les ministres qui l ont demand Rapport n RM2006 125P Novembre 2006 Sommaire 1 1 EL MENTS DEVANT FIGURER DANS LA CARTOGRAPHIE 1 2 UTILISATION DE L OUTIL CARTOGRAPHIQUE eee seceecerennne secs ecenennneeeceeseneeneeesee 5 2 PREMIERS L MENTS DE CARTOGRAPHIE DE L AIDE ET DE L ACTION SOCIALES 7 2 1 LES NOTIONS D AIDE SOCIALE ET D ACTION SOCIALE sscscscsesesesesesesnensesesesesesneeseeeenenenenenenseseeeseensnsnnee 7 2 2 L INVENTAIRE DES DONN ES CHIFFR ES CONCERNANT L AIDE ET L ACTION SOCIALES sue 12 22213 LES d penses NE RS RAR An NS DR A E a Mr e sun 2 2 2 Les b n ficiaires des politiques d aide et d action sociales 2 3 LA COORDINATION DES ACTEURS DE L AIDE ET DE L ACTION SOCIALES 2 4 LES DISPOSITIFS D AIDE ET D ACTION SOCIALES ANNEXES IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 Introduction La mission d valuation et de contr
14. Sant Drogue et toximanie coordination OFDT GIP OUI N interminist rielle des volets pr ventifs sanitaire et MILDT MILDT non r pressif Sant Drogue et toximanie coordination Association OUI N interminist rielle des volets pr ventifs sanitaire et MILDT MILDT non Sant Affaires sociales Sant Affaires sociales r pressif Sant Sant Drogue et toximanie coordination Sans CIFAD GIP OUI N interminist rielle des volets pr ventifs sanitaire et MILDT MILDT non Affaires sociales r pressif coop ration internationale curit sanitaire Veille et S curit sanitaires agences de ui o veille surveillance expertise et alerte gestion des s curit sanitaire urgences des situations exceptionnelles et des crises echerche et enseignement sup rieur Recherche dans le domaine des risques et des AA Sant ne Affaires sociales i F AFSSE EPA Ecologie cologie et d veloppement durable DGS DGS non Pr vention des risques et lutte contre les pollutions curit sanitaire Veille et S curit sanitaires veille surveillance expertise et alerte gestion des agences de oui N urgences des situations exceptionnelles et des crises s curit sanitaire production et mise en uvre de r gles de recommnadations de d cisions et autres dispositifs information et formation Sant Affaires so
15. affectation des d penses relatives une prestation Il est vident que la notion pourrait tre affin e et que les attributions des acteurs sont parfois m l es cofinancements par exemple ou comp tences de tarification des tablissements cf fiche th matique n 1 Ce premier rep rage permet toutefois de clairement distinguer le cas ch ant l organisme verseur de l organisme financeur IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 Les r sultats complets sont retrac s dans la fiche th matique n 3 Le tableau suivant en r sume les principaux aspects Montant et r partition des d penses des acteurs selon les techniques de protection 2004 En M Assurances aide sociale Action sociale Minima sociaux Ensemble sociales 417 797 4105 2662 424624 3 925 1 318 15 905 8 494 29 641 Collectivit s locales 12 537 1 712 5 494 19 745 Associations 0 8 583 487 9 070 421 724 22 498 22 209 16 650 483 080 dont minimum vieillesse o 2385 a E S 1 vieillesse sociales oss 86 5 ooaj osa 06 86 5 0 0 0 8 0 6 dont minimum vieillesse 05 Au sein de l ensemble de la protection sociale soit 483 Mrds l assurance sociale repr sente 87 3 des d penses l aide sociale et l action sociale environ 4 6 chacune les minima 3 4 Si les d penses d aide sociale d action sociale et les minima repr sentent un faible pourcentage de l e
16. assurance dans certains dispositifs d aide sociale avec les prestations non contributives de solidarit nationale Exemples l allocation personnalis e d autonomie APA et la prestation de compensation du handicap PCH Certaines des caract ristiques de ces prestations renvoient l aide sociale caract re non contributif financement en partie par les d partements d cision prise par le pr sident du conseil g n ral inscription dans le CASF et pourtant l absence de subsidiarit de conditions de ressources de recours en r cup ration le financement en partie par la CSG les rapprochent aussi de prestations de s curit sociale e Des prestations in dites Exemple le RMI Comme une prestation de s curit sociale le RMI est universel mais avec trois exceptions jeunes de moins de 25 ans sans charge de famille trangers irr guliers l ves ou stagiaires Il emprunte en outre au caract re global de l action sociale par le biais du contrat d insertion Mais plusieurs caract ristiques en font une prestation non seulement hybride mais in dite prestation de solvabilisation globale elle est li e un niveau de ressources objectivement d fini et non un besoin prouver comme dans le cas de l aide sociale la prestation se situe en outre entre la proclamation d un droit un minimum de moyens d existence et la n cessit pour les b n ficiaires et la collectivit de s engager dans une dynamique de r
17. l emploi figurant dans le plan de coh sion a t confi e PANPE et au CNASEA Dans le domaine du handicap c est la maison d partementale des personnes handicap es MDPH et en son sein la commission d partementale des droits et de l autonomie des personnes handicap es CDAPH qui dispose des comp tences anciennement d volues aux commissions d partementales d ducation sp ciale CDES et commissions technique de reclassement et d orientation professionnelle COTOREP qui sont responsables de la gestion des situations individuelles 1 4 4 6 Une fonction de r gulation du syst me d aide et d action sociales L Etat exerce une fonction de r gulation par le biais d un effort de coordination des acteurs mais aussi par d autres modalit s gt La coordination Au niveau national l Etat anime de nombreuses instances d information de consultation et de coordination des acteurs Ainsi la DGAS exerce sa tutelle sur 35 organismes ou instances et participe 69 autres instances dans le domaine de l aide et de l action sociales Une liste de ces instances par politique est fournie en annexe 5 Alors qu en vertu de la loi du 13 ao t 2004 article L 121 1 du CASF il revient au d partement de coordonner les actions d aide et d action sociales men es sur son territoire les services de l Etat sont appel s jouer un double r le assurer la coordination des actions qui rel vent du financem
18. une part les zones de contact entre des acteurs diff rents Ainsi les communes d veloppent une action sociale pour compl ter l action des d partements ou de l Etat Les organismes de s curit sociale par le biais de leur action sociale compl tent galement des prestations ou actions des d partements et de l Etat Enfin les d partements d veloppent des actions sous contraintes l gales en compl ment de celles men es par l Etat En second lieu les zones de contact entre des techniques de protection sociale diff rentes g r es par une m me cat gorie d acteurs Ainsi s agissant des organismes de s curit sociale entre l action sanitaire et l assurance sociale De m me pour le d partement entre aide sociale extral gale et action sociale facultative En troisi me lieu les zones de contact entre dispositifs verticaux comme les politiques sectorielles d emploi de logement de sant et dispositifs horizontaux politiques par public personnes en difficult sociale en premier lieu Une approche globale par type de service rendu au public par exemple la garde d enfant entendue comme un service g n rique et non comme le dispositif sp cifique d ploy par un acteur appara t dans cette optique particuli rement pertinente la mission afin d valuer l effet global de la superposition des aides mises en place par les diff rents acteurs La vari t des dispositifs et
19. INVALIDITE Oo of soo ACCIDENTS DU TRAVAIL VIEILLESSE oo o 6302 SURVIE o O MATERNITE E A 1 FAMILLE 0 5207 0 Part de l utilisation 0 0 63 5 de la technique INSERTION ET REINSERTION PROFESSIONNELLE CHOMAGE LOGEMENT PAUVRETE gt Les associations ISBLSM 22 103 822 392 361 1712 8 7 Minima sociaux 75 5419 5494 27 8 TOTAL 252 902 7198 5599 361 19745 100 0 Les associations sont pr sentes dans les domaines de l aide sociale comme de l action sociale Elles constituent la fois une force d initiative que les comptes n ont pas vocation retracer et des acteurs essentiels dans la mise en uvre des actions quelle que soit l origine du financement 37 Les conventions comptables adopt es pour l laboration des comptes de la protection sociale ne permettent pas de refl ter r ellement leur r le Les donn es des comptes sont ainsi construites partir des prestations vers es par le secteur des ISBLSM selon la comptabilit nationale compl t es par la DREES par les prestations de services sociaux li es au handicap cf note m thodologique la fin de cette fiche et plus loin point 3 2 1 Les comptes attribuent donc aux ISBLSM l essentiel des d penses relatives aux personnes handicap es en tablissements prestations m dico sociales financ es par la CNAMTS hauteur de 5075 64 M et prestations correspondant aux
20. action sociales 1 4 2 1 puis les modalit s de mise en uvre de ces comp tences 1 4 2 2 Un tableau g n ral r capitule les principales actions men es par les communes 1 4 2 3 Sont pr sent s enfin plusieurs l ments d information plus d taill s issus des enqu tes de la DREES 1 4 2 4 g agissant des grandes communes un tableau sur les interventions des communes de 5000 200 000 habitants et un encadr sur leur budget d action sociale tableau n 33 et encadr n 5 et deux tableaux issus de monographies sur l action sociale de 4 communes de 50 000 100 000 habitants tableaux 34 et 35 _S agissant des petites communes un tableau sur les interventions des communes de moins de 5000 habitants tableau 36 1 4 2 1 Le r le des communes en mati re d aide et d action sociales Les comp tences des communes sont r duites en mati re d aide sociale l gale L essentiel de ces comp tences r side dans leur participation la mise en uvre de l aide sociale d partementale les communes instruisent les dossiers d aide sociale l gale pour le compte des d partements Il convient de noter en outre que la commune peut par convention exercer directement des comp tences qui dans le domaine de l action sociale sont attribu es au d partement en vertu de l article L 121 1 art L 121 6 du CASF Du fait du caract re ambigu de la notion d action sociale cf fi
21. agissant des personnes handicap es cette vis e int gratrice 180 Qui rapproche ces politiques des politiques d insertion 114 PCH pr sentent des caract ristiques communes de par leur caract re hybride empruntant aux diff rentes techniques d intervention cf partie 2 sur les notions Dans ce cas la coordination pourrait passer par la convergence totale et la recr ation d une autre politique autour d un nouveau public cible les personnes d pendantes l ge n tant plus consid r comme un crit re pertinent Cette fusion n a pas t effectu e comme en t moignent la persistance de modalit s mise en uvre distinctes deux instances de concertation et deux guichets cf plus haut Cependant la cr ation de la CNSA et d un outil de planification commun le PRIAC illustrent un mouvement de convergence partielle mais r elle encadr 8 La CNSA Cr e par la loi n 2204 626 du 30 juin 2004 modifi e par la loi n 2005 102 du 11 f vrier 2005 la Caisse nationale de solidarit pour l autonomie CNSA a t install e le 2 mai 2005 Ses missions sont multiples g rer et r partir les cr dits entre les d partements et les r gions pour financer des actions relatives la perte d autonomie et la compensation du handicap compter de 2006 la CNSA r partit l enveloppe globale dont elle dispose anciennes recettes du FFAPA ONDAM personnes g es et handic
22. agissant du contentieux les prestations d aide sociale g r es par l Etat et les d partements rel vent de la comp tence des tribunaux administratifs et les prestations contributives ou non g r es par les organismes de s curit sociale rel vent des tribunaux judiciaires Ce principe conna t toutefois trois exceptions puisque rel vent des juridictions administratives le contentieux du RMI bien que l allocation soit g r e par les CAF le dispositif CMU bien qu il soit int gr au r gime d assurance maladie le r gime de solidarit de l assurance ch mage 1 2 4 Observations de la mission sur les notions Ce bref inventaire des notions relatives la protection sociale r v le trois s ries de difficult s qui peuvent affecter la lisibilit de l aide et de l action sociales Tout d abord la tendance est grande d ignorer au moins dans le langage la sp cificit des notions de protection sociale d assurance sociale d aide sociale et d action sociale Dans les passages qui pr c dent la mission a propos de comprendre les assurances sociales l aide sociale et l action sociale comme des techniques concourrant la protection sociale chacune proc dant d une logique d intervention propre Cette distinction ne saurait pour autant masquer les volutions de ces grandes cat gories de protection sociale Le crit re de l obligation ne semble ainsi pas r ellement op
23. allocation personnalis e d autonomie APA et la prestation de compensation du handicap PCH Certaines caract ristiques de ces prestations renvoient l aide sociale caract re non contributif financement en partie par les d partements d cision prise par le pr sident du conseil g n ral inscription dans le CASF D autres en revanche les rapprochent des prestations de s curit sociale absence de subsidiarit absence de recours en r cup ration absence de conditions de ressources m me si le montant per u peut varier en fonction du revenu financement en partie par la CSG ce qui implique notamment que ces ressources doivent tre autoris es chaque ann e par le Parlement dans le cadre du vote de la loi de financement de la s curit sociale LESS Certains auteurs estiment que le d bat sur la cr ation d un cinqui me risque de la s curit sociale transpara t aujourd hui dans le caract re hybride de ces prestations 1 2 2 3 L imbrication des trois logiques d aide sociale d action sociale et d assurances sociales le cas du RMI Le revenu minimum d insertion RMI tout en pouvant tre rattach sans ambigu t au r gime juridique de l aide sociale la diff rence des prestations non contributives de solidarit nationale emprunte aux deux autres techniques d intervention certains traits le rapprochent des prestations de s curit sociale la prestatio
24. ation d outils sp cifiques La r novation des modes d organisation de ces politiques sectorielles Depuis la loi de coh sion sociale du 18 janvier 2005 le service public de l emploi est largi et son r le confort comme instance de coordination des diff rents acteurs de l emploi et de la formation professionnelle Etat ANPE AFPA mais aussi UNEDIC qui appartiennent au premier cercle et collectivit s locales qui peuvent y concourir Or le plan de coh sion sociale d signe les publics menac s d exclusion comme des publics prioritaires des SPE r gionaux et d partementaux gt La prise en compte des probl matiques de l exclusion par les acteurs de proximit La contribution de l action sociale des d partements et des communes Les d partements et communes consacrent une partie de leurs aides des actions relevant de la politique de lutte contre les exclusions en mettant en place des dispositifs pour les personnes menac es d exclusion qui compl tent les aides d di es de l Etat voqu es ci dessus cf parties 4 12 4 1 3 et 4 1 4 L arbitrage entre polyvalence sp cialisation pluridisciplinarit 185 Des dispositifs adapt s sont galement propos s aux personnes handicap es 186 Libre acc s appui individualis accompagnement renforc accompagnement social 187 Les actions relatives l h bergement d urgence mentionn es dans l axe logement du plan de coh sion sociale ne
25. dagogiques ND Compl ments ASE cf enqu te DREES ND service d partemental consultations d hygi ne mentale infantile ND Aide sociale e 85519 enfants confi s l ASE par mesure judiciaire e 21740 placements directs par le juge des enfants e 29 826 enfants confi s P ASE par mesures administratives e 96213 AEMO 35 514 AED e 13 000 ducateurs de jeunes enfants 18 000 moniteurs ducateurs R ception des demandes Sources FINESS pour les tablissements PJJ DREES ER sur aide sociale d partementale DREES enqu te sur les b n ficiaires de l aide sociale d partementale Observatoire national de l enfance en danger rapport 2005 donn es 31 12 2003 sur les mesures PJJ 10 Tableau 3 politique en faveur de la famille Organismes de s curit sociale Etat Collectivit s locales Publics cibles Politiques d partement commune r gion cat gorielles Assurances Allocations familiales 4319 977 familles sociales b n ficiaires e 750 070 PAJE e 827 143 compl ment familial e 2 0842 908 Allocation rentr e scolaire e 653 783 allocation de soutien familial 10245 b n ficiaires de l assurance veuvage en 2004 1 236M allocataire de ALF Action sociale Equipements collectifs Aides aux lyc ens Action sociale CNAF plus de 6M de 175 600 3 9 M de ND sauf 4520 interventions de TISF et tarifs colonies bourses N
26. gration Handicap et d pendance Affaires sociales INJSM PEA INJ NON compensation des cons quences du handicap DGAS DGAS nan Sant li Solidarit et int gration Handicap et d pendance Affaires sociales INJSP ERA INJ NON compensation des cons quences du handicap DGAS DGAS nan Travail Accompagnement des Travail ANPE EPN OUI Travail Acc s et retour l emploi DGEFP mutations conomiques sociales et d mographiques Travail EPA OUI Travail Acc s et retour l emploi DGEFP crie i CNASEA EPA OUI Travail Accompagnement des mutations DGEFP Travail Acc s et retour l emploi Travail D veloppement de Outre mer Emploi Outre mer ds ramer 4 conomiques sociales et d mographiques p l emploi Samp Agriculture Travail AFPA Association oui MTravaili Accompagnement des Mutations DGEFP Travail Acc s et retour l emploi conomiques sociales et d mographiques 7 R P Fr Travail Accompagnement des mutations Travail Centre INFFO Association OUI conomiques sociales et d mographiques DGEFP Sant Sant Sant publique et pr vention politique de INPES EPA OUI sant d terminants de sant pathologies forte DGS DGS non Mission LOLF Op rateurs ANNEXE 1 op rateurs des minist res sociaux recens s par la DRB Sant Sant Sant publique et pr vention politique de Affaires s
27. int gration dans le droit commun En d finitive aujourd hui les concepts de r f rence de la protection sociale ne sont plus compl tement op ratoires Le travail cartographique doit contribuer clarifier trois probl mes principaux Le fait que le caract re obligatoire ne soit pas un l ment r ellement distinctif entre aide et action sociales Le fait que la notion d action sociale d signe deux r alit s diff rentes Au terme des volutions r centes et notamment de la loi du 2 janvier 2002 r novant l aide et l action fLa CMU compl mentaire rel ve la comp tence des juridictions de l aide sociale la CMU de base de la comp tence des TASS l action sociale facultative des d partements destin e aider une personne b n ficier dela compl mentaire des tribunaux administratifs IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 sociale et m dico sociale et de la refonte du CASE deux acceptions diff rentes de l action sociale sont en effet utilis es e la notion d action sociale peut d signer les actions ne correspondant pas aux crit res propres de l aide sociale et qui donc se distinguent de cette derni re On peut citer gt l action sanitaire et sociale des organismes de s curit sociale qui vient compl ter ou prolonger leurs actions de droit commun au titre de la s curit sociale l action facultative des d partements qui vient compl ter
28. la participation des usagers Notons enfin que s agissant des tablissements et des services la finalit des proc dures institu es est pr cis ment selon les termes de l article 2 de la loi du 30 juin 1975 de parvenir une coordination des interventions d faut d une exigence sup rieure de planification comme pour les tablissements sanitaires La mission a effectu un inventaire des proc dures de coordination pr vues dans le code de l action sociale et des familles et mis en vidence l mergence au niveau territorial d un sch ma cible de coordination 1 5 1 En outre elle propose un essai de typologie des modalit s de coordination 1 5 2 L ensemble de ces observations a t effectu dans le cadre d un rep rage vis e cartographique Il ne s agit en aucun cas d un audit ou d une valuation des modalit s de coordination mises en uvre En revanche une cartographie de l aide et de l action sociales faciliterait la r alisation d audits ou d valuations 1 5 1 Un sch ma cible de coordination 1 5 1 1 Les proc dures de coordination pr vues dans le code de l action sociale et des familles CASF Avec l aide de la DGAS la mission a proc d un relev des dispositions du CASF ayant pour objet ou pour effet une coordination des acteurs le terme coordination tant entendu ici dans un sens tr s large Le tableau suivant fournit un r sum de ce travail classant le
29. passent le calcul effectu partir des comptes de la protection sociale cf partie 3 pour la pr sentation d taill e de ces diff rences D autres interventions sont financ es par la s curit sociale ou l assurance ch mage mais l Etat peut intervenir dans leur pilotage Ainsi l Etat intervient dans la gestion des dispositifs financ s par l assurance maladie par le biais de la d finition du contenu de l ONDAM de son montant global et de sa r partition entre les volets sanitaire et m dico social S agissant de l assurance ch mage l largissement du service public de l emploi aux Assedic montre galement une volont de coordination par l Etat d actions relevant d autres acteurs par exemple s agissant des Assedic la formation des demandeurs d emploi L intervention de l Etat dans le domaine de l aide et de l action sociales ne se r alise pas exclusivement par le biais de ses services d concentr s ARH DRASS et DDASS et DRTEFP et DDTEFP s agissant de la lutte contre les exclusions mais de fa on croissante par le truchement d agences nationales sp cialis es un r cent rapport de PIGAS en recense plus d une trentaine dans une relation contractuelle avec l Etat dont la liste en est fournie en annexe 3 cf galement les encadr s n 8 sur la CNSA et n 10 sur l agence nationale de coh sion sociale L Etat s est engag en mati re d aide et d action sociales dans une d m
30. peut conduire faire merger un probl me identique pour des publics initialement r pertori s comme diff rents et relevant ce titre de politiques diff rentes Le cas de la lutte contre la d pendance illustre cette convergence entre deux publics personnes g es et personnes handicap es pr c demment rattach s des politiques diff rentes s effectue un rapprochement par le biais de la notion de d pendance Ce rapprochement s explique la fois par des aspects techniques s agissant de l valuation de la d pendance l utilisation d une m me grille est voqu e de m me que le rapprochement des quipes d valuation m dico sociales pour l laboration des plans personnalis s par l volution commune des politiques en faveur des personnes g es et personnes handicap es vers la d finition de politiques globales visant ins rer la personne dans la soci t Cette logique int gratrice est associ e une individualisation croissante des prestations dans les deux cas plans individualis s de compensation du handicap plan d aide individualis pour les personnes g es Enfin les prestations elles m mes APA et 1 C est l ambition de la politique en faveur des personnes g es depuis le rapport Laroque en 1962 La loi du 11 f vrier 2005 pour l galit des droits et des chances la participation et la citoyennet des personnes handicap es renforce galement s
31. raux pour la gestion du RMI suite la d centralisation Etudes et r sultats n 432 DREES octobre 2005 3 CRAMIF Paris 3 CNAV Paris CRAV Strasbourg CRAMIF Paris 24 LEE imm diatet ue Seo de Oui dans situation Non non non non Oui l affiliation certains cas oui Oui oui Oui te v rification isolement q post rieure Conditions l x 1 detessources OM Oui oui Oui non Oui oui oui Non non non Oui pour le R cup ration Limit e Non Oui non re non non Non Non non non invalidit FSD Oui Au dessus Contributif Non Le 7 Non Oui conjoint oui d un plafond Non Non Non non Non pour l AI de revenus TASS et Tribunal en TCI pour 43 cas de CDAS TA et TJ TASS TASS TASS et TCI CDAS TASS a et CDAS l attribution Ha e contentieux CDAS pour le versement Code du 44 CSS et CASF CSS et 47 CSS et code CASF avail CSS CSS CSS CSS mention CASE CASF CASF CASE 3 pa Au cas par cas pour la r insertion article L 262 43 du CASF pour l allocation suppl mentaire il s agit de la seule exception l absence de r cup ration pour les prestations de s curit sociale 4 Les tribunaux administratifs sont comp tents pour les d cisions du DDTEFP les tribunaux judiciaires pour les agissements des Assedic Une commission de recours compos e du DDTEFP d un repr sentant de l ANPE et d un repr senta
32. 100 Ventes 35 11 5 32 Cotisations dons 9 21 9 Financements publics 56 67 5 59 Dont subventions sans contrepartie directe 10 43 10 Dont convention assimilable un achat de 46 24 49 service Dont communes 1 37 10 Dont d partements R gions 20 8 Dont s curit sociale 53 9 30 Dont Etat 2 2 10 Source Les associations en France et leur contribution au PIB le compte satellite des institutions sans but lucratif en France Philippe Kaminski f vrier 2006 Plusieurs enseignements int ressants se d gagent de ce tableau notamment la part importante des dons et cotisations dans les recettes notamment dans le secteur de la petite enfance le r le faible de l Etat sauf dans le domaine des services domicile le r le majeur des communes dans le domaine de la petite enfance Ainsi les comptes de la protection sociale n offrent ils qu une vision parcellaire de l action sociale des associations et autres organismes priv s comme les comit s d entreprises Celles ci sont pourtant incontournables aussi bien dans l action sociale de proximit que comme op rateurs de l Etat ou des collectivit s en mati re d aide ou d action sociale 1 3 2 2 Les d penses de l Etat La mission a compar les d penses de l Etat retrac es dans les comptes de la protection sociale avec les d penses d aide et d action sociales telles qu elles apparaissent dans le document de politique tr
33. 16 est en revanche lev e du fait du d compte du minimum vieillesse 2394 M qui est financ par des transferts de l Etat selon la convention m thodologique de la comptabilit nationale cf note m thodologique la fin de cette fiche en d duisant ce montant la part des organismes de s curit sociale sur ce type de d pense retombe 1 6 Le tableau ci dessous r sume cette r partition Tableau 10 part des d penses des organismes de s curit sociale par technique 2004 en Assurances Aide sociale Action sociale Minima sociaux nd sociales des rl Part des OSS dans le total 87 9 des d penses de tous les acteurs Les organismes de s curit sociale utilisent de fa on pr pond rante la technique de l assurance sociale celle ci repr sentant 98 4 de l ensemble de leurs d penses Tableau 11 r partition des d penses des organismes de s curit sociale par risque 2004 en millions d ORGANISMES DE SECURITE SOCIALE OSS Assurances Aide sociale Action sociale Minima TOTAL EN HE ee EE E E E C a E BC PE LL s gt ooe eee MATERNITE FAMILLE ET REINSERTION ET REINSERTION 22 nn PROFESSIONNELLE CHOMAGE a E E LOGEMENT 3n oo a w LOGEMENT Sor EXCLUSION SOCIALE TOTAL Oo am oo 4105 424624 Part de l TOTAL de la technique par A c 75 100 0 les OSS 35 gt L Etat L Etat ne finance que 5 9 des prestations d aide sociale
34. 316 27 3 TOTAL 20 080 393 932 100 0 D penses brutes Champ France m tropolitain Tableau 24 les b n ficiaires de l aide sociale d partementale au 31 d cembre 2004 DREES Effectifs Part dans l ensemble AIDE AUX PERSONNES 1 020 015 39 2 G ES AIDE AUX PERSONNES 229 340 8 8 HANDICAP ES AIDE SOCIALE L ENFANCE 268 812 10 3 REVENU MINIMUM 1 083 880 41 7 D INSERTION TOTAL 2 602 047 100 0 Champ France m tropolitaine Note L enqu te de la Drees comptabilise des mesures d aide et non des individus Pour l aide sociale traditionnelle une m me personne peut tre comptabilis e plusieurs fois si elle b n ficie de plusieurs aides Pour le RMI seuls les allocataires sont d nombr s l ensemble des personnes couvertes par le RMI ayants droit tant de l ordre du double Ceux ci sont pris en charge par l Etat jusqu en 2003 puis par les conseils g n raux partir de 2004 Les d penses nettes sont les d penses une fois pris en compte les recouvrements et r cup rations Les d penses de personnel inclus dans les autres d penses sont les d penses de personnel du conseil g n ral pour les politiques destination des personnes g es des personnes handicap es et pour l aide sociale l enfance y compris les d penses de personnel mis disposition dans les organismes conventionn s pay s par le CG Les d penses de personnel pour le RMI sont in
35. 6 des d penses Les actions ducatives 96 300 b n ficiaires sont pour l essentiel des actions ducatives en milieu ouvert AEMO 73 de l ensemble des actions ducatives 96 300 b n ficiaires Les AED quoique moins nombreuses 35 500 sont en plus forte progression entre 2001 et 2004 plus de 12 L aide sociale aux personnes g es Tableau 28 d penses brutes d aide sociale aux personnes g es des d partements M tropole 2004 D penses en milliers R partition en des d penses d euros ASPA AIDE AUX PERSONNES G ES 5 738 629 576 100 Aides aux personnes g es domicile 2 556 029 100 44 5 Aides m nag res 122 538 462 2 1 Allocation personnalis e d autonomie 2 330 708 458 40 6 Allocation compensatrice pour tierce personne 102 782 179 1 8 des 60 ans ou plus Aides aux personnes g es en tablissement 3 037 736 828 52 9 ou en famille d accueil Accueil en tablissement au titre de l ASH 1 792 425 019 31 2 Accueil chez des particuliers 6 045 827 0 1 Allocation personnalis e d autonomie 1 239 265 982 21 6 Autres d penses 144 863 648 2 5 Total Allocation personnalis e d autonomie 3 569 974 440 62 2 le total des d penses APA incluant les d penses de service commun li es l APA s l ve 3 584 306 732 Tableau 29 b n ficiaires de l aide sociale aux personnes g es des d partements M tropole 2004
36. 7 3 en 2005 les fonctions qui connaissent la plus forte progression tendancielle des d penses sont l accueil des jeunes enfants le temps libre des enfants et des familles ainsi que l accompagnement la fonction parentale Les d penses d action sociale des caisses peuvent tre de trois types e les aides individuelles aides financi res sous forme de pr ts ou de subvention e les aides aux partenaires communes et associations par exemple une partie des aides destin es aux centres sociaux cr ches centres de loisirs sans h bergement associations d aides domicile e les aides aux services des caisses destin es aux quipements et services en gestion directe Ainsi pour la CNAPF la part des aides aux partenaires atteignait 73 du budget du FNAS en 2004 alors que les aides individuelles et la gestion directe repr sentaient respectivement 13 6 et 13 4 du FNAS En revanche le budget du FNASSPA est majoritairement constitu d aides individuelles 83 1 7 Les b n ficiaires sont nombreux La CNAV indique apporter une action sociale 395 000 b n ficiaires dont 297 000 au titre de l aide m nag re domicile et la CNAMTS 435 000 personnes La CNAF ne dispose pas du nombre de b n ficiaires de ses actions elle suit le nombre de b n ficiaires potentiels qui s levait en 2004 6 627 098 personnes Dans le cadre des aides aux foyers cf plus loin elle a apport un soutien
37. 8 Tableau 2 iprotecuon de l enfance es te Re RL ER ia Sait 9 Tableau 3 politique en faveur de la Tamnle 22 han aa tesaie dues 10 Tableau 4 politique en faveur des personnes g es 4 11 Tableau 5 politique de lutte contre l exclusion R RRRN 12 Tableau 6 politique en faveur des personnes handicap es 13 Tableau 7 caract ristiques de diff rentes prestations 23 Tableau 8 montant et r partition des d penses des acteurs par technique 2004 000 0 33 Tableau 9 poids des acteurs par technique 2004 ss 33 Tableau 10 part des d penses des organismes de s curit sociale par technique CAO CN o aar nn RS er 34 Tableau 11 r partition des d penses des organismes de s curit sociale par risque 2004 en MUHONS dE hrs rl Ginette todos loto Sale l at daieienis lists 34 Tableau 12 part des d penses de l Etat par technique 2004 en 35 Tableau 13 r partition des d penses de Etat par risque 2004 en millions d 35 Tableau 14 part des d penses des collectivit s territoriales par technique 2004 en 36 Tableau 15 r partition des d penses des collectivit s territoriales par risque 2004 en MUHONS dE EAE AAE TEE AEA A IENEN EN 36 Tableau 16 r partition des d penses des associations par risque 2004 en millions d 37 Tableau 17 nombre d associations par secteur de l action sociale ssesssese
38. A RE A E R ce Pate L aide Sociale aux personnes Ag es aaae E aaa EEn AARE EE AEE aE EAEI en EEA Ea L aide sociale aux personnes handicap es gt Les interventions du d partement en mati re d aide sociale non obligatoire 67 Les actions en faveur des personnes g es et des personnes handicap es 68 Les actions en faveur des personnes en difficult sociale des familles ou des jeunes s sssseseesseseeeereseeeee 68 1 4 1 2 Observations de la mission sur l action du d partement 70 gt La diversit des interventions des d partements La diversit des formes Juridiques esieedtenetinedi eee etre La diversit des types d aidess zsshinsses ententes tentures nette serre rer tint A Sos de one La diversit des modes de gestion adopt s se La diversit des domaines d intervention ss gt Pistes de r flexion compl mentaires sise 72 LA 2 La COMMUNE nan EE nn E E nee ira uit dede inne see niebe nette du 73 1 4 2 1 Le r le des communes en mati re d aide et d action sociales 73 1 4 2 2 Les modalit s de mise en uvre des comp tences des communes SAS 1 4 2 3 Tableau r sum des actions men es par les communes selon leur taille 76 1 4 2 4 El ments d information plus d taill s UT gt Communes de 5000 200 000 habitants sise 77 gt Communes de moins de 5000 habitants ses 83 T43 Les caisses de s ecutit social
39. CAF accompagnement des mutil s de guerre emploi PMI actions de pr vention des grandes familles ayant des enfants veuves et orphelins obligation d emploi 99000 tablissements pour les enfants communes Sant handicap s ND 234300 RQTH 133 338 b n ficiaires GRTH 16605 CIE 33492 CES 15619 CEC conclus formation e 12 636 PH en SIFE e 13 822 PH en CRP e 10300 stagiaires AFPA Education 102 000 enfants scolaris s 12 10 stock non disponible 1 au titre du programme d action conventionn et de la convention AFPA Agefiph 12 int gration scolaire dans des tablissements non d di s classes ordinaires classes d adaptation int gration scolaire collective CLIS UPI et adaptation scolaire handicap s 80 EREA 14 Aide sociale e allocation diff rentielle aux adultes handicap s ND 235 004 adultes b n ficiaires e 88 CRP 10 044 places h bergement et entretien e 104 406 domicile e 107811 places CAT e 124934 en e 16651 salari s de 68 ateliers prot g s tablissement e 19100 postes financ s en EA en 2005 a 822 ACTP moins de 60 ans Sources du tableau 6 Handicap en chiffres 2005 CTNERHI pour les donn es enfants et pensions et rentes donn es au 31 12 01 sauf pensions et rentes 2003 et enfants scolaris s 1999 Atlas national 2005 L emploi et l insertion professionnelle des personnes handicap es AGEFIPH pour l emploi e
40. GIR 5 et 6 travers la mise en place des actions suivantes un d veloppement significatif d actions d information de conseil et d orientation une meilleure connaissance des attentes et des besoins du public cible la conception de plans d actions personnalis s domicile dans une dynamique de pr vention dans cette perspective les exp rimentations de nouveaux dispositifs d valuation globale doivent tre g n ralis es la d finition et la mise en place d une gamme de lieux de vie collectifs La CNAF Les grandes orientations de l action sociale sont fix es par la commission d action sociale CAS et vot es par le conseil d administration de la CNAF A la fois par tradition et en BI cf le rapport de PIGAS Bilan diagnostic de la branche vieillesse avant renouvellement de la convention d objectifs et de gestion de la CNAV C cile Courr ges Huguette Mauss Thierry Gausseron Juillet 2004 132 source l action sociale des CAF CNAF DES juin 2005 88 raison de l exc dent structurel de la branche famille dans les ann es pass es une d marche volontariste a t poursuivie en la mati re La circulaire d orientation relative la p riode 2001 2004 fixe cinq orientations essentielles d velopper l accueil des jeunes enfants poursuivre l action en faveur des loisirs et des vacances des enfants et des familles diversifier les actions d accompagnement de la fonction p
41. MODALIT S DE COORDINATION DE L AIDE ET DE L ACTION SOCIALES sssssssessseseses eee 98 1 5 1 Un sch ma cible de coordination ss 98 1 5 1 1 Les proc dures de coordination pr vues dans le code de l action sociale et des familles CASF 98 gt Deux dispositions transversales ont un r le fondamental dans la coordination des actions d aide et d action SOCIALES EE tn Re En et Re ee Re ne ne Se er End eue 101 gt Tous les dispositifs de coordination ne sont pas codifi s 102 1 5 1 2 Un sch ma cible de coordination ss gt Un dispositif apparemment complet ssssseseeeeeeeeeeeeeeee gt Un sch ma cible de mise en uvre au niveau territorial 1 5 1 3 Des difficult s d application gt L acteur pilotes Malin ae ae eaa E E EEAS Ee gt L eftectivit d s OUE S A Le e UM PA a ee aea e eea ara et aa oe eE S agissant des instances de concertation En mati re de planification sessirnir danse anne d ni E AAEE K ERER EEE ATK EKE lien ere een t en Concerhant l eui het hersen E E EA ea need re AEA AEAEE Aeae gt La recherche d une harmonisation des pratiques ss 1 5 2 Essai de typologie des modalit s de coordination dans la mise en uvre des politiques 111 1 5 2 1 Le cas classique coordonner des interventions pour un m me public ayant un probl me sp cifique 112 1 5 2 2 Coordonner des interventi
42. Non obligatoire AIDE SOCIALE ACTION SOCIALE assurances sociales obligatoire obligatoire 7 Ce sch ma m le deux logiques de cat gorisation qui auraient en r alit d tre distingu es en toute rigueur une logique de financement caract re contributif ou non et juridique l gal extral gal IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 2 2 Les enjeux de cette clarification sont de trois ordres pour le citoyen une bonne lisibilit du syst me garantit une meilleure appr hension de l action publique pour le b n ficiaire et ou pour les op rateurs susceptibles de le renseigner la clarification am liorerait notamment les conditions d acc s aux prestations et aux voies de recours contentieux pour les d cideurs une meilleure appr hension des caract ristiques des prestations mises en place ne peut que contribuer clairer les choix En outre la multiplicit des acteurs dans l aide et l action sociales rend indispensable la construction d une langage et d un corps de r f rences communs permettant tous de s entendre sur le contenu et la port e des concepts utilis s Enfin il faut noter qu une clarification des notions peut constituer un point d appui pour une r organisation op rationnelle des services L outil cartographique peut ainsi contribuer une mise en coh rence et une plus grande transparence des polit
43. action publique depuis la conception ou le financement des dispositifs jusqu la d livrance de prestations aux publics en passant par la planification cette pr sence pouvant tre constat e tous les chelons territoriaux national r gional d partemental et infra d partemental Toutefois ce constat doit tre nuanc Comme le montre le tableau ci dessous c est principalement dans le domaine de l action sociale que l ensemble des acteurs sont appel s intervenir En mati re d assurances sociales et d aide sociale la r partition des r les est plus claire 10 Source M Laurent Caussat sous directeur des synth ses des tudes et de l valuation la DREES 3 juillet 2006 IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 Assurances sociales Action sociale Aide sociale Etat oui Oui titre r siduel Collectivit s locales oui oui Organismes de s curit oui oui sociale L gende les zones gris es indiquent que la technique n est pas utilis e Les tableaux de la fiche th matique n 1 reprennent ce type de pr sentation en la d taillant pour chacune des grandes politiques d aide et d action sociales examin es par la mission La mission n avait pas pour mandat d analyser les avantages et inconv nients de cette situation Elle s en est tenue son r le cartographique Dans ce cadre elle estime que l outil ca
44. administrative 26 Le nombre d enfants confi s ASE au titre d une mesure judiciaire augmente de fa on un peu plus soutenue en 2004 qu au cours des ann es pr c dentes Cette volution r sulte essentiellement de la hausse des placements indirects par le juge 92 des mesures judiciaires les 8 restants sont constitu s des tutelles d tat d f r es PASE des d l gations d autorit parentale et des retraits partiels de l autorit parentale Le nombre d enfants b n ficiant de mesures administratives augmente de 4 entre 2003 et 2004 un rythme presque deux fois plus rapide qu entre 2002 et 2003 Les accueils provisoires de mineurs ou de jeunes majeurs qui correspondent des placements la demande ou en accord avec les parents repr sentent plus de 90 des mesures administratives les 10 restant correspondent des pupilles de l tat Les accueils provisoires diminuent en 2004 de 1 pour les mineurs alors qu ils augmentent de 10 pour les jeunes majeurs Pour ces derniers l augmentation des accueils provisoires confirme l volution observ e en 2003 apr s un tassement entre 2000 et 2002 Enfin distincts des mesures administratives et judiciaires les placements directs par le juge 21 800 diminuent d environ 3 par rapport 2003 dans la tendance des ann es pr c dentes 62 L action ducative pour des enfants restant dans leur famille repr sente 49 des aides et
45. afin de les faire co ncider avec sa typologie simplifi e Le tableau suivant retrace ces correspondances R gimes des comptes de la protection sociale Typologie de la mission Au sein des r gimes d intervention sociale des pouvoirs publics Etat ODAC Etat Au sein des r gimes d intervention sociale des pouvoirs publics Collectivit s territoriales APUL R gimes assurances sociales S curit sociale comprenant les r gimes directs d employeurs et le r gime d assurance ch mage ASSO au sens de la DREES R gimes d employeurs R gimes de la mutualit retraite suppl mentaire et pr voyance ISBLSM associations 49 Les acteurs ainsi identifi s correspondent g n ralement aux financeurs principaux des prestations Par financeur on entend la collectivit ou l organisme qui supporte la charge financi re de la prestation soit directement soit par le remboursement de la d pense correspondante l organisme qui en assure le versement au b n ficiaire Toutefois deux exceptions notables doivent tre soulign es gt les prestations du poste 21 12 31 constitutives du minimum vieillesse sont r pertori es comme relevant des administrations de s curit sociale ASSO ou des collectivit s locales APUL dans le cas de l allocation de vieillesse or elles sont la charge de l Etat gt S agissant des ISBLSM les comptes ne permette
46. aide sociale l gale d partementale en 2004 T 01 b n ficiaires de l aide sociale Effectifs au 31 d cembre France m tropolitaine AIDE AUX PERSONNES G ES Aides aux personnes g es dorricile Aides m nag res Allocation personnalis e d autonomie Prestation sp cifique d pendance Allocation compensatrice pour tierce personne des 60 ans ou plus Aides aux personnes g es en tablissement Accueil en tablissement au titre de l ASH Accueil chez des particuliers Allocation personnalis e d autonomie Prestation sp cifique d pendance Allocation compensaitrice pour tierce personne des 60 ans ou plus Total Allocation personnalis e d autonomie Total Prestation sp cifique d pendance Total Allocation compensairice pour tierce personne des 60 ans ou plus AIDE AUX PERSONNES HANDICAP ES Aides aux personnes handicap es domicile Aides rm nac res et auxiliaires de vie Allocation compensatrice pour tierce personne des moins de 60 ans Aides aux personnes handicap es en tablissement Accueil en tablissement Accueil chez des particuliers Accueil de jour Allocation conpensatice pour tiare parsone d mis eas A AIDE SOCIALE L ENFANCE Enfants accueillis l ASE Enfants confi s l aide sociale l enfance Placerrernts directs par un juge Actions ducatives AEND et AED Actions ducatives domicile AED Actions ducatives en milieu ouvert AEMO REVENU MNIMJMDINSERTION Droits ouverts
47. ce qui est conforme au caract re r siduel de ses comp tences en la mati re depuis les premi res lois de d centralisation En revanche sa place est pr pond rante en mati re d action sociale pr s de 72 et s agissant des minima sociaux 65 4 si l on rattache le minimum vieillesse au compte de l Etat comme expliqu plus haut Les d penses de l Etat r pertori es ici par la mission au titre des assurances sociales recouvrent principalement des prestations d invalidit et la prise en charge d une partie de la CMU compl mentaire En toute rigueur ces d penses auraient d tre comptabilis es par la mission en action sociale selon le sch ma g n ral selon lequel l Etat n utilise pas la technique de l assurance sociale cf partie 1 panorama L aide m dicale d Etat 233 M en cr dits de paiement 2006 a galement vraisemblablement t class e en assurances sociales compte tenu de la faible pr cision des lignes budg taires l aide sociale de l Etat devrait tre major e d autant Le tableau ci dessous r sume cette r partition Tableau 12 part des d penses de l Etat par technique 2004 en Assurances Aide sociale Action sociale Minima sociaux Ensemble sociales des d penses Part de l Etat dans le 0 9 5 9 71 6 51 0 6 1 total des d penses des acteurs minimum vieillesse E a 65 3 Tableau 13 r partition des d penses de l Etat par risque 2004 en
48. cessit un travail d investigation trop complexe la ligne prestations extra l gales des caisses de s curit sociale et frais divers du poste 12 22 20 qui comprend en r alit des prestations de services sociaux des APUL pourrait relever de l aide sociale comme de l action sociale Elle a t ventil e par convention entre les deux rubriques pour 2 3 en aide sociale et 1 3 en action sociale 189 M au total les prestations de la ligne prestations diverses du poste 12 22 30 71 07 M au total relevant des APUL ont t ventil es selon la m me cl de r partition 2 3 aide sociale 1 3 action sociale les montants relevant de l ORGANIC et de l Etat ont t class s en action sociale les prestations de services sociaux de la ligne prestations extra l gales des caisses de s curit sociale du poste 21 22 20 qui comprend en r alit des prestations de services sociaux des APUL ont galement t r parties entre aide sociale 2 3 et action sociale 1 3 le montant de la ligne frais d h bergement des personnes g es du poste 21 21 20 12 28 M a t class en action sociale mais pourrait relever de l assurance sociale il est en effet vers par les caisses les frais d h bergement relevant de l aide sociale tant retrac s sur une autre ligne au titre des versements des ISBLSM les prestations diverses du poste 32 12 22 356 37 M ont t class es
49. cieux de 33 7610 ojojojo o 1427 9070 38 chiffrage de l ensemble des emplois et des ressources de la protection sociale ils s inscrivent dans un cadre contraignant les comptes de la protection sociale constituent un compte satellite des comptes nationaux dont l essentiel des donn es de cadrage montant total des prestations sociales des cotisations sociales ou des imp ts affect s la protection sociale par exemple sont d termin s en amont l issue d arbitrages rendus par la Direction g n rale de la comptabilit publique puis par l Insee sr En outre le syst me des comptes de la protection sociale est r gi par les r gles en vigueur dans le syst me europ en Sespros d velopp par Eurostat des fins de comparaison de la situation financi re des syst mes europ ens de protection sociale Ce cadre sp cifique a notamment les cons quences suivantes seuls des versements des unit s appartenant aux administrations publiques ou aux institutions sans but lucratif au service des m nages peuvent tre qualifi s de prestations de services sociaux ceci conduit donc exclure par exemple les versements des collectivit s locales aux centres d aide par le travail qui appartiennent au secteur des soci t s non financi res les comptes de la protection sociale d crivent seulement les op rations courantes des r gimes de protection sociale l exclusion des op ration
50. d cision n 60 5 du 7 avril 1960 135 Sur le r le de l Union europ enne cf notamment L Europe sociale rapport annuel de l IGAS 2006 91 d inspection de premier degr Mais les comp tences de ces corps de contr le ne couvrent pas l ensemble du champ de l aide et de l action sociale 1 4 4 4 Une fonction juridictionnelle Les juridictions de la protection sociale sont nombreuses et diversifi es Les droits sociaux sont en effet prot g s la fois par des juridictions sp cialis es et par des juridictions de droit commun L architecture g n rale de la fonction juridictionnelle peut donc tre r sum e comme suit gt Les juridictions sp cialis es Juridictions sp cialis es dans l ordre judiciaire Sous le contr le de la Cour de cassation peuvent tre regroup es quatre formes de contentieux sp cialis s les conseils de prud hommes les tribunaux des affaires de s curit sociale TASS les tribunaux du contentieux de l incapacit le contentieux de la tarification des accidents du travail Juridictions sp cialis es dans l ordre administratif Sous le contr le de cassation du Conseil d Etat on note le contentieux de l aide sociale commissions d partementales d aide sociale et commission centrale d aide sociale le contentieux disciplinaire des ordres professionnels les juridictions ordinales le contentieux du contr le technique les sections des
51. dans l ensemble des services sociaux pr sents sur leur territoire de nombreuses r gions tablissent leur atlas social Chaque revue conomique et sociale propose son barom tre du social A la une de sa premi re de couverture la livraison 2006 de L ann e de l action sociale Dunod annonce une analyse du nouveau paysage de l action sociale et m dico sociale CASF livre II diff rentes formes d aide et d action sociales La mission n a pas pu examiner dans ce travail de rep rage les politiques en faveur des personnes immigr es ni celles relatives l galit entre les hommes et les femmes En particulier Droit de l aide et de l action sociale M Borgetto R Lafore Montchrestien 5 dition 2004 IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 Fruit de ce rep rage cartographique le rapport consiste en deux documents la pr sente synth se et des fiches th matiques regroup es au sein de l annexe 1 cette synth se portant sur les notions les chiffres les acteurs et la coordination en mati re d aide et d action sociales Cette note de synth se s articule autour de deux aspects la description du contenu et du mode d emploi de la cartographie achev e dont la mission recommande l laboration une premi re pr figuration de cette cartographie IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006
52. de 100 dispositifs g r s par plus de 10 minist res ayant t recens s garantir la convergence des moyens ainsi rassembl s vers ces territoires et ces populations Ce corps d objectifs n est pas nouveau c est celui des politiques de la ville et de l int gration Dans ce contexte l agence est moins une rupture qu un outil nouveau dont on escompte plus d efficacit au regard de ces trois objectifs Le champ d intervention de l agence couvre trois sp cialit s la mise en uvre du volet galit des chances du plan de coh sion sociale PCS la prise en charge des personnes habitant des quartiers sensibles les ZUS et les territoires pr sentant des caract ristiques analogues aux ZUS C est la cible territoire de l agence la mise en uvre du volet promotion pris en charge par le FASILD de la politique d int gration des populations issues de l immigration C est la cible population de l agence source IGAS juin 2006 En conclusion de ces d veloppements sur la coordination la mission sugg re de suivre dans la cartographie la coordination des politiques d aide et d action sociales comme un th me part enti re au m me titre que l efficacit la qualit et le co t des prestations de concentrer le suivi sur quelques aspects dont l application de l article L 121 1 du CASE faisant du d partement le chef de file de l action sociale
53. de bonnes pratiques La fixation d objectifs communs devrait permettre de renouveler le r le de l Etat au del du pilotage d ensemble par la loi et des m canismes d intervention propres l Etat gr ce une d clinaison plus fine des orientations l gislatives exprimant la n cessit de partenariats dans la mise en uvre des politiques d action sociale et d une certaine harmonisation territoriale dans la limite des divergences parfois importantes de contextes locaux et sociaux Cette volution n cessiterait que des moyens suffisants soient consacr s la tenue de d bats forums mobilisant toutes les technologies disponibles Elle devrait tre consid r e comme un enrichissement du d bat d mocratique avant et apr s que le Parlement se fut prononc dans le respect de la libre administration des collectivit s locales L laboration de plans d partementaux permettrait de formaliser davantage les sch mas existant en s inspirant du PDI La fixation d indicateurs permettrait de franchir une tape d cisive allant au del de la production d informations standardis es qui constitue d j une difficult majeure Des d marches sont en cours notamment au sein d un groupe de travail organis au sein du Conseil national de l information et des statistiques CNIS et charg de proposer d ici fin 2006 un syst me coh rent d informations annuelles sur les in galit s sociales les revenus e
54. de l action sociale on retrouve notamment des prestations de services sociaux des collectivit s locales 51 trancher entre l une ou l autre La mission a donc dans certains cas choisi une cl de r partition conventionnelle 2 3 aide sociale 1 3 action sociale D autre part le cas des prestations extra l gales des r gimes d employeurs et les prestations des r gimes de la mutualit de la retraite suppl mentaire et de la pr voyance Du fait de leur rattachement une logique de solidarit professionnelle ces deux r gimes renvoient nettement la technique de protection des assurances sociales C est pourquoi toutes les prestations compl mentaires de prestations de s curit sociale ont t class es dans la cat gorie des assurances sociales C est notamment le cas des prestations relevant des risques sant sous risques maladie invalidit accidents du travail pour l essentiel du risque vieillesse survie pour le risque ch mage En revanche d autres prestations ont t class es en action sociale par analogie avec les prestations d action sociale des caisses il s agit en effet de prestations qui se distinguent des prestations caract re assurantiel de ces r gimes comme les prestations d aide aux vacances aide m nag re domicile ou les prestations de gardes d enfants et les bourses d tudes De m me pour les prestations extral gales non d taill es class es su
55. de subventions vers es par la commune des produits des prestations de services fournies par le CCAS des remboursements des frais li s l tablissement des dossiers de demande d aides sociales l gales du tiers du produit des concessions de terrains dans les cimeti res d cret n 95 562 du 6 mai 1995 article 25 Les r sultats de l enqu te de la DREES indiquent que la part des recettes dans les ressources repr sentent 63 la part des transferts de la commune vers le CCAS 25 et la part des autres subventions 12 Grandes communes et CCAS Moins de trois communes sur dix confient toute leur politique d action sociale au CCAS Les municipalit s de 25 000 moins de 200 000 habitants sont les plus nombreuses conserver en direct la gestion d une partie de leur action sociale 85 d entre elles Seules 2 des communes enqu t es d clarent qu elles font partie d un centre intercommunal d action sociale Dans pr s de sept communes sur dix le CCAS et la commune partagent des services en commun Ce sont plut t les communes de 5 000 moins de 10 000 habitants qui s organisent de cette fa on Les services les plus souvent concern s par cette mise en commun sont la paie la comptabilit et les achats et la gestion du mat riel Un guichet d accueil unique peut tre mis en place dans les CCAS dans le but de faciliter les d marches des personnes demandant b n ficier de prestations trois com
56. directe ou d l gu e soit au travers d une structure sp cifique les centres communaux ou intercommunaux d action sociale CCAS ou CIAS qui depuis la loi du 6 janvier 1986 ont remplac les anciens bureaux d aide sociale cr s en 1953 Ces centres doivent obligatoirement tre mis en place par les communes article L 123 4 du CASF Certaines comp tences d finies par la loi ne peuvent donc tre g r es que dans le cadre des CCAS cf encadr n 4 ci dessous La loi n 2005 32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la coh sion sociale a ajout la liste des comp tences des tablissements publics de coop ration intercommunale EPCI l action sociale d int r t communautaire les EPCI ont donc la possibilit d instituer un CIAS Le d veloppement des CIAS pourrait renforcer le r le de l chelon intercommunal dans le domaine de l action sociale L attribution des aides facultatives d pend des conditions d ge et de ressources d finies par les communes L utilisation d un bar me officiel en la mati re est tr s d pendant de la taille des communes D apr s les enqu tes de la DREES moins de 5 des communes entre 100 et 5000 habitants enqu t es ont mis en place un bar me officiel alors qu elles sont quatre sur dix parmi les communes de 5000 moins de 200 000 habitants fond le plus souvent sur des niveaux de ressources encadr 4 Les centres communaux d action sociale
57. ds er es PE 20 de la 5 PANE Qui finance D partement Etat Etat FSV S curit SECTIE Securite Etat Etat csa csa d partement S curit sociale sociale sociale CSA sociale et caisses de retraite Qui d cide PCG CAF et DDTEFP Caisses de CPAM CDAPH de MSA par instruction retraite CPAM CAF PCG PCG CDAPH CDAPH l attribution d l gation par Ass dic Caisses de Caisses de Qui verse CAF MSA Assedic ietraite retraites CPAM CPAM CAF CAF MSA D partement D partement CAF MSA L ordonnance n 2004 604 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse substitue au 1 janvier 2006 aux diff rentes prestations constitutives du minimum vieillesse l allocation unique de solidarit aux personnes g es ASPA l allocation suppl mentaire d invalidit est galement d sormais distincte du minimum vieillesse dans l attente des d crets d application les anciens dispositifs continuaient toutefois d tre appliqu s cf lettre minist rielle du 20 d cembre 2005 en outre les titulaires au 31 12 2005 des prestations ant rieures l ordonnance continuent de les percevoir selon les r gles applicables ant rieurement article 2 de l ordonnance 77 pour m moire supprim e par loi 21 08 2003 8 A l origine ont t op r s divers transferts financiers au profit de la CNAMTS pour financer la CMU de base ces financements ne sont plus i
58. et de leurs origines gt L acteur pilote La loi du 13 ao t 2004 relative aux libert s locales confie le r le de chef de file au d partement 16 Compos notamment de repr sentants de l Etat des collectivit s territoriales des organismes charg s de l emploi et de la formation professionnelle et des associations et autres organismes uvrant dans le domaine de l insertion 18 R le nouveau pour les collectivit s introduit par la r vision constitutionnelle du 28 mars 2003 et le nouvel article 72 de la constitution aucune collectivit territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre Cependant lorsque l exercice d une comp tence n cessite le concours de plusieurs collectivit s territoriales la loi peut autoriser l une d entre elles ou un de leurs groupements organiser les modalit s de leur action commune 107 Certains l ments viennent toutefois compliquer la mise en place de cette option En mati re de protection de l enfance le r le de l institution judiciaire est r guli rement l objet de d bats et les circuits de signalement sont divers sur le territoire En outre l Etat conserve un r le comme le montre l adoption r cente du plan de coh sion sociale et la mise en place des CDCS commission d partementale de coh sion sociale et CDET commission d partementale de l emploi et de l insertion toutes deux pr sid es par le pr fet Enfin peut appara
59. g n rale de terminologie Un effort de d finition des notions a t initi par la commission g n rale de terminologie Selon cette source l aide sociale peut tre d finie comme l ensemble des prestations constituant une obligation mise la charge des collectivit s publiques par la loi et destin es faire face un tat de besoin pour des b n ficiaires dans l impossibilit d y pourvoir Les r gles d finissant les d marches et responsabilit s pour l admission l aide sociale les r gles de participation et de r cup ration le contr le et le contentieux contribuent d finir la sp cificit de ce type d aide L action sociale est d finie comme l ensemble des moyens mis en uvre par une collectivit pour pr server sa coh sion par notamment des dispositifs l gislatifs ou r glementaires et des actions visant aider les personnes ou les groupes les plus fragiles mieux vivre acqu rir ou pr server leur autonomie et s adapter au milieu social environnant Ainsi si la d finition de l aide sociale recouvre celle tablie dans le mod le originel et retenue par la mission en revanche la d finition de l action sociale est tr s large et ne r pond pas du tout aux crit res classiques des juristes et universitaires voqu s plus haut Le code de l action sociale et des familles s inscrit en partie dans cette lign e 1 2 3 3 Le code de l action sociale et des familles
60. instar des aides l enfance aux personnes g es ou aux personnes handicap es c est une des formes de l aide et de l action sociales mentionn es par le CASE Elle y figure sous la d nomination de lutte contre la pauvret et contre l exclusion sociale Le CASF donne une description du contenu des dispositifs mobilisables au titre de la lutte contre la pauvret et les exclusions L article R 115 1 pr cise que Outre le revenu minimum d insertion le dispositif de r ponse l urgence sociale et de lutte contre la pauvret comprend notamment des mesures d accueil et d h bergement d urgence mises en uvre dans le cadre des programmes de lutte contre la pauvret et la pr carit les actions men es partir des CHRS l aide la prise en charge des factures d impay s d eau et d nergie les dispositifs locaux d acc s aux soins des plus d munis les mesures pr vues pour la pr vention et le r glement des difficult s li es au surendettement des particuliers et des familles les plans d partementaux d action pour le logement des personnes d favoris es les mesures favorisant le retour l emploi et la lutte contre l exclusion professionnelle notamment par l insertion par l activit conomique la politique de la ville et le d veloppement social des quartiers Ce texte appelle deux commentaires 181 juillet 2006 182 Livre II Diff rentes formes d aide et d action so
61. le d partement joue plusieurs r les distincts il participe au pouvoir r glementaire L article 72 de la constitution pr cise que dans les conditions pr vues par la loi les collectivit s territoriales disposent d un pouvoir r glementaire pour l exercice de leurs comp tences il dispose d un pouvoir de contr le Les agents du d partement habilit s par le pr sident du conseil g n ral ont comp tence pour contr ler le respect des r gles applicables aux formes d aide sociale relevant de la comp tence du d partement art L 133 2 du CASF 5 il coordonne les actions d aide et d action sociales men es sur son territoire article L 121 1 du CASP il finance organise et dispense des prestations d aide et d action sociales La partie 5 relative la coordination d crit le r le du d partement dans la coordination de l aide et de l action sociales Les passages ci dessous pr sentent successivement le champ d intervention du d partement dans le domaine social 1 4 1 1 quelques unes de ses comp tences dans le domaine de l action sociale obligatoire 1 4 1 2 un inventaire chiffr de ses interventions au titre de l aide sociale obligatoire 1 4 1 3 puis de l aide non obligatoire 1 4 1 4 cet enfin quelques observations sur l action du d partement 1 4 1 5 1 4 1 1 Le champ d intervention du d partement dans le domaine social Le d partement
62. le des lois de financement de la s curit sociale MECSS a d cid de proc der une tude de l action sociale des caisses de s curit sociale souhaitant en particulier mesurer les risques de redondance de cette forme d intervention des caisses avec la politique d action sociale des collectivit s territoriales et de tout autre intervenant cette fin elle a sollicit les corps de contr le de l Etat R alis par B r nice Delpal et Gildas Le Coz membres de l Inspection g n rale des affaires sociales IGAS le pr sent rapport intitul Contribution une cartographie de l action sociale s inscrit dans ce cadre La notion de cartographie indique le projet dans lequel les auteurs souhaitent inscrire leur travail tablir une repr sentation simplifi e aussi souvent que possible l aide de tableaux de sch mas et de diagrammes du continent vaste et complexe de l aide et de l action sociales La rapport est con u comme une contribution la r alisation de ce projet ambitieux En effet loin d explorer l ensemble des aspects de l aide et de l action sociales la mission s est concentr e sur cinq politiques identifi es dans le code de l action sociale et des familles CASF comme des formes de l aide et de l action sociales protection de l enfance famille politique en faveur des handicap s politique en faveur des personnes g es lutte contre l exc
63. logement D veloppement et am lioration Equipement ANAH EPA de l offre de logement DGUHC Sant 5 ATIH EPA NON Sant Offre de soins et qualit du syst me de soins DHOS DHOS Affaires sociales soutien agences A a el nn ee ARH GIP t ional s Sant Offre de soins are du syst me de soins DHOS DHOS d hospitalisation Sant Sant Offre de soins et qualit du syst me de soins Affaires sociales GIP ORS Gip NON soutien DHOS DHOS Equipement ANRU EPIC Ville et logement R novation urbaine DIV Sant Solidarit et int gration Accueil des trangers et Affaires sociales FASILD EPA OUI int gration participation la r gulation des DPM DPM non migrations int gration Sant Solidarit et int gration Accueil des trangers et OMI ANAM EPA int gration participation la r gulation des DPM DPM non Mission LOLF Op rateurs ANNEXE 1 op rateurs des minist res sociaux recens s par la DRB Travail ANACT EPA OUI Travail Am lioration de la qualit de l emploi et des relations du travail DRT Sant Affaires sociales Fonds CMU EPA OUI Solidarit et int gration Protection maladie compl mentaire acc s la protection maladie compl mentaire DSS DSS non Sant Affaires sociales CIFAD GIP OUI Sant Drogue et toximanie coordination interminist rielle des volets pr ventifs sanitaire et r pressif coop ration i
64. matiques et des politiques ainsi qu en mati re de proc dures et de 175 gouvernance C est ainsi que la possibilit de transposer 7 la m thode europ enne en mettant en place une MOC nationale entre Etat et collectivit s locales a t envisag e Une telle transposition offrirait en effet une m thode reprenant en grande partie les l ments du mod le cible voqu 13 Cf Premier rapport annuel au parlement et au gouvernement ONED septembre 2005 et Rapport de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi r formant la protection de l enfance S nat 14 juin 2006 174 La d signation du d partement comme chef de file de l action sociale s est d ailleurs accompagn e de la suppression de tous les instruments de coordination mis en place sous l gide de l Etat par la loi de lutte contre les exclusions Commission d action sociale d urgence comit d partemental de coordination des politiques de pr vention et de lutte contre les exclusions et convention de coordination en la mati re laissant les conseils g n raux organiser la participation des autres acteurs la d finition et la mise en uvre de la politique d action sociale 175 Cf les travaux de J C Barbier sur la strat gie europ enne pour l emploi voir notamment J C Barbier avec la collaboration de Ndongo Samba Sylla La strat gie europ enne pour l emploi gen se coordination communautaire et diversit nationale rappor
65. men es sur son territoire qui concourent cette politique et organise la participation de l Etat des collectivit s territoriales et de leurs tablissements publics des organismes de s curit sociale des associations et des institutions sociales et m dico sociales la d finition des orientations en mati re d aide et d action sociales et leur mise en uvre Les dispositifs d aide et d action sociales La mission a constat que le service rendu aux publics supposait de mobiliser une combinaison de dispositifs de nature diff rente mis en uvre par des acteurs eux m mes divers Les tableaux 2 6 fournis en annexe 1 illustrent ces interventions crois es pour cinq politiques enfance famille personnes g es personnes handicap es lutte contre l exclusion Cette architecture pr sente des inconv nients et notamment des risques de conflits positifs de conflits n gatifs ou d une sous optimisation globale Aussi incomplet soit il le rep rage effectu par la mission a permis d identifier trois types de situations comportant ces risques Dans une approche cartographique il s agirait de trois zones risques qui justifieraient une surveillance de la part des institutions int ress es la conception la mise en uvre au suivi l valuation et au contr le de l aide et de l action sociales IGAS novembre 2006 Contribution la cartographie de l action sociale D
66. mensuelles aux jeunes majeurs de mettre en lumi re au del de ces seuls dispositifs d partementaux l importance de coordination avec d autres acteurs notamment s agissant des aides non rattachables des aides sociales l gales pour lesquels le d partement intervient le cas ch ant en compl ment de ce qui est fait par d autres acteurs Etat r gions communes caisses de s curit sociale Une monographie encore in dite de la DREES r alis e sur les pratiques de quelques d partements permettra sans doute d clairer un certain nombre de ces questions 43 1 4 2 La commune Historiquement la commune a constitu le cadre territorial d organisation et de gestion de l ancienne assistance publique avant qu une loi de 1934 fasse remonter la comp tence de mise en uvre des prestations l gales l chelon d partemental Les comp tences des communes demeurent toutefois importantes en mati re d aide et d action sociales elles sont plus r siduelles en mati re sanitaire En outre il convient de souligner qu comp tences identiques les communes se diff rencient fortement en fonction de leur taille les petites communes allant peu au del de leurs obligations l gales quand les grandes communes d veloppent des politiques d action sociale parfois novatrices et de port e importante Cette fiche pr sentera bri vement les comp tences de la commune s agissant de l aide sociale et de l
67. millions d ETAT ETAT w EE sociales sociaux mio a A a mwvamre on ow 4 466 o ACCIDENTS DU TRAVAIL RS E E E E E E swye o marese f y eo ee e AMEN gt INSERTION ET a REINSERTION PROFESSIONNELLE CHOMAGE A M 7 LOGEMENT 10292 a PAUVRETE EXCLUSION 20 283 342 SOCIALE BE MT 13005 7641 Part de l utilisation de la LE 2 4 z 53 7 28 n 100 0 technique 36 gt Les collectivit s locales Les collectivit s locales financent pr s de 56 des d penses d aide sociale et moins de 8 des d penses d action sociale Elles financent galement le tiers des minima sociaux au titre du RMI Le montant total de l aide sociale des collectivit s m me en y int grant les d penses du RMI est sous estim dans ces calculs si l on tient compte des estimations des enqu tes men es par la DREES qui valuent l aide sociale des d partements 23 4 Mrds ce point est abord en 3 3 3 Tableau 14 part des d penses des collectivit s territoriales par technique 2004 en Assurances Aide sociale sociales Part des collectivit s locales dans le total des d penses des acteurs Action sociale M Minima sociaux 33 0 Ensemble des d penses 4 1 Tableau 15 r partition des d penses des collectivit s territoriales par risque 2004 en millions d COLLECTIVITES LOCALES Assurances Aide sociale Action sociale sociales 7 MALADIE
68. mission a discern qu au fil du temps et des r formes un mod le de coordination cible semble s tre d gag pour la mise en uvre des politiques Ce sch ma distinguerait pour chaque politique Un acteur pilote Une instance de concertation entre les acteurs Un outil de planification territoriale Un r f rent ou un guichet unique Le tableau suivant a t dress pour inciter au d veloppement d une analyse cartographi e Il illustre pour les principales politiques le mod le de coordination cible montrant toutefois qu il existe souvent non pas une mais plusieurs instances et outils disponibles 161 M me si le regroupement effectu ici par la mission est trompeur puisqu il amalgame des dispositifs portant sur des sous ensembles aussi diff rents que l adoption l accueil de la petite enfance l aide sociale l enfance et l enfance maltrait e 16 tabli par la mission partir de l analyse du CASF et d observations d acteurs de terrain 105 Tableau 40 sch ma cible de coordination territoriale par politique Comit r gional d organisation sociale et m dico sociale CROSMS d accompagnement des handicaps et de la perte d autonomie P R I A C pr fet de r gion programme d partemental d insertion des travailleurs handicap s PDITH pr fet DDTEFP Prestation de compensation P C H politique Acteur pilote Instance d
69. moyens Elle n a pas la m me importance et s organise pas de la m me fa on tous les chelons Elle est ainsi forte l chelon d partemental territoire privil gi de mise en uvre des actions au titre de l aide sociale Au niveau national elle est r serv e aux tablissements et services dont l activit le justifie Enfin au niveau r gional elle ne porte que sur les tablissements et services relevant de la comp tence de l Etat SROSMS et PRIAC Un tableau relatif aux instances de planification des politiques de sant offre de soins ou pr vention ou d emploi et de formation aurait en revanche mis en vidence le r le pr pond rant de l chelon r gional e La d livrance des prestations en esp ces et en nature C est la t che des services en contact avec le public Elle fait l objet d une coordination vis e op rationnelle qui s organise au niveau o leurs actions se r alisent c est dire le plus souvent au niveau infra d partemental selon un zonage diff rent selon les politiques Ce dispositif est commun aux grandes cat gories de politiques d aide et d action sociales enfance famille personnes g es personnes handicap es lutte contre la pauvret et lutte contre l exclusion sociale gt Un sch ma cible de mise en uvre au niveau territorial En effectuant le rep rage des dispositifs pr vus dans le CASF aux niveaux r gional et d partemental la
70. ou prolonger leurs actions de droit commun au titre de l aide sociale les interventions vis e sociale des d partements et des communes hors l aide sociale les politiques de doit commun de l Etat ou des r gions qui ont pour objet ou pour effet de servir une finalit d inclusion sociale ou de coh sion sociale qu elles s adressent aux publics cibles de l aide et de l action sociales enfance famille personnes handicap es personnes g es personnes menac es d exclusion ou qu elles y contribuent dans leur secteur ou leur domaine d intervention emploi logement sant ducation e La m me notion peut tre comprise comme une appellation g n rique englobant les actions sp cifiques mentionn es supra et l aide sociale Le fait que les prestations hybrides cf exemples ci dessus et tableau de synth se tableau n 7 de la fiche th matique n 2 ne se pr tent pas la classification classique Ne pouvant tre rang es dans aucune des trois techniques elles doivent prendre leur place en tant que telles dans la cartographie des notions de protection sociale dont le sch ma ci dessous dessine les contours IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 11 sch ma 1 les distinctions entre les notions PRESTATIONS Se _ _ alce et action sociales prestations hybrides
71. par l Etat et le d partement La sant La loi de 1999 portant cr ation de la couverture maladie universelle CMU a substitu celle ci l aide m dicale gratuite AMG g r e par les d partements au titre de l aide sociale Les d partements n ont donc plus de comp tence en mati re d aide sociale en la mati re pour certaines populations trang res ne pouvant tre rattach es la CMU c est l Etat qui est comp tent aide m dicale d Etat Toutefois le d partement peut tre amen favoriser l acc s aux soins des personnes d munies par diverses actions sanitaires par le biais de son service d action sociale Les activit s de la PMI en faveur des groupes vuln rables constituent galement un outil en ce domaine Par ailleurs il faut noter que la loi du 13 ao t 2004 transf re du d partement l Etat la responsabilit des actions de lutte contre les grandes maladies cancer tuberculose afin de mettre fin un dispositif jug incoh rent par exemple avant le 1 janvier 2005 la pr vention contre les MST relevait du d partement alors que la lutte contre le VIH tait du ressort de l Etat art 71 de la loi gt Les interventions des d partements dans le domaine de l aide sociale obligatoire En 2004 les d penses brutes d aide sociale des d partements s l vent 23 4 Mrds soit environ 65 du budget de fonctionnement valu 36 8 milliards d euros L
72. rant pour distinguer l aide et l action sociales En outre il ressort de cette analyse que la notion d action sociale est utilis e aujourd hui selon deux acceptions diff rentes e Flle d signe soit un sous ensemble form par des actions qui ne peuvent se rattacher l aide sociale car elles n en remplissent pas les crit res propres 1l peut s gir de formes d interventions aussi diff rentes que Ce qui n est pas le cas de l AAH pourtant servie par les CAF financ e par l Etat et soumise condition de ressources comme la CMU 29 l action sanitaire et sociale des organismes de s curit sociale qui vient compl ter ou prolonger leurs actions de droit commun au titre de la s curit sociale l action facultative des d partements qui vient compl ter ou prolonger leurs actions de droit commun au titre de l aide sociale les interventions vis e sociale des d partements et des communes hors l aide sociale les politiques de doit commun de l Etat ou des r gions qui ont pour objet ou pour effet de servir une finalit d inclusion sociale ou de coh sion sociale qu elles s adressent aux publics cibles de l aide et de l action sociales enfance famille personnes handicap es personnes g es personnes menac es d exclusion ou qu elles y contribuent dans leur secteur ou leur domaine d intervention emploi logement sant ducation e soit l e
73. s curit sociale Etat Collectivit s locales Publics cibles Politiques cat gorielles d partement commune r gion Assurances sociales 10 6M de retraites du RG droit contributif tablissements 7 e 88931 places de SSIAD en 2004 1700 services e 4000 places en HAD e 1044 USLD e H pitaux g riatriques de jour et services g riatriques aigus ND Frais de soins en tablissements sp cialis s ND Action sociale CNAV 359 000 b n ficiaires Dont aides m nag res 287 000 si re g Minimum vieillesse Exon rations de s curit sociale pour l emploi d aide domicile r ductions d imp ts ND Aides aux d placements et transports aides m nag res services domicile portages de repas adaptation de l habitat t l alarme ND Colis de no l foyers logements aides m nag res portages de repas ND Aide sociale Aides domicile 539 989 b n ficiaires dont 483 817 APA 129 PSD Aides en tablissement ou famille d accueil 486 026 b n ficiaires Sources donn es 2004 issues de CNAV Recueil statistique 2004 Cour des comptes Les personnes g es d pendantes 2005 DREES Etudes et r sultats n 428 317 et 453 m me si l HAD ne concerne pas que les personnes g es 796 des b n ficiaires des SSIAD et 81 des r sidents en tablissement hors logements foyers sont class s en GI
74. se situent plut t dans le prolongement d un volet de l aide social l gale l enfance Les aides destin es aux jeunes Le registre d intervention en la mati re est diversifi politique de formation et ducation aide financi re pr t d honneur ou prise en charge des int r ts bancaires d un pr t tudiant politique de la famille soutien aux structures assurant des s jours en centres de vacances et ce souvent en partenariat avec les caisses d allocations familiales insertion professionnelle des jeunes dispositifs emploi jeunes compl mentaires celui de l Etat en 2002 fonds d appui l insertion compl tant le Fonds d aide aux jeunes FAJ r serv aux moins de 25 ans allocations compl mentaires de ressources vers es aux 70 jeunes ayant entrepris une d marche d insertion sociale et professionnelle soutiens financiers aux foyers de jeunes travailleurs aides financi res pour une maison de la formation ou de l information politique de protection de l enfance aide financi re aux jeunes majeurs sortis du dispositif ASE versement d une indemnit journali re aux tiers dignes de confiance qui accueillent des enfants plac s par le juge versement d un compl ment au montant journalier l gal vers aux assistantes maternelles titre permanent action pr ventive et ponctuelle de soutien ou d accompagnement des familles 1 4 1 2 Observations de la missio
75. sein de politiques nationales diverses de la probl matique de l inclusion et d un effort pour les r pertorier dans un souci de rationalisation En outre une d marche d harmonisation est en cours concernant les indicateurs le CNLE b 3 2184 devant tablir une liste commune d indicateurs de mesure de la pauvret Le d veloppement de dispositifs ou outils d di s aux publics menac s d exclusion au sein des politiques sectorielles _S agissant de la politique de l emploi Les dispositifs d aide pour l acc s l emploi ont t depuis la loi de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 davantage cibl s sur les personnes en difficult C est aujourd hui le cas des contrats aid s des secteurs marchand contrat d insertion revenu minimum d activit CI RMA contrat initiative emploi CIE contrat jeune en entreprise CJE et non marchand contrat d avenir CA et contrat d accompagnement dans l emploi CAE le CI RMA et le CA tant r serv s aux b n ficiaires de minima sociaux Le CIVIS contrat d insertion dans la vie sociale est galement un outil con u pour favoriser la construction d un parcours d insertion pour les jeunes en difficult L ANPE op rateur de l Etat a galement int gr la lutte contre les exclusions e en adaptant son offre de services pour proposer des dispositifs adapt s aux allocataires de minima sociaux aux habitants des quart
76. situations d exclusion Une grande part de l efficacit de ces dispositifs r side dans la mise en uvre par les services de proximit Il s agit du d partement et de la commune services en r gie ou prestataires ou partenaires de ceux ci ou encore des antennes locales des services nationaux comme les CAF ou l ANPE Il leur revient d accueillir les personnes d analyser leurs difficult s de rep rer leurs besoins r els et de mobiliser les moyens dont ils disposent ou dont d autres institutions disposent pour r pondre leurs probl mes quels que soient les acteurs responsables C est l enjeu des questions de coordination locale expos es dans les passages ci contre Les droits sociaux classiques taient fond s sur des crit res objectifs et renvoyant des prestations sp cialis es prenant en charge un besoin aide sociale ou un risque assurance sociale sp cifiques Ils renvoyaient donc ais ment des groupes d appartenance travailleurs invalides personnes g es En cherchant mobiliser des aides de toute nature pour des publics divers l approche des politiques publiques change en s adressant non au groupe mais l individu Les interventions sont alors b ties comme un ensemble d actions individualis es la carte visant un objectif tr s large d institution de l individu comme acteur social La probl matique rencontr e est alors double les b n ficiaires pot
77. tableau fait appara tre des divergences Certaines d penses retrac es dans les comptes de la protection sociale sont prises en compte un niveau plus faible que dans le DPT Au sein du risque sant sous risque invalidit les comptes de la protection sociale prennent bien en compte les d penses au titre de l AAH en revanche les actions d incitation l activit professionnelle des personnes handicap es sont tr s mal retrac es dans les comptes sous risque maladie l aide m dicale d Etat ne semble pas bien retrac e de m me que les actions de sant scolaire et de pr vention 45 Le cadre comptable dans lequel est labor les comptes permet d expliquer en grande partie ces diff rences au sein du risque logement toutes les d penses relatives au d veloppement et l am lioration de l offre de logement la r novation urbaine aux quartiers sensibles ne sont pas retrac es dans les comptes Cela d coule notamment du fait que les comptes de la protection sociale d crivent seulement les op rations courantes des r gimes de protection sociale l exclusion des op rations en capital Les d penses correspondantes sont class es en aide l investissement voire en subventions le risque pauvret exclusion sociale comporte logiquement un faible montant de d penses l essentiel des d penses notamment relatives au RMI relevant des d partements toutefois les comp
78. totales d Apa ont t valu es partir des montants issus de la Direction g n rale de la comptabilit publique arr t s en juin 2005 Ensuite la r partition des d penses entre l Apa domicile ou en tablissement a t estim e en fonction de la r partition nationale des d partements r pondants Les allocations du Rmi Rma et les r cup rations d indus correspondantes proviennent de la Commission consultative sur l valuation des charges sur la base de donn es issues des comptes administratifs de la Direction g n rale des collectivit s locales Pour les autres r sultats en r gle g n rale les estimations d taill es 2004 ont t faites en appliquant aux donn es 2003 de chaque d partement non r pondant son taux d volution annuel moyen entre 1998 et 2003 On retrouve ces donn es actualis es dans une publication de la DREES S ries statistiques Document de travail n 93 mars 2006 123 Communes Plus de 100 5000 habitants Plus de 5000 moins de 200 000 Publication tudes et R sultats n 271 tudes et R sultats n 307 avril novembre 2003 2004 Cadre de l enqu te Enqu te sp cifique Champ de l enqu te chantillon de 1663 communes sur les 30 805 communes de 100 moins de 1923 communes ensemble des communes de 5 000 Date des donn es 5 000 habitants habitants ou plus ont t enqu t es communes r pondantes 1019 813 Tau
79. 04 Source DREES B n ficiaires au 31 12 2004 D penses nettes en Mrds Aides l insertion Non connu 0 76 Allocation RMI 1 084 000 4 7 TOTAL 5 4 Source compl ment statistique pour le suivi des allocataires du RMI tabli partir des donn es de la Caisse nationale des allocations familiales CNAF et MSA Le montant du Rma repr sente 589 000 euros Il est noter que certains d partements ayant sign des conventions CI RMA n ont pas comptabilis les d penses li es au CI RMA dans la rubrique pr vue par la nomenclature comptable des d partements Il est possible que ces d partements les aient comptabilis es en d penses d insertion 1 tudes et R sultats n 453 d cembre 2005 60 L aide sociale l enfance La r partition globale des d penses et des b n ficaires de l aide sociale l enfance en fonction des types de mesure est pr sent e dans les tableaux et dans le sch ma ci dessous Tableau 26 d penses brutes d ASE en 2004 M tropole D penses en milliers R partition en des d penses d auros ASE AIDE SOCIALE L ENFANCE 5 116 885 340 100 0 Enfants accueillis l ASE 3 900 014 211 76 2 Actions ducatives AEMO et AED 330 706 093 6 5 Autres d penses d ASE dont 886 165 036 17 3 allocations pr vention sp cialis e Tableau 27 les b n ficiaires de l ASE en 2004 France m tropolitaine
80. 37 142 vacataires et Personnels moiti sont des les CES CES aides m nag res Gestion structures 1 foyer logement 2 cr ches collectives 1 cr che familiale 4 haltes garderies 2 lieux parents 4 foyers r sidence et restauration 1 club animation 5 appartements d urgence 2 cr ches collectives 2 cr ches familiales Appartements d urgence R sidences pour personnes g es Halte garderie Relais assistantes enfants Relais assistantes maternelles maternelles 4 appartements relais 3 foyers logement 2 cr ches municipales 1 quipements et 1 maison de multi accueil municipal services associ s retraite 1 halte garderie associative 1 jardin d enfants sp cialis 2 cr ches hospitali res 1 centre de loisir sans h bergement CLSH Politiques Contrat enfance de la EHPAD en cours EHPAD CE de la CAF contractuelles CAF 82 Tableau 35 l action sociale men e directement par les services communaux dans 4 communes de 50 000 100 000 habitants Villes A B C D Vie sociale 1 Service d Action Service Vie Direction salari sociale 5 salari s sociale solidarit et Service Service Sant Enfance et petite Politique de la Animation de publique 17 enfance Ville Services concern s proximit 21 salari s Jeunesse Service emploi salari s 40 Service Petite Vie associative formation vacataires enfance 110 c
81. 4 r partition des b n ficiaires relevant de l aide sociale aux personnes handicap esen 2004 TS SU nent nn nee ireen st de CR 66 graphique 5 d penses d action sociale des CAF par fonction en 2004 88 ANNEXE 1 FICHES THEMATIQUES Cette annexe se compose de cinq fiches th matiques qui viennent compl ter l analyse synth tique propos e dans le corps de la contribution Elles proposent aussi souvent que possible l aide de sch mas et de tableaux une repr sentation simplifi e des donn es quantitatives et qualitatives contenues dans les travaux des services sp cialis s des corps d inspections et des universitaires Elles comportent 4 volets La fiche th matique n 1 pr sente un panorama d ensemble des prestations en esp ces et en nature que mobilisent les politiques de protection de l enfance d aide la famille aux personnes handicap es aux personnes g es et la politique de lutte contre les exclusions La fiche n 2 s attache d finir les notions d aide sociale et d action sociale en mettant en vidence ce qui distingue et ce qui rapproche ces deux techniques de protection sociale entre elles d une part et de la technique des assurances sociales d autre part La fiche n 3 pr sente les chiffres cl s de l action et de l aide sociales en particulier tels qu ils ressortent des comptes de la protection sociale La fiche n 4 pr sente le r le de quatre acteurs maje
82. 6 b n ficiaire Elles sont les h riti res du syst me assistanciel mis en place dans ses principes la R volution et mis en pratique au XIX me si cle Parall lement se sont d velopp s d autres dispositifs de solidarit collective la pr voyance sociale puis la s curit sociale Nous regrouperons pour simplifier les deux m canismes de pr voyance et de s curit sociales sous le vocable d assurances sociales au sens large Par rapport la nomenclature utilis e dans les comptes de la protection sociale nous incluons de ce fait dans la technique d intervention des assurances sociales les r gimes de s curit sociale salari s et autres r gimes de base et compl mentaires qui correspondent dans les comptes de la protection sociale aux assurances sociales stricto sensu qui comprennent les r gimes d indemnisation du ch mage mais aussi les r gimes d employeurs et les r gimes de la mutualit de la retraite suppl mentaire et de la pr voyance Tous ces r gimes ont en effet en commun de reposer sur une logique de solidarit socio professionnelle et un principe contributif Aide et action sociales Assurances sociales Non contributif Contributif Solidarit d appartenance au genre humain ou la Solidarit de participation socio professionnelle collectivit nationale tradition assistancielle traditions de la pr voyance et de s curit sociale gt aide sociale v
83. AM pour les soins de ville ce qui rend difficile l articulation entre les Pn FAI secteurs m dico social et sanitaire C est notamment le r le des PRIAC programmes interd partementaux d accompagnement des handicaps et de la perte d autonomie arr t s par les pr fets de r gion dont la premi re g n ration date de mars 2006 de contribuer mettre en coh rence la programmation des cr dits de l Etat et de la s curit sociale avec les SROSS et les sch mas d partementaux La caisse nationale de solidarit pour l autonomie CNSA a apport un soutien m thodologique l laboration de ces programmes Comme le souligne la Cour des comptes l enjeu est essentiel et la t che de la CNSA d licate notamment du fait de l h t rog n it voire l inexistence des sch mas m dicaux sociaux d partementaux et des lacunes de coordination entre conseils g n raux et ARH Cf l encadr n 8 sur la CNSA On notera enfin que la technique de la convention est indispensable aux coordinations op rationnelles exemples convention entre l Etat et le d partement pour la constitution des MDPH ou entre le d partement et l ANPE pour la prise en charge des allocataires du RMI par l Agence Concernant le guichet Ce terme d signe moins une r alit mat rielle que la finalit d un lieu ais ment rep rable par les b n ficiaires potentiels des diff rentes aides Toutefois si le mod le cible
84. Annexe 2 les sources issues des enqu tes de DREES utilis es par la mission 122 Les enqu tes de la DREES sur l action des d partements et des communes utilis es par la mission D partements D penses aide B n ficiaires D penses sociale obligatoire aide sociale extral gales et obligatoire facultatives tudes et R sultats tudes et tudes et Source n T d cembre R sultats n 428 R sultats n 317 2005 septembre 2005 juin 2004 Cadre de l enqu te Enqu te annuelle de la DREES Champ de Ensemble des d partements l enqu te Taux de r ponse 99 44 d partements Date des donn es 2004 2004 2002 L article 25 de la loi du 7 janvier 1983 fait obligation aux collectivit s locales d laborer et de transmettre l tat les statistiques en mati re d action sociale et de sant li es l exercice des comp tences transf r es Chaque ann e la DREES envoie aux conseils g n raux un questionnaire destin collecter au 31 d cembre des informations sur les b n ficiaires et les d penses relevant de leurs comp tences La Drees a ajout en 2000 l enqu te un volet destin conna tre les dispositifs d aide facultative ventuellement mis en place par les d partements afin de prendre en charge l acc s aux soins de personnes non b n ficiaires de la CMU Les informations manquantes de la part des conseils g n raux ont t estim es Les d penses
85. D b n ficiaires potentiels ND sauf b n ficiaires de b n ficiaires AVS pour des aides au foyer hors ASE cantines ND familles aid es dans le cadre de l aide au l API d aides au et PMI foyer intervention de TISF ou AVS logement Services de travailleurs 42 791 par les CAF 250 EICCF sociaux ND 52475 par la CNAMTS 4491 par la MSA REEAP 4000 Logement ND soutiens la PMI fonction parentale 155 511 1 2 journ es de soutenues par les consultations pr natales et DDASS planification e 746 872 enfants vus en consultation infantile FAJ 103 000 jeunes primo aid s Aide sociale Service social polyvalent R ception des allocation aux familles dont les demandes soutiens indispensables accomplissent le service national ND Sources indicateurs du PNAI DGAS API DREES sur action sociale communes comptes de la s curit sociale pour les prestations familiales champ CNAF uniquement tude CNAF sur l aide au foyer Direction des statistiques des tudes et de la recherche C Chabanier novembre 2005 pour le nombre de familles aid es dans le cadre de l aide au foyer et les interventions des d partements dans ce cadre mission PMI pour PMI bleu budg taire 2007 pour les REEAP et les EICCF Donn es 2004 6 Selon la CNAF Les collectivit s financent en moyenne 35 du co t total des cr ches Tableau 4 politique en faveur des personnes g es 11 Organismes de
86. F 1 4 4 2 Une fonction de conception Elle incombe aux administrations centrales de l Etat La direction de la s curit sociale DSS a comp tence pour la s curit sociale la direction g n rale de l action sociale DGAS pour l aide et certaines cat gories d action sociale tandis que d autres politiques dimension sociale emploi logement sant sont du ressort des directions sectorielles 1 4 4 3 Une fonction de contr le Hormis le contr le de l galit des comptes et des d cisions des collectivit s territoriales et des organismes de s curit sociale l Etat a un r le dans le contr le des conditions d application des politiques d aide et d action sociales Le CASF dispose que le contr le de l application des lois et r glements relatifs l aide sociale est assur par des agents ayant re u cet effet d l gation du ministre charg de l action sociale ou du repr sentant de l Etat dans le d partement article L 133 1 Pour l Etat c est le r le en particulier de l Inspection g n rale des affaires sociales corps d inspection de second degr et des inspecteurs de l action sanitaire et sociale corps aveugles et handicap s de France Le juge constitutionnel a en outre consid r que la mission de promouvoir l action sanitaire et sociale qui est impartie aux organismes de s curit sociale constitue un des principes fondamentaux de la s curit sociale CC
87. FONJEP Conseil d administration de l ODAS Conseil d administration de l INJEP Conseil d administration de la Fondation de France Comit de d veloppement de la validation des acquis de l exp rience f vrier 2006 Th mes transversaux Commission consultative d valuation des charges Comit national canicule Comit de pilotage exp rimentation des situations de crise dans les tablissements sociaux et m dico sociaux Comit d orientation pour la pr vention des risques naturels majeurs Conf rence nationale de sant Conseil d administration de l INPES Commission nationale consultative des droits de l homme Conseil d administration de l Institut national du cancer Observatoire national des zones urbaines sensibles Office national d indemnisation des accidents m dicaux ONIAM Conseil d administration de la CNAM Conseil national de l aide juridictionnelle Agence nationale des services la personne Comit de pilotage des projets sociaux de territoire Comit interminist riel de pr vention de la d linquance janvier 2006 Comit de pilotage du n d appel O8VICTIMES Comit national d laboration du programme lutte contre la tuberculose f vrier 2006 Comit d orientation pour la simplification du langage administratif Commission de terminologie et de n ologie du domaine de la sant et du domaine social Annexe 6 b n ficiaires et d penses de l
88. Formation sociale Famille Logement facultative professionnelle Personnes handicap es sant AAH Sant Personnes g es Action sociale Personnes en difficult obligatoire sociale Service d partemental d action sociale FSL FAJ PMI Aide sociale Article L 127 1 CASF Aide R ception des sociale demandes l gale ASPH ASPA RMI Aide ASE sociale extral gale personnes sans domicile fixe ou r sidant de fa on exceptionnelle sur le territoire national aide m dicale d Etat allocation simple aux personnes g es allocation diff rentielle aux adultes handicap s frais d h bergement d entretien et de formation professionnelle des personnes handicap es dans les tablissements de r ducation professionnelle frais de fonctionnement des CAT mesures d aide sociale en mati re de logement d h bergement et de r insertion allocation aux familles dont les soutiens indispensables accomplissent le service national Tableau 2 protection de l enfance Organismes de s curit sociale Etat Collectivit s locales Publics cibles Politiques cat gorielles d partement commune r gion Assurances sociales Maladie Prestations m dico pyschologiques ND Action sociale PJJ 3 477 enfants et jeunes majeurs pris en charge par la PJJ 350 tablissements de la PJJ pour 12 000 places mai 2004 Education Nationale centres m dico psycho p
89. II s agit du nombre d allocataires du RMI ceux ci sont pris en charge par l Etat jusqu en 2003 puis par les conseils g n raux partir de 2004 Charrp France m tropolitaine Sources DREES enqu tes Aide sociale CNAF CCMSA T 01 d penses brutes d aide sociale Effectifs au 31 d cembre France m tropolitaine volution en euros constants e A 7777 a A de ER en Accueil chez des particuliers Allocation personnalis e d autonomie Prestation sp cifique d pendance LOG AIDE AUX PERSONNES HANDICAP ES Aides aux personnes handicap es domicile Aides m nag res et auriliaires de vie Allocation compensatrice pour tierce personne des noirs de 60 ans Aides aux personnes handicap es en tablissement Accueil en tablissement Accueil chez des particuliers Autres types d accueil Autres d penses AIDE SOCIALE L ENFANCE Enfants accueillis l ASE Enfants confi s l aide sociale l enfance Placerrents directs par Un juge Actions ducatives AEMD et AED Actions ducatives domicile AED Actions ducatives en milieu ouvert AEMO Autres d penses d ASE dont allocations pr vention sp cialis e REVENU MNMJMDINSERTION 5482 352 316 mP Droits ouverts Charrp France m tropolitaine Source DREES enqu tes Aide sociale T 01 b n ficiaires de l aide sociale Effectifs au 31 d cembre France m tropolitaine AIDE AUX PERSONNES G ES Aides aux personnes g es domicile Aides m na
90. Ils pr sentent la contribution de l ensemble des agents conomiques la protection sociale Le champ de ces comptes comprend c t des organismes de s curit sociale les r gimes d indemnisation du ch mage l tat les collectivit s locales divers fonds publics les mutuelles les entreprises et diverses associations oeuvrant dans le domaine social Le d tail du travail de retraitement des comptes de la protection sociale figure dans la note m thodologique pr sent e au paragraphe 1 3 4 amp A partir notamment du document de politique transversale inclusion sociale labor pour le projet de loi de finances pour 2006 en utilisant les tudes de la DREES sur ce sujet retrac es en particulier dans le document de travail n 93 s rie statistiques D penses d aide sociale des d partements en 2004 J Mauguin mars 2006 et de fa on plus synth tique dans Etudes et r sultats n 453 d cembre 2005 Le d tail de l exploitation des tudes relatives au d partement en mati re d aide et d action sociale est pr sent en partie 4 1 partir des travaux men es dans le cadre de l ADDES cf Les associations en France et leur contribution au PIB le compte satellite des institutions sans but lucratif en France P Kaminski f vrier 2006 6 Pour une pr sentation d taill e cf Les comptes de la protection sociale 2004 document de travail n 90 J Bechtel L Caussat M Du e N Lebourg novembr
91. L 146 2 les actions men es CHRS voqu par les diff rents l article L 311 9 intervenants L 113 2 Plan d partemental d action pour le logement des personnes d favoris s PDALPD R 115 1 Op rateur Maison CLIC L 232 13 d partementale des personnes handicap es L 146 3 Ce tableau appelle deux commentaires gt Deux dispositions transversales ont un r le fondamental dans la coordination des actions d aide et d action sociales D une part le d partement est charg de la coordination des actions men es sur son territoire L article L 121 1 art 49 de la loi du 13 ao t 2004 dispose Le d partement d finit et met en uvre la politique d action sociale en tenant compte des comp tences confi es par la loi l Etat aux autres collectivit s territoriales ainsi qu aux organismes de s curit sociale Il coordonne les actions men es sur son territoire qui y concourent Il organise la participation des personnes morales de droit public et priv la d finition des orientations en mati re d action sociale et leur mise en uvre L analyse des travaux pr paratoires la loi permet de pr ciser que les actions cit es incluent l aide sociale l gale mais aussi tous les dispositifs d action sociale que chaque collectivit est libre de mettre en place pour ses usagers aide au logement accompagnement scolaire 155 etc Dans la ligne de cette
92. Le d veloppement des assurances sociales conduit alors consid rer l aide et l action sociale comme des dispositifs subsidiaires et compl mentaires appel s dispara tre au fur et mesure de la g n ralisation de la s curit sociale Mais l aide et l action sociale loin de dispara tre ont en r alit acquis une place renouvel e au sein de la protection sociale Ainsi assurances aide et action sociales ont continu de coexister au sein du syst me fran ais de protection sociale la solidarit de participation propre la s curit sociale ne s tant pas g n ralis e ou ayant montr ses insuffisances l aide et l action sociales sont rest es des compl ments indispensables En outre de nombreuses volutions contemporaines de la prise en charge de certaines populations maintien domicile des personnes g es insertion professionnelle des handicap s acc s aux soins pour tous n ont t possibles que par l volution et l adaptation de l aide sociale 1 A l exception depuis la loi n 2004 1 du 2 janvier 2004 relative la protection de l enfance des enfants qui ont fait l objet d un retrait judiciaire de leur milieu familial durant une p riode de 36 mois cumul s au cours des douze premi res ann es de leur vie article L 132 6 7 Ont ainsi t exclus les frais d h bergement et d entretien des personnes handicap es dans les tablissements de r ducation et d ai
93. R 1 4 source cour des comptes 3 Chiffrage DREES 2 7 Mrds en 2002 Dossier solidarit et sant n 1 janvier mars 2004 chiffrage Cour des comptes 273M pour les PA d pendantes 241M d exon rations de charges sociales pour les particuliers employeurs b n ficiaires de APA Tableau 5 politique de lutte contre l exclusion 12 Organismes de s curit Etat Collectivit s locales sociale Publics cibles Politiques cat gorielles d partement commune r gion Assurances CMU de base 1 629 297 sociales b n ficiaires Action sociale CNAMTS acc s aux soins Mesures emploi du Dispositifs transf r s aux Bons alimentaires formation ND ASI 75 131 Politique de la ville ND Politique de sant 397 permanences PASS CMU C 4 734 550 b n ficiaires Entre 165 000 et 175 000 dossiers d pos s devant les commissions de surendettement plan de coh sion sociale stock France enti re sauf exception e CJE 115 500 e CIE 212400 e CES CEC CAE CA 239 300 e CIVIS 212 325 ao t 06 Insertion par l activit conomique e AI 40 305 e EI 8 544 e ETTI 4063 d partements 1 01 05 FAJ 103 000 FSL 239 300 Impay s eau et nergie Mesures emploi du plan de coh sion sociale CI RMA 8960 juin 2006 Secours repas impay s aides sp cifiques Acc s aux soins secours impay s pr ts ND Aide sociale CHRS 30 332
94. a commission des comptes de la s curit sociale fournissent des informations budg taires sur l action sociale du r gime g n ral partir notamment des lignes relatives aux prestations extral gales Le tableau suivant retrace ces donn es Tableau 37 les d penses d action sanitaire sociale et familiale en millions d euros 2004 d penses Evolution 2004 2003 Pr visions Evolution ex cut es brutes d ex cution 2005 2005 2004 CNAV FNASSPA 440 5 17 2 451 9 2 6 CNAF FNAS 2969 6 18 1 3182 6 7 2 CNAMTS 674 2 1 6 697 3 6 8 total 4084 34 15 4331 8 6 1 Source Commission des comptes de la s curit sociale rapport septembre 2005 En 2005 les d penses d action sanitaire et sociale du r gime g n ral devraient s lever 4 3 milliards d euros soit une augmentation de 6 1 par rapport 2004 4 milliards d euros Malgr cette hausse importante l augmentation de ces d penses est pourtant en d c l ration la croissance tait en effet de 15 en 2004 par rapport 2003 L action sanitaire et sociale du r gime g n ral est tr s disparate selon les branches beaucoup plus importante pour la branche famille Le montant du fonds national d action sociale 85 FNAS a ainsi doubl en 10 ans avec un triplement des prestations de services Le FNAS qui repr sentait 4 3 des d penses totales de la branche famille en 1996 s levait
95. a protection sociale deux premi res colonnes autre part entre les montants des cr dits inscrits au DPT et les d penses d aide et d action sociales de l Etat minima compris calcul s par la mission partir des comptes de la protection sociale deux derni res colonnes Tableau 20 corres ondances entre DPT et CPS Risques Programmes Actions du programme Moyens Comptes pour 2006 2004 SANTE Protection maladie Acc s la protection maladie 324 compl mentaire Aide m dicale de l Etat 233 Sant publique et Pilotage de la politique de sant n c pr vention publique D terminants de la sant n c Pathologies forte mortalit n c Qualit de vie et handicap n c Vie de l l ve Sant scolaire 332 Conditions de vie outre mer Sanitaire et social 31 Handicap et d pendance Incitation l activit professionnelle 2 230 Ressources d existence 5 162 TOTAL 8312 5973 VIEILLESSE Non retrac dans le DPT 2964 SURVIE FAMILLE Actions en faveur des Soutien en faveur des familles 875 familles vuln rables monoparentales Vie de l l ve Action sociale 614 Enseignement priv du Dispositifs sp cifiques de 142 premier et du second scolarisation degr s Actions sociales en faveur des l ves 68 TOTAL 1699 3427 44 CHOMAGE Equit sociale et Pr vention et d ve
96. abitat l aide aux d placements et aux transports et dans une moindre mesure la t l alarme et le portage de repas Des aides plus sp cifiques sont galement propos es comme le partenariat avec des associations sp cialis es pour favoriser la vie autonome domicile ou un compl ment d aide l allocation compensatrice pour tierce personne Les actions en faveur des personnes en difficult sociale des familles ou des jeunes Les deux tiers des d partements ayant r pondu l enqu te d veloppent galement des interventions aupr s des personnes en difficult sociale des familles ou des jeunes Les aides destin es aux personnes en difficult sociale Les aides le plus souvent cit es par les d partements sont des secours aux personnes en situation de pr carit Il s agit d aides en esp ces ou en nature comme la distribution de repas ou de colis alimentaires le r glement de factures de gaz ou d lectricit le versement d aides exceptionnelles ou d aides sp cifiques aux personnes surendett es Certains d partements consacrent les aides extral gales et facultatives des actions dans trois domaines importants relevant de la politique de lutte contre les exclusions en mettant en place des dispositifs pour les personnes menac es d exclusion en mati re d emploi par des aides au transport ou en mati re d insertion professionnelle par des dispositifs compl mentaires ceux de l Et
97. action sociale 33 900 746 910 Source Les Associations en France et leur contribution au PIB Philippe Kaminski Ces travaux confirment le r le essentiel des associations dans des domaines tel que le service domicile les personnes g es la petite enfance alors m me que dans les comptes de la protection sociale aucun montant de d penses n est r pertori dans ces postes Enfin l tude permet de distinguer l origine des recettes des associations dans trois domaines de l action sociale personnes g es petite enfance services domicile Le tableau ci dessous r sume cette ventilation voir notamment la plaquette de I ADDES Les associations en France et leur contribution au PIB le compte satellite des institutions sans but lucratif en France Philippe Kaminski f vrier 2006 40 Tableau 18 recettes des ISBL en millions d euros Personnes g es Petite enfance Services domicile Production 1919 479 1850 Ventes 672 55 596 Cotisations dons 177 100 163 Financements publics 1070 324 1091 Dont subventions sans contrepartie directe 193 207 180 Dont convention assimilable un achat de 877 117 911 service Dont communes 26 176 177 Dont d partements R gions 94 157 Dont s curit sociale 1015 43 564 Dont Etat 29 11 193 Personnes g es Petite enfance Services domicile Production 100 100
98. agit d une part dans le cadre de l aide sociale qui comporte un volet aide sociale l gale et un volet aide sociale extral gale d autre part de l action sociale qui comporte galement deux volets le volet de l action sociale obligatoire ou sous contraintes l gales qui regroupe des interventions mises la charge du d partement par la loi et le volet de l action sociale facultative 37 Voir l annexe 4 sur les lois ayant une incidence sur les comp tences dans le domaine social parmi les quelles les lois de d centralisation depuis 1983 38 Chiffre 2004 Source DREES voir infra point 3 55 Le tableau ci dessous propose une pr sentation sch matique de la r partition des principales interventions entre ces quatre volets Tableau 22 pr sentation sch matique de la r partition des principales interventions du d partement entre les diff rentes formes juridiques d aide et d action sociales IGAS Politiques d aide et d action sociales Aide sociale l gale Action sociale facultative Aide sociale extral gale Action sociale obligatoire Enfance ASE 269 000 b n ficiaires en 2004 2 3 des d partements d veloppent des interventions en faveur des familles ou des jeunes Service d action sociale Protection maternelle et infantile PMI Protection judiciaire de la jeunesse Personnes handicap es enfants Non Comp tence Etat
99. ail DAGEMO Travail Gestion et valuation des politiques de DAGEMO l emploi et de travail Ville et logement R novation urbaine Ville et logement D veloppement et am lioration de l offre de logement Ville et logement D veloppement et am lioration de l offre de logement Travail Acc s et retour l emploi Travail Acc s et retour l emploi Enseignement scolaire Soutien de la politique de l ducation nationale RECENSEMENT MINEFI DRB Travail D veloppement de l emploi Outre mer Emploi Outre mer Mission LOLF Op rateurs AA Travail ANNEXE 1 op rateurs des minist res sociaux recens s par la DRB Travail Gestion et valuation des politiques de Enseignement scolaire Soutien de la Affaires sociales mortalit qualit de la vie et handicap MENESR GEREG EPA oui l emploi et de travail DAGEMO politique de l ducation nationale J Travail Gestion et valuation des politiques de Travail CEE EPA OUI l emploi et de travail DAGEMO e Travail Gestion et valuation des politiques de Travail INTEPF OUI l emploi et de travail DAGEMO Sant Solidarit et int gration Conduite et soutien des Affaires sociale ENSP EHESP EPA NON politiques sanitaires et sociales soutien de DAGPB DAGPB non anres sociaigs l administration sanitaire et sociale Sant Solidarit et int gration
100. aire et social 31 totaux 33 027 actions pour lesquelles le choix a t fait de ne retenir qu une fraction du montant budg t programmes pour lesquels au contraire le choix a t fait de retenir l int gralit du montant budg t n c dans la derni re colonne actions dont la contribution la politique d inclusion sociale n a pas t chiffr es source document de politique transversale inclusion sociale loi de finances 2006 Il est essentiel de souligner que la comparaison effectu e par la mission ne vise qu obtenir des ordres de grandeur En effet le DPT retrace des cr dits budg t s pour 2006 alors que les comptes de la protection sociale retrait s par la mission retracent des d penses pour 2004 En outre la mission effectue des comparaisons non pas entre le DPT et les CPS mais entre le DPT et les r sultats qu elle a obtenus partir de son travail sur les comptes Ces pr cautions prises la comparaison entre les montants disponibles fait appara tre trois situations diff rentes des interventions de l Etat qui ne sont pas retrac es dans les comptes car elles ne peuvent tre rattach es des risques de la protection sociale bien qu elles correspondent des prestations d aide ou d action sociale 3 2 2 1 des interventions de l Etat pas ou mal retrac es dans les comptes de la protection sociale alors qu elles peuvent tre rattach es un des risques de la nom
101. al CROSMS L 312 3 ne s applique qu aux services et tablissements financ s par l Etat Programmes interd partementaux accompagnement des handicaps et de la perte d autonomie PRIAC L 312 5 1 Au niveau d partemental Concertation coordination des acteurs Conseil consultatif d partemental des personnes handicap es L 1462 Comit des retrait s et des personnes g es CODERPA L 1491 Conseil d partemental de P enfance D 331 1 Commission d partementale de P accueil des jeunes enfants L 214 5 loi du 2 01 02 et D 214 1 6 Dispositif permanent de recueil d informations relatives aux enfants maltrait s L 226 3 Conseil d partemental d insertion L 263 2 Le d partement coordonne les actions concourrant l action sociale men es sur son territoire L 121 1 101 Planification Sch ma d partemental d organisation sociale et m dico sociale adoption et modification sous la responsabilit du d partement apr s avis du CROSMS et de la commission d partementale consultative L 312 4 et 5 Programme Programme Le d partement Sch ma pluriannuel d partemental d partemental coordonne dans de d veloppement d insertion d insertion le cadre du sch ma de l accueil des L 263 1 professionnelle des d partemental jeunes enfants travailleurs mentionn L 214 2 Sch ma handicap s l article L 312 4 d partemental des
102. ale l enfance et le handicap les principales prestations notamment sont bien identifi es _Ss agissant de l aide sociale l enfance sont identifi es des lignes budg taires ASE et AEMO toutefois du fait du classement d un montant important de d penses en prestations de services sociaux peu ais ment identifiables 2895M au titre des APUL pour le risque famille ce n est qu en sommant les lignes ASE et AEMO et une partie de ces prestations de services sociaux que l on aboutit des montants se rapprochant de ceux de l enqu te de la DREES en mati re de handicap les frais d h bergement en tablissement sont comptabilis s dans les comptes partir de l enqu te de la DREES le montant est donc identique ces d penses sont simplement comptabilis es dans les comptes des APUL Pour les d penses li es au RMI l allocation est identifi e dans les comptes les d penses d insertion sont plus difficilement retra ables elles sont probablement dispers es entre diverses d penses des ISBLSM S agissant des d penses d aide aux personnes g es aussi bien l APA que l ancienne ACTP ainsi que les d penses d h bergement en tablissement qui repr sentent environ 93 des d penses sont identifiables dans les comptes l cart constat peut bien entendu provenir d erreurs de codage de la mission 1 3 3 Observations de la mission sur les chiffres de l aide et de l act
103. ale utilisent 98 4 la technique des assurances et leurs d penses repr sentent 99 1 des d penses totales d assurances sociales Les collectivit s locales utilisent quant elles massivement la technique de l aide sociale 63 5 soit 55 7 de l ensemble des d penses d aide sociale tous acteurs confondus Le tableau suivant rassemble l ensemble de ces informations Tableau 9 poids des acteurs par technique 2004 ow M 55 1 oo 06e oO 5 16 0 51 0 33 0 0 0 100 0 dont Etat minimum ss 65 3 vieillesse sociales BAH 4 0 0 1 10 0 6 28 7 Collectivit s locales 27 8 0 0 3 4 34 0 dont Etat minimum vieillesse Ensemble 34 1 3 1 2 Les r sultats par grande cat gorie d acteur gt Les organismes de s curit sociale Les organismes de s curit sociale versent 99 des d penses d assurances sociales Leur part dans l aide sociale est en revanche tr s faible 0 3 ce qui est conforme la d finition de cette technique d intervention les 60M r pertori s devraient vraisemblablement tre r affect s un autre acteur conform ment au sch ma g n ral de r partition des techniques entre acteurs tabli par la mission cf partie 1 panorama Elles fournissent pr s de 18 5 des prestations d action sociale majoritairement dans le domaine de la famille et dans celui de la vieillesse Leur part dans la fourniture de minima sociaux
104. alement une certaine sp cialisation parfois coupl e avec une d sectorisation Une distinction est ainsi op r e entre la pluridisciplinarit offrir aux populations et la polyvalence les d partements recherchant la meilleure mani re d offrir la pluridisciplinarit dans un quilibre entre polyvalence et sp cialisation En outre le mouvement de d conventionnement n de la d centralisation est aujourd hui presque achev Il a conduit la remise en cause de la mise disposition de la polyvalence de secteur de travailleurs sociaux des CAF et MSA Ainsi la clarification des r les issues de la d centralisation a pu conduire limiter la polyvalence pour certains acteurs les caisses qui se sont repositionn es sur des services sp cialis s La recherche du bon chelon de territorialisation C est une pr occupation des d partements et des communes Le d coupage des circonscriptions d action sociale n est pas toujours articul avec celui des CLI commission locale d insertion des CLIC commission locale d information et de concertation et des autres d coupages des services techniques ou sociaux de l action d partementale et de l action communale Les publications venir de la DREES sur les r sultats des enqu tes portant respectivement sur 4 d partements et sur 4 communes font tat des options que les collectivit s adoptent pour r pondre ces exigences S agissant des services publics
105. ales aide sociale et action sociale la mission y a ajout les minima sociaux pour des raisons pratiques de codage cf note m thodologique la fin de cette partie et la part de quatre grandes cat gories de financeurs outre l Etat les organismes de s curit sociale et les collectivit s territoriales ont t approch es les associations par le biais de la cat gorie d ISBLSM institutions sans but lucratif au service des m nages Cette partie pr sentera successivement z Dei F 62 les r sultats de l exploitation des comptes de la protection sociale les limites de ces r sultats la lumi re notamment des comparaisons effectu es par la mission avec les donn es disponibles concernant les cr dits que lEtat consacre z z 63 p 5 p 3 s l inclusion sociale celles relatives aux d penses des d partements en mati re d aide 64 E 65 sociale et celles relatives aux associations quelques observations et suggestions pour am liorer ce premier rep rage 1 3 1 Les donn es issues des comptes de la protection sociale encadr I Pr sentation des comptes de la protection sociale Les Comptes de la protection sociales sont labor s dans le cadre des comptes nationaux de l Insee dont ils sont un compte satellite Ils ont pour vocation de d crire l ensemble du syst me de protection sociale ainsi que son insertion dans l quilibre macro conomique g n ral
106. alit travailler ensemble qu une proc dure pr cise Une cartographie de l aide et de l action sociales en pr sente donc de fa on simplifi e par exemple sous forme de tableaux les formes existantes ou en construction Traditionnellement la politique d aide et d action sociales s est construite autour de cat gories de personnes ayant des probl mes similaires ch mage handicap ge charge d enfants Cette logique correspond une approche classique des ph nom nes sociaux qui a pr valu galement dans l organisation par risque du syst me de s curit sociale Dans ce cadre la coordination est simplement rendue n cessaire par la pluralit d acteurs intervenant en faveur de la m me cat gorie identifi e comme cible de la politique C est le cas que nous qualifierons de classique partie 5 2 1 Toutefois d autres cas de coordination peuvent tre identifi s lorsque les publics cibl s sont diff rents et ou que les difficult s qu ils rencontrent sont diverses Le tableau suivant r sume ces quatre cas types identifi s par la mission probl me identique probl mes diff rents Public identique Politique classique droits sociaux classiques Reprendre des politiques existantes et les coordonner ex l aide sociale l enfance ASE qui n cessite la coordination entre divers services du d partement et entre ceux ci et l Etat la PJJ ex la politique en faveur de l enfa
107. anitaire et sociale Travail Acc s et retour l emploi DGS DGS DGA DGAS DGAS DPM DPM DPM DPM DGAS DGAS DGAS DGAS DGAS DGAS DGAS DGAS DGAS DGAS DGAS DGAS DGAS DGAS ou DSS DSS DSS DAGPB DAEI DAGPB DAGPB DGEFP non Recherche et enseignement sup rieur Enseignement sup rieur et recherche agricoles S curit sanitaire Veille et S curit sanitaires veille surveillance expertise et alerte gestion des urgences des situations exceptionnelles et des crises information et formation en cours d laboration non non non non non non non non non en cours d laboration non Travail Accompagnement des mutations conomiques sociales et RECENSEMENT MINEFI DRB S curit sanitaire Veille et S curit sanitaires OPERATEURS DES MINISTERES SOCIAUX AA Travail A R Outre mer kas 5 CNASEA Agriculture i Travail ic f a Association Travail Ta Centre INFFO Association Travail AA Travail MENESR Travail Travail ol INTEPF Equipement i ANRU Equipement Equipement Travail Accompagnement des mutations conomiques sociales et d mographiques Travail Accompagnement des mutations conomiques sociales et d mographiques Travail Accompagnement des mutations conomiques sociales et d mographiques il Am lioration de la qualit de l emploi et des relations du travail Travail Gestion et valuation des politiques de DAGEMO l emploi et de trav
108. ansversale Inclusion sociale Le DPT inclusion sociale retrace les interventions en faveur de l inclusion sociale relevant de plusieurs programmes de diff rents minist res et n appartenant pas n cessairement une m me mission Les montants des cr dits pr sent s dans le document de politique transversale inclusion sociale et notamment dans son annexe 2 sont repris dans le tableau suivant Le projet de loi de finances pour 2006 comprend 7 documents de politique transversale dont celui relatif l inclusion sociale 41 Tableau 19 cr dits consacr s la politique d inclusion sociale selon le document de politique transversale en millions d euros cr dits de paiements Programmes Actions du programme Moyens pour 2006 Pr vention de l exclusion 60 Politique en faveur de l inclusion Actions en faveur des plus vuln rables 741 sociale Conduite et animation de la politique de lutte contre les 32 exclusions Actions en faveur des familles Soutien en faveur des familles monoparentales 875 vuln rables Handicap et d pendance Incitation l activit professionnelle 2 230 Ressources d existence 5 162 Accueil des trangers et int gration Int gration 219 Aide l acc s au logement Aides personnelles 4 596 Accompagnement des publics en difficult 1 D v
109. ap es contribution de 0 3 et suppl ment de CSG de 0 3 en enveloppes r gionales limitatives pour les tablissements ou services d une part et entre les d partements pour le financement de l APA d autre part laborer des r f rentiels d valuation des besoins de compensation assurer un r le d expertise et d appui dans l laboration des sch mas nationaux ou interd partementaux contribuer l information et au conseil sur les aides techniques assurer un change d exp riences et d information entre les MDPH diffuser les bonnes pratiques d valuation individuelle des besoins et veiller au traitement quitable des demandes de compensation participer l laboration d indicateurs et d outils de recueil de donn es anonymis es participer des actions de recherche et assurer une coop ration avec les institutions trang res ayant le m me objet La CNSA est donc un tablissement d un genre nouveau qui s apparente la fois une caisse de s curit sociale dans son r le d encaissement et de r partition de ressources toutefois il faut noter les diff rences d organisation avec les branches de la s curit sociale puisque la CNSA ne dispose pas de r seau autonome au niveau local et n est pas g r e de fa on paritaire le conseil de 48 membres comprend des repr sentants de l Etat quasi majoritaire du Parlement des CG des partenaires sociaux des
110. arche de rationalisation des choix budg taires et de resserrement du pilotage de ses interventions L adoption de la LOLE et de la LOLEFSS ainsi que la m thode europ enne ouverte de coordination MOC qui implique la mise en place de plans nationaux d action pour l inclusion sociale PNAD ont largement contribu ce pilotage plus pr cis La DGAS assure notamment dans ce cadre un r le de suivi des objectifs associ s aux indicateurs du DPT et du PNAI gt La gestion de situations individuelles La tendance est la suppression des t ches de gestion de dossiers individuels que conservaient les services de l Etat du fait de ses comp tences r siduelles Dans cette partie la prise en charge d une partie de la couverture maladie universelle compl mentaire avait t class e en assurances sociales le montant total calcul tait de 15 9 Mrds Le DPT value 324M cr dits de paiement 2006 les cr dits budg t s pour l acc s la protection compl mentaire 145 Cons quences de la LOLF sur le pilotage des op rateurs de l Etat L Gratieux G Le Coz IGAS octobre 2005 146 Sur ce point voir partie 4 sur la coordination des acteurs et L Europe sociale IGAS rapport annuel 2006 95 Outre ce qui r sulte des transferts de comp tences au d partement on notera galement le recours des op rateurs techniques Ainsi par exemple en mati re d emploi des personnes en difficult la gestion des aides
111. arentale soutenir les jeunes adultes dans leur projet d autonomie am liorer le cadre de vie des familles Les d penses d action sociale des CAF recouvrent les sept fonctions suivantes accueil des jeunes enfants de 0 6 ans temps libres des enfants et des familles accompagnement social des familles et de leurs enfants logement et habitat animation et vie sociale prestations suppl mentaires aux familles accompagnement de la fonction parentale et autres actions L accueil des jeunes enfants la fonction temps libre des enfants et des familles et accompagnement des familles et de leurs enfants occupent une place pr pond rante dans la d pense r alis e par les Caf 85 comme le montre le graphique ci dessous graphique 5 d penses d action sociale des CAF par fonction en 2004 graphique 1 depenses d action sociale par fonction en 2004 en Accompagnement de ls fonction parentale et Prestations wim cdon suppl ments Logutque des uvre 1A Ar rresion ei vie socialem K S f iethabin A Y Acaseil des jaures Accon payement sccial p erdar s L des Farrellos Tampa l bres des enfants a des forillos Sourc Onal DFA Les d penses d accueil des jeunes enfants sont quasi exclusivement 99 9 d entre elles en 2004 compos es de d penses de fonctionnement et d investissement pour des structures g r es par des partenaires 96 5 de ces
112. assurances sociales des conseils de l ordre des professions m dicales le contentieux de la tarification sanitaire et sociale tribunaux interr gionaux de la tarification sanitaire et sociale et Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale 138 gt Les juridictions de droit commun Des recours peuvent tre ouverts devant des juridictions internationales Cour de justice des communaut s europ ennes CJCE et Cour europ enne des droits de l homme CEDH Outre la comp tence de cassation de la juridiction administrative Conseil d Etat cit e plus haut qui lui conf re un r le central de mise en coh rence les juridictions administratives ont une comp tence de droit commun pour certains litiges notamment pour tout ce qui en dehors de l acc s aux prestations et de la tarification concerne l organisation et le fonctionnement de l aide et de l action sociales l galit des actes administratifs actes relatifs aux rapports entre les collectivit s publiques et les tablissements et services en particulier cr ation et fermeture d tablissements agr ment des conventions collectives du travail dans le 136 Sur ce point cf notamment Mathilde Lignot Jean Paul Bastianelli Roger Linsolas Roland Cecci Tenerinin Louis Tribot Bases juridiques des contr les par les services d concentr s dans les champs de la sant du social du m dico social de l emploi et de la formation professionnell
113. at comme en 2002 des dispositifs emplois jeunes en mati re de logement aide la pierre en faveur du logement social subventions aux organismes HLM ou aux communes pour la cr ation de logements locatifs dans le domaine de la sant les d partements d veloppent des aides permettant l acc s aux soins des personnes les plus d favoris es en particulier en vue de compl ter le dispositif de la CMU comme le souligne l encadr ci dessous 110 En la mati re l action sociale des d partements est donc compl mentaire de celle d velopp e par les communes qui sont g n ralement plus enclines d livrer des prestations relevant de l urgence sociale services d accueil d urgence logements d urgence banques alimentaires 69 encadr 2 Les aides des d partements destin es favoriser l acc s aux soins de personnes non admises la couverture maladie universelle en 2002 En 2004 34 d partements sur les 79 ayant r pondu l enqu te annuelle de la DREES sur ce sujet soit 43 ont indiqu avoir mis en place une aide en faveur des personnes ne b n ficiant pas de la CMU Cette aide est destin e financer tout ou partie d une couverture compl mentaire mutualiste ou dans une moindre mesure prendre en charge des d penses ponctuelles de soins ou des frais m dicaux de type proth ses ou soins dentaires Les actions des d partements se sont centr es autour de quatre publics prior
114. ateur plus que de celle d un g ographe Il a permis si ce n est d laborer la cartographie du moins d clairer les enjeux et les modalit s d une telle cartographie et d apporter de premiers l ments de son contenu A l issue de cette exploration du domaine de l aide et de l action sociales il convient de s interroger sur la pertinence du projet de cartographie l origine de la mission Il appara t nettement qu un tel outil est la fois utile et faisable tant il est vrai que les mat riaux de la cartographie existent en particulier gr ce aux travaux de la DREES Cette prise de position en faveur d une cartographie de l aide et de l action sociales s accompagne d une pr conisation et d une r serve La mission pr conise d adosser la cartographie une structure ouverte tous les d cideurs lus nationaux lus locaux lus sociaux en responsabilit des grandes institutions qui produisent l aide et l action sociales d partements communes organismes de s curit sociale et bien entendu services centraux et d concentr s de l Etat Elle insiste sur le fait qu une juxtaposition d outils vocation cartographique ne fait pas une cartographie Que penser en effet d une cartographie des oc ans donnant aux navigateurs des cartes fond es sur des chelles diff rentes et d signant les passages et les cueils avec des termes diff rents Ainsi au del de la m
115. ccueillir cf CE M Creton et autres 28 mai 2003 14l Particle L 121 7 du CASF comprend en outre une r f rence erron e aux personnes mentionn es l article L 232 6 qui visait les personnes g es d pourvues de domicile de secours pour la prise en charge de la PSD sous l empire de la loi n 97 60 du 24 janvier 1997 La loi n 2001 647 du 20 juillet 2001 instituant l APA a chang ces dispositions l APA tant toujours la charge du d partement 93 les frais d h bergement d entretien et de formation professionnelle des personnes handicap es dans les tablissements de r ducation professionnelle mentionn s aux articles L 344 3 L 344 6 les frais de fonctionnement des centres d aide par le travail mentionn s aux articles L 344 2 L 344 6 les mesures d aide sociale en mati re de logement d h bergement et de r insertion mentionn es aux articles L 345 1 L 345 3 allocation aux familles dont les soutiens indispensables accomplissent le service national mentionn e l article L 212 1 La circulaire du 4 novembre 1983 a class ces attributions disparates en trois grandes cat gories les prestations qui sont automatiquement li es des d penses de s curit sociale prise en charge de la cotisation d assurance maladie des adultes handicap s certaines allocations de subsistance allocation simple aux personnes g es allocation diff rentielle aux adultes ha
116. ces deux cat gories d acteurs cinq grandes politiques protection de l enfance famille politique en faveur des handicap s politique en faveur des personnes g es lutte contre l exclusion Ces politiques sont celles qui sont identifi es dans le code de l action sociale et des familles CASF comme des formes de l aide et de l action sociales La mission n a pas pu examiner dans ce travail de rep rage les politiques en faveur des personnes immigr es La pr sentation prend la forme de deux ensembles de tableaux pr sent s ci apr s tableaux 1 6 un tableau g n ral croisant acteurs et techniques d intervention des tableaux croisant acteurs et techniques d intervention par grande politique de l aide et de l action sociales Le premier tableau fournit un aper u de la r partition des interventions des cat gories d acteurs par technique d intervention Il illustre notamment le fait que certains acteurs n utilisent pas certaines techniques par exemple les collectivit s locales n utilisent pas la technique de l assurance les zones sont alors gris es Les acteurs sont ici entendus au sens 2 CASF livre II diff rentes formes d aide et d action sociales En mati re de lutte contre les exclusions le champ retenu est celui de l article R 115 1 du CASF Outre le revenu minimum d insertion le dispositif de r ponse l urgence sociale et de lutte contre la
117. che n 2 sur les notions cette possibilit pourrait galement concerner des comp tences en mati re d aide sociale La commune d tient toutefois au del de l aide sociale l gale des comp tences obligatoires et facultatives nombreuses qui en font un chelon important de mise en uvre de l aide et de l action sociales L encadr n 3 ci dessous r capitule ces comp tences 112 Cf annexe 2 sur les sources DREES utilis es 74 encadr 3 Les dispositions l gislatives relatives aux comp tences facultatives et obligatoires des communes en mati re d aide sociale La commune d tient des comp tences obligatoires qui sont list es dans le code de l action sociale des familles dans celui de la s curit sociale et dans celui de la sant publique Certaines de ces comp tences sont partag es avec d autres organisations d autres rel vent exclusivement de la comp tence de la commune l instruction des demandes d aide sociale parmi lesquelles les demandes relatives l aide l enfance l aide m dicale de l tat et l allocation de RMI l admission d urgence des personnes g es ou handicap es dans un tablissement d h bergement ou pour l attribution d une aide m nag re la domiciliation des personnes sans domicile fixe la pr sidence des tablissements sociaux et m dico sociaux par le maire ou un repr sentant l autorisation de cr ation extension ou transformation des tablissem
118. chniques d assurance sociale et d aide sociale mais englobe souvent l aide sociale dans le propos politique quand ce n est pas dans les travaux d experts gt Une part croissante des prestations emprunte plusieurs cat gories de techniques de protection sociale assurances sociales aide sociale action sociale Ces prestations hybrides ne trouvent pas leur place dans la cat gorisation classique Afin de clarifier les enjeux relatifs l utilisation de ces concepts la mission commence par d crire les distinctions th oriques tablies par les juristes et les universitaires Elle montre ensuite comment ce mod le stabilis dans la litt rature universitaire a t soumis des volutions conduisant l interp n tration des logiques de protection Elle souligne que les pouvoirs publics n ont pas contribu lever les doutes et confusions Enfin elle pr sente ses observations et suggestions l issue de ces diff rents constats 1 2 1 Les distinctions originelles 1 2 1 1 Les distinctions entre les trois techniques de protection gt aide sociale et action sociale versus assurances sociales Aide et action sociales ont des caract res communs qui les distinguent des syst mes de pr voyance et d assurance sociales ce sont des prestations sans contrepartie requise du 13 Cf notamment Michel Borgetto Robert Lafore Droit de l aide et de l action sociale Montchrestien 5eme dition 2004 1
119. ci res en mati re de succession suppression de l obligation alimentaire l encontre des petits enfants et du recours sur succession pour toutes les aides domicile sauf h bergement temporaire allocation c cit pour les personnes atteintes ne pouvant pr tendre la PSD allocation aux enfants ou petits enfants vivant avec leur s ascendant s remboursement des frais t l phoniques taxe de branchement et moiti de l abonnement prise en charge de frais de gestion de tutelle des aides en nature Dans cette cat gorie on peut ranger les prestations de services offertes par e les tablissements maison de retraite hospice ou logement foyer formules d accueil temporaire ou de jour en tablissement e Jes aidants professionnels services dits prestataires ou services mandataires e Jes diff rentes aides l autonomie portage de repas t l alarme aides contre l incontinence aides au transport e le diagnostic logement li la mise en uvre de l APA e un num ro d informations t l phoniques La diversit des modes de gestion adopt s Pour la mise en uvre des actions non obligatoires les d partements peuvent choisir entre deux options privil gier une mise en uvre des actions en d veloppant leurs moyens propres ou bien contractualiser avec les associations La contractualisation avec les associations a pour objectif de s appuyer sur leur connaissance des b
120. ciales d nombrer les b n ficiaires et les moyens financiers humains et techniques consacr s l aide et l action sociales cf plus loin la question des chiffres de l aide et de l action sociales Sur cette base la cartographie peut tre utilis e pour croiser les informations Pour illustrer cette utilisation la mission s est efforc e de r aliser des tableaux permettant de rep rer ais ment quels acteurs financent quelles prestations en utilisant quelle technique de protection sociale cf la fiche th matique n 1 annex e v rifier les coh rences terme terme La pr sentation cartographique se pr te des aper us permettant de saisir de fa on sch matique mais lisible et pratique la r ponse des questions telles que e Au total toutes politiques confondues toutes techniques d intervention confondues que fait chacun des acteurs La fiche th matique n 4 annex e pr sente notamment le r le du d partement et de la commune e Au total toutes techniques confondues qui fait quoi et comment sur le territoire d partemental Une mission venir de PIGAS se propose d tudier cette question en mati re de politique du handicap et d aide aux personnes g es sur quelques d partements IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 v rifier l optimisation des dispositifs Exemple N y a t il pas des conflits positifs redondanc
121. ciales titre VI du CASF article L 261 1 L 263 19 et R 261 1 R 263 2 qui comprend trois chapitres logement RMI actions d insertion Le livre I principes g n raux comprend galement un chapitre V consacr la lutte contre la pauvret et l exclusion ce chapitre reprend l article 1 de la loi du 1 d cembre 1988 cr ant le RMI article L 115 1 rappelle que la lutte contre les exclusions constitue un imp ratif national mobilisant l ensemble des acteurs publics et priv s article L 115 2 et pr voit un m canisme d valuation de la loi article L 115 4 Le chapitre V du titre I comprend galement un article L 115 3 sur le droit au maintien des services publics de base eua nergie t l phone qu il aurait t plus pertinent d inclure dans le livre II titre VI cf en ce sens note de Michel Borgetto sous l article du code 116 Ces dispositions couvrent l ensemble du champ de l actuel plan de coh sion sociale PCS l emploi le logement le maintien des moyens d existence politiques dont la responsabilit est r partie entre l Etat des organismes sociaux et les collectivit s territoriales m me si elles ne concernent que les situations d urgence sociale et de pauvret alors que le PCS porte au del il s adresse galement des salari s de bas niveau de qualification et disposant de r mun ration modeste et il porte sur la pr vention des
122. ciales AFSSARS EPA DGS DGS non S curit sanitaire Veille et S curit sanitaires veille surveillance expertise et alerte gestion des Agences de ou N urgences des situations exceptionnelles et des crises s curit sanitaire production et mise en uvre de r gles de recommnadations de d cisions et autres dispositifs information et formation Sant Affaires sociales BPA ABM ERA DGS DGS non S curit sanitaire Veille et S curit sanitaires veille surveillance expertise et alerte gestion des urgences des situations exceptionnelles et des crises production et mise en uvre de r gles de recommnadations de d cisions et autres dispositifs information et formation Sant EFS EPA NON N Affaires sociales DGS DGS non S curit sanitaire Veille et S curit sanitaires veille surveillance expertise et alerte gestion des Agences de out N urgences des situations exceptionnelles et des crises s curit sanitaire production et mise en uvre de r gles de recommnadations de d cisions et autres dispositifs information et formation Sant Affaires sociales en cours InVS EPA d laboration DGS DGS S curit sanitaire Veille et S curit sanitaires veille surveillance expertise et alerte gestion des Agences de NON N urgences des situations exceptionnelles et des crises s curit sanitaire production et mise en uvre de r gles de recom
123. clus dans les d penses de RMI 7 On trouvera en annexe 8 un tableau faisant appara tre pour chaque type de prestations relevant de l aide sociale l gale le nombre total de b n ficiaires et le montant total des d penses en France m tropolitaine en 2004 tableau labor par la DREES la demande de la mission partir des donn es figurant dans Etudes et r sultats n 428 septembre 2005 59 Le graphe ci dessous repr sente la r partition des b n ficiaires entre les 4 cat gories d aide sociale au 31 d cembre 2004 graphique l r partition des b n ficiaires de l aide sociale en 2004 Aides aux PA hors APA 6 allocataires du RMI APA 42 33 Aide aux personnes g es 39 Aide sociale l enfance 7 10 ide aux PS personnes handicap es Champ France m tropolitaine 9 Source DREES enqu te Aide Sociale 2004 CNAF CCMSA L aide sociale l insertion des allocataires du RMI En France m tropolitaine les d penses nettes li es au RMI s l vent en 2004 5 4 milliards d euros d penses d insertion et d allocation Le montant des allocations du RMI y contribue hauteur de 4 7 milliards d euros Les charges nettes d insertion y compris en frais de personnel mais hors RMA s l vent quant elles 757 millions d euros ce qui quivaut 16 du montant des allocations vers es Tableau 25 l aide aux allocataires du RMI en 20
124. comp tence g n rale la loi du 13 ao t 2004 attribue au d partement la responsabilit de l adoption et de la r vision du sch ma d partemental article L 312 5 auquel tout projet d autorisation d tablissement ou de service doit tre compatible 6 article L 313 4 1 154 Centre d h bergement et de r insertion sociale 155 cf avis S nat n 33 octobre 2003 156 Les annexes caract re programmatique ne sont toutefois pas opposables 102 dispose que le d partement d finit et met en uvre l action sociale en faveur des personnes g es A cette fin apr s concertation avec le pr fet il adopte un sch ma g rontologique d partemental Le d partement doit organiser la coordination des actions des diff rents acteurs d finir des secteurs g ographiques d intervention organiser le fonctionnement des comit s d partementaux des retrait s et personnes g es d sormais plac s aupr s du pr sident du conseil g n ral et non plus pr sid s par le pr fet La responsabilit des centres locaux d information et de coordination les CLIC est transf r e de l Etat au d partement article L 113 2 compl te en mati re d insertion la loi du 18 d cembre 2003 d centralisant le RMI en d centralisant la gestion des fonds d aide aux jeunes en difficult supprime les instances et outils de coordination ant rieurs commission d aide sociale d urgence comit d partemental de la
125. coordination des politiques de pr vention et de lutte contre les exclusions laissant les conseils g n raux organiser la participation des autres acteurs la d finition et la mise en uvre de la politique d action sociale D autre part les acteurs peuvent se coordonner par convention Outre les conventions objet particulier on notera les conventions de l article L 121 6 qui permettent une commune d exercer directement les comp tences du d partement la convention pluriannuelle pr vue l article L 312 6 liant l Etat le conseil g n ral les CCAS et les CIAS permettant notamment de garantir la continuit de la prise en charge ou de l accompagnement des personnes accueillies et d organiser de fa on coh rente l action sociale et m dico sociale dans le d partement au del des clivages sectoriels et institutionnels les conventions pr vues l article L 312 7 du CASE qui offrent aux tablissements et services par le biais de leurs organismes gestionnaires un ensemble d instruments de coordination pour assurer leur compl mentarit et la continuit de la pris en charge d une structure l autre gt Tous les dispositifs de coordination ne sont pas codifi s Sans pr tention aucune l exhaustivit on peut ainsi citer en mati re de lutte contre les exclusions des dispositifs de cr ation relativement ancienne comme par exemple e le plan d partem
126. ction sociale facultative Action sociale obligatoire Discr tionnaire Diff rents degr s de contrainte services obligatoires participation obligatoire financement contraint Acteurs publics et ou priv s Collectivit publique Au sein de l aide sociale il convient galement de distinguer comme le fait la DREES dans ses enqu tes l aide sociale l gale et l aide sociale extral gale ou non obligatoire Le principe en est pos par l article L 121 4 du CASF qui dispose que les conseils g n raux peuvent d cider de conditions et de montants plus favorables que ceux pr vus par les lois et r glements aux prestations mentionn es l article L 121 1 7 et assurent dans ce cas la charge financi re de ces prestations A c t de l aide sociale l gale obligatoire une aide sociale non obligatoire mais pr vue par le code peut donc tre identifi e Aide sociale l gale Aide sociale extral gale obligation l gale pour les Facult ouverte par la loi aux collectivit s locales collectivit s locales A l examen il appara t que si l aide sociale extral gale et l action sociale sous contrainte l gale sont juridiquement diff rentes elles sont proches dans leur contenu Ce sont deux formes d intervention la fronti re entre aide sociale et action sociale l ensemble des actions formant un continuum o 1l est parfois malais de distinguer les concepts Le tableau 22 pr sentant les
127. ctivit s territoriales et leurs tablissements publics les organismes de s curit sociale les associations ainsi que les institutions m dico sociales au sens de l article L 311 1 voir notamment M Borgetto Le droit de la protection sociale dans tous ses tats une clarification n cessaire Droit social 2003 p 636 et suiv Et E Alfandari La loi du 2 janvier 2002 dite de r novation de l action sociale et m dico sociale quelle r novation pour quelle action sociale Revue de droit sanitaire et social 2004 28 Il convient de souligner pour conclure qu cette imbrication des techniques s ajoute le fait que les acteurs identifi s a priori comme intervenants au titre d une technique les organismes de s curit sociale pour les assurances sociales les collectivit s publiques et au premier chef le d partement pour l aide sociale utilisent en fait d autres techniques d intervention comme ma tres d ouvrage les caisses de s curit sociale organisent une politique d action sociale le d partement conduit une politique d action sociale comme ma tres d uvre ainsi par exemple les CAF versent une prestation d aide sociale le RMI Le crit re organique est donc inop rant pour d finir le rattachement d une prestation l une des trois techniques de protection sociale Il faut noter toutefois que ce crit re continue de s appliquer dans l ensemble s
128. d penses ou par les CAF elles m mes 3 5 Les CAF financent ainsi en moyenne 32 du co t total des cr ches Les d penses d accompagnement social des familles et de leurs enfants 14 1 des d penses d action sociale sont principalement constitu es de travail social pour plus de la moiti des d penses 55 en 2004 dont 49 sont consacr es aux services pluridisciplinaires de travail social 30 de d penses relatives aux assistants sociaux le troisi me poste tant celui des conseill res en conomie sociale et familiale 14 de la sous fonction 133 Source notre activit en 2004 l accueil du jeune enfant CNAF 89 __d aides au domicile des familles TIFS et AVS 34 d aides financi res aux familles dont les secours et pr ts d honneur qui repr sentent 11 de ces d penses d accompagnement En mati re de logement et habitat 5 5 des d penses d action sociale les principales prestations sont Taide l quipement et l installation qui constitue l essentiel des d penses les aides l acc s et au maintien dans le logement aides en cas de dettes apport financier des CAF aux FSL et FSE les aides la r habilitation et l am lioration de l habitat 66 de ces aides s effectuent sous forme de pr ts notamment pr ts l am lioration de l habitat sociaux vers s aux familles en compl ment des pr ts l gaux PAH 25 de
129. d penses d aide sociale des ISBLSM notamment celles relatives aux frais d h bergement et d aide sociale pour les personnes handicap es 2534 11 ME Les ordres de grandeur obtenus sont alors plus comparables mais des carts importants subsistent Tableau 21 comparaison entre les r sultats issus des CPS et les enqu tes de la DREES en millions d 2004 D penses nettes dans l enqu te D penses d aide sociale identifi es cart DREES par la mission dans les CPS France m tropolitaine DOM Aides aux personnes 4883 6302 2 APUL 29 g es 4636 247 ASE 5166 5207 16 APUL 1 4998 168 Aide aux personnes 3404 799 56 APUL 2 handicap es 3354 50 2534 11 ISBLSM D penses li es au 6255 951 ISBLSM 1 8 RMI 5482 773 5419 minima APUL Total 19708 21213 8 73 Cf notamment document de travail n 93 s rie statistiques D penses d aide sociale des d partements en 2004 Jocelyne Mauguin mars 2006 et Etudes et r sultats n 453 d cembre 2005 Le d tail de l exploitation des tudes relatives au d partement en mati re d aide et d action sociale est pr sent en partie 4 1 47 Au total il semble donc que les comptes de la protection sociale retracent mieux les d penses d aide sociale des d partements que ceux des associations ou de l Etat mais des carts importants apparaissent s agissant des personnes g es Pour l aide soci
130. de clarification des notions par les acteurs publics 1 2 3 1 La jurisprudence communautaire La jurisprudence communautaire d finit les notions d aide et d action sociales selon une logique propre qui ne co ncide pas n cessairement avec l acception en usage en France Afin d assurer la libre circulation des travailleurs au sein de l Union europ enne des dispositions visant assurer la coordination des syst mes de s curit sociale ont t introduites dans le trait compl t s par les r glements n 1408 71 du 14 juin 1971 et n 574 72 du 21 mars 1972 Or la Cour de justice des communaut s europ ennes CJCE amen e d finir ce qui relevait de la s curit sociale et ce qui relevait de l aide et de l action sociales ne relevant pas des r glements pr cit s a adopt une conception tr s large de la notion de s curit sociale En effet selon la jurisprudence de la CJCE rel ve du r gime de la s curit sociale au sens des r glements communautaires toute prestation qui conf re ses b n ficiaires une position l galement d finie qui se rapporte l un des risques num r s l article 4 du r glement 1408 71 qui num re les diff rentes branches de la s curit sociale et qui compl te des prestations de s curit sociale En cons quence la CJCE a jug que certaines prestations non contributives vers es par la s curit sociale relevait de cette derni re Ainsi la sui
131. de par le travail ainsi que les foyers et foyers logements ACTP aide m nag re domicile des personnes g es PSD devenue APA 7 Article L 132 8 du CASF Lesquelles b n ficient d une exon ration de tout recours en succession lorsque les h ritiers sont le conjoint les enfants ou la tierce personne ayant assum la charge effective et constante du handicap article L 242 4 du CASE 21 Enfin les logiques qui r gissent ces diff rents types d intervention se sont peu peu interp n tr es brouillant les fronti res tablies Trois mouvements distincts peuvent tre distingu s 1 2 2 1 L introduction de la logique de l aide sociale au sein de la s curit sociale Tr s rapidement se d veloppent au sein de la s curit sociale des prestations dites non contributives D s l origine des exceptions la logique contributive sont instaur es comme l allocation aux vieux travailleurs salari s en 1941 Puis partir des ann es 50 et 60 se d veloppent des prestations non contributives g n ralement soumises condition de ressources allocation de m re au foyer allocations de logement etc ainsi que des minima sociaux allocation suppl mentaire du Fonds national de solidarit minimum vieillesse en 1956 AAH en 1975 allocation parent isol API en 1976 Au cours des ann es 1970 cette notion de prestations non contributives s affine pour int grer des prestations qui tout en tant non cont
132. dentifi s en tant que tels L Etat verse une dotation au fonds national des prestations familiales de la CNAF 3 contribution de solidarit autonomie entendue comme l ensemble des trois nouvelles contributions cr es en 2004 contribution de solidarit autonomie au sens strict 0 3 de cotisations sur la m me assiette que les cotisations patronales d assurance maladie contribution additionnelle au pr l vement social sur les revenus du patrimoine contribution additionnelle au pr l vement sur les revenus de placement Les l ments indiqu s correspondent l affectation des ressources pour le budget 2006 31 recettes traditionnelles du FFAPA 0 1 de CSG et contributions des caisses de retraite contribution de solidarit autonomie entendue comme l ensemble des trois nouvelles contributions cr es en 2004 L affectation des ressources pour le budget 2006 pr voit entre 26 et 30 de la CSA pour le financement de la PCH 502 M des MDPH 20 ME et de la majoration sp cifique de l AEEH 15 M 33 et CSA pour la majoration sp cifique de I AFEH cf note ci dessus A l exception des d cisions de suspension du versement raison de la non signature du non renouvellement ou du non respect du contrat d insertion article L 262 32 du CASP La liste des comp tences d l gu es aux CAF et MSA par les conseils g n raux est variable sur ce point voir Les modes d organisation adopt s par les conseils g n
133. devenues les techniciennes d intervention sociale et familiale les auxiliaires m dico p dagogique les assistantes maternelles de mani re r cente et les professionnels de l animation titulaires du brevet ou du dipl me d animation Mais comme le souligne le rapport annuel de PIGAS 2005 L intervention sociale un travail de proximit ce d nombrement n est ni pr cis ni exhaustif certains travailleurs sociaux tels les ducateurs jeunes enfants qui travaillent essentiellement dans des structures de garde collective ne font pas d intervention sociale les assistantes maternelles n en font que lorsqu elles s adressent un public sp cialis ASE PJJ psychiatrie les ducateurs sp cialis s travaillent pour une large part en institutions m dico sociales etc 150 Arr t du 9 septembre 2003 5 Livre IV titre I et IL 97 formation des travailleurs sociaux titre V du livre IV d finissant les modalit s d encadrement par l Etat En la mati re la loi n 2004 809 du 13 ao t 2004 relative aux libert s et responsabilit s locales a op r un transfert de comp tences important au profit des r gions les tablissements n tant plus soumis qu une d claration pr alable l gard de l Etat Le d veloppement d une expertise du social Dans le cadre de la d centralisation l Etat est amen remplir une mission d int r t g n ral correspondant notamment son r le de garant de
134. dicap es des d partements M tropole 2005 ne eMail en Es ee 65 Tableau 31 b n ficiaires de l aide sociale aux personnes handicap es des d partements MEO Oe OUPS Sn Rat nasal a etes 65 Tableau 32 les actions men es par les communes selon leur taille 11 Tableau 33 l action sociale des communes de 5000 200 000 habitants Caract ristiques des actions des communes selon le groupe auquel elles appartiennent 77 Tableau 34 l action sociale des CCAS dans 4 communes de 50 000 100 000 habitants 81 Tableau 35 l action sociale men e directement par les services communaux dans 4 communes de 50 000 100 000 habitants 82 Tableau 36 l action sociale des communes de moins de 5000 habitants R partition des communes selon le groupe auquel elles appartiennent nsssssessssesssessessseresseeesseessresse 83 Tableau 37 les d penses d action sanitaire sociale et familiale en millions euros 84 Tableau 38 d penses d action sociale FASSPA en milliers d euros 87 Tableau 39 les dispositifs de coordination pr vus dans le CASF eeseeeeseeeeereereeresreerreereeee 99 Tableau 40 sch ma cible de coordination territoriale par politique 105 encadr 1 Pr sentation des comptes de la protection sociale 31 encadr 2 Les aides des d partements destin es favoriser l acc s aux soins de personnes non admises la couverture maladie univ
135. distribution de nourriture Ooo ge S a S a S 7 f distribution de v tements 1 secours en argent 14 2 bons de transports a lapurements t l phone 5 J i u 3 lapurements eau gaz lectricit o w 3 37 Re ovs p i h mlmt 5 y a o fonds d impay s d impay s avances remboursables adolescents 4 El Go Ja a jo _ j a IN ID IR In NJO N l actions destination des personnes des enfants et adolescents he de tarif r duit ou gratuit des colonies J 40 2 ay a repas de No l 4 a a 2 EN o distribution de jouets e a 26 nsn k Champ France enti re chantillon de communes de 100 moins de 5 000 habitants d clarant au moins une action sociale Source Drees enqu te Action sociale des communes 2002 cf Etudes et r sultats n 271 novembre 2003 Les groupes ont t constitu s partir d une analyse de donn es portant sur l ensemble des actions sociales d clar es par les communes de 100 moins de 5 000 habitants 84 1 4 3 Les caisses de s curit sociale Au del de leur mission principale de gestion des prestations d assurances sociales les caisses de s curit sociale ont toujours consacr une part de leurs ressources des interventions d action sociale Cette action est juridiquement fond e sur les articles L 262 1 et L 263 1
136. du code de la s curit sociale le code de l action sociale et des familles consacre cette intervention aux articles L 121 11 action sociale des caisses de s curit sociale et L 121 12 action sociale de la mutualit sociale agricole Chacune des trois caisses nationales du r gime g n ral dispose d un fonds d action sanitaire et sociale aliment par des pr l vements sur les cotisations dont le taux est fix par arr t minist riel Ces fonds sont r partis entre la caisse nationale et les caisses locales selon des modalit s propres chaque branche Les r gimes sp ciaux et les r gimes de non salari s disposent aussi de la possibilit d organiser une action sanitaire et sociale au profit de leurs assur s 1 4 3 1 Cadrage g n ral L action sanitaire et sociale des caisses de s curit sociale peut prendre deux formes principales organisation de services sociaux dans les caisses locales charg s d apporter une aide aux assur s et d attribuer des aides financi res individuelles cr ation et gestion d tablissements et services sociaux ou m dico sociaux ou attribution d aides la cr ation ou au fonctionnement de ces structures dispensaires centres de PMI centres de r ducation fonctionnelle pour les caisses d assurance maladie cr ches haltes garderies tablissements de vacances centres sociaux pour les CAF Les comptes de la s curit sociale tablis annuellement par l
137. e conomique CAE conseil d orientation des retraites COR conseil d orientation pour l emploi COE e l importance croissante pour les lus politiques nationaux et territoriaux de se doter d outils capables de trier l information dans un contexte de d multiplication et de fragmentation des lieux de production des connaissances 152 Cf notamment s agissant des services d concentr s Evolution de l organisation territoriale de l Etat dans le domaine sanitaire et social IGAS octobre 2003 153 Cf St phane Caillou Expertise et action publique un mariage de raison Horizons strat giques revue trimestrielle du centre d analyse strat gique n 1 juin 2006 1 5 98 Fiche n 5 Les modalit s de coordination de l aide et de l action sociales En mati re d aide et d action sociales la multiplicit d intervenants sur une m me politique et ou pour les m mes publics ventuellement sur un m me territoire rend n cessaire une coordination des acteurs Les argumentaires en faveur d une coordination sont en effet nombreux efficacit le partenariat devant apporter simplification et rationalisation T adaptation aux r alit s locales la territorialisation des probl mes sociaux selon une logique de transversalit la promotion de l exp rimentation la r ponse l urgence et les contraintes budg taires n cessitant l appel toutes les bonnes volont s
138. e IGAS 2004 7 Articles L 134 1 L 134 10 du CASF 138 Titre V du livre III du CASF 92 secteur social attributions par les CCAS d aides facultatives fautes commises dans l organisation et le fonctionnement des services d aide et d action sociales Les juridictions judiciaires disposent d une comp tence r siduelle en mati re d aide et d action sociales D une part en vertu de leur comp tence exclusive en mati re p nale D autre part selon le principe de garantie judiciaire de l tat et de la capacit des personnes qui donne lieu diverses applications e en mati re d obligation alimentaire e en mati re d aide sociale l enfance tous les litiges concernant l tat des personnes et notamment les droits et obligations li s l autorit parentale ou mettant en cause des d cisions du juge des enfants rel vent de la juridiction judiciaire e s agissant des frais de soins dispens s aux adultes maintenus dans des tablissements d ducation sp ciale les juges judiciaires sont comp tents pour appr cier les litiges portant sur la d termination de la personne morale devant les assumer 1 4 4 5 Une fonction de mise en uvre de l aide et de l action sociales En mati re d aide et d action sociales l Etat partage cette fonction avec les collectivit s locales les organismes de s curit sociale et des personnes priv es associations fondations ou entre
139. e 2005 32 Ainsi sont identifi s dans les comptes les r gimes de protection sociale suivant les r gimes d assurances sociales ce sont des r gimes pour lesquels l affiliation a t rendue obligatoire par les pouvoirs publics le r gime g n ral les r gimes agricoles les r gimes des non salari s non agricoles les r gimes dits sp ciaux pour les fonctionnaires la Poste EDF GDF etc les r gimes d employeurs ils sont issus de conventions collectives ou d accords d entreprises 1ls versent des prestations extral gales les r gimes de la mutualit de la retraite suppl mentaire et de la pr voyance leur affiliation est soit enti rement facultative et li e au choix individuel des personnes notamment l gard des mutuelles dite du code de la mutualit soit pr vue dans le cadre d accords d entreprises ou de contrats de travail Les r gimes d intervention sociale des pouvoirs publics financ s principalement par l imp t qui d veloppent des actions de solidarit nationale en faveur de populations cibl es familles personnes g es handicap s victimes de guerre et aussi sur certains domaines comme le logement ou la formation Les r gimes des institutions sans but lucratif au service des m nages ISBLSM financ s de fa on pr pond rante par des fonds publics de l Etat des collectivit s territoriales et ou des caisses de s curit sociale
140. e consultation Outil de planification Prestation de Guichet copilote concertation des acteurs base Petite D partement Commission d partementale de Contrats enfance Allocations CAF enfance l accueil des jeunes enfants CAF familiales CAF pr sid e par le PCG Allocation Sch ma pluriannuel parent isol communes facultatif communes Etat Protection D partement Conseil d partemental de la Sch ma d organisation Accueil Service de l enfance protection de l enfance sociale et m dico AEMO A S E Etat PJJ pr sid par le pr fet sociale PCG Sch ma d partemental de protection de P enfance P C G Enfants Etat Allocation handicap s minist res de Comit d partemental Sch ma d organisation d ducation la sant et de consultatif des personnes sociale et m dico des enfants Maison l ducation handicap es C D C PH sociale PCG handicap s d partement nationale A E E H ale des Comit r gional consultatif des Sch mas r gionaux personnes Adultes D partement personnes handicap es CRCPH d organisation sociale Allocation handicap es 2 et m dico sociale M D PH handicap s pr fet aux adultes Etat p handicap s A A H Programme interd partemental 106 Personnes D partement Comit d partemental des P R IA C A P A C L I C g es retrait s et personnes g es pr fet de r gion Minimum Etat C O D E R P A vieillesse Sc
141. e coordonner l action des services d Etat services d concentr s et agences entre eux et coordonner ses travaux avec ceux de commissions ou conseils plac s aupr s des collectivit s territoriales dans le domaine de l emploi et de l insertion La commission d partementale de la coh sion sociale concerne les politiques d cid es par l Etat relatives l insertion sociale la pr vention et la lutte contre l exclusion la pr vention des expulsions l accueil et l int gration des personnes immigr es et les politiques de la ville Elle participe la mise en place de ces politiques dans le d partement Pr sid e par le pr fet elle est compos e des repr sentants de l Etat des organismes sous tutelle des collectivit s territoriales des usagers et des personnes morales de droit public ou priv concourrant la coh sion sociale La commission d partementale pour la promotion de l galit des chances et la citoyennet concourt la mise en uvre de la politique publique de lutte contre les discriminations le racisme et l antis mitisme Elle d finit les actions de pr vention veille l application des instructions du gouvernement arr te un plan d action annuel et dresse un bilan r gulier des actions mises en uvre En outre en mati re d observation il faut citer les observatoires r gionaux mis en place par les DRASS et rassemblant les acteurs de l aide et de l action socia
142. e des tablissements sociaux et m dico sociaux de l article L 312 1 114 Cf Patrick Kanner l av nement de l intercommunalit sociale in L ann e de l action sociale 2006 le nouveau paysage de l action sociale et m dico sociale Paris Dunod 2006 115 Cf notamment L action sociale des communes de 100 moins de 5000 habitants Etudes et r sultats n 271 novembre 2003 et L action sociale des communes de 5000 moins de 200 000 habitants Etudes et r sultats n 307 avril 2004 76 Les enqu tes cit es de la DREES sur l action sociale des communes font appara tre les l ments suivants Petites communes et CCAS Huit sur dix des petites communes entre 100 et 5000 habitants enqu t es sont dot es d un Centre communal d action sociale CCAS Les CCAS ont en charge dans pr s de 40 des cas toute la politique d action sociale de la commune La moiti des communes qui ont un CCAS d clare avoir des services en commun avec ce dernier Pour les autres municipalit s les services de la mairie sont en charge de l action sociale Les communes de moins de 5 000 habitants ne font que tr s rarement 5 partie d un Centre intercommunal d action sociale CIAS Plus de la moiti des communes dot es d un CIAS ont aussi un CCAS Plus de six communes sur dix dot es d un CIAS ont transf r toutes leurs comp tences du CCAS au CIAS Les ressources du CCAS proviennent notamment
143. e diminution continue du nombre de b n ficiaires de cette aide en raison principalement de l l vation du niveau de vie des personnes g es et de l ouverture de l APA un public plus large personnes class es en GIR 4 L aide en tablissement ou par des particuliers concerne moins de 48 des b n ficiaires et repr sente 53 des d penses Lorsqu elles ne peuvent rester leur domicile les personnes g es peuvent b n ficier d une prise en charge par l aide sociale au titre du placement chez des particuliers placement familial ou dans un tablissement d h bergement m dico social ou sanitaire soins de longue dur e public ou priv Cette aide peut prendre plusieurs formes e Flle peut servir acquitter tout ou partie du tarif d pendance de l tablissement Il s agit d sormais principalement de l APA vers e plus de 370 000 personnes de 60 ans ou plus r sidant en tablissement soit 43 des b n ficiaires de l APA e elle peut permettre de prendre en charge tout ou partie des frais de s jour par le versement d une aide sociale l h bergement ASH Pr s de 113 000 personnes g es b n ficient de l aide sociale l h bergement ASH au titre d un h bergement en tablissement L ASH conna t une tendance la diminution de plus de 15 au cours des dix derni res ann es en raison de l l vation du niveau de vie global des personnes g es Parmi ces perso
144. e part ne peut que contribuer clairer les choix d autre part la coexistence de plusieurs d cideurs dans l aide et l action sociales rend indispensable la construction d une langage et d un corps de r f rences communs permettant tous de s entendre sur les concepts utilis s Enfin il faut noter qu une clarification des notions peut constituer un point d appui pour une r organisation op rationnelle des services La d finition de la commission de terminologie correspond cet ensemble l Sur ce point cf point 4 5 4 ainsi que Les institutions sociales face aux usagers IGAS rapport annuel 2001 et L avenir des juridictions sp cialis es dans le domaine social Conseil d Etat d cembre 2003 30 Plusieurs options de clarification sont th oriquement possibles revenir la classification classique en tentant de ranger chacune des prestations hybrides dans une seule de ces trois cat gories ce qui semble non seulement tr s difficile op rer mais sans int r t pratique largir la cat gorie classique d action sociale pour y ranger outre les prestations d action sociale traditionnelles des prestations hybrides telles que APA ou la PCH Le concept d action sociale pourrait alors jouer un r le de sas entre aide sociale et s curit sociale pour certaines prestations ce ne serait plus de l aide sociale mais pas tout fait ou pas encore de la s curit sociale rem
145. e que dans le cadre des travaux d laboration de la prochaine base des comptes nationaux 2 2 2 Les b n ficiaires des politiques d aide et d action sociales La mission s est appuy e sur les nombreux travaux de la DREES en la mati re qui permettent de disposer d une palette vari e d analyses e une analyse par acteur particuli rement pouss e s agissant de l aide et de l action sociales des communes et des d partements e une analyse par modalit d organisation des acteurs notamment par le biais de monographies sur les modalit s d action adopt es e une analyse par prestation retra ant le profil des b n ficiaires par exemple de minima sociaux L exploitation de ces travaux est retrac e dans la fiche th matique n 1 sous forme de tableaux indiquant le nombre de b n ficiaires par politique et dans la fiche th matique n 4 sur le r le et les modalit s d action d taill es des communes et des d partements La coordination des acteurs de l aide et de l action sociales Un premier niveau d analyse confirme le constat de l enchev trement des acteurs en mati re d aide et d action sociales dans toutes les politiques analys es enfance famille personnes g es personnes handicap es lutte contre l exclusion tous les acteurs Etat collectivit s territoriales organismes sociaux interviennent peu ou prou Ils sont pr sents dans au moins un des registres majeurs de l
146. eil de protection de l enfance n est plus consult par le pr fet en cas de fermeture d tablissements accueillant des mineurs en vertu de l article L 331 7 ordonnance n 2005 727 du 30 juin 2005 Toutefois le conseil doit notamment en vertu de l article D 331 4 proposer des modalit s de collaboration des diff rents services dans le domaine de l information des familles et du signalement des enfants en danger Les difficult s pour organiser un circuit de signalement coh rent soulignent les limites du mod le type propos Enfin on peut noter que lavis du CROSMS s inscrit dans une proc dure formelle d laboration de documents opposables ce qui n est pas le cas des autres instances de consultation En mati re de planification Les outils de planification identifi s n ont pas non plus n cessairement la m me effectivit S agissant des contrats enfance des CAF le r cent rapport IGAS IGF sur le FNAS de la CNAF a largement soulign les faiblesses de cet outil de pilotage Les sch mas d partementaux de l action sociale et m dico sociale d terminent les perspectives et les objectifs de d veloppement de l offre et pr cisent le cadre de coop ration entre les tablissements Ils ne constituent donc pas de v ritables outils de planification au m me titre que les PDI qui sont beaucoup plus formalis s Ainsi si les sch mas d partementaux de l aide sociale l enfance sont uti
147. eloppement et am lioration de Construction locative et am lioration du parc 136 l offre de logement Lutte contre l habitat indigne 18 R novation urbaine Logements participant la r novation urbaine 133 Am nagement des quartiers participant la r novation urbaine 100 Equit sociale et territoriale et soutien Pr vention et d veloppement social 219 Revitalisation conomique et emploi 357 D veloppement de l emploi All gement de cotisations sociales 569 Promotion de l emploi 311 Accompagnement des mutations Anticipation des mutations et d veloppement de la mobilit 529 conomiques sociales et professionnelle d mographiques Am lioration de l acc s des actifs la qualification 3 856 Acc s et retour l emploi Indemnisations des demandeurs d emploi et rapprochement de 2 895 l offre et de la demande d emploi Mise en situation d emploi des publics fragiles 4236 Vie de l l ve Vie scolaire et ducation la responsabilit n c Sant scolaire 332 Action sociale 614 Accueil et services aux l ves n c Enseignement scolaire public du Enseignement l mentaire n c premier degr Besoins ducatifs particuliers 1 383 Enseignement scolaire public du Enseignement en coll ge n c second degr Besoins ducatifs particuliers 1 033 Aide l insertion professionnelle 49 Enseignement priv du premier et du Dispositifs sp cifiques de scolarisation 142 second degr s Actions sociales en faveur des l v
148. en uvre de l allocation personnalis e d autonomie APA d but 2002 ES Fin 2004 la prestation sp cifique d pendance PSD cr e en 1997 qui avait vocation dispara tre avec la mise en uvre de l APA concernait moins de 200 b n ficiaires Pr s de 20 000 personnes percevaient l allocation compensatrice tierce personne ACTP Vers e plus de 850 000 personnes l APA repr sentait pr s de 98 de l ensemble de ces trois aides la d pendance PSD ACTP APA et 64 du total des d penses d aide sociale pour les personnes g es L aide domicile concerne plus de 52 des b n ficiaires et repr sente plus de 44 des d penses La politique de soutien domicile des personnes g es vise leur permettre de rester chez elles m me si elles ne peuvent accomplir seules certains actes de la vie quotidienne Dans ce cadre l aide sociale aux personnes g es permet la prise en charge financi re d une tierce personne sous la forme de deux cat gories de prestations 64 e les prestations d pendance cit es ci dessus Ainsi 90 des d penses de l APA domicile sont mobilis es pour financer le recours un aidant professionnel dans le cadre de services dits prestataires ou de services mandataires e Jes aides m nag res L aide m nag re d partementale a b n fici en 2004 33 000 personnes g es Depuis le milieu des ann es 1980 on constate un
149. en action sociale parce qu il s agissait de prestations soumises condition de ressources p riodiques donc ne pouvant relever de l aide sociale l enfance ASE Toutefois ce crit re est fragile car des prestations de services sociaux retrac es comme soumises condition de ressources ont t class es par ailleurs par la mission dans les d penses d ASE Il s agit des prestations mentionn es dans la ligne prestations extra l gales des caisses de s curit sociale comprenant malgr cet intitul des prestations vers es par les APUL du poste 32 22 20 cf ci dessus sans cette ventilation il est en effet impossible atteindre au total un montant r aliste de d penses d ASE en comparaison des montants r sultant des tudes men es par la DREES par ailleurs les prestations diverses du poste 41 22 30 157 2 M de prestations en nature de l UNEDIC ont t r pertori es faute de pr cisions en assurance sociale sachant que les d penses du fonds social de l UNEDIC sont identifi es sur une autre ligne 35 En revanche s agissant des prestations diverses du poste 42 22 30 532 M de prestations en nature ODAC la mission les a r pertori es de fa on assez certaine en action sociale en raison du financeur Etat qui 53 Enfin les prestations diverses des postes 60 12 32 60 21 30 et 60 22 30 1486 35 M aussi bien en prestations sociales qu en prestations de
150. enclature des comptes 3 2 2 2 des d penses qui ne sont retrac es ni dans le DPT ni dans les comptes de la protection sociale 3 2 2 3 gt Les programmes ou actions mentionn es par le DPT qui ne rel vent pas d un risque accueil des trangers et int gration 219 M enseignement scolaire public du premier degr 1383 M enseignement scolaire public du second degr 1082 M acc s au droit et la justice 303 5M protection judiciaire de la jeunesse 595 M administration p nitentiaire 12M galit entre les hommes et les femmes 2 M VNYVNNYNNYNNNN 70 2 eez Pe Les montants indiqu s correspondent ceux du DPT identifi s comme participant de l inclusion sociale ils ne recouvrent donc pas n cessairement l ensemble du montant budg t par programme gt Tourisme 4M gt Transmission des savoirs et d mocratisation de la culture 17M gt Jeunesse et vie associative 12M gt Sport 3 M 43 Soit un total de d penses 2006 de 3636 5 M gt Les actions du DPT mal prises en compte dans les comptes G n ralement les comptes de la protection sociale ne retracent qu une partie des prestations inscrites au DPT La situation inverse est plus rare cas cas du risque vieillesse et des allocations logements Le tableau suivant r sume un double jeu de correspondances d une part entre ces programmes et actions du DPT et les risques de l
151. ensaires services service de portage de repas service de t l alarme service d aide m nag re banque alimentaire service de sous location immobili re service de logements ordinaires d urgence service de travailleuses familiales cours d alphab tisation picerie sociale crivain public service de transports pour personnes handicap es service d accompagnement et de soutien scolaire foyer restaurant services d accueil d information et d aide accompagnement social service d information et d aide service de m diation permancence d accueil d information et d orientation actions de pr vention num ro d appel des sans abris accueil et orientation territorialis e plate forme g rontologique centre local d information et de coordination prestations en nature distribution de nourriture distribution de v tements bons de transports colis de No l bons d achats prestation en esp es fonds d impay s fonds d aide aux jeunes fonds de solidarit au logement pr ts ou avances remboursables apurement des factures de t l phone apurement des impay s d eau apurement des impay s d lectricit ou de gaz apurement des impay s de lo yer tarif r duit ou gratuit des colonies et centres de loisirs tickets de cantine tarif r duit 79 champ France enti re chantillon de communes de 5 000 moins de 200 000 habitants source DREES enqu te Action sociale des com
152. ent de l Etat et des organismes de s curit sociale par exemple dans le domaine de la d pendance le PRIAC constitue un outil pour cela favoriser le lien entre ces actions et celles qui sont de la responsabilit des collectivit s territoriales sur le m me exemple de la d pendance l avis du d partement est sollicit sur le PRIAC Ce sch ma se concr tise de fa on diff rente selon les politiques car la r partition des r les entre les acteurs Etat collectivit s locales oragnismes de s curot sociale n est pas le m me selon qu il s agit de politique de l accueil de la petite enfance de l autonomie des personnes g es ou des personnes handicap es de lutte contre la grande exclusion ou d insertion professionnelle M me lorsqu une politique fait l objet d une d centralisation territoriale ou fonctionnelle il convient de s assurer de sa coh rence avec les objectifs des poliitques nationales 147 Le r le strat gique de l Etat tant peu d velopp dans le pilotage de ces commissions comme le souligne la l audit de modernisation sur l AAH r alis e par PIGAS et l IGF Rapport sur l allocation aux adultes handicap s 2006 Gilles Clavreul Anne Mich le Basteri sous la supervision de Fran ois Auvigne Sylvain Picard Gautier Maigne avril 2006 148 Sur une pr sentation plus d taill e des modalit s de coordination entre acteurs cf la fiche th matique n 5 96 gt D aut
153. ental d h bergement d urgence des personnes sans abri loi du 21 juillet 1994 157 Les rapports d valuation de la loi relative la lutte contre les exclusions tablis par PIGAS ont tous soulign les difficult s li s la prolif ration des instances consultatives ou de coordination Cf Note de synth se sur l valuation de la loi d orientation du 29 juillet 1998 relative la lutte contre les exclusions Maryse Fourcade Val rie Jeske Pierre Naves IGAS mai 2004 convention de coordination entre le d partement et les organismes de s curit sociale pour la mise en uvre de l APA article L 232 13 convention entre le d partement et les autres collectivit s territoriales ou avec des tablissements ou services habilit s pour l accueil et l h bergement des enfants confi s l ASE article L 221 2 convention entre l Etat les collectivit s territoriales et les organismes intervenant dans ce domaine pour la coordination de la pr vention et de la lutte contre les exclusions article R 145 1 103 e les sch mas de services collectifs pr vus par la loi d orientation pour l am nagement et le d veloppement durable du territoire du 25 juin 1999 et d autres plus r cents ainsi trois zit E S j ue 159 commissions ont t cr es par d cret du 7 juin 2006 La commission d partementale de l emploi et de l insertion au sens de l insertion par l activit conomique a pour but d
154. entiel des politiques de coh sion sociale en particulier sur les territoires sensibles de la politique de la ville les acteurs de l aide et de l action sociales la difficult r side dans le fait que tous les acteurs possibles interviennent l Etat les trois collectivit s territoriales les organismes sociaux des op rateurs publics les associations le r le jou par les diff rents acteurs de fa on sch matique on peut dire qu ils occupent trois fonctions distinctes qui peuvent tre repr sent es ais ment dans une cartographie une fonction de conception financement des dispositifs dans laquelle l Etat l gislateur occupe une place importante une fonction de planification programmation qui se concr tise par exemple par les sch mas d organisation sanitaire et sociaux une fonction de d livrance des prestations aux publics versement des allocations accueil et prise en charge physique des publics exerc e par des op rateurs de terrain nombreux et sp cialis s les modes op ratoires des politiques d aide et d action sociales l exercice cartographique doit mettre en vidence pour chaque cat gorie de politique qui fait quoi chaque chelon territorial national r gional d partemental communal mais galement au del du d coupage administratif par exemple par pays ou bassin d emploi A cet gard il est particuli rement important de faire appara tre quels acteurs inco
155. entiels sont susceptibles d tre exclus des diff rentes aides disponibles probl matique de l acc s approche de leurs difficult s doit tre pluridisciplinaire La mission a rep r trois l ments de structuration de la coordination des acteurs pour r pondre cette double exigence gt L int gration de la probl matique des personnes menac es d exclusion dans les politiques sectorielles nationales La double probl matique de la lutte contre l exclusion apporter une offre pluridisciplinaire des populations menac es de ne pas acc der leurs droits a t int gr e dans les politiques nationales sectorielles emploi logement sant et ce de trois mani res L harmonisation des objectifs des politiques sectorielles avec ceux de la lutte contre l exclusion Ainsi en mati re de politique de l emploi les objectifs du programme acc s et retour l emploi de la mission travail sont articul s avec ceux du programme de coh sion 1a183 sociale comme le rappelle l encadr n 11 ci dessous encadr 10 L articulation des objectifs du programme acc s au retour l emploi et des orientations du plan de coh sion sociale PCS 183 Cf Rapport d audit du CIAP sur le projet de programme acc s et retour l emploi de la mission travail Elisabeth Kahn Jo l Delplanque Gildas Le Coz janvier 2005 117 Parmi les onze programmes d
156. entifi es par la mission au sein des comptes de la protection sociale ce qui explique le montant bien sup rieur calcul par la mission sur ce risque 10 292 M contre 5257 dans le DPT gt Les interventions d aide sociale et d action sociale absentes des comptes de la protection sociale et du DPT 11 L aide m dicale d tat AME est enregistr e en D6313A marchand prestations d assistance sociale en nature quand on b n ficie de AME chez un m decin Mais lorsqu on en b n ficie l h pital c est non marchand donc c est enregistr en D731 transferts entre sous secteurs des APU de l Etat vers les ODASS La premi re partie est reprise par les comptes de la protection sociale mais pas la seconde puisque la DREES n tablit pas de compte des ODASS la DGH est consid r e comme une d pense de la Cnamts essentiellement Selon la CNAMTS le total des d caissements s l ve 377 millions Le compte des h pitaux indique un produit en transferts de 142 millions Il reste donc 235 millions de D6313A en droits constat s sant marchande 7 Les comptes des organismes d administration centrale ODAC tant partiels 46 Certaines d penses ne sont retrac es n1 dans le DPT n1 dans les comptes de la protection sociale Il faut souligner cet gard les lacunes du DPT qui conduisent minorer les d penses d aide et d action sociales de l Etat en ne reprenant pas certaines d penses comme notamme
157. ents d accueil des jeunes enfants l accueil et l habitat des gens du voyage la politique du logement locatif favorisant la mixit sociale Les codes de l action sociale et des familles et de la s curit sociale d finissent aussi certaines comp tences facultatives que les communes peuvent mettre en uvre la comp tence g n rale en mati re d aide sociale par d l gation du d partement suite convention entre le d partement et la commune la comp tence g n rale du CCAS de pr vention et de d veloppement social dans la commune qui peut intervenir sous forme de prestations et cr er des tablissements sociaux et m dico sociaux le sch ma pluriannuel de d veloppement des services d accueil des enfants de moins de six ans dans le cadre de l accueil de la petite enfance les actions en faveur des personnes g es cr ation de foyers mise en uvre de l allocation personnalis e l autonomie APA par convention avec le d partement en mati re de logement titre transitoire des personnes d favoris es en mati re de RMI mise en uvre du plan local d insertion par d l gation du d partement et suite une convention entre le d partement et la commune nomination des r f rents laboration et suivi des contrats d insertion contribution au FAJ et gestion du fonds par d l gation du d partement apr s convention en mati re d aide aux jeunes en difficult Source Fatima Bella
158. er 2006 L aide domicile repr sente moins de 46 des b n ficiaires et 16 des d penses En 2004 l ACTP a t vers e pr s de 90 000 personnes sur les 105 000 b n ficiaires d une aide domicile 105 La DREES estime entre 3 5 4 la part des personnes handicap es ayant une activit professionnelle et b n ficiaires de cette ACTP en 2003 soit entre 3 500 et 4 000 personnes 1 Cependant les personnes admises au b n fice de l ACTP avant cette date pourront continuer la percevoir tant qu elles en rempliront les conditions d attribution et qu elles en exprimeront le choix chaque renouvellement des droits 67 Outre l ACTP de nombreux services sont offerts aux personnes handicap es services 107 polyvalents services d accompagnement ete 15 000 adultes handicap s ont ainsi b n fici d une aide m nag re ou d une auxiliaire de vie Ce chiffre ne repr sente que 7 de l aide sociale aux personnes handicap es domicile ou en tablissements prise en charge par les d partements mais le nombre de b n ficiaires a presque doubl depuis 1994 et augmente encore de 4 en 2004 L accueil en tablissement ou par des particuliers repr sente plus de 54 des b n ficiaires et 82 des d penses Les adultes handicap s qui ne peuvent tre maintenus dans un milieu ordinaire de vie peuvent b n ficier d une prise en charge d partementale en tablissement m dico socia
159. ers R partition en des d penses d euros d aide sociale aux PH AIDE AUX PERSONNES HANDICAP ES 3 742 526 701 100 0 Aides aux personnes handicap es 618 845 691 16 5 domicile Aides m nag res et auxiliaires de vie 34 012 691 0 9 Allocation compensatrice pour tierce personne 584 833 000 15 6 des moins de 60 ans Aides aux personnes handicap es en 3 065 909 241 81 9 tablissement Accueil en tablissement 2 883 570 757 71 0 Accueil chez des particuliers 24 527 675 0 7 Autres types d accueil 157 810 809 4 2 Autres d penses 57 771769 1 5 Tableau 31 b n ficiaires de l aide sociale aux personnes handicap es des d partements M tropole 2004 Nombre d R partition en des b n ficiaires b n ficiaires PH AIDE AUX PERSONNES HANDICAP ES 229 340 100 0 Aides aux personnes handicap es domicile 104 406 45 5 Aides m nag res et auxiliaires de vie 15 097 6 6 Allocation compensatrice pour tierce personne 89 309 38 9 des moins de 60 ans Aides aux personnes handicap es en 124 934 54 5 tablissement Accueil en tablissement 88 550 38 6 Accueil chez des particuliers 3 909 1 7 Accueil de jour 12 962 5 7 Allocation compensatrice pour tierce personne 19 513 8 5 des moins de 60 ans Total Allocation compensatrice pour tierce 108 822 47 5 personne des moins de 60 ans 104 s agit ici des adultes handicap s Les aides a
160. erselle en 2002 69 encadr 3 Les dispositions l gislatives relatives aux comp tences facultatives et obligatoires des communes en mati re d aide sociale 74 encadr 4 Les centres communaux d action sociale ssessseseseeeesseesssesseesseeesseeesseesseesseessee 75 encadr 5 les budgets d action sociale des communes de 5000 200 000 habitants 79 encadr 6 Les comp tences de l Etat en mati re d aide sociale s nssnesesssesesseeessresssresseesse 92 encadr 7 L hypoth se d une MOC nationale ss 111 encadr SLA CNSA ciei et NS TR ns ent are ao 114 encadr 9 La prise en charge des personnes en difficult sociale dans le CASF 115 encadr 10 L articulation des objectifs du programme acc s au retour l emploi et des orientations du plan de coh sion sociale PCS UV 116 encadr 11 La territorialisation au service de publics en difficult l exemple de l ANPE et s Habilans deS ZUS erreien NN pe se ne nt dns 120 encadr 12 L agence nationale pour la coh sion sociale et l galit des chances 121 graphique 1 r partition des b n ficiaires de l aide sociale en 2004 59 graphique 2 r partition des b n ficiaires de l ASE par type de mesure en 2004 snnesssss 61 graphique 3 r partition des b n ficiaires de l aide sociale aux personnes g es par type de mesure en ADR ST SR Mn At ne RS nn SR A en ieS 63 graphique
161. ersus action sociale Aide et action sociales se distinguent l origine entre elles par un crit re d cisif le caract re obligatoire pour celui qui est charg de la mettre en uvre de l aide sociale qui la rapproche des assurances alors que l action sociale est sauf exceptions facultative pour ses promoteurs L aide sociale est un ensemble de prestations en nature ou en esp ces constituant une obligation mise la charge des collectivit s publiques Etat ou collectivit s par la loi et qui sont destin es faire face un tat de besoin pour des b n ficiaires dans l impossibilit d y pourvoir L aide sociale repose toujours sur les collectivit s publiques m me si d autres partenaires priv s peuvent tre associ s la mise en uvre Ainsi il ne peut exister au sens des distinctions vis es ici d aide sociale facultative L action sociale quant elle se caract rise par la libre initiative de ses promoteurs publics semi publics ou priv s C est un ensemble d actions con ues pour rem dier aux carences des autres formes de protection assurances sociales ou aide sociale soit parce qu elles les am liorent ou les largissent gt aide sociale l gale et extral gale et action sociale obligatoire A partir des distinctions de base d autres pr cisions peuvent tre apport es aux notions d aide et d action sociales Ainsi certains juristes distinguent l action sociale facultati
162. es Annexe 2 les sources issues des enqu tes DREES utilis es par la mission Annexe 3 liste des op rateurs des minist res sociaux fin 2005 Annexe 4 relev des principales lois relatives l aide et l action sociales depuis 1982 Annexe 5 liste des comit s instances et organismes auxquels participe la DGAS Annexe 6 b n ficiaires et d penses de l aide sociale l gale d partementale en 2004 Annexe 1 fiches th matiques ANNEXE 1 FICHES THEMATIQUES sister rentinn entsrsnesetesessitaenssde D 1 1 FICHE N 1 PANORAMA D ENSEMBLE ns eresrssresrssresneseoneesnesnesnesnesesneeseeneseenesnesssnesnesnnnee 1 2 FICHE N 2 LES NOTIONS D AIDE ET D ACTION SOCIALES sn irrnrreneenreneenresnesnesneseeeeeennes 1 2 1 Les distinctions originelles 1 2 1 1 Les distinctions entre les trois techniques de protection gt aide sociale et action sociale versus assurances sociales gt aide sociale versus acon sociale nnana annee a A AE in nine a e en gt aide sociale l gale et extral gale et action sociale obligatoire 16 1 2 1 2 Les caract ristiques propres de l aide et de l action sociales 19 X L aide Sociales rise RAM RM Sn AA 19 gt L action sociales e a nn nn te ta E den na lient ne 20 1 2 2 L imbrication progressive des logiques et ses incidences 20 1 2 2 1 L introduction de la logique de l aide sociale au sein de la s curit s
163. es ne peuvent faire l objet d un recours en r cup ration et pr sentent un caract re universel Mais les sp cificit s de ces notions se sont peu peu estomp es et les fronti res qu elles d limitaient sont devenues moins tanches 1 le crit re distinctif traditionnel que constitue le caract re obligatoire de l aide sociale par opposition l action sociale facultative semble peu op rant e Il se traduit concr tement dans l obligation financi re faite aux collectivit s d inscrire les d penses correspondantes dans leur budget e Mais il est possible de mettre en vidence des obligations de participations financi res qui ont t impos es aux collectivit s par exemple l abondement obligatoire du Fonds d aide aux jeunes ou du Fonds de solidarit logement et qui ne rel vent pas pour autant de l aide sociale on d signe ces actions sous le vocable d action sociale obligatoire e Fn outre des distinctions peuvent tre faites entre aide sociale l gale et aide sociale extral gale La fiche th matique n 2 pr sente le d tail de ces distinctions La mission constate que de fait aide et action sociales sont parfois tr s imbriqu es en particulier dans le cas de l aide sociale extral gale et de l action sociale sous contrainte l gale l ensemble des actions formant un continuum o il est parfois malais de distinguer o passe la fronti re th orique d limit e par ces concept
164. es ou des conflits n gatifs besoins non pris en charge La mission propose infra une m thode de rep rage des cas dans lesquels ces risques sont particuli rement pr sents IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 2 1 2 Premiers l ments de cartographie de l aide et de l action sociales Au terme de son travail la mission apporte diff rents l ments relatifs une cartographie de l aide et de l action sociales Ces apports sont d ordre diff rent pour filer la m taphore cartographique certains sont utilisables pour laborer le fond de carte comme les observations de la mission sur les notions d autres proposent des l ments qui pourraient entrer dans le contenu m me des cartes premiers r sultats chiffr s sur les d penses ou les b n ficiaires de l aide et de l action sociales rep rage et classification des coordination entre les acteurs d autres enfin s attachent illustrer l utilisation de l outil cartographique rep rage des zones risques notamment Ils concernent successivement quatre th matiques de la cartographie effectu e les notions d aide et d action sociales les chiffres de l aide et de l action sociales les acteurs de l aide et de l action sociales les dispositifs de l aide et de l action sociales Les notions d aide sociale et d action sociale Dans la fiche th matique n 2 la mission d ta
165. es 68 Acc s au droit et la justice Aide juridictionnelle 298 D veloppement de l acc s au droit et du r seau judiciaire de 5 proximit Aides aux victimes 0 5 Protection judiciaire de la jeunesse Mise en uvre des mesures judiciaires mineurs d linquants 335 Mise en uvre des mesures judiciaires mineurs en danger et 260 jeunes majeurs Administration p nitentiaire Accueil des personnes en d tention 1 Accompagnement et r insertion des personnes plac es sous 11 main de justice Protection maladie Acc s la protection maladie compl mentaire 324 Aide m dicale de l Etat 233 42 Sant publique et pr vention Pilotage de la politique de sant publique n c D terminants de la sant n c Pathologies forte mortalit n c Qualit de vie et handicap n c Egalit entre les hommes et les femmes L galit professionnelle FGIF 0 L galit en droit et en dignit 2 Tourisme Acc s aux vacances 4 Transmission des savoirs et Soutien l ducation artistique n c d mocratisation de la culture Actions sp cifiques en faveur des publics 17 Actions sp cifiques en faveur de l am nagement du territoire n c Jeunesse et vie associative Promotion des actions en faveur de la jeunesse 12 Sport Promotion du sport pour le plus grand nombre 3 Emploi outre mer Mesures d insertion et aides directes l emploi 421 Conditions de vie outre mer Logement 173 Sanit
166. es correspondent 10 des d penses relatives la famille Les actions en faveur de l enfance et de l adolescence qui englobent les actions de pr vention men es en milieu ouvert atteignent quant elles 10 des d penses dont la part la plus importante est la charge du CCAS 84 de ces d penses Pour les communes qui ont renseign les d penses relatives aux personnes en difficult 16 seulement d entre elles sont la charge de la commune Les d penses la charge du CCAS se d composent en plusieurs rubriques les aides aux personnes pour 52 les actions d insertion pour 31 les services pour 7 l aide sociale l gale pour 7 galement le logement pour 2 et les tablissements pour 1 En ce qui concerne les d penses pour le secteur des personnes g es 28 rel vent du budget de la commune et le reste de celui du CCAS Parmi les d penses la charge du CCAS 61 concernent les services 38 les tablissements Les d penses aff rentes aux actions en faveur des personnes handicap es sont imput es pour 88 d entre elles au budget de la CCAS essentiellement des services et des tablissements Enfin les d penses portant sur les autres services concernent quant elles le budget de la commune pour 67 d entre elles Les d penses revenant au CCAS sont consacr es pour 76 d entre elles aux services et le reste aux tablissements Source Etudes et r sultats n 307 a
167. es d penses 94 P s i ysg OF Sauf indication contraire les donn es et commentaires ci dessous sont tir s des travaux de la DREES cit s dans l annexe 2 relative aux sources issues de la DREES 58 nettes d aide sociale des d partements s l vent quant elles plus 20 milliards d euros pour l ensemble de la France m tropolitaine 21 5 Mrds avec les DOM Plus de 2 600 000 personnes ont b n fici d une aide dont 1 084 000 allocataires du RMI Les d penses d aide sociale se r partissent en cinq principaux postes Les quatre premiers postes sont l aide sociale aux personnes g es l aide sociale aux personnes handicap es l aide sociale l enfance les d penses aff rant au RMI qui forment les grandes cat gories de politiques d aide sociale d partementale Le dernier poste regroupe les services communs les autres interventions sociales et les d penses de personnel Les tableaux ci dessous pr sentent la r partition des d penses et des b n ficiaires entre les quatre politiques d aide sociale d partementale qui correspondent 92 des d penses totales Tableau 23 les d penses d aide sociale d partementale en 2004 DREES D penses Part dans l ensemble AIDE AUX PERSONNES G ES 5 738 629 576 28 6 AIDE AUX PERSONNES 3 742 526 701 18 6 HANDICAP ES AIDE SOCIALE L ENFANCE 5 116 885 340 25 5 REVENU MINIMUM D INSERTION 5 482 352
168. es de la protection sociale am lioration m thodologique notamment en mati re de ventilation des prestations de services sociaux par risques et d enregistrement des prestations de services sociaux des collectivit s locales une estimation des d penses en capital des r gimes de protection sociale et par cons quent l estimation d un besoin de financement de l ensemble du syst me de protection sociale pourrait galement tre engag ch ance plus lointaine IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 2 3 tude sur l ensemble des d penses d aide et d action sociales qui selon une d marche identique celle retenue dans l laboration du compte social du handicap regroupera des donn es dispers es Ce travail s appuiera non seulement sur les comptes de la protection sociale mais aussi sur des donn es compl mentaires comme des tudes sur les institutions sans but lucratif le document de politique transversale sur l inclusion sociale l enqu te de la DREES sur l aide sociale des d partements ou les donn es comptables relatives aux fonds d action sanitaire et sociale des organismes de protection sociale r flexion sur l adaptation et l volution de certains des concepts utilis s dans le cadre central des comptes nationaux afin de mieux prendre en compte les d penses relatives l aide et l action sociales d marche qui ne peut tre engag
169. es de s curit sociale salari s et autres r gimes de base et compl mentaires qui correspondent dans les comptes de la protection sociale aux assurances sociales stricto sensu qui comprennent les r gimes d indemnisation du ch mage mais aussi les r gimes d employeurs et les r gimes de la mutualit de la retraite suppl mentaire et de la pr voyance Tous ces r gimes ont en effet en commun de reposer sur une logique de solidarit socio professionnelle et un principe contributif IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 L aide sociale pouvait se distinguer de l action sociale par son caract re obligatoire pour la collectivit charg e de la mettre en uvre L aide sociale qui la diff rence de l action sociale est enserr e dans un cadre juridique troit pr sente en outre des sp cificit s nettes il s agit d un droit alimentaire prolongement de la solidarit familiale sp cifique et subsidiaire Ces caract ristiques ont des cons quences concr tes sur les prestations servies elles sont soumises conditions de ressources elles sont per ues d faut de cr ances alimentaires elles peuvent faire l objet d un recours en r cup ration elles s appr cient subjectivement ventuellement l issue d une enqu te Inversement les prestations d assurances sociales contributives ne sont pas soumises condition de ressourc
170. es et priv es gestionnaires d tablissements et de services sociaux et m dico sociaux L g g RD ae 150 d laborer une charte nationale publi e ensuite par arr t du ministre des affaires sociales N Enfin des dispositions propres chacune des professions du social existent si toutes les professions ne sont pas proprement parler r glement es toutes comportent toutefois des conditions d acc s poss der un titre sanctionnant une formation ou obtenir un agr ment Ainsi les professions d assistant de service social et d assistant maternel font elles l objet de deux titres du CASF L acc s aux autres professions du travail social est galement soumis l obtention de certificats d aptitude quatre professions requi rent notamment l obtention d un dipl me d Etat animateur conseiller en conomie sociale et familiale ducateur de jeunes enfants et ducateur sp cialis Enfin le CASF comporte un titre consacr la 14 Le minist re des affaires sociales reconna t une dizaine de professions comme relevant du travail social En rel vent en 2006 les directeurs d tablissements m dico sociaux et les nouveaux directeurs de services d intervention sociale les ducateurs sp cialis s les assistants de service social les conseillers en conomie sociale et familiale les ducateurs techniques les moniteurs ducateurs les ducateurs de jeunes enfants les travailleuses familiales
171. es sains aline Rennes te 64 T431 Cadrage g n ral ori ses nn ent tr tr ae are nn nee te tn ee nier mt 84 1 4 3 2 Principales prestations 86 gt LA CNAMTS er re ns rene sonn serre rene SRE RE ER 86 gt La CNAV 86 gt La CNAP ares Me nent Me eee Ne ets E ne Me nee cons nee 87 1 424 Per le de L EfAT ss Rene Be Ar RAA RSR Lt ne Meuse Ben Ses 89 1441 UnefoncionnormatiVes sesen ee ebe e EAER EEE EEEE E EEEE NE EE ee En ee 89 1 4 4 2 Une fonction de conception 90 1 4 4 3 Une fonction de contr le 90 1 4 4 4 Une fonction juridictionnelle sise 91 gt Les juridictions sp cialis es trs ra NE ER EEEE N AEEA A AREE 91 gt Les juridictions de droit COMMUN sssssssssssesssssrsessrssrseesesssrseesessesess a 91 1 4 4 5 Une fonction de mise en uvre de l aide et de l action sociales 92 gt Le pilotage de dispositifs d intervention sssessssssseesersssrseesesesees 92 gt La gestion de situations individuelles ss 94 1 4 4 6 Une fonction de r gulation du syst me d aide et d action sociales 95 gt Lacogrdinati on mrene aaeei rm en rss se ten IS gt D autres formes de r gulation La production de r f rentiels unificateurs des pratiques n cessairement diverses des acteurs 96 encadrement du travail Social smee ienen E E nee annee ere ANE ES 96 Le d veloppement d une expertise du social ire 97 1 5 FICHE N 5 LES
172. esoins leur capacit d innovation et leur savoir faire Les associations disposent ainsi souvent de ressources pour se rendre indispensables connaissance du terrain sp cialisation dans une activit pointue Cette situation n est pas sans risques En effet une association qui se voit confier une mission dans le cadre d un dispositif dispose d un socle de l gitimit pour tendre son action et d une quasi rente de situation Certaines associations peuvent galement devenir des membres plus ou moins officiels du cercle des institutions o se n gocie la politique d action sociale locale En mati re d valuation des besoins le fait de s appuyer trop exclusivement sur des 12 associations peut galement tre probl matique puisque les associations ont plut t int r t diagnostiquer les probl mes en fonction des solutions qu elles ont proposer La diversit des domaines d intervention Les aides non obligatoires vont bien au del des champs traditionnels de l aide sociale l gale et s tendent des domaines propres aux grandes politiques sectorielles de l emploi du logement de la sant de l ducation des transports ou de l action socioculturelle gt Pistes de r flexion compl mentaires La mission a jug que diverses pistes de r flexion pouvaient tre explor es pour compl ter cette analyse de l aide et de l action sociales des d partements et qui faciliteraient une cartograp
173. ettre en cause la distinction entre aide et action sociales pour n en faire que deux modalit s d une m me technique reconna tre une place aux prestations hors les trois techniques condition toutefois d engager un effort syst matique de coh rence et de rationalisation Il est possible en effet de corriger certaines situations constitutives de confusion pour les acteurs et les b n ficiaires et conserver ainsi un noyau dur de prestations d aide sociale qui ob issent un r gime bien particulier et relativement bien tabli par exemple suppression du recours en r cup ration pour l allocation suppl mentaire du FSV ou transfert du contentieux de la CMU aux tribunaux judiciaires envisager d autres modes de classification fond s sur de nouvelles distinctions jug es plus pertinentes On pourrait par exemple classer les prestations en fonction de nouveaux crit res tels que gt l opposition entre garantie de revenu et prestation sous conditions de ressources d une part et compensation de charges sp cifiques d autre part gt la distinction entre versement automatique et prestation soumise une valuation individualis e 1 3 31 Fiche n 3 Les d penses d aide et d action sociales La mission a exploit les comptes de la protection sociale afin d y rep rer la part des d penses relevant respectivement des trois grandes techniques de protection identifi es assurances soci
174. frais d h bergement et d aide sociale financ es par les d partements 2534 11 M Ces prestations mises part les associations ne repr sentent que 4 3 des prestations d aide sociale et 2 2 des prestations d action sociale essentiellement en mati re de pauvret et d exclusion sociale et de fa on marginale sur le risque maladie Tableau 16 r partition des d penses des associations par risque 2004 en millions d ASSOCIATIONS Assurances Aide sociale Action sociale Minima sociaux TOTAL sociales 22 7 610 0 0 MALADE TRAVAIL MATERNITE FAMILLE INSERTION ET REINSERTION PROFESSIONNELLE PAUVRETE EXCLUSION SOCIALE TOTAL 951 476 0 8 583 487 0 1 3 2 Les limites des r sultats obtenus Les r sultats obtenus par la mission permettent de fournir de premiers ordres de grandeur Ils comprennent toutefois des limites importantes qui tiennent trois types de raisons Tout d abord naturellement les erreurs et incertitudes de la mission elle m me dans son travail de codage Ensuite les impr cisions des comptes qui peuvent tre constat es dans la d sagr gation de certaines prestations dont le p rim tre ne pr te pas ambigu t et qui peuvent rendre plus d licat ce travail de codage Enfin la nature m me de certains concepts et conventions des comptes de la protection sociale En effet si les comptes de la protection sociale fournissent un outil tr s pr
175. g res Allocation personnalis e d autonomie Prestation sp cifique d pendance Allocation compensatrice pour tierce personne des 60 ans ou plus Aides aux personnes g es en tablissement Accueil en tablissement au titre de l ASH Accueil chez des particuliers Allocation personnalis e d autonomie Prestation sp cifique d pendance Allocation compensatrice pour tierce personne des 60 ans ou plus Total Allocation personnalis e d autonomie 854 482 Total Prestation sp cifique d pendance 157 Total Allocation compensatrice pour tierce personne des 60 ans ou plus 18 763 AIDE AUX PERSONNES HANDICAP ES Aides aux personnes handicap es domicile Aides m nag res et auxiliaires de vie Allocation compensatrice pour tierce personne des moins de 60 ans Aides aux personnes handicap es en tablissement Accueil en tablissement Accueil chez des particuliers Accueil de jour Allocation compensatrice pour tierce personne des moins de 60 ans AIDE SOCIALE L ENFANCE Enfants accueillis l ASE Enfants confi s l aide sociale l enfance Placements directs par un juge Actions ducatives AEMO et AED Actions ducatives domicile AED Actions ducatives en milieu ouvert AEMO REVENU MNMUMDIINSERTION TOTAL 2 602 047 Droits ouverts Il s agit du nonbre d allocataires du RM ceux ci sont pris en charge par l Etat jusqu en 2003 puis par les conseils g n raux partir de 2004 Charrp France m tropolita
176. glements n 1390 81 et n 3795 81 Pour la France sont concern es l allocation suppl mentaire du FSV l AAH et l allocation suppl mentaire vieillesse 26 Quant aux prestations telles que le revenu minimum d insertion elles ne sont pas concern es par les r gles de coordination dans la mesure o elles ne peuvent pas tre rattach es une des branches de la s curit sociale La CJCE examine toutefois le droit des ressortissants communautaires aux minima sociaux au regard du principe de non discrimination entre les citoyens Pour les ressortissants communautaires le b n fice d un minimum social ne peut ainsi qu tre conditionn qu trois types de r gles des r gles g n rales galement applicables aux nationaux par exemple la signature d un contrat d insertion une condition de r sidence en France article L 262 1 du code de l action sociale et des familles la v rification de l existence d un droit au s jour article L 262 9 1 du code de l action sociale et des familles Depuis la loi n 2006 339 du 23 mars 2006 relative au retour l emploi et sur les droits et les devoirs des b n ficiaires de minima sociaux une condition suppl mentaire de r sidence de trois mois sauf pour les personnes qui exercent une activit professionnelle ou en ont exerc une ainsi que pour leur famille a t instaur e pour les ressortissants communautaires 1 2 3 2 Les travaux de la commission
177. gt Les actions du DPT mal prises en compte dans les comptes 43 gt Les interventions d aide sociale et d action sociale absentes des comptes de la protection sociale et ELA D A RSR ER RES EE RE EE PORTER E E RS ES TES OC PEN EE 45 1 3 2 3 Les d penses d aide sociale des d partements 46 1 3 3 Observations de la mission sur les chiffres de l aide et de l action sociales osooso 47 1 3 44 Note m thodologique sur le travail de codage ss 48 L341 unretraitement par ACLEUR 2 5 Rs RM ns nn nn tn onde Mate AE Eea een 48 1 3 4 2 un retraitement par technique de protection sociale 49 1 3 4 3 un retraitement par technique et par acteur siennes 51 1 4 FICHE N 4 LES ACTEURS DE L AIDE ET DE L ACTION SOCIALES suisses 54 LAI Le d partements ss en E RE RE D n a te et D nn 54 14 1 1 Le champ d intervention du d partement dans le domaine social 54 gt Quelques interventions du d partement au titre de l action sociale obligatoire Le service d partemental d action sociale La protection maternelle infantile PM 56 La protection judiciaire de la jeunesse PJJ ss 56 Les fonds d ursence lus oeno ensure E E en ne Me Etre Ne Me ut NS Re 57 IEE A E e EE Er AS AE IS AEA ANAE EAEE EEE HOT gt Les interventions des d partements dans le domaine de l aide sociale obligatoire 97 L aide sociale l insertion des allocataires du RMI 59 L aid social l enfance resnie niner met a EO
178. h ma d organisation Comit r gional d organisation sociale et m dico sociale et m dico sociale sociale CROSMS Sch ma g rontologique PCG Lutte contre D partement Sch ma RM I Services les pour le RMI D partemental sociaux exclusions comit d partemental d accueil ASI CCAS et d insertion d h bergement et d partement C D L P C G d insertion CHRS S D H A L Etat pour la Commission locale d insertion H bergement ANPE CLI d urgence 8r ande Plan d partemental exclusion Commission d partementale de d insertion PDI l emploi et de l insertion CDEI pr fet Sch ma d accueil des Commission d partemental de gens du voyage coh sion sociale C D C S Pr fet Plan d partemental d action pour le logement des personnes d favoris es PDALPD cog r Etat dpt 1 5 1 3 Des difficult s d application Le mod le de coordination pr sent ci dessus r pond une logique de clarification et de coh rence Toutefois il n est pas pleinement r alis et sa r alisation se heurte des difficult s Sans pr tendre l exhaustivit la mission a simplement souhait relever diff rents l ments de complexit et probl mes d application fr quemment analys s dans les rapports d valuation ou de contr le de ces politiques publiques Une cartographie de l aide et de l action sociales devra proposer une pr sentation simplifi e de ces difficult s
179. he pour plus de d tails les donn es retrac es dans les comptes de la protection sociale relatives aux d penses des ISBLSM ne permettent pas de rendre compte de l action sociale des associations en dehors des transferts op r s en leur faveur par les collectivit s publiques ou les caisses pour le versement de certaines prestations Notamment toutes les d penses issues des dons et legs des m nages ne sont pas retrac es dans les comptes 67 A la t che des gestionnaires des comptes de la protection sociale consistant l occasion des campagnes annuelles ventiler ces emplois et ressources par risques par nature et par r gimes 39 L absence de prestations recens es dans les domaines de la vieillesse et de la famille confirme cette non prise en compte Les donn es chiffr es concernant les associations sont en effet de fa on g n rale tr s lacunaires L INSEE a r cemment tent pour la premi re fois de cerner le poids conomique des associations l action sociale repr senterait 45 du PIB associatif Si cette tude ne porte pas sur les prestations vers es par les associations elle fournit toutefois un clairage int ressant sur leur importance De nombreuses difficult s m thodologiques persistent notamment parce que les associations ne sont pas isol es en tant que telle dans la comptabilit nationale en outre dans le domaine de l action sociale pratiquement aucune association n est fisca
180. hie de leur intervention En mati re d aide sociale une analyse compl mentaire permettant de mettre en relief encore plus pr cis ment sa diversit serait utile la comparaison entre aide sociale l gale aide sociale facultative et aide sociale extral gale En second lieu une analyse plus fine de la r partition des aides extral gales et facultatives selon leur degr de proximit avec l aide sociale l gale pourrait tre engag e pour pr ciser la description du continuum entre aides l gale extral gale et facultative La d termination des montants financiers consacr s aux aides non l gales serait dans ce cadre tr s pr cieuse Ces aper us plus fins devraient permettre notamment de mettre en lumi re les perspectives d innovation offertes par les interventions d action sociale alimentant la r flexion prospective de soulever des questions d optimisation financi re les aides d partementales pouvant appara tre comme le fruit d un empilement de dispositifs l gaux et facultatifs L approche partant du b n ficiaire premrettrait de relever le nombre et la diversit des aides dont il peut b n ficier par exemple s agissant des aides financi res suppl mentaires pour les b n ficiaires du RMI aides financi res personnalis es dans le cadre de contrats d insertion dans le cadre de fonds sp cifiques secours d urgence aides du Fonds Solidarit Logement aides aux jeunes ch meurs allocations
181. iale et action sociale aux yeux de la mission elle pourrait tre effectu e comme suit Assurances Aide sociale Action sociale sociales AAH X API X ASS X allocation veuvage X minimum invalidit X Minimum vieillesse X RMI X Assurance invalidit et assurance veuvage rel vent d une logique de garantie de ressources minimales pour les assur s sociaux et leurs ayants droit ce sont des minima qui sont assis sur des cotisations de ressources pr alables li s l activit professionnelle d un assur social On peut donc les rattacher la technique des assurances sociales AAH API et minimum vieillesse peuvent tre regroup es en une m me cat gorie en ce qu elles concernent des personnes l gitimement retir es du march du travail soit du fait de l ge soit du fait d une charge de famille elles non contributives Financ es par l Etat et non comprises dans les comp tences d aide sociale de l Etat mentionn es l article L 121 7 du CASE elles rel vent ainsi plut t de l action sociale L ASS et le RMI rel vent d une autre logique car ces prestations s adressent des personnes aptes au travail mais durablement exclues du march du travail Du fait notamment de son caract re contributif l ASS peut tre class e dans les assurances sociales En revanche le RMI bien que tr s loign de l aide sociale et pr sentant des caract risti
182. identifie un lieu unique par politique ce guichet unique par politique est loin d tre r alis S agissant de la politique g rontologique par exemple le r le et l implantation des CLIC sont tr s h t rog nes ils coexistent souvent avec d autres dispositifs de coordination ou d information comme les r seaux de sant En outre une tension peut exister entre l id e d un guichet par politique et la progression vers une approche globalis e des personnes Dans le cas du RMI la formule a t retenue d un guichet multiple et non unique afin de permettre une diversit dans l accueil des populations la mesure de la diversit de leurs difficult 171 Cf dans le cas des personnes g es Les personnes g es d pendantes rapport public particulier Cour des comptes novembre 2005 1 Les conditions de mise en place et d affectation des ressources de la CNSA juillet 2006 110 gt La recherche d une harmonisation des pratiques Au del de la coordination des acteurs on peut constater la recherche d une harmonisation des pratiques par le biais de la production de r f rentiels On peut citer comme exemple en mati re de protection de l enfance les r f rentiels tablis par l Observatoire de l action sociale d centralis e ODAS et l Observatoire national de l enfance en danger ONED En outre la loi du 11 f vrier 2005 a confi la CNSA un r le d expertise technique et de pr
183. ieillesse FASSPA cf ci dessous Depuis la mise en place de la CMU et de la CMU C les d penses d action sociale en mati re acc s aux soins concernent la prise en charge du co t de la couverture compl mentaire de personnes dont les ressources sont proches du seuil de la CMU Les CPAM peuvent galement prendre en charge des d penses relatives aux affections invalidantes qui ne sont pas prises en charge 100 ou aff rentes aux cures thermales gt La CNAV L action sociale repr sente 0 42 des d penses de la branche vieillesse Les principales prestations propos es par la branche vieillesse sont les suivantes en mati re d aides individuelles 83 1 des d penses e aide m nag re domicile AMD e aides habitat AAH et APLH e gardes domicile aides ponctuelles en situation d urgence de courte dur e comme sortie d hospitalisation e secours sociaux dons aux centenaires _S agissant de l aide aux structures d accueil 16 9 des d penses e cr ation modernisation et quipement d EHPAD e versement de pr ts sans int r t des tablissements publics des collectivit s locales des institutions ou associations sans but lucratif 130 source Rapport d Activit CNAV 2004 87 Tableau 38 d penses d action sociale FASSPA en milliers d euros DEPENSES DEPENSES EVOL 2004 3 STRUCTURE EN BRUTES 2003 BRUTES 2004 2004 AMD hors DOM 271 988 313 039 15 1 Dont autres acti
184. iers prioritaires de la politique de la ville ou aux 184 D cision du CILE du 12 mai 2006 Sur ce point cf L europe sociale rapport annuel IGAS 2006 118 s 2 i Las RS 185 i jeunes en difficult par l interm diaire des missions locales La mise en place d une offre de service adapt e en fonction du profil du demandeur d emploi r pond galement ce souci e en proposant des services qui ne sont pas sp cifiques la recherche d un emploi ou d une formation c est le cas avec l appui social individualis L ANPE s loigne alors de son c ur de m tier en recourant des organismes associations le plus souvent charg s d accompagner les personnes en difficult pour favoriser leur insertion sociale et professionnelle en levant les obstacles personnels et sociaux l embauche Les moyens de financer les prestataires sp cialis s sont mis disposition de l ANPE par l Etat DDASS s agissant de la politique du logement le plan de coh sion sociale pr voit notamment e une convention entre l Etat et l Union sociale pour l habitat pour augmenter la production de logements sociaux e la mobilisation des moyens de l ANAH pour produire des logements priv s loyers ma tris s en mati re de sant les programmes r gionaux pour l acc s la pr vention et aux soins PRAPS la cr ation des permanences d acc s aux soins de sant PASS sont des exemples de cette cr
185. iff rents Reconstruction d une politique ex l identit du probl me de la d pendance conduit rapprocher la prise en charge de plusieurs cat gories de publics personnes g es et personnes handicap es mineurs et adultes qui relevaient pr c demment de politiques diff rentes Cas de la lutte contre l exclusion notamment elle vise des publics diff rents qui sont menac s d exclusion pour des motifs divers ge sexe tat de sant lieu de r sidence nationalit qualification et sont confront s des probl mes eux m mes diversifi s d emploi de sant de logement de charge familiale de d pendance Un outil cartographique achev devrait donc permettre aux institutions charg es de la conception de la mise en uvre du contr le ou de l valuation de suivre attentivement notamment le sch ma cible de coordination qui se d gage de ce premier rep rage La priorit pourrait tre donn e au suivi de la mise en uvre de la disposition de la loi du 13 ao t 2004 faisant du d partement le coordinateur de l aide et de l action sociales sur son territoire selon les termes de l article L 121 1 du CASE qui dispose le d partement d finit et met en uvre la politique d action sociale en tenant compte des comp tences confi es par la loi l Etat aux autres collectivit s territoriales ainsi qu aux organismes de s curit sociale il coordonne les actions
186. ification territoriale un r f rent ou un guichet unique Le tableau n 40 figurant dans la fiche th matique n 5 donne un aper u d taill de ce sch ma pour quelques politiques Une typologie des diff rentes coordinations mises en place Il est apparu la mission qu au del de leur diversit les diff rentes formes de coordination pr sentent des caract ristiques communes Elles d pendent moins des choix individuels des diff rents gestionnaires que de la n cessit laquelle tous sont confront s de prendre en compte la diversit des besoins des usagers Cela les conduit utiliser des combinaisons de dispositifs relevant de politiques diff rentes aucun dispositif n offrant lui seul l ensemble des solutions aux difficult s rencontr es par les usagers Une typologie des coordinations peut ainsi tre esquiss e r sum e dans le tableau ci dessous IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 2 4 17 probl me identique probl mes diff rents Public identique Politique classique droits sociaux classiques ex l aide sociale l enfance ASE qui n cessite la coordination entre divers services du d partement et entre ceux ci et l Etat la PJJ Reprendre des politiques existantes et les coordonner ex la politique en faveur de l enfance n cessite d articuler politiques scolaire sociale sanitaire et judiciaire Publics d
187. ille la pr sentation de la construction th orique des notions d aide sociale et d action sociale tablies par les juristes et les universitaires pour mieux appr hender les volutions de ces notions en th orie comme en pratique Elle fait le constat qu l origine existaient des distinctions relativement bien tablies entre les trois techniques de protection sociale que sont les assurances sociales l aide sociale et l action sociale Ces notions ont longtemps permis de d limiter les fronti res au sein des sous ensembles de la protection sociale et entre cette derni re et le reste des politiques publiques 2 4 Aux syst mes de pr voyance et d assurances sociales contributifs s opposaient l aide et l action sociales prestations sans contrepartie requise du b n ficiaire Aide et action sociales Assurances sociales Non contributif Contributif Solidarit d appartenance au genre humain ou la Solidarit de participation socio professionnelle collectivit nationale tradition assistancielle traditions de la pr voyance et de s curit sociale 4 Nous regrouperons pour simplifier les deux m canismes de pr voyance et de s curit sociales sous le vocable d assurances sociales au sens large Par rapport la nomenclature utilis e dans les comptes de la protection sociale nous incluons de ce fait dans la technique d intervention des assurances sociales les r gim
188. imentaire sp cifique subjectif et subsidiaire un droit alimentaire l aide sociale se rattache la notion de besoin elle est notamment un prolongement des formes de solidarit familiale En tant que droit alimentaire elle ne constitue donc ni une indemnit r paration d un pr judice pr alable ni une lib ralit don titre gratuit un droit alimentaire sp cifique l aide sociale ne correspond pas la prise en charge d une insuffisance globale de ressources mais prend en compte un ensemble de besoins sp cifiques et y r pond par des prestations sp cialis es Et ce pour des raisons th oriques l aide sociale est con ue comme un palliatif historiques elle se construit l origine au sein des tablissements hospitaliers qui d livrent des prestations sp cialis es et pratiques la mise en uvre en est facilit e Un droit subjectif selon trois aspects c est une pr rogative individuelle reconnue par le droit objectif savoir l ensemble des lois et r glements c est un droit que les personnes peuvent faire valoir aux tiers c est un droit attach aux caract ristiques de l individu qui s appr cie in concreto l individu devant faire la preuve de son tat de besoin m me si l appr ciation du besoin ne prend en compte que des l ments factuels et non par exemple des conditions morales cette caract ristique distingue l aide sociale des prestations de s curi
189. ine Sources DREES enqu tes Aide sociale CNAF CCMSA AL ASE Part ensemble des B n ficiaires NANTES b n ficiaires 32 8 0 0 0 7 100 0 T 01 d penses brutes d aide sociale Effectifs au 31 d cembre France m tropolitaine AIDE AUX PERSONNES G ES Aides aux personnes g es domicile Aides m nag res Allocation personnalis e d autonomie Allocation compensatrice pour tierce personne des 60 ans ou plus Aides aux personnes g es en ablissement ou en fanille d accueil Accueil en tablissement au titre de l ASH Accueil chez des particuliers Allocation personnalis e d autonomie Autres d penses Total Allocation personnalis e d autonomie AIDE AUX PERSONNES HANDICAP ES Aides aux personnes handicap es domicile Aides m nag res et auriliaires de vie Allocation compensatrice pour tierce personne des noirs de 60 ans Aides aux personnes handicap es en tablissement Accueil en tablissement Accueil chez des particuliers Autres types d accueil Autres d penses AIDE SOCIALE L ENFANCE Enfants accueillis l ASE Enfants confi s l aide sociale l enfance Placerrents directs par Un juge Actions ducatives AEMD et AED Actions ducatives domicile AED Actions ducatives en milieu ouvert AEMO Autres d penses d ASE dont allocations pr vention sp cialis e REVENU MNMJMDINSERTION TOTAL Droits ouverts Chan France m tropolitaine Source DREES enqu te
190. inistration de la CNSA Comit national autisme Comit de pilotage national traumatis s cr niens Comit de pilotage groupes d entraide mutuelle Groupe national polyhandicap Comit de pilotage OPALES Comit de pilotage syst mes d information MDPH Groupe national valuation du handicap Groupe national sites pour la vie autonome Comit consultatif national pour l enseignement des jeunes sourds Conseil d administration du CTNERHI Enfance Famille Comit national sur la bientraitance GIP enfance maltrait e Conseil sup rieur de l adoption Comit national du parrainage Conseil national consultatif pour la m diation familiale Conseil technique des clubs et quipes de pr vention sp cialis e Lutte contre l exclusion Conseil national des politiques de lutte contre la pauvret et l exclusion sociale Comit interminist riel de lutte contre l exclusion Conf rence nationale de lutte contre l exclusion 133 Vie associative travail social Conseil sup rieur du travail social Commission nationale d agr ment des conventions collectives nationales et accords collectifs du travail Commission professionnelle consultative du travail social et de l intervention sociale Groupe national de suivi de la d centralisation des formations au travail social DGAS 2006 134 Th mes transversaux Comit national de l organisation sani
191. institutions qualifi es et associations une agence compte tenu de ses missions d expertise technique et d appui de r gulation et d harmonisation 115 Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur Les conditions de mise en place et d affectation des ressources de la CNSA l insertion de cette institution particuli re dans le dispositif institutionnel classique est complexe 1 5 2 4 Coordonner des interventions pour des cat gories de publics diff rentes des cat gories classiques et ayant des probl mes multiples Le dernier cas type de coordination identifi par la mission r side dans la situation o des publics diff rents selon les crit res classiques de d finition des publics cibles de la protection sociale jeunes personnes g es malades ou non sont confront s des probl mes eux m mes diversifi s d emploi de sant de logement de charge familiale de d pendance Le cas le plus embl matique est celui de la politique de lutte contre les exclusions cf encadr n 9 ci dessous Ce cas est diff rent du cas expos en partie 5 2 2 dans la mesure o les politiques mobiliser ne sont pas a priori d di es un public menac d exclusion alors que dans l exemple cit en 5 2 2 la politique d enseignement ou la PMI sont directement tourn es vers les enfants encadr 9 La prise en charge des personnes en difficult sociale dans le CASF A l
192. ion sociales Le travail effectu par la mission reste tr s imparfait du fait du temps imparti celle ci ainsi que de certaines limites des donn es disponibles Un tel rep rage semble toutefois indispensable aux yeux de la mission et m riterait donc d tre affin et enrichi en mobilisant l ensemble des donn es disponibles et en proc dant certaines am liorations m thodologiques A cet gard la mission approuve le souhait de la DREES d engager des travaux d am lioration de la connaissance de l aide et de l action sociales dans les comptes de la protection sociale am lioration m thodologique notamment en mati re de ventilation des prestations de services sociaux par risques et d enregistrement des prestations de services sociaux des collectivit s locales une estimation des d penses en capital des r gimes de protection 74 tels que recod s par la mission avec toutes les approximations que cela suppose cf note m thodologique 7 sur ce point et sur la question des prestations de services sociaux en g n ral cf la note m thodologique 76 d penses brutes au 31 12 2004 France m tropolitaine 77 Source M Laurent Caussat sous directeur des synth ses des tudes et de l valuation 3 juillet 2006 48 sociale et par cons quent l estimation d un besoin de financement de l ensemble du syst me de protection sociale pourrait galement tre engag ch ance plus lointaine
193. iques men es et par voie de cons quence une optimisation des moyens qui leur sont consacr s L inventaire des donn es chiffr es concernant l aide et l action sociales La mission a port son attention sur deux cat gories de donn es quantitatives les d penses retrac es notamment dans les comptes de la protection sociale les donn es relatives aux b n ficiaires et aux prestations d aide et d action sociales partir des travaux de la direction de la recherche des tudes de l valuation et des statistiques des secteurs sanitaire et sociale DREES et de la direction de l administration de la recherche des tudes et des statistiques du secteur travail emploi DARES dans le secteur de la lutte contre l exclusion 2 2 1 Les d penses La mission a exploit les comptes de la protection sociale afin d y rep rer e la part des d penses relevant respectivement des trois grandes techniques de protection sociale identifi es assurances sociales aide sociale et action sociale La cat gorie des minima sociaux a en outre t ajout e cette distinction pour des raisons pratiques de codage e et la part des quatre grandes cat gories de financeurs qu elle a retenues dans sa propre typologie Etat organismes de s curit sociale collectivit s territoriales associations et autres organismes priv s La mission a entendu par financeur l acteur qui d termine les choix majeurs dans l
194. ise disposition de donn es fiables l id e serait de fournir un langage commun accept et appropri par tous les acteurs concern s qui serait le cas ch ant une base de rapprochement des acteurs dans les phases de conception de contr le ou d valuation des politiques cartographi es Aussi compl te et partag e soit elle la cartographie n aura pourtant pas la vertu d liminer ni m me de r duire la complexit de l aide et de l action sociales Selon la mission celle ci trouve sa source dans une s rie d volutions entam es depuis la fin des ann es 70 e la mise en uvre des politiques sociales n cessite des formes d intervention de plus en plus diversifi es et sophistiqu es articulant des techniques d assurance sociale d aide sociale et d action sociale l hybridation des grandes prestations voqu e plus cf galement la fiche th matique n 2 de l annexe 1 est une des manifestations de cette volution porteuse certes de complexit mais aussi de progr s e selon un choix politique constant la prise en charge de ces interventions est r partie entre l Etat les collectivit s territoriales et les organismes sociaux Ce choix dict par une pr occupation d efficacit constitue galement un facteur de complexit lui m me redoubl par un second facteur toutes ces cat gories d acteurs peuvent tre plac es en situation de financeurs de coordinateurs ou de prestataires selon les po
195. itaires les personnes g es et les personnes handicap es h berg es au titre de l aide sociale en tablissement les anciens b n ficiaires de l aide m dicale les personnes ne b n ficiant plus de la CMU ou personnes isol es par exemple des allocataires du RMI les jeunes souhaitant garder l anonymat et les minseurs pris en charge au titre de l ASE signaler que 9 d partements d clarent avoir n goci en 2004 des tarifs pr f rentiels avec les mutuelles pour des cotisations ou des remboursements de frais m dicaux tels que d finis dans le panier de soins de la CMU compl mentaire Source DREES Les aides destin es aux familles On peut distinguer deux cat gories d aides aux familles e Des aides aux structures d accueil de la petite enfance subventions pour le fonctionnement des cr ches collectives des haltes garderies des jardins d enfants ou des centres de loisirs sans h bergement CLSH Ces aides qui ont pour objet de diminuer les charges des familles se situent dans un registre d action partag avec les prestations familiales e Des actions de soutien la parentalit versement de subventions des associations charg es d organiser des m diations familiales organisation de points de rencontre parents enfants pour permettre l exercice du droit de visite dans un lieu neutre et permettre le maintien des relations parents enfants au sein des familles s par es Ces aides
196. itique de la ville Source Rapport IGAS n 2004 168 avril 2005 cit plus haut gt Une agence sp cialis e politique public territoire le cas de 1 ANCSEC Dans trois domaines pr cis insertion RMI int gration des populations trang res ville une coordination sp cifique a t mise en place sur le mod le du sch ma cible voqu plus haut un pilote une instance de concertation un outil de planification une prestation de base un guichet et un r f rentiel La coordination est cr e autour d un public b n ficiaires du RMD d une finalit int gration des trangers ou d un territoire politique de la ville La cr ation r cente de l agence nationale pour la coh sion sociale et l galit des chances ANCSEO renouv le cette approche Elle a pour ambition d int grer la politique de la ville et la politique d int gration cf encadr n 10 Cette volution revient ainsi sur le d coupage par cat gorie cible ant rieur pour accentuer l unification des outils disponibles 121 encadr 12 L agence nationale pour la coh sion sociale et l galit des chances L agence poursuit trois objectifs regrouper le maximum de moyens d action publics pour la coh sion sociale et l galit des chances en faveur des territoires et des populations menac s d exclusion assurer la coordination de ces moyens dans le temps l espace et l action pr s
197. itul e prestations extra l gales des caisses de s curit sociale du poste 21 22 20 qui comprend en r alit essentiellement des prestations de services sociaux des APUL a t reventil e en cons quence les prestations des ASSO rel vent de l action sociale mais les prestations de services sociaux des APUL ont t par convention ventil es entre aide sociale 2 3 et action sociale 1 3 Les bourses d tudes du poste 32 12 21 ont t ventil es en action sociale s agissant des prestations des mutuelles et de l Etat et aide sociale pour les prestations des APUL 34 Selon la cl de r partition choisie par la mission comme expliqu plus haut 52 La ligne prestations extra l gales des caisses de s curit sociale du poste 32 22 20 qui malgr son intitul comprend en r alit des prestations relevant des ASSO mais aussi des r gimes d employeurs et des APUL a t reventil e ainsi action sociale pour les r gimes d employeurs et les ASSO aide sociale pour le montant correspondant aux APUL Dans la ligne p retraites du poste 42 11 13 la mission a distingu l action sociale pour les d penses de l Etat de l assurance sociale pour les ASSO et r gimes d employeurs En revanche pour certaines lignes notamment les prestations diverses la mission a d effectuer des choix de reclassement qui ne peuvent tre totalement justifi s car un classement plus fin aurait n
198. l avec ou sans h bergement ou d une prise en charge dans le cadre d un placement chez des particuliers En 2004 le nombre de b n ficiaires de ce type d aide s accro t de 6 par rapport 2003 Le nombre de b n ficiaires accueillis dans les tablissements au titre de l aide sociale l h bergement est en augmentation r guli re depuis 1994 88 600 en 2004 contre 74 300 en 1994 soit une hausse de 20 en dix ans Au 31 d cembre 2004 36 700 adultes handicap s b n ficiaires d une aide sociale sont en foyers d h bergement 34 600 sont accueillis en foyers occupationnels 8 600 vivent en maisons de retraite hospices ou unit s de soins de longue dur e et 8 700 r sident en foyers d accueil m dicalis pour adultes lourdement handicap s En outre 16 des b n ficiaires des aides en tablissement 19 500 personnes sont b n ficiaires de l ACTP en tablissement en 2004 proportion inchang e par rapport 2003 Les solutions alternatives l h bergement en tablissement tels l accueil de jour ou le placement familial bien qu en d veloppement ne concernent en 2004 que 14 des b n ficiaires pris en charge hors du domicile gt Les interventions du d partement en mati re d aide sociale non obligatoire L aide sociale non obligatoire regroupe les aides extral gales prestations l gales accord es selon des conditions et des montants plus favorables que ceux pr vus par les lois et
199. la coh sion sociale en mati re mati re d observation d valuation et d expertise Les articles L 312 8 et 9 du CASF relatifs l valuation et aux syst mes d information des tablissements sociaux et m dico sociaux ou les dispositions introduites par la loi du 18 d cembre 2003 portant d centralisation du RMI articles L 262 48 262 54 du CASE et la loi du 11 f vrier 2005 sur les personnes handicap es articles L 247 1 L 247 6 du CASF t moignent de cette volont de l organisation de cette comp tence d expertise partir de remont es d informations Les travaux de l INSEE de la DREES et de la DARES contribuent notamment nourrir cette expertise Ainsi l article 25 de la loi du 7 janvier 1983 fait obligation aux collectivit s locales d laborer et de transmettre l tat les statistiques en mati re d action sociale et de sant li es l exercice des comp tences transf r es Chaque ann e la DREES envoie aux conseils g n raux un questionnaire destin collecter au 31 d cembre des informations sur les b n ficiaires et les d penses relevant de leurs comp tences en outre la DREES multiplie en ce domaine les tudes ponctuelles En la mati re il convient de remarquer une double volution e le d veloppement de l expertise qui donne lieu la mise en place de diff rents comit s des sages commissions d experts agences ou conseils conseil d analys
200. la pluralit des acteurs pr sentent en effet le risque si l information demeure parcellaire et dispers e qu une politique publique d cid e par un des acteurs concern s vienne modifier le diagnostic et la port e d une autre politique men e par un autre acteur On peut consid rer que c est la r sultante de la combinaison de ces actions dispers es qui constitue la politique publique effective Une approche cartographique d ensemble permet de v rifier plus ais ment si les r sultats observ s sont conformes aux objectifs des diff rents acteurs On peut imaginer par exemple pour une politique donn e une pr sentation permettant de v rifier si toutes aides confondues fiscalit comprise les niveaux de revenus ouvrant droit une aide publique correspondent aux choix des diff rentes institutions ayant apport leur contribution cette politique titre principal ou compl mentaire 1 Les travaux de Denis Anne et Yannick L Horty sur les effets des aides locales sur le gain au retour l emploi fournissent une analyse de ce ph nom ne dans le cas des b n ficiaires du RMI Cf Transferts sociaux locaux et retour l emploi Economie et statistiques n 357 8 2002 IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 Conclusion Le travail effectu par la mission dans cette contribution une cartographie de l aide et de l action sociales rel ve d une d marche d explor
201. le Les l ments de la partie 1 5 1 2 permettent de compl ter ce panorama au niveau territorial r gional d partemental et communal 1 5 1 2 Un sch ma cible de coordination Le CASF dessine un sch ma cible de coordination assez complet qui n est pas encore traduit dans la r alit gt Un dispositif apparemment complet Des dispositifs de coordination sont pr vus tous les chelons territoriaux national r gional d partemental et infra d partemental Ce souci de coordination s applique en outre aux principaux aspects du pilotage d une politique publique e La conception le suivi et l valuation de la politique 15 Articles 8 et 9 et 24 27 du d cret 2006 665 du 7 juin 2006 160 Pour des raisons de commodit de lecture ce niveau territorial n appara t pas dans le tableau mais il est mentionn dans le CASE la commune est acteur de l aide sociale chelon d instruction des demandes d aide et s agissant du RMI sont pr vus une commission locale d insertion L 263 10 et un plan local d insertion L263 14 104 C est le registre d action de l Etat l chelon national niveau auquel se trouvent les instances d observation et d valuation les instances de concertation interminist rielles et les instances de consultation des repr sentants des grandes cat gories d usagers et ou d acteurs que sont les associations e La planification des objectifs et des
202. le pour le mois de septembre 3 les allocataires ayant per u une prestation d action sociale au cours de l ann e m me s ils ne sont plus allocataires au 31 d cembre 128 Source CNAF 12 Source Rapport sur le fonds d action sociale de la CNAF Val rie Delahaye Henri Moyen Nathalie Poppinger C cilia Berthaud S bastien Proto IGAS IGE avril 2006 86 1 4 3 2 Principales prestations gt La CNAMTS Le service social de l Assurance Maladie accompagne les assur s dans trois domaines d action e l acc s aux soins droit la sant e l insertion professionnelle des travailleurs handicap s e la pr vention et le traitement des difficult s sociales li es la d pendance des personnes g es et ou handicap es Depuis la loi n 98 657 du 29 juillet 1998 loi de lutte contre les exclusions il est pr cis que l action sanitaire et sociale de la branche maladie et accidents du travail est destin e en priorit aux populations expos es au risque de pr carit Le FNASS Fonds national d action sanitaire et sociale finance ainsi des aides domicile participe la formation continue des professions m dicales et subventionne des associations sanitaires et m dico sociales lutte contre les fl aux sociaux aide aux handicap s L action sociale au niveau local est pour l essentiel effectu e par les CPAM les CRAM concentrant leurs d penses d action sociale sur le domaine de la v
203. lis e si les associations doivent fournir des informations aux administrations leur remont e n est pas organis e sur des bases semblables celles de l INSEE ou des donn es fiscales En d pit de ces difficult s l tude estime la valeur ajout e des ISBL dans le domaine de l action sociale 20 519M dont 16 888M de co ts salariaux Encore les ISBL de l action sociale ne comprennent ils pas les ISBL class s dans le sous groupe insertion et emploi 1451 M de valeur ajout e ni les centres sociaux 410M de valeur ajout e regroupant les associations familiales rurales et d autres activit s polyvalentes pour les adultes les familles et le 3 ge La valeur ajout e des comit s d entreprises galement class s part est estim e 855 M Le tableau ci dessous indique le nombre d ISBLS r pertori es et les effectifs correspondant dans le domaine de l action sociale tel qu identifi par l INSEE Tableau 17 nombre d associations par secteur de l action sociale Intitul des sous groupes Nombre Effectif de d associations salari s Enfance handicap e 700 106 900 Jeunes en difficult s 5 000 84 560 Adultes handicap s 1 300 107 120 Adultes en difficult 6 600 64 660 Personnes g es 1 600 57 710 Petite enfance 2 800 22 540 Action sociale polyvalente 11 700 161 110 Aide par le travail 700 58 420 Services domicile 3 500 84 890 Total
204. lis s comme documents de r flexion et de planification d une politique c est en r alit sans fondement l gislatif L existence m me et la qualit des diff rents sch mas par politique les d partements n laborant en pratique pas un mais des sch mas d partementaux est en outre in gale selon les d partements 167 pr sid par le pr fet il comprend un juge des enfants un magistrat du parquet un directeur d partemental de la PJJ le DDASS un MISP l inspecteur d acad mie le DDJS le DD des services de police le commandant du groupement de gendarmerie deux repr sentants des associations familiales un repr sentant des CAF un repr sentant des CPAM deux repr sentants des associations de jeunesse un conseiller g n ral un maire des personnes qualifi es trois maximmum 168 Cf Recensement et analyse des bonnes pratiques en mati re de signalement dans le cadre de la protection de l enfance Sylvie Boutereau Tichet Dominique Giorgi Dani le Jourdain M nninger Henri Moyen IGAS rapport n 2006 011 janvier 2006 18 Cf Rapport sur le fonds d action sociale de la CNAF Val rie Delahaye Henri Moyen Nathalie Poppinger C cilia Berthaud S bastien Proto IGAS IGF avril 2006 170 Cf dans le domaine de la protection de l enfance D fenseur des enfants Rapports annuels 2000 2004 On comptait 80 sch mas d partementaux de protection de l enfance fin 2004 contre 25 en 1999 Et s agis
205. litiques et les dispositifs IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 20 e enfin les usagers demandent plus d individualisation et une proximit de traitement accrue alors que les institutions charg es de l aide et de l action sociales sont contraints de d livrer leurs prestations dans une d marche de plus en plus industrialis e et avec une pr occupation croissante de la ma trise des co ts Dans ces conditions la complexit est un indice de vitalit D s lors s il n est pas envisageable de l radiquer il est possible de simplifier l exercice des responsabilit s tant celles des autorit s politiques que celles des gestionnaires et des personnels en contact avec les publics tous les niveaux Une cartographie peut tre l outil de ce projet Aux diff rents acteurs concern s elle peut apporter notamment une repr sentation identique du continent de l action et de l aide sociales un m me lexique les m mes rep res et la possibilit d exercer de fa on convergente une vigilance sur les effets collat raux de cette complexit croissante Le travail cartographique r alis ici largement inspir par les mat riaux d ores et d j disponibles a l ambition d y contribuer B r nice DELPAL Gildas LE COZ IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 ANNEXES Liste des annexes Annexe 1 fiches th matiqu
206. ll es des comptes au sein des diff rentes techniques d intervention de la protection sociale Elle s est appuy e pour cela sur un faisceau de crit res mat riels et organique repris de la m thodologie g n rale de la mission cf partie 2 sur la pr sentation des notions La mission s est galement appuy e sur l tude un peu ancienne de la DREES qu elle s est efforc e la fois de r actualiser et de r orienter en fonction de ses propres crit res de classification Afin de tenir compte notamment du caract re hybride et difficilement classable des minima sociaux ceux ci ont t r pertori s dans une cat gorie sp cifique Les r sultats obtenus fournissent donc une r partition par grand type d acteur et ce pour 4 cat gories d intervention assurances sociales aide sociale action sociale et minima Il est cependant possible de 78 La part relative au handicap n tant ainsi par exemple identifi e que depuis 2004 7 Cf Cour des comptes Les personnes g es d pendantes 2006 80 T convient de noter que la notion d action sociale appara t dans les comptes de la protection sociale mais ne recouvre pas la notion telle que d finie par la mission 31 Une analyse juridique des prestations de protection sociale partir des Comptes de la protection sociale 1998 Document de travail n 26 s rie Etudes Laurent Ca llot septembre 2002 50 proposer leur ventilation entre assurances sociales aide soc
207. loppement social 219 territoriale et soutien Revitalisation conomique et emploi 357 D veloppement de All gement de cotisations sociales 569 l emploi Promotion de l emploi 311 Accompagnement des Anticipation des mutations et 529 mutations conomiques d veloppement de la mobilit sociales et professionnelle d mographiques Am lioration de l acc s des actifs 3 856 la qualification Acc s et retour l emploi Indemnisations des demandeurs 2 895 FE d emploi et rapprochement de l offre et de la demande d emploi Mise en situation d emploi des 4236 publics fragiles Emploi outre mer Mesures d insertion et aides directes 421 l emploi TOTAL 13 393 5127 LOGEMENT Conditions de vie outre Logement 173 mer Aide l acc s au logement Aides personnelles 4 596 Accompagnement des publics en 1 difficult Am nagement des quartiers 100 participant la r novation urbaine D veloppement et Construction locative et am lioration 136 am lioration de l offre de du parc logement Lutte contre l habitat indigne 18 R novation urbaine Am nagement des quartiers 100 participant la r novation urbaine Logements participant la 133 r novation urbaine TOTAL 5156 10292 PAUVRETE Politique en faveur de Pr vention de l exclusion 60 EXCLUSION l inclusion sociale SOCIALE Actions en faveur des plus 741 vuln rables Conduite et animation de la politique 32 de lutte contre les exclusions TOTAL 833 342 Le
208. lotage des REAAP Autorit centrale pour l adoption internationale puis Agence Fran aise de l adoption f vrier 2006 Groupe de pilotage op ration ville vie vacances Groupe de pilotage cole ouverte Conseil d administration du GIP bourses solidarit vacances Commission nationale de la naissance suivi notamment du plan p rinatalit 135 Lutte contre l exclusion Conseil national pour l insertion par l activit conomique Commission nationale consultative des gens du voyage Comit interminist riel de contr le de l immigration Agence nationale de l accueil des migrants ANAEM Comit d orientation du fonds de coh sion sociale Caisse des D p ts Conseil d administration du fonds de financement de la CMU Conseil d administration du FASILD Conseil d administration de l ANLCI Conseil sup rieur de l galit professionnelle Conseil d administration du GIP DATIS Conseil national des missions locales Conseil national de l habitat Conseil sup rieur des HLM P le radication de l habitat indigne Commission interminist rielle pour le logement des personnes immigr es Etablissement public d insertion de la D fense janvier 2006 Vie associative et travail social Conseil national de la vie associative Conseil d administration de la Croix Rouge Fran aise repr sentation de l ensemble du Minist re Conseil d administration du
209. lt sociale enfance 21 33 autres services 2 Champ France enti re communes de 10 000 moins de 200 000 habitants source DREES enqu te Action sociale des communes 2002 retrac dans Etudes et r sultats n 307 avril 2004 note ce graphique a t r alis partir des r ponses des 675 communes qui ont renseign au moins un des postes des d penses 116 La nomenclature par fonction permet de classer les recettes et les d penses par activit 117 les d penses relatives au secteur de la sant n ont pas t isol es dans le cadre de cette enqu te H8 Les services communs comprennent notamment les services administratifs charg s de chacun des domaines de la politique d action sociale 119 Cette rubrique regroupe toutes les actions en faveur de personnes non recens es pr c demment notamment les actions en faveur des r fugi s 80 Parmi les communes qui ont d clar des d penses aff rentes aux actions en faveur des enfants adolescents et des familles 54 des d penses sont la charge de la commune et le restant la charge du CCAS L ensemble des d penses de la commune et du CCAS se r partit en plusieurs postes dont le plus important est celui concernant les cr ches et les garderies 82 des d penses relatives aux enfants adolescents et aux familles Les aides la famille qui comprennent notamment les compensations des tarifs r duits accord s aux famill
210. lusion trois grandes cat gories d acteurs Etat collectivit s locales et caisses de s curit sociale et trois techniques traditionnelles d intervention en mati re de protection sociale assurances sociales aide sociale action sociale la technique fiscale n a pas t tudi e Elle s est appuy e sur quelques sources principales offrant de nombreux et solides mat riaux propres une cartographie le CASF des travaux universitaires les productions de la DREES et les rapports des inspections et de la cour des comptes sur ce th me Elle n a pu proc der des recoupements d informations aussi approfondis qu il serait souhaitable Dans les d veloppements venir de la cartographie il conviendra de pr senter pour chaque cat gorie d offre de services garde d enfants ou services aux personnes g es par exemple l ensemble des prestations en nature et en esp ces fournies ainsi que les effets des mesures fiscales L expression vient sous la plume d un conomiste dans la pr face d un r cent ouvrage sur l action sociale L conomie politique de l action sociale P Naves H Delfavard Dunod 2006 Il est vrai que le social se pr te bien la m taphore g ographique Sous la plume de Patrice Legrand Le secteur m dico social Berger Levrault 1994 on trouve mention de l archipel des tablissements et services sociaux D sireuses d aider leurs concitoyens se rep rer
211. m nag re 60 40 Actions pour les 51 Bons alimentaires 20 100 Des services plus que de l accueil personnes en difficult Secours en argent 14 impay s eau 58 pr ts avances sociale impay s 14 remboursables 58 Actions pour les 45 Jouets 16 tarifs acc s 100 Cr ches haltes garderies enfants et les familles colonies 10 tarif garderies 74 cantine 9 Actions pour les Quasiment 25 Aides au transport tr s peu de personnes handicap es aucune gestion de service ou d tablissement 1 4 2 4 El ments d information plus d taill s gt Communes de 5000 200 000 habitants La DREES a class les communes de 5000 moins de 200 000 habitants en quatre groupes en fonction de trois crit res principaux le niveau de ressources la diversification et la taille des communes Les r sultats sont pr sent s dans le tableau ci dessous Tableau 33 l action sociale des communes de 5000 200 000 habitants Caract ristiques des actions des communes selon le groupe auquel elles appartiennent 78 ensemble des groupe 1 groupe 2 groupe 3 groupe 4 groupe 5 communes nombre des communes sao wa ns w e o ablissement cr ches haltes garderies centres de loisirs maisons de retraite r sidences sociales fjt ftm chrs centre d accueil d urgence tablissements pour adultes handicap s tablissements pour enfants handicap s tablissements de sant disp
212. mbent la ma trise d ouvrage et la ma trise d uvre IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 1 2 Exemple les caisses d allocation familiale CAF sont en position de ma tres d ouvrage dans le cadre de leur action sociale Elles sont en position de ma tres d uvre lorsqu elles versent le RMI les techniques de protection sociale une cartographie doit faire appara tre la part respective des techniques de protection sociale dans la prise en charge des questions sociales La mission propose de retenir les trois techniques de base que sont les assurances sociales l aide sociale et l action sociale ainsi qu terme la fiscalit Utilisation de l outil cartographique Comme tout outil cartographique la cartographie de l aide et de l action sociales constitue un moyen de rep rage pour l action L hypoth se d fendue par la mission est que les institutions appel es intervenir dans l aide et l action sociales ont besoin de cet outil quelle que soit la nature de leur action qu il s agisse de la conception de la mise en uvre du contr le ou de l valuation des politiques C est un outil qui permet de d finir les contours et le contenu de l aide et de l action sociales il n y a pas de cartographie op rationnelle sans l gende n1 lexique des termes usuels la pr sente note propose plus loin un r examen des notions d aide et d action so
213. minimum d insertion RMI Loi du 24 janvier 1997 instaurant la prestation sp cifique d pendance PSD Loi du 27 juillet 1999 instituant la couverture maladie universelle CMU Loi du 13 d cembre 2000 dite solidarit et renouvellement urbain SRU Loi du 20 juillet 2001 et loi du ler avril 2003 relatives la prise en charge de la perte autonomie et l allocation personnalis e d autonomie APA Loi du 22 f vrier 2002 relative la d mocratie de proximit Loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative l organisation de la R publique Loi du 17 ao t 2003 instaurant un droit d exp rimentation des collectivit s territoriales et le referendum local Loi du 18 d cembre 2003 confiant la gestion du RMI et le revenu minimum d activit RMA aux d partements Loi du 29 juillet 2004 Autonomie financi re des collectivit s territoriales Loi du 13 ao t 2004 relative aux libert s et responsabilit s locales dite acte II de la d centralisation 2 Lois ayant un autre objet que la d centralisation YYY YNV ONNNN Y Ordonnance du 21 d cembre 2000 relative au code de l action sociale et des familles CASF Loi du 2 janvier 2002 r novant l action sociale et m dico sociale Loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale Loi du 22 janvier 2002 sur l acc s aux origines Loi du 1 ao t 2003 Loi d orientation et de programmation pour la ville et la r novation urbaine Loi du 2 janvie
214. mnadations de d cisions et autres dispositifs Sant Affaires sociales INTS GIP DGS DGS non OPERATEURS DES MINISTERES SOCIAUX Sant Affaires sociales AA Agriculture Sant affaires sociales AA Ecologie Sant et affaires sociales Sant Affaires sociales Sant Affaires sociales Sant Affaires sociales Sant Affaires sociales Sant Affaires sociales Sant Affaires sociales Sant Affaires sociales Sant Affaires sociales Sant Affaires sociales Sant Affaires sociales Sant Affaires sociales Sant Affaires sociales Sant Affaires sociales Travail IFCASS FASILD OMI ANAM Fonds CMU ESTHER ENSP EHESP GIP EPA EPIC GIP EPA EPA GIP EPA EPA EPA EPA EPA EPA EPA GIP EPA EPN INJ INJ INJ INJ INJ NON OUI OUI NON OUI NON NON NON NON NON NON NON OUI OUI NON OUI S curit sanitaire Veille et S curit sanitaires veille surveillance expertise et alerte gestion des urgences des situations exceptionnelles et des crises production et mise en uvre de r gles de recommnadations de d cisions et autres dispositifs information et formation S curit sanitaire S curit et qualit sanitaires de l alimentation Recherche et enseignement sup rieur Recherche dans le domaine des risques et des pollu
215. munes 2002 retrac dans Etudes et r sultats n 307 avril 2004 Les groupes ont t constitu s partir d une analyse de donn es portant sur l ensemble des actions sociales d clar es par les communes de 5000 moins de 200 000 habitants encadr 5 les budgets d action sociale des communes de 5000 200 000 habitants Dans le cadre de l enqu te Action sociale des communes les municipalit s taient interrog es sur les budgets consacr s l action sociale en 2000 Parmi les 807 communes interrog es 675 ont renseign cette partie du questionnaire Les municipalit s n ayant pas donn de renseignements se distinguent par une proportion plus importante de communes comptant entre 5 000 et moins de 10 000 habitants 61 contre 53 pour l ensemble des communes enqu t es A partir de la nomenclature par fonction nous pouvons isoler les d penses aff rentes aux services communs aux secteurs des personnes handicap es ou inadapt es des personnes en difficult sociale de l enfance l adolescence et la famille des personnes g es et enfin celui des autres services Commune et CCAS confondus le poste consacr aux actions en faveur des enfants adolescents et des familles est le plus important 33 des d penses R partition des d penses par fonction budget de la commune et du CCAS en personnes Dee services T communs a 24 handicap 1 pers en difficu
216. munes sur dix Source encadr tabli par PIGAS partir des enqu tes DREES 1 4 2 3 Tableau r sum des actions men es par les communes selon leur taille La France comptait 36 679 communes au 1 janvier 1999 dont 36 565 en m tropole Ni les probl mes sociaux ni les politiques des municipalit s ni leurs moyens ne sont semblables Les travaux de la DREES permettent de tracer un profil de l action sociale des communes en fonction de la taille des communes Ils sont r sum s dans le tableau ci apr s T11 Tableau 32 les actions men es par les communes selon leur taille Les communes de 100 moins de 5000 habitants Les communes de 5000 200 000 habitants Source Etudes et r sultats n 271 novembre 2003 Etudes et r sultats n 307 avril 2004 nombre de communes 30 800 1900 communes 5 du total de la population 40 53 fran aise Nombre de communes 1129 interrog es Taux de r ponse 90 42 ayant une action 84 100 sociale ayant un CCAS 66 Non disponible Part des Actions les plus r pandues Part des communes Actions les plus r pandues impact communes en des communes r alisant les actions en de la population r alisant les concern es parmi celles actions d veloppant une action sociale Actions pour les 93 Colis de No l 53 repas de 100 Portage repas 78 foyer logement personnes g es No l 65 service aide
217. n assurance sociale aide sociale action sociale les formes de l aide prestations en esp ces ou en nature service ou tablissement all gement fiscal les conditions de cr ation suppression ou de modification des services et des tablissements le niveau de l aide exemple le montant du taux minimum des prestations le partage de la prise en charge des prestations la r partition des r les entre les acteurs et notamment entre l Etat et les collectivit s territoriales YYY V NN NN Ce r le incombe aux instances politiques de l ordre ex cutif et de l ordre l gislatif sur proposition des administrations centrales de l Etat Dans cette fonction normative l Etat n est toutefois pas le seul acteur la jurisprudence d une part l Union europ enne d autre part jouent un r le important dans la production des normes En outre depuis la loi n 83 663 du 22 juillet 1983 a t instaur le r glement d partemental d aide sociale article L 121 3 du CASF qui d finit les r gles concernant les prestations d aide sociale relevant de la comp tence du d partement Mais ce r glement doit respecter les cadres et principes adopt s au niveau national par ailleurs les conditions d octroi des prestations et leur montant ne peuvent tre inf rieurs ceux fix s au niveau national le d partement ne peut qu am liorer les planchers ou assouplir les conditions d acc s article L 121 4 du CAS
218. n est vers e par les institutions de s curit sociale elle est universelle avec trois exceptions les jeunes de moins de 25 ans sans charge de famille les trangers irr guliers les l ves ou stagiaires il emprunte au caract re global de l action sociale via la conclusion d un contrat d insertion En outre d autres caract ristiques sp cifiques en font une prestation in dite gt il s agit d une prestation de solvabilisation globale non affect e un besoin particulier elle est donc li e un niveau de ressources objectivement d fini et non un tat de besoin prouver gt une tension est organis e entre la proclamation d un droit celui un minimum de moyens d existence et l affirmation de la n cessit pour les personnes concern es et la collectivit de s engager dans une dynamique de r int gration dans le droit commun logique d insertion Cette difficult th orique ne signifie pas absence de qualification par le juge le conseil constitutionnel a ainsi qualifi l APA de prestation d aide sociale 23 Le tableau r capitulatif tableau 7 suivant pr sente les caract ristiques de quelques prestations soulignant notamment les l ments d imbrication rep r s Tableau 7 caract ristiques de diff rentes prestations Minimum assurance Assurance CMU de SAn ASS et AD vieillesse veuvage invalidit base API AAH APA PCH AEEH d partement
219. n sur l action du d partement Au vu de ces l ments de rep rage sur le r le du d partement en mati re d aide et d action sociales la mission formule deux s ries d observations utiles dans la perspective d une cartographie des interventions du d partement la premi re souligne la diversit des actions men es tous points de vue la seconde propose des th mes de r flexion approfondir gt La diversit des interventions des d partements Cette diversit peut s observer diff rents points de vue La diversit des formes juridiques S1 le distinguo est clair entre le r gime juridique de l aide sociale l gale et extral gale d une part et de l action sociale obligatoire ou facultative d autre part 1l ce n est pas ais dans la r alit de rattacher individuellement chaque action une de ces cat gories d aide Selon la DREES nombre de donn es comptables recueillies aupr s des d partements relatifs l aide obligatoire retracent des d penses relevant en fait des aides non obligatoires Il reste que parmi les aides inventori es ci dessus il est possible de rep rer la plus ou moins grande proximit avec l aide l gale Certaines aides se situent ainsi clairement dans le cadre de l aide extral gale des prestations compl tant les prestations l gales ou dont le niveau d intervention financi re va au del des exigences r glementaires Par exemple une prestation compl me
220. nationaux la mise en place du programme de coh sion sociale a acc l r leur adaptation au zonage des quartiers de la politique de la ville Cette adaptation de l offre de services peut parfois soulever des difficult s comme le montre les observations d un rapport de PIGAS r alis en 2004 s agissant de l accessibilit des services de l ANPE pour les populations des zones urbaines sensibles ZUS cf encadr n 12 ci dessous 188 Cf L intervention sociale un travail de proximit IGAS rapport annuel 2005 I ibid 18 Evaluation de la mobilisation des cr dits de droit commun de l Etat et contribution l valuation des contrats de ville sur trois territoires rapport de synth se d finitif Maryse Fourcade Gildas Le Coz Daniel Lejeune Danielle Vilchien rapport n 2004 168 avril 2005 120 encadr 11 La territorialisation au service de publics en difficult l exemple de l ANPE et des habitants des ZUS Sur les trois sites sur lesquels ses investigations ont port PIGAS constate que les diverses formules de rapprochement avec le public localisation physique des ALE par rapport aux ZUS mais galement existence d autres points de contact avec le public points op rationnels d pendant de l ANPE ou de partenaires de l ANPE quipes sp cialis s coexistent dans des conditions plus ou moins satisfaisantes selon les sites tudi s ajoutant que ce probl me est tr s importan
221. nce n cessite d articuler politiques scolaire sociale sanitaire et judiciaire Publics diff rents Reconstruction d une politique ex l identit du probl me de la d pendance conduit rapprocher la prise en charge de plusieurs cat gories de publics personnes g es et personnes handicap es mineurs et adultes relevaient pr c demment de politiques diff rentes Cas de la lutte contre l exclusion notamment elle vise des publics diff rents qui sont menac s d exclusion pour des motifs divers ge sexe tat de sant lieu de r sidence nationalit qualification et sont confront s des probl mes eux m mes diversifi s d emploi de sant de logement de charge familiale de d pendance 1 5 2 1 Le cas classique coordonner des interventions pour un m me public ayant un probl me sp cifique Les modalit s de coordination mises en uvre sont alors celles identifi es dans le sch ma cible d crit ci dessus 1 5 2 2 Coordonner des interventions pour un m me public ayant des probl mes diff rents Au del du cas d un public identifi ayant un probl me sp cifique qui fonde l approche classique des droits sociaux et des politiques d aide et d action sociales situations qui 113 n cessitent elles seules la coordination d un grand nombre d acteurs une coordination peut tre recherch e entre des interventions diverses mais s adressant
222. ndicap s prestations faisant appel la solidarit nationale allocation aux familles dont les soutiens indispensables accomplissent le service national frais d h bergement d entretien et de formation professionnelle des personnes handicap es dans les tablissements de r ducation professionnelle frais de fonctionnement des centres d aide par le travail relevant non de l h bergement mais de la politique tatique d insertion professionnelle des handicap s d penses d aide sociale pour les personnes sans domicile de secours ainsi que l aide m dicale d Etat pour certains trangers mesures en faveur du logement de l h bergement et de la r insertion Toutefois cette cat gorisation inclut des prestations qui ne rel vent pas toutes notamment la premi re cat gorie de l aide sociale l gale Une autre mani re de donner une coh rence ces prestations apparemment disparates consiste les rapporter une contrainte qui leur est commune Elles s adressent en effet des cat gories de b n ficiaires pour lesquels la solidarit ne peut s exercer qu au niveau national soit pour des raisons tenant des choix pratiques leur domicile de secours ne peut tre que national soit pour des raisons tenant des choix politiques instauration d une solidarit nationale au b n fice des handicap s L application de l argument de solidarit nationale est discut e A partir des c
223. nes g es d pendantes aux personnes handicap es etc rendant ainsi le corpus plus accessible Toutefois le changement de d nomination du code obscurcit la distinction entre les notions accept e par les commentateurs et les acteurs Ainsi la notion d action sociale appara t d sormais dans le titre du code d nomm code de l action sociale et des familles CASE Cette d nomination semble signifier que l action sociale serait une appellation g n rique englobant diverses formes d intervention dont l aide sociale Cette nouvelle d finition de l action sociale a t renforc e par la loi du 2 janvier 2002 r novant l action sociale et m dico sociale qui a introduit dans le CASF un nouvel article L 116 2 d finissant l action sociale et m dico sociale notamment par ses finalit s mais aussi des publics cibles et les acteurs la mettant en uvre De m me le livre HI du CASPF consacr essentiellement aux tablissements et services s intitule action sociale et m dico sociale des tablissements et des services et comporte une num ration des missions d int r t g n ral et d utilit sociale de l action sociale et m dico sociale article L 311 1 qui reprend les missions de l aide et de l action sociales y compris les plus r centes comme la prise en charge de la d pendance ou l insertion par l activit conomique consacrant des m thodes d action diversifi es Mais ce
224. nnes g es b n ficiaires de l ASH pr s de 80 b n ficient d une prise en charge compl te h bergement et restauration en maison de retraite hospice ou logement foyer plus de 15 sont accueillies en unit de soins de longue dur e et moins de 3 b n ficient d une prise en charge de leurs loyers et charges locatives en logement foyer e elle peut prendre la forme d une allocation de placement familial au particulier ou la famille d accueil agr qui re oit la personne g e 102 Les 10 restant servent pour moiti prendre en charge diff rentes aides l autonomie des personnes g es aides techniques portage de repas t l alarme incontinence transport et pour l autre moiti l accueil temporaire ou de jour en tablissement ainsi qu des mesures comme la prise en charge de l allocation diff rentielle destin e garantir les droits acquis 103 Les 6 groupes iso ressources vont du GIR 1 qui correspond au degr de d pendance le plus lev au GIR 6 qui correspond aux personnes g es n ayant pas perdu leur autonomie pour les actes essentiels de la vie courante 65 1 000 personnes g es prises en charge par l aide sociale taient plac es chez des particuliers en 2004 titre on reux et r gulier L aide sociale aux personnes handicap es Tableau 30 d penses brutes d aide sociale aux personnes handicap es des d partements M tropole 2004 D penses en milli
225. nsemble les montants concern s sont importants en valeur absolue 61 35 Mrds Enfin il appara t que les acteurs utilisent majoritairement une technique d intervention ainsi les organismes de s curit sociale utilisent 98 4 la technique des assurances et leurs d penses repr sentent 99 1 des d penses totales d assurances sociales Les collectivit s locales utilisent quant elles massivement la technique de l aide sociale 63 5 soit 55 7 des d penses d aide sociale Cette observation relative au financement du syst me vient nuancer le constat habituel d enchev trement des responsabilit s dans le domaine de la protection sociale Les r sultats obtenus par la mission permettent de fournir de premiers ordres de grandeur Ils comprennent toutefois des limites importantes qui tiennent trois types de raisons Tout d abord naturellement les erreurs et incertitudes de la mission elle m me dans son travail de retraitement des comptes de la protection sociale qui l a conduite rechercher la part des trois techniques dans chaque cat gorie de d penses partir d une m thode de codage pr sent e en annexe Le d tail du travail de codage effectu par la mission et des conventions adopt es est pr sent dans la fiche th matique n 3 de l annexe 1 IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 Ensuite les impr cisions des comptes qui peuvent tre cons
226. nsemble plus large form par l aide sociale et les interventions d sign es aux ci 60 dessus Enfin comme on l a vu du fait de la loi les logiques d assurance et d assistance s interp n trent au point que les minima sociaux par exemple empruntant leurs caract res plusieurs techniques deviennent quasiment une cat gorie de la protection sociale Le constat de la complexit th orique entourant les notions dans le domaine de l aide et de l action sociales soul ve des enjeux de clarification pratique Certes d un point de vue positif et non normatif l imbrication des diff rentes logiques soulign e plus haut ne pose pas de probl me particulier il est toujours possible au l gislateur de b tir une prestation empruntant ses caract ristiques plusieurs mod les th oriques d assurances d aide ou d action sociales Toutefois la clarification des notions semble indispensable plusieurs gards pour le citoyen une bonne lisibilit du syst me permettant de mieux appr hender la l gitimit de l action publique pour le b n ficiaire et ou pour les op rateurs susceptibles de le renseigner la clarification n est pas tant n cessaire d un point de vue th orique que dans ses cons quences pratiques sa N 6l sur les conditions d acc s et les recours contentieux pour les d cideurs une bonne appr hension des caract ristiques des prestations mises en place d un
227. nt Les all gements g n raux de charges sociales pour un montant de pr s de 19 milliards d euros ne sont pas comptabilis s en 2006 dans le DPT car ils sont financ s par une affectation de recettes sp cifiques la s curit sociale la compensation de ces all gements figure bien dans les comptes de la protection sociale mais au sein des transferts prise en charge de cotisations et non des prestations La prise en charge sociale des demandeurs d asile 0 3 milliards d euros qui rel ve pourtant de la mission solidarit et int gration 1 3 2 3 Les d penses d aide sociale des d partements Le montant de d penses d aide sociale des collectivit s locales calcul par la mission partir des comptes de la protection sociale 12 537 M semble tr s inf rieur celui issu des enqu tes de la DREES sur l aide sociale des d partements 21 500 M de d penses nettes pour la France enti re et plus de 19 Mrds hors services communs et autres interventions sociales En r alit afin de quantifier les montants de d penses d action sociale des administrations publiques locales APUL retrac s dans les comptes de la protection sociale il est n cessaire d additionner 3 montants calcul s par la mission cf partie 1 1 2 les d penses d aide sociale des APUL 12 537 M les d penses des APUL class s en minima sociaux dans le risque pauvret correspondant au RMI 5419 M certaines
228. nt de l Assedic statue sur les recours relatifs aux prolongations en appel le tribunal administratif est comp tent nationale Int gration des dispositions dans le CASF article L 242 14 article L 241 9 du CASF le contentieux des d cisions des CDAPH relatives l orientation en tablissement la fixation du taux de l incapacit l attribution des cartes d invalidit et des prestations mon taires rel ve du contentieux technique de la s curit sociale En revanche les d cisions d orientation professionnelle des adultes handicap es et de reconnaissance de la qualit de travailleur handicap rel vent des juridictions administratives de droit commun article L 241 9 du CASF Comme le remarque Michel Borgetto les cahiers de jurisprudence de l aide sociale publication officielle du minist re des affaires sociales consacrent des d veloppements r guliers la CMU cf Le droit de la protection sociale dans tous ses tats une clarification n cessaire Droit social 2003 p 636 et suiv mentionn e dans le CASF l article L 263 18 possibilit pour les titulaires de b n ficier des actions d insertion du RMI 46 Int gration des dispositions dans le CASF article L 244 1 7 Conseil constitutionnel d cision DC n 2001 447 18 juillet 2001 l APA doit s analyser comme une allocation d aide sociale qui r pond une exigence de solidarit 25 1 2 3 Les tentatives
229. nt pas de retracer toutes les d penses effectu es par ces acteurs Ceci tient au choix de ne r aliser que des comptes partiels pour les r gimes autres que les ASSO et les mutuelles c est dire au fait de ne retenir que les prestations sociales augment es des transferts en provenance des autres r gimes et explicitement rattach s la protection sociale L ensemble des transferts vers s aux ISBLSM par les APUL par exemple ne sont pas retenus En cons quence le r le des ISBLSM n est identifi qu en tant qu elles sont op rateurs des administrations publiques dans ce domaine les ressources des associations autres que celles provenant de transferts des organismes de s curit sociale de l Etat ou des d partements n tant pas identifi es les comptes ne fournissent pas d information sur les d penses d action sociale facultative des associations En outre l approche par financeur effectu e par la mission est en r alit relativement sommaire une approche plus d taill e n cessiterait de prendre en compte l ensemble du circuit de financement des prestations vers es notamment dans le cas de circuits complexes comme celui organis depuis la mise en place de la CNSA et pour identifier la source initiale de financement cotisations sociales imp t national ou local su 1 3 4 2 un retraitement par technique de protection sociale La mission a class les lignes de prestations de protection sociale d tai
230. ntaire l allocation compensatrice pour tierce personne ACTP domicile pour les personnes handicap es peut facilement tre rattach e l aide extral gale elle permet certains d partements de compl ter l aide l gale lorsque celle ci est jug e insuffisante pour couvrir les besoins essentiels de l existence de la personne La prestation peut prendre la forme d une prestation subsidiaire ou d une aide en nature sous forme d heures de services d auxiliaire de vie des prestations l gales mais offertes pour des personnes d passant le revenu r glementaire Sans constituer des aides extral gales certaines aides se situent dans le prolongement des aides l gales telles les aides la protection de l enfance cit es ci dessus aide financi re I prestation aujourd hui supprim e et remplac e par la PCH 71 aux jeunes majeurs sortis du dispositif ASE indemnit journali re aux tiers dignes de confiance etc Enfin les aides entrant dans le domaine de la politique de l emploi ou de la sant mentionn es plus haut ne sont pas rattachables de fa on vidente l aide sociale obligatoire La diversit des types d aides Par exemple pour les seules personnes g es on peut inventorier des prestations en esp ces e aides obligatoires APA ACTP PSD ASH aides permettant de recourir aux aides m nag res e prise en charge des frais d obs ques et autres aides finan
231. nternationale MILDT MILDT non Sant Affaires sociales DATIS GIP OUI Sant Drogue et toximanie coordination interminist rielle des volets pr ventifs sanitaire et r pressif MILDT MILDT non Sant Affaires sociales OFDT GIP OUI Sant Drogue et toximanie coordination interminist rielle des volets pr ventifs sanitaire et r pressif MILDT MILDT non Sant Affaires sociales Association OUI Sant Drogue et toximanie coordination interminist rielle des volets pr ventifs sanitaire et r pressif MILDT MILDT non Annexe 4 relev des principales lois relatives l aide et l action sociales depuis 1982 130 Relev des principales lois relatives l aide et l action sociales 1 Lois relatives aux transferts de comp tence D centralisation gt gt Y Y VY V Y Y Y Y V NN Loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libert s des communes d partements et r gions Loi du 7 janvier 1983 et 22 juillet 1983 portant r partition des comp tences entre l Etat et les collectivit s territoriales Loi du 5 janvier 1988 dite d am lioration de la d centralisation pr cise les interventions conomiques des collectivit s locales et le champ de contr le des chambres r gionales des comptes Loi du 1 d cembre 1988 relative aux revenu
232. nvier 2004 4 7 millions d enfants de moins de six ans dont 2 4 millions ont moins de trois ans il a la responsabilit de l agr ment et du suivi des assistantes maternelles ainsi que l autorisation de l ouverture et du contr le des modes de garde de la petite enfance etc La PMI assume galement des missions de protection sp cifique de certaines cat gories groupes vuln rables et des missions ponctuelles dans le domaine de la pr vention des mauvais traitements de l enfance handicap e impulsion et r le dans le fonctionnement des CAMSP Le service comprend en 2004 1984 m decins 786 sages femmes 1122 infirmi res 3884 pu ricultrices La protection judiciaire de la jeunesse PJJ La protection judiciaire de la jeunesse PJJ rel ve de l action sociale de l Etat Toutefois la loi du 13 ao t 2004 pr voit la possibilit d exp rimenter pour une dur e de cinq ans le transfert au conseil g n ral de la responsabilit de la mise en uvre des mesures d assistance ducative d cid es par le juge des enfants H riti re de la loi Roussel du 23 d cembre 1874 modernis e par l ordonnance du 2 novembre 1945 puis r organis e par la loi du 18 d cembre 1989 et la loi 6 ao t 1992 la PMI est organis e par les articles L 2122 1 et suiv du Code de la sant publique Elle fait actuellement l objet d une mission sp cifique de l IGAS les l ments qui suivent ne reprennent que
233. ociale 21 1 2 2 2 L introduction de la logique d assurance dans certains dispositifs d aide sociale s ssseseeseseesseeeeseeeee 22 12 23 L imbrication des trois logiques d aide sociale d action sociale et d assurances sociales le cas du RMI22 1 2 3 Les tentatives de clarification des notions par les acteurs publics 25 1 2 3 1 La jurisprudence communautaire 1 2 3 2 Les travaux de la commission g n rale de terminologie 26 1 2 3 3 Le code de l action sociale et des familles 26 1 2 4 Observations de la mission sur les notions ss 28 1 3 FICHE N 3 LES D PENSES D AIDE ET D ACTION SOCIALES sn 31 1 3 1 Les donn es issues des comptes de la protection sociale ss 31 1 3 1 1 Les r sultats globaux obtenus par la mission 32 1 3 1 2 Les r sultats par grande cat gorie d acteur 34 gt Les organismes de s curit sociale w34 E Etat e erieie nineio i 3 35 gt Les collectivit s locales ss TE EEE EEE E R 36 gt L s associations ISBLSM 2 255 anse sstrssemanertatatse Vanier E E R cet ne AEE EE SA IT TEORIE E ETES ARE e tee 36 1 3 2 Les limites des r sultats obtenus 37 1 3 2 1 Les associations et les comit s entreprises ssesesessssseeetsrststetststettrtststsrstsreresestntntntsteernesesrstetetnteeen 38 1 3 2 2 Les d penses de l Etat gt Les programmes ou actions mentionn es par le DPT qui ne rel vent pas d un risque 42
234. ociales migrations int gration taires sociales INCa GIP OUI sant d terminants de sant pathologies forte DGS DGS non mortalit qualit de la vie et handicap AA Sant agences de S curit sanitaire Veille et S curit sanitaires cologie et d veloppement durable Recherche et enseignement Affai ial AFSSE EPA curit oui veille surveillance expertise et alerte gestion des pes pes fo Pr vention des risques et lutte contre les sup rieur Recherche dans le Hs ssl Se urgences des situations exceptionnelles et des crue domaine des risques et des hj ogie crises information et formation pi pollutions S curit sanitaire Veille et S curit sanitaires agences de veille surveillance expertise et alerte gestion des Sant pi urgences des situations exceptionnelles et des Affaires sociales AFSSARS EPA R ou crises production et mise en uvre de r gles de Des DGS non recommnadations de d cisions et autres dispositifs information et formation S curit sanitaire Veille et S curit sanitaires Agences de veille surveillance expertise et alerte gestion des Sant rib urgences des situations exceptionnelles et des Affaires sociales EFG ABM ERA Ke ou crises production et mise en uvre de r gles de DGS DGS non recommnadations de d cisions et autres dispositifs information et formation S curit sanitaire Veille et S curit sanitaires veille su
235. omptes de la protection sociale cf partie 3 sur les chiffres la mission a ainsi chiffr les d penses de l Etat en mati re d aide sociale environ 1318 Mrds soit moins de 6 du montant total de l aide sociale identifi dans les comptes En revanche dans le domaine de l action sociale ses interventions au titre des grandes politiques sectorielles restent importantes Certaines de ces interventions sont financ es par le budget de l Etat 142 Cf les commentaires de Michel Borgetto relatifs l article correspondant du CASF 18 Cf notamment M Borgetto Le droit de la protection sociale dans tous ses tats la clarification n cessaire Droit social n 6 juin 2003 pages 636 648 94 La mission a valu les d penses d action sociale de l Etat environ 16 Mrds partir des comptes de la protection sociale cf partie 3 Il faut ajouter ce chiffrage les minima sociaux relevant de l action sociale et financ s par l Etat au total ce sont donc 24 5 Mrds identifi s par la mission dans les comptes de la protection sociale qui sont pris en charge par l Etat Le document de politique transversale DPT inclusion sociale value plus de 33 Mrds le montant consacr aux interventions d action sociale et d aide sociale de l Etat M me en prenant en compte la part des prestations r siduelles d aide sociale dans ce montant il est patent que les interventions de l Etat d
236. ons de 37 355 65 070 74 2 13 5 soutien domicile Soutien domicile 5467 5693 4 1 1 2 DOM D marche qualit 5712 5051 11 6 43571 61450 41 12 8 Autres d penses 91 607 92 240 1 19 2 418 866 431206 mo 100 Source rapport d activit CNAV 2004 et calculs IGAS Que ce soit en termes de d penses ou de b n ficiaires AMD continue constituer le c ur de l action sociale vieillesse En 2004 l AMD repr sente 86 des aides individuelles Avec la prestation sp cifique d pendance en 1997 et surtout APA en 2002 la branche vieillesse a t fait confront e des changements majeurs qui devaient l amener articuler son action avec celle des conseils g n raux la recentrer sur les personnes g es peu ou pas d pendantes et adapter ses modes d intervention pour int grer les enjeux de personnalisation et de diversification des aides la personne ainsi que de coordination des interventions des professionnels autour de la personne g e L avenant la COG pour l action sociale adopt e en juillet 2003 avait dessin des premi res pistes pour une r organisation de l action sociale vieillesse mettant notamment l accent sur les notions de pr vention et d valuation et pr voyant le lancement de plusieurs exp rimentations La nouvelle COG confirme ces r orientations en indiquant que la population cible de l action sociale de la CNAV doit tre les retrait s fragilis s relevant des
237. ons pour un m me public ayant des probl mes diff rents su 112 1 5 2 3 Coordonner des interventions pour des publics diff rents ayant un probl me identique s ssssesesesese 113 1 5 2 4 Coordonner des interventions pour des cat gories de publics diff rentes des cat gories classiques et ayant des probl mes multiples ss 115 gt L int gration de la probl matique des personnes menac es d exclusion dans les politiques sectorielles DAUONAlES se TA Le Rd tn ner Perdre nets dora annee Se rs ne Re Canne ee Es L harmonisation des objectifs des politiques sectorielles avec ceux de la lutte contre l exclusion Le d veloppement de dispositifs ou outils d di s aux publics menac s d exclusion au sein des politiques S CLOTIC N S LEE SR EN re ne enr A den Se a er ee Nm te en Rue 117 La r novation des modes d organisation de ces politiques sectorielles 118 gt La prise en compte des probl matiques de l exclusion par les acteurs de proximit 118 La contribution de l action sociale des d partements et des communes 118 L arbitrage entre polyvalence sp cialisation pluridisciplinarit 118 La recherche du bon chelon de territorialisation ss 119 gt Une agence sp cialis e politique public territoire le cas de 1 ANCSEC nsseesssesessseeerereresersrersrrersrsrsr 120 Tableau 1 tableau crois des acteurs et des techniques d intervention sesssseesssessessseseseee
238. onseil communal Ma trise d uvre Service sport salari s de pr vention de la urbaine et sociale Service Habitat 5 Service d linquance MOUS salari s M diation CCPD logement Service logement pr vention 10 Plate forme des salari s services publics Service Bureau information Animation 70 senior salari s Direction Vie Service Jeunesse Locale 3 salari s Service jeunesse Budget 2003 Impossible Impossible Impossible Impossible reconstituer reconstituer reconstituer reconstituer Coordination Coordination Petite enfance Emploi formation Domaines d action Plate forme de Education la enfance chantiers jeunes services publics sant Accueil petite r seau parrainage CLSH Orientation des enfance vers emploi Clubs de jeunes personnes en Loisirs ducatifs ateliers lutte contre R habilitation en difficult s PEL illettrisme relation contrepartie de CLSH entreprises APP clauses de loyers Bureau pr vention de la ma tris s d information d linquance Jeunesse soutien la parentalit aide aux victimes m diation logement Gestion structures CLSH CLSH 2 centres sociaux CLSH Agence locale de DSP Centres sociaux pr vention et de Equipements et Association g rant m diation sociale services associ s l urgence CHRS 50 m diateurs FAU DHU Association de pr vention conventions d objectifs Inscription dans Con
239. oposition pour les r f rentiels nationaux d valuation des d ficiences et de la perte d autonomie ainsi que pour les m thodes et outils pour appr cier les besoins individuels de compensation article 56 La mise en place de ces r f rentiels ne va pas sans difficult comme le montre l exemple de la protection de l enfance La distinction op rationnelle op r e par ODAS entre enfants maltrait s et enfants en risque y est ainsi g n ralement utilis e par les acteurs de terrain faute de d finition juridique claire Comme l a soulign l ONED la pluralit des approches et des d finitions rend complexe le recueil de statistiques fiables Pourtant les quelques difficult s d application voqu es s agissant notamment des instances de concertation et des outils de planification montrent que la construction de r f rentiels communs aux acteurs qui doivent se coordonner est un enjeu d cisif notamment dans le contexte de la d centralisation o la d finition de modalit s de coordination homog nes sur tout le territoire peut tre questionn e A cet gard l exemple de la d marche mise en place au niveau communautaire par le biais de la m thode ouverte de coordination MOC utilis e en mati re d emploi et d inclusion sociale est instructif dans la mesure o plusieurs travaux ont soulign l impact cognitif de cette m thode et donc son r le la fois dans la convergence des probl
240. pauvret comprend notamment des mesures d accueil et d h bergement d urgence mises en uvre dans le cadre des programmes de lutte contre la pauvret et la pr carit les actions men es partir des CHRS l aide la prise en charge des factures d impay s d eau et d nergie les dispositifs locaux d acc s aux soins des plus d munis les mesures pr vues pour la pr vention et le r glement des difficult s li es au surendettement des particuliers et des familles les plans d partementaux d action pour le logement des personnes d favoris es les mesures favorisant le retour l emploi et la lutte contre l exclusion professionnelle notamment par l insertion par l activit conomique la politique de la ville et le d veloppement social des quartiers des d cideurs le plus souvent financeurs le cas ch ant dans le cadre de cofinancements complexes Les tableaux suivants apportent des informations chiffr es sur le nombre de b n ficiaires des prestations individuelles ou de places disponibles dans les structures d accueil et ce pour chacune des politiques susmentionn es Lorsque des actions sont effectu es mais que ces informations ne sont pas disponibles elles sont mentionn es par le signe ND Les informations relatives aux tablissements m dicaux et m dico sociaux ont t class es par la mission dans la partie relative aux actions pilot es par les organismes de s curit sociale ce q
241. places H bergement d urgence 18 900 places Maisons relais 1799 places Aide m dicale d Etat 146 297 b n ficiaires RMI 1 238 460 France enti re RMA 982 R ception des demandes Source DREES DARES DGAS et CNAF MSA pour RMI Donn es au 31 12 2004 sauf plan de coh sion sociale mai 2006 sauf CI RMA juin 2006 CJE d cembre 2005 IAE 2005 et dossiers de surendettement 2005 et FSL estimation 2002 de DGUHC Tableau 6 politique en faveur des personnes handicap es 13 Organismes de s curit sociale Etat Collectivit s locales Publics cibles Politiques cat gorielles d partement commune r gion Assurances e 126 040 enfants b n ficiaires sociales de l AES 120 779 familles e 2892 tablissements et services d ducation sp cialis e 131 070 places e services de soins de suite et de r ducation fonctionnelle SSR RF ND e 567 581 pensions d invalidit e 46673 rentes nouvelles d AT e 3015 EMS pour adultes 99 080 places e 88 CRP frais de fonctionnement e 200 CAMSP et 12 000 places Action sociale CNAM CRAM et CPAM e 768414 Emploi Adaptation de l habitat aides Tr s peu Formation r insertion professionnelle ND b n ficiaires AAH e 283 598 DETH ttes cat sf 4 et 5 76 des au transport et aux aide au professionnelle e 418 110 pensions de DE cat 1 3 suivis ANPE 26 Cap d placements transport 6943 stagiaires
242. prestations d aide et d action sociales servies par les d partements et figurant dans la fiche th matique n 4 illustre la proximit op rationnelle de ces notions Le sch ma n 1 pr sent ci dessous r sume l ensemble de ces distinctions I5 Ce qui n puise pas la question des obligations auxquelles peuvent tre soumises les collectivit s de leur propre fait par le biais notamment de l laboration de leurs r glements 16 Cf L aide sociale extral gale ou facultative des d partements Etudes et r sultats n 317 juin 2004 17 Qui fixe les prestations d aide sociale l gale 18 sch ma 1 les distinctions entre les notions PRESTATIONS SR assurances sociales alde et action sociales prestations hybrides Non obligatoire AIDE SOCIALE ACTION SOCIALE obligatoire 8 Ce sch ma m le deux logiques de cat gorisation qui auraient en r alit d tre distingu es en toute rigueur une logique de financement caract re contributif ou non et juridique l gal extral gal 19 1 2 1 2 Les caract ristiques propres de l aide et de l action sociales L aide sociale pr sente un certain nombre de traits qui permettent de la d finir de fa on pr cise en revanche les contours de l action sociale sont beaucoup moins pr cis ment d finis gt L aide sociale L aide sociale est enserr e dans un cadre juridique troit il s agit d un droit al
243. prises Les formes d intervention et le degr d engagement de l Etat varient selon que sa responsabilit porte sur le pilotage d ensemble des dispositifs ou sur la gestion de dossiers individuels gt Le pilotage de dispositifs d intervention En mati re d aide sociale l Etat ne dispose plus que de comp tences r siduelles comme le rappelle l encadr ci dessous encadr 6 Les comp tences de l Etat en mati re d aide sociale L art L 121 7 du CASF relatif aux d penses la charge de l Etat d finit limitativement les prestations d aide sociale rest es de la comp tence de l Etat au regard de la comp tence g n rale d volue au d partement selon l article L 121 1 les d penses d aide sociale engag es en faveur des personnes sans domicile fixe ou r sidant de fa on exceptionnelle sur le territoire national personnes mentionn es l article L 111 3 les frais d aide m dicale d Etat mentionn e au titre V du livre H allocation simple aux personnes g es mentionn e l article L 231 1 allocation diff rentielle aux adultes handicap s mentionn e l article L 241 2 1 En vertu de l article L 123 5 du CASE 14 En vertu de l amendement Creton aux termes duquel une personne handicap e majeure peut tre maintenue dans un tablissement d ducation sp ciale lorsque l tablissement pour adultes d sign par la COTOREP n est pas en mesure de l a
244. quelques donn es de cadrage Chiffres fournis par la mission de l IGAS en cours sur la PMI source DREES 57 Le service de l aide sociale l enfance devient alors seul comp tent pour assurer la mise en uvre des mesures d assistance ducative Il peut pour cela faire appel des organismes publics ou priv s ou des personnes physiques l habilitation recevoir des mineurs tant alors d livr e par le pr sident du conseil g n ral du d partement o se trouve le si ge du service ou de l tablissement demandeur Ainsi dans ce cadre exp rimental pour les d partements volontaires on peut dire que l action sociale obligatoire se voit enrichie de la protection judiciaire de la jeunesse Les fonds d urgence La loi du 13 ao t 2004 Libert s et responsabilit s locales d centralise la gestion des Fonds de solidarit pour le logement jusqu alors cog r s par l Etat et les d partements au profit des seuls d partements L extension de la comp tence de ces fonds aux aides pour les impay s d eau d nergie et de t l phone qui sont actuellement attribu es par des fonds sp cifiques ainsi titre facultatif qu certaines aides destin es prendre en compte des surco ts de gestion locative li s l occupation de logements par des personnes en difficult est pr vue dans le cadre du Plan d partemental d action pour le logement des personnes d favoris es PDALPD qui demeure cog r
245. ques in dites prestation de solvabilisation globale pr sence du contrat d insertion peut tre rattach cette technique Il est d ailleurs identifi comme tel dans le CASE Deux difficult s sp cifiques ont d tre surmont es pour le codage des comptes D une part le cas des prestations de services sociaux Les comptes d taill s de la protection sociale distinguent les prestations sociales des prestations de services sociaux Les prestations sociales sont des transferts effectifs attribu s personnellement des m nages sans contrepartie quivalente ou simultan e Elles peuvent tre en esp ces ou en nature Les prestations de services sociaux retracent l acc s des services en relation avec un risque de la protection sociale fournis prix r duit ou gratuitement par une administration En mati re d aide et d action sociale ces prestations de services sociaux recouvrent souvent des frais de fonctionnement ou de d penses de travail social qui peuvent relever des deux techniques aide et action sociales sans que le d tail ne soit disponible pour permettre de 82 Cette classification reprend celle adopt e dans les tableaux de la premi re partie panorama 83 La plus grande masse de ces prestations de services sociaux est celle de la prise en charge des soins de sant dans le secteur public hospitalier par la S curit sociale ce qui rel ve des assurances sociales Dans les domaines de l aide et
246. r glements et l action sociale facultative actions ou prestations mises en place suite l initiative du conseil g n ral cf partie 2 consacr e aux notions relatives la protection sociale La mission a relev les traits les plus marquants issus de l enqu te de la DREES r ponses de 44 d partements 7 art D 312 1 et s du CASF 108 Les tablissements d accueil et d h bergement pour adultes handicap s financ s partiellement ou totalement par l aide sociale sont de trois types les foyers d h bergement les foyers occupationnels et les foyers d accueil m dicalis 10 Cf annexe 2 sur les sources DREES 68 Les actions en faveur des personnes g es et des personnes handicap es La quasi totalit des d partements m nent des actions aupr s deux cat gories de publics cibles de l aide l gale que sont les personnes g es et les personnes handicap es Parmi les aides destin es aux personnes g es sont le plus souvent cit es la t l alarme ou t l assistance l am nagement du logement et l acquisition d aides techniques le portage de repas domicile ou l aide aux d placements et aux transports L attribution des ces aides est g n ralement encadr e par des conditions d ge et de ressources au demeurant variables selon les d partements Les aides destin es aux personnes handicap es regroupent le plus souvent comme pour les personnes g es l adaptation de l h
247. r 2004 relative l accueil et la protection de l enfance Loi du 30 juin 2004 relative la solidarit pour l autonomie des personnes g es et des personnes handicap es Loi du 9 Ao t 2004 relative la politique de sant publique Loi du 18 janvier 2005 de programmation de la coh sion sociale Loi du 11 f vrier 2005 pour l galit des droits et des chances la participation et la citoyennet des personnes handicap es VON NN 131 Loi du 4 juillet 2005 portant r forme de l adoption Loi du 26 juillet 2005 relative au d veloppement des services la personne et portant diverses mesures en faveur de la coh sion sociale Loi du 23 mars 2006 relative au retour l emploi et aux droits et devoirs des b n ficiaires de minima sociaux Loi du 31 mars 2006 pour l galit des chances Annexe 5 liste des comit s instances et organismes auxquels participe la DGAS 132 Comit s instances et organismes auxquels participe la DGAS a Animation organisation ou tutelle assur e par la DGAS Personnes g es Conseil d administration de la CNSA Groupe de suivi national sur l volution des logements foyers Comit national des retrait s et personnes g es Comit national de coordination g rontologique Comit national de vigilance contre la maltraitance des personnes g es Comit de pilotage du programme bien vieillir Personnes handicap es Conseil d adm
248. r la m me ligne budg taire que les prestations extral gales des caisses de s curit sociale 1 3 4 3 un retraitement par technique et par acteur La mission a donc cod chaque ligne budg taire selon son appartenance l une des quatre techniques d intervention r pertori es Toutefois une m me ligne budg taire a parfois d tre clat e entre plusieurs sous lignes cr es par la mission afin de rattacher ces sous lignes des cat gories distinctes C est en particulier le cas quand des acteurs distincts interviennent au titre d une technique diff rente pour une m me prestation Ce travail n a pas soulev trop de difficult s lorsqu il tait relativement ais de comprendre quelles prestations correspondait une ligne budg taire la ligne soins de sant du poste 11 21 10 a t ventil e entre assurances sociales pour ce qui est des prestations des administrations de s curit sociale ASSO des r gimes d employeurs et des mutuelles aide sociale 2 3 et action sociale 1 3 s agissant des prestations de l Etat et des organismes d pendant de l administration centrale ODAC et action sociale pour les prestations des administrations publiques locales APUL la ligne aide m nag re domicile du poste 21 22 20 a t diff renci e selon que le r gime tait un r gime d employeurs et les ASSO classement en action sociale ou les APUL classement en aide sociale La ligne int
249. redj Olivier Drouard Marie Laure Pouchadon Antoine V r tout Jo l Zaffran l action sociale facultative des communes analyse compar e dans quatre communes DREES tudes et r sultats para tre 13 La loi du 13 ao t 2004 a ouvert en mati re de logement la possibilit de diverses d l gations de comp tences de l Etat vers les communes ou tablissements publics de coop ration intercommunale EPCI d l gation du contingentement pr fectoral de logements sociaux au maire ou au pr sident de EPCI comp tent en mati re d habitat d l gation des aides la pierre aides la construction l acquisition r habilitation et d molition des logements locatifs sociaux aides en faveur de la r novation de l habitat priv etc cette d l gation est galement ouverte aux d partements d l gation des comp tences du pr fet en mati re de lutte contre l insalubrit et le saturnisme dans les locaux usage d habitation pour les communes disposant d un service communal d hygi ne et de sant cr avant le 1 janvier 1984 et Paris uniquement d l gation aux EPCI de la prise en charge de la construction de l extension et la r habilitation des locaux destin s au logement tudiant 75 1 4 2 2 Les modalit s de mise en uvre des comp tences des communes L action des communes dans le domaine social est mise en uvre soit au travers de services publics qu elle organise librement en gestion
250. res formes de r gulation En dehors d un r le de coordination l Etat assume une fonction de r gulation par trois autres modalit s plus diffuses mais dont l impact peut tre d cisif La production de r f rentiels unificateurs des pratiques n cessairement diverses des acteurs cf sur ce point la fiche th matique n 5 sur la coordination et l encadr n 7 sur l hypoth se d une m thode ouverte de coordination MOC nationale L encadrement du travail social 149 LOS L Les statuts des travailleurs sociaux appliqu s des professions diverses se caract risent par leur h t rog n it Toutefois un certain nombre de r gles d finissant leur droits et obligations dans l exercice de leurs activit s sont communes toutes les professions elles rel vent de la r gulation de l Etat par le biais du code du travail qu il s agisse de dispositions g n rales de celui ci ou de dispositions sp cifiques au secteur social et m dico social ou par le biais des statuts rattach s au droit de la fonction publique En outre des principes d ontologiques communs ont t progressivement affirm s par la jurisprudence en mati re d obligations professionnelles ces dispositions ont re u une cons cration l gislative avec la loi n 2002 2 du 2 janvier 2002 article 6 qui a introduit dans le CASF l obligation pour les f d rations et organismes repr sentatifs des personnes morales publiqu
251. ributives ne sont pas soumises condition de ressources allocation d ducation sp ciale en faveur des enfants handicap s devenue en 2005 allocation d ducation des enfants handicap s Ainsi la fin des ann es 1970 le mod le initial th orique distinguant s curit sociale d une part aide sociale et action sociale d autre part tait remis en cause les deux crit res mat riel caract re contributif ou non et organique gestion par les organismes de s curit sociale ou non tant largement dissoci s Des prestations vers es par des institutions de s curit sociales pouvaient ob ir une logique d assurance mais aussi une logique d assistance prestations non contributives cibl es sous condition de ressources ou une logique mixte prestations universelles c est dire non soumises condition de ressources mais galement non contributives La mise en place de la couverture maladie universelle CMU en 1999 constitue galement un exemple d imbrication entre assurances sociales et aide sociale La CMU s inscrit dans le syst me de s curit sociale du point de vue institutionnel prestations g r es par les caisses et fonctionnel droit ouvert sur simple justification de l identit et de la r sidence stable Mais elle renvoie aussi des m canismes d aide sociale subsidiarit du crit re de r sidence par rapport au crit re socio professionnel absence de contribution pour les pe
252. rsonnes disposant d un revenu inf rieur un plafond possibilit d action en r cup ration dans certains cas comp tence des juridictions d aide sociale En outre on peut noter que si le r gime de la protection compl mentaire dans le cadre de la CMU figure dans le code de la s curit sociale CSS et non dans le code de l action sociale et des familles CASE en revanche son contentieux rel ve de la comp tence des juridictions de l aide sociale Au del de ces exemples de nombreuses autres prestations de s curit sociale pourraient tre examin es l aune de ces crit res le caract re contributif des prestations familiales et m me de l assurance maladie au del de la CMU peut tre interrog A l inverse l allocation de solidarit sp cifique ASS a un caract re fortement contributif Enfin on peut souligner que la branche AT MP du fait de ses volutions jurisprudentielles et de la cr ation de fonds sp cifiques rel ve autant aujourd hui de l indemnisation des pr judices par la mise en cause de responsabilit s que de l assurance sociale au sens d une stricte contrepartie des contributions 22 1 2 2 2 L introduction de la logique d assurance dans certains dispositifs d aide sociale R cemment sont apparues des prestations non contributives de solidarit nationale qu il est difficile sur un plan th orique de rattacher l aide sociale ou la s curit sociale l
253. rtographique doit imp rativement rendre compte d une des cons quences pratiques de la multiplicit des acteurs savoir la coordination des acteurs le terme de coordination tant employ ici de fa on g n rique pour d signer plus une finalit travailler ensemble qu une proc dure pr cise Une cartographie de l aide et de l action sociales doit donc en pr senter de fa on simplifi e par exemple sous forme de tableaux les formes existantes ou en construction Pour ce premier rep rage cartographique la mission a mis en vidence quatre s ries de constatations Un effort de codification des modes de coordination a t effectu au sein du code de l action sociale et des familles CASF La mission a proc d un inventaire des dispositifs codifi s en diff renciant par politique les chelons territoriaux national r gional d partemental et la finalit des formes de coordination Le r sultat est pr sent sous forme de tableau tableau n 39 fiche th matique n 5 Les formes et proc dures de coordination sont tr s diverses l analyse poursuivre devrait distinguer ce qui rel ve de la consultation de la concertation de la coop ration coordination et du partenariat Un sch ma cible semble se dessiner pour chaque politique au niveau territorial associant quatre l ments propices la coordination un acteur pilote une instance de concertation entre les acteurs un outil de plan
254. rveillance expertise et alerte gestion des Sant urgences des situations exceptionnelles et des Affaires sociales EFS EPA NON crises production et mise en uvre de r gles de DGS DGS pon recommnadations de d cisions et autres dispositifs information et formation S curit sanitaire Veille et S curit sanitaires Agences de veille surveillance expertise et alerte gestion des Sant Eii urgences des situations exceptionnelles et des en cours Affaires sociales nvs EPA Das Qul crises production et mise en uvre de r gles de pos DOS d laboration recommnadations de d cisions et autres dispositifs information et formation S curit sanitaire Veille et S curit sanitaires Agences de veille surveillance expertise et alerte gestion des Sant AS urgences des situations exceptionnelles et des Affaires sociales INTS GIP Sae NON crises production et mise en uvre de r gles de DGS DGS non recommnadations de d cisions et autres dispositifs information et formation S curit sanitaire Veille et S curit sanitaires veille surveillance expertise et alerte gestion des Sant L LFB GIP NON urgences des situations exceptionnelles et des pcs pes han Affaires sociales crises production et mise en uvre de r gles de recommnadations de d cisions et autres dispositifs information et formation R Ville et logement D veloppement et am lioration Equipement CGLLS EPA de l offre de logement DGUHC Ville et
255. s 2 les logiques des trois techniques d assurances d aide et d action sociales se sont en outre interp n tr es au fil du temps conduisant le l gislateur cr er des prestations qualifi es d hybrides dans la pr sente note au sens o elles empruntent leurs caract res aux techniques d assurance d aide sociale et ou d action sociale La mission a rep r particuli rement les volutions suivantes e introduction de la logique de l aide sociale au sein de la s curit sociale par le biais de prestations de s curit de s curit sociale dites non contributives d abord sous conditions 5 Le d tail des exceptions ces principes est fourni dans la fiche th matique n 2 de l annexe 1 IGAS Contribution la cartographie de l action sociale novembre 2006 de ressources allocation de m re au foyer allocation logement par exemple puis sans conditions de ressources comme l allocation d ducation sp ciale devenue en 2005 allocation d ducation des enfants handicap s Exemple la couverture maladie universelle CMU Comme une prestation de s curit sociale la CMU est g r e par les caisses de s curit sociale mais comme une prestation d aide sociale elle n est pas soumise contribution en dessous d un certain niveau de ressources donne lieu des actions en r cup ration dans certains cas et rel ve des juridictions d aide sociale e introduction de la logique d
256. s Aide sociale T 01 d penses brutes d aide sociale Effectifs au 31 d cembre France m tropolitaine AIDE AUX PERSONNES G ES Aides aux personnes g es domicile Aides m nag res Allocation personnalis e d autonomie Allocation compensatrice pour tierce personne des 60 ans ou plus Aides aux personnes g es en thlissement ou en fanille d accueil Accueil en tablissement au titre de l ASH Accueil chez des particuliers Allocation personnalis e d autonomie Autres d penses Total Allocation personnalis e d autonomie AIDE AUX PERSONNES HANDICAP ES Aides aux personnes handicap es domicile Aides m nag res et auriliaires de vie Allocation compensatrice pour tierce personne des noirs de 60 ans Aides aux personnes handicap es en tablissement Accueil en tablissement Accueil chez des particuliers Autres types d accueil Autres d penses AIDE SOCIALE L ENFANCE Erfants accueillis l ASE Actions ducatives AEMD et AED Autres d penses d ASE dont allocations pr vention sp cialis e Droits ouverts Charrp France m tropolitaine Source DREES enqu tes Aide sociale
257. s d penses concernent des aides l investissement vers es aux organismes HLM ou des associations D autres prestations plus marginales sont galement dispens es aide au logement des jeunes information et conseil aux familles A noter que les CAF des DOM ont une obligation r glementaire en mati re de logement et ont vers 14 des d penses totales de logement en 2004 contre 3 5 de l ensemble des d penses d action sociale Les d penses d animation et vie sociale repr sentent 7 6 des d penses d action sociale en 2004 en progression Il s agit principalement de d penses de fonctionnement pour l essentiel des centres sociaux et des foyers de jeunes travailleurs D autres d penses de soutien la vie associative compl tent ces prestations L accompagnement de la fonction parentale occupe une place croissante dont plus de la moiti est constitu e par l accompagnement la scolarit Le second poste par le volume des d penses est celui de la m diation familiale Sont galement financ s les r seaux d coute d appui et d accompagnement des parents en forte progression en 2004 et les lieux d accueil enfants parents 1 4 4 Le r le de l tat L Etat est ici entendu comme personne morale Il assure plusieurs fonctions distinctes essentielles au fonctionnement de l aide et de l action sociales qu il exerce diff remment en fonction de la r partition des comp tences a
258. s dispositifs par politique par niveau territorial et par fonction observation et information valuation concertation et coordination planification mise en uvre op rationnelle 99 Tableau 39 les dispositifs de coordination pr vus dans le CASF Organisation d un dispositif de suivi statistique L 247 1 L 247 6 Personnes Personnes g es Enfance et famille Lutte contre la handicap es pauvret et contre Adultes l exclusion sociale Au niveau national Information et observation Observatoire de Observatoire Observatoire l enfance en danger national de la national sur la L 226 6 pauvret et de formation la l exclusion sociale recherche et L 144 1 l innovation sur le handicap L 114 3 Evaluation Rapport de la Rapport de la Rapport du Rapport du CNSA au CNSA au gouvernement au gouvernement au Parlement parlement parlement sur la parlement sur la L 14 10 3 VI L 14 10 3 politique familiale lutte contre les personnes g es L 112 1 exclusions d pendantes L 115 4 Organisation d un dispositif de suivi statistique L 262 48 L 262 54 Conseil national de 1 valuation sociale et m dico sociale L 31 2 8 Concertation et coordination Conseil consultatif national des personnes handicap es L 146 1 Conf rence nationale du handicap L 114 2 1 Comit interminist riel d animation en mati re d adaptation et de r animation R 114 1
259. s en capital de ce fait le solde qu il d gage s interpr te comme une pargne et non comme un besoin de financement les op rations enregistr es dans les comptes de la protection sociale en emplois comme en ressources correspondent des dispositifs obligatoires ou d faut assurant une mutualisation minimale de la couverture d un risque l instar par exemple de la pr voyance d entreprise ou de la mutualit ce qui conduit exclure de regarder les dons per us par les associations comme des ressources de la protection sociale d une fa on plus g n rale il n entre pas dans les missions des comptes de la protection sociale de proposer un compte complet des institutions sans but lucratif au service des m nages dont au demeurant les champs d intervention sont loin de se limiter au seul domaine social Ces limites des r sultats obtenus ne remettent pas du tout en cause l avanc e consid rable que constitue cet outil de comptabilisation Ils ont toutefois conduit la mission chercher contr ler et compl ter les r sultats issus de son utilisation des comptes de la protection sociale La mission a pour ce faire confront ces donn es aux tudes existantes sur les associations et comit s d entreprises les d penses de l Etat et les d penses des d partements 1 3 2 1 Les associations et les comit s d entreprises Comme il a t soulign cf note m thodologique la fin de cette fic
260. sant des sch mas g rontologiques Les personnes g es d pendantes rapport public particulier Cour des comptes novembre 2005 En 2003 pr s un d partement sur deux ne disposait pas d un sch ma g rontologique op rationnel et en avril 2005 43 d partements avaient un sch ma adopt depuis moins de 5 ans 109 Le choix de l chelon territorial pertinent conditionne galement l effectivit des outils de planification Le choix de l chelon d partemental comme niveau de planification est coh rent avec les comp tences du d partement en mati re d aide sociale mais il faut adapter la proc dure financi re les enveloppes nationales de l assurance maladie et de l Etat sont r parties au niveau r gional En outre le comit consultatif intervenant dans la proc dure d autorisation est galement r gional CROSMS L chelon r gional peut d ailleurs galement tre jug pertinent s agissant des outils d observation Ainsi s agissant des personnes g es ou des personnes handicap es plusieurs outils de planification coexistent En effet si le d partement pilote les sch mas d partementaux Etat est comp tent pour l autorisation et la tarification des tablissements d livrant des prestations fournies par l assurance maladie En outre la planification sanitaire rel ve des ARH pour les h pitaux sch ma et comit r gionaux de l organisation sanitaire et sociale SROSS et CROSS et des CP
261. se r aliser au b n fice des publics de l aide sociale mais qui se rattachent l action sociale Le service d partemental d action sociale Le d partement est responsable et assure le financement du service d partemental d action sociale L 123 1 CASF qui a pour mission g n rale d aider les personnes en difficult retrouver ou d velopper leur autonomie L 123 2 Compos de travailleurs sociaux assistants sociaux conseillers en conomie sociale et familiale etc le service est souvent organis sur une base territoriale circonscriptions unit s territoriales centres m dico sociaux Il est charg de l approche globale de l valuation des situations et du traitement des demandes de l ensemble des usagers La protection maternelle infantile PMI Organis ses d buts afin de lutter contre la mortalit infantile le service de PMI a volu vers une mission plus large de protection de la m re et du jeune enfant entrant dans une g Paaa 92 logique de pr vention sanitaire mais aussi sociale La PMI assume des missions g n rales d encadrement m dical de la conception et de la maternit en amont le service intervient dans le cadre de la planification familiale et de la surveillance pr natale d claration de grossesse et consultations pr natales obligatoires il est responsable des consultations de nourrissons et du suivi des enfants de O 6 ans on d nombre au 1 ja
262. services sociaux ont t ventil es en aide sociale 2 3 et action sociale 1 3 selon la convention expos e plus haut Cette ventilation permet notamment d tre en relative coh rence avec le montant des d penses nettes des charges d insertion au titre du RMI estim es 858 M dans l enqu te de la DREES sur l aide sociale d partementale ne finance sur le risque ch mage que de l action sociale De m me pour les prestations diverses des APUL au poste 42 22 30 Les d penses d aide sociale des d partements en 2004 Jocelyne Mauguin Document de travail s rie statistiques DREES mars 2006 1 4 54 Fiche n 4 Les acteurs de l aide et de l action sociales La mission a analys plus particuli rement les interventions de deux acteurs de l aide et de l action sociales le d partement et la commune Par ailleurs elle rappelle plus succintement le r le des caisses de s curit sociale et celui de l Etat 1 4 1 Le d partement Au cours du temps sur le fondement de ses comp tences g n rales et plus particuli rement du fait des transferts op r s depuis les lois de d centralisation de 1983 1984 le d partement est devenu un acteur majeur de l aide et de l action sociales C est la collectivit de droit commun de mise en uvre de l aide sociale qui mobilise 65 du budget de fonctionnement de l institution et ses interventions s tendent au del de ce domaine Dans ce cadre
263. sont pas r pertori s ici bien que concourrant la lutte contre l exclusion ils ne rel vent pas en effet aux yeux de la mission de dispositifs d di s au sein de politiques sectorielles mais constituent en eux m mes une politique 119 Comme l a soulign le rapport annuel de PIGAS sur l intervention sociale cette multiplication de services sociaux sp cialis s au sein de chaque institution tablissements scolaires dans les organismes de logement social dans les services de l emploi pr sente n anmoins le risque de voir coexister des approches parcellaires des probl mes des usagers Les services sociaux g n ralistes sont galement susceptibles de ne recevoir dans ce cadre que les cas les plus lourds C est pourquoi l appui sur des services sociaux polyvalents est galement une voie recherch e Afin d apporter une r ponse globale et individualis e aux personnes en situation d exclusion ou menac es d exclusion l intervention d un travailleur social polyvalent peut permettre d assurer une r ponse de proximit pluridisciplinaire aux besoins d un individu C est ainsi le travailleur social qui ira puiser parmi les aides disponibles celles qui correspondent aux besoins de l individu La mise en uvre de cette logique ne va toutefois pas sans soulever des interrogations Si la polyvalence de secteur demeure le cadre majoritaire du travail social certains d partements recherchent g
264. sseeesseesseesseessee 39 Tableau 18 recettes des ISBL en millions d euros 40 Tableau 19 cr dits consacr s la politique d inclusion sociale selon le document de politique transversale en millions d euros cr dits de paiements seseeeeeeseeereeeeeee 41 Tableau 20 correspondances entre DPT et CPS lents nn ne isstieanestetettesates 43 Tableau 21 comparaison entre les r sultats issus des CPS et les enqu tes de la DREES en millions E 200 nt Street een eme 46 Tableau 22 pr sentation sch matique de la r partition des principales interventions du d partement entre les diff rentes formes juridiques d aide et d action sociales IGAS 55 Tableau 23 les d penses d aide sociale d partementale en 2004 DREES eesse 58 Tableau 24 les b n ficiaires de l aide sociale d partementale au 31 d cembre 2004 DREES ASS Rte En mn 58 Tableau 25 l aide aux allocataires du RMI en 2004 Source DREES 59 Tableau 26 d penses brutes d ASE en 2004 M tropole 60 Tableau 27 les b n ficiaires de l ASE en 2004 France m tropolitaine 60 Tableau 28 d penses brutes d aide sociale aux personnes g es des d partements M tropole 200 a a r a a EA EE Ea aSa iiaa 62 Tableau 29 b n ficiaires de l aide sociale aux personnes g es des d partements M tropole 2004 DORE RER a a PRE A A ER RER E Ea 62 Tableau 30 d penses brutes d aide sociale aux personnes han
265. t sociale qui ne sont conditionn es que par la r union de crit res r glementaires Un droit subsidiaire l aide sociale n intervient que si le demandeur ne peut satisfaire le besoin au titre duquel il la sollicite par ses propres moyens ou par la mise en jeu de droits sociaux s curit sociale notamment ou de cr ances d aliments solidarit familiale Ces caract ristiques ont plusieurs cons quences pratiques les prestations sont soumises condition de ressources elles ne sont per ues qu d faut de cr ances alimentaires en dehors des cas o les textes ont express ment pr vu qu elle ne joue pas obligation alimentaire du code civil doit s appliquer 1 La notion de droit subjectif est controvers e nous reprenons ici les analyses de M Borgetto et R Lafore Droit de l aide et de l action sociale Montchrestien 5 dition 2004 M Laroque qualifie quant lui l aide sociale de droit appr ciation subjective cf M Laroque Guide de la protection sociale Dunod Paris 2001 7 Article L 132 1 du CASF sont exclues la retraite du combattant et les pensions attach es aux distinctions honorifiques article L 132 2 20 elles peuvent faire l objet d un recours en r cup ration contre le b n ficiaire revenu une meilleure fortune ou lorsque ce dernier poss de un patrimoine qu il transmet recours contre la succession le donataire ou le l gataire les
266. t compte tenu des r ticences de la population des ZUS se d placer souvent dues des difficult s objectives de transport Le rapport conclut sur ce point qu une expertise serait utile sur la pertinence et la faisabilit d un r seau de proximit qui permettrait l ANPE d tre plus pr sente dans les quartiers effectif global constant et sous condition de renforts cibl s Le rapport constate en outre que les documents de l ALE pr voient bien des plans d action correspondant aux probl mes d insertion auxquels sont particuli rement confront s les habitants des ZUS mais ces plans d action sont centr s sur les probl mes des personnes et ne font pas de la ZUS une cible prioritaire en tant que telle La mission de l IGAS recommande donc de mat rialiser par des plans d actions les moyens que le SPE et dans ce cadre l ANPE mettent en place pour garantir aux populations l acc s aux services auxquels leur situation leur donne droit Elle souligne que la mise en uvre du plan de coh sion sociale de l enveloppe unique r gionalis e en particulier justifie cette approche territorialis e Enfin le rapport souligne les difficult s que peuvent rencontrer les quipes en contact avec des clients employeurs et personnes la recherche d un emploi dont les attentes ne sont pas spontan ment convergentes difficult particuli rement marqu e s agissant des quartiers de la pol
267. t la pauvret La CNSA s est galement vue confier la mission d laborer des indicateurs de la qualit du service rendu par les MDPH cf encadr n 8 sur la CNSA L change de bonnes pratiques s il tait encourag et organis permettrait une harmonisation des diff rents lieux et modalit s de mutualisation aujourd hui existant mis en place aujourd hui l initiative de l Etat ONED CNSA ou des collectivit s l Association des maires de France AMF l Assembl e des d partements de France ADF l Association des r gions de France ARF l Association nationale des directeurs de l action sociale et de sant ANDASS le r seau IDEAL Information sur le d veloppement l environnement et l am nagement local 1 5 2 Essai de typologie des modalit s de coordination dans la mise en uvre des politiques La mission n avait pas pour mandat d analyser les avantages et inconv nients de cette situation Elle s en est tenue son r le cartographique Dans ce cadre elle estime que l outil 178 Les l ments de l encadr reprennent en grande partie les d veloppements du rapport annuel de PIGAS L europe sociale 2006 112 cartographique doit imp rativement rendre compte d une des cons quences pratiques de la multiplicit des acteurs savoir les modalit s diverses de coordination le terme de coordination tant employ ici de fa on g n rique pour d signer plus une fin
268. t de recherche pour la DARES CEE janvier 2004 Cf aussi L impact des politiques communautaires sur la politique fran aise de lutte contre les exclusions in L Europe sociale rapport annuel de PIGAS 2006 176 Certes la situation de l Union europ enne au regard des Etats membres est distinguer juridiquement de la situation de l Etat dans le cadre d une r publique d centralis e o les comp tences sont partag es et o l Etat l gislateur conserve un r le fondamental Toutefois la mise en vidence des analogies entre les deux situations et l int r t politique de l examen d une transposition sont apparus tr s clairement la mission 177 Le groupe de travail du CNLE sur Pilotage et articulation des politiques de lutte contre les exclusions d finies aux niveaux europ ens national et local pr sid par V Fayet et B Lacharme a pr conis dans son rapport de f vrier 2006 le d veloppement d une MOC nationale de lutte contre les exclusions La proposition est reprise dans le rapport annuel de PIGAS L Europe sociale 2006 111 ci dessus tout en l enrichissant et en l uniformisant cf encadr n 7 sur l hypoth se d une MOC nationale encadr 7 L hypoth se d une MOC nationale La mise en place d une MOC nationale reposerait sur les outils suivants la d termination d objectifs communs T laboration de plans d partementaux la fixation d indicateurs _l change
269. t la FP des adultes donn es 31 12 01 sauf pour les donn es AAH fin 2005 DETH f v 2006 entreprises accueillant des DETH entreprises assujetties l obligation d emploi 2002 RQTH 2004 suivi par ANPE et Cap emploi 2005 places en CAT et EA 2005 Rapport portant sur le dispositif d accompagnement vers l emploi des personnes handicap es Michel Bernard avec la collaboration de C dric Puydebois 2006 Pour le nombre de stagiaires de la formation professionnelle jaune 2006 donn es 2004 DREES pour aide et action sociales des collectivit s 31 12 2004 1 2 15 Fiche n 2 les notions d aide et d action sociales Trois techniques d interventions sp cifiques peuvent tre distingu es dans le droit de la protection sociale les assurances sociales l aide sociale action sociale Cette cat gorisation est utilis e aussi bien dans la l gislation dans la doctrine en comptabilit nationale que dans l action publique Toutefois ces notions ne sont pas totalement op ratoires pour rendre compte de la r alit de la protection sociale gt Le crit re distinctif traditionnel que constitue le caract re obligatoire de l aide sociale par opposition l action sociale facultative se voit remis en cause par la notion d action sociale obligatoire gt Une certaine incertitude p se sur la notion d action sociale qui certes en toute rigueur juridique se distingue des te
270. taire et sociale section sociale Conseil national de l valuation sociale et m dico sociale Journ es des CTRI Comit de pilotage BDSL Groupe technique national sur le dossier de la personne accueillie ou accompagn e a Participation de la DGAS aux instances organismes ou comit s Personnes g es Comit de pilotage du plan Alzheimer Comit de pilotage du plan grippe aviaire Comit national de suivi du d veloppement des soins palliatifs et de l accompagnement de la fin de vie f vrier 2006 Comit de pilotage maladies chroniques Conseil d administration de la CNAV Conf rence des directeurs de maisons de retraite publiques Personnes handicap es Comit national consultatif des personnes handicap es Conseil sup rieur du reclassement professionnel AGEFIPH Conseil d administration de l INJA Conseils d administration des INJS Comit national de suivi du plan psychiatrie sant mentale Groupe de pilotage soins de suites et r adaptation Groupe de recherche sur les transports Commission nationale culture et handicap Commission interminist rielle de la politique immobili re de l Etat FIAH Enfance Famille Conf rence de la famille Conseil d administration de la CNAF Conseil national pour l acc s aux origines personnelles Mission interminist rielle de vigilance et de lutte contre les d rives sectaires Comit national de pi
271. tat es dans la d sagr gation de certaines prestations Certaines lignes budg taires des comptes ont d ainsi tre clat es pour tre class es en assurances sociales aide sociale ou action sociale Mais cette r partition est parfois malais e notamment pour des prestations diverses dont le contenu n est pas pr cis ou des prestations extral gales des caisses de s curit sociale et frais divers dont l appellation pr te confusion puisqu il s agit en fait de prestations des collectivit s locales Enfin la nature m me de certains concepts et conventions des comptes de la protection sociale En effet si les comptes de la protection sociale fournissent un outil tr s pr cieux de chiffrage de l ensemble des emplois et des ressources de la protection sociale ils s inscrivent en tant que compte satellite des comptes nationaux et partie d un syst me europ en dans un cadre contraignant qui ne leur permet pas de retracer l ensemble des d penses d aide et d action sociales et le r le des diff rentes acteurs dans ce domaine La mission a pour cela cherch compl ter ces donn es chiffr es partir de trois sources principales des tudes de l INSEE sur les associations le document de politique transversale DPT inclusion associ la pr sentation de la loi de finances 2006 et les enqu tes de la DREES sur l aide sociale des d partements Il en ressort deux conclusions principales
272. te de l arr t Biason C 24 74 arr t du 9 octobre 1974 l allocation suppl mentaire du Fonds national de solidarit aujourd hui financ e par le Fonds de solidarit vieillesse FSV et l allocation pour adultes handicap s AAH ont t int gr es dans le champ d application du r glement de coordination Le r glement de 1971 a depuis t modifi par les r glements n 1247 1248 1249 92 du 30 avril 1992 aux termes desquelles certaines prestations non contributives doivent d sormais s analyser comme des prestations sociales caract re non contributif Ces prestations ue R 52 num r es en annexe du r glement ne sont pas exportables Les relations entre le droit europ en et les politiques d aide et d action sociales ne se limitent pas cet aspect cf notamment l influence de la CEDH sur les proc dures juridictionnelles en la mati re ou l impact du droit de la concurrence sur les organismes de s curit sociale les mutuelles et institutions de pr voyance Pour un panorama beaucoup plus complet des rapports entre droit communautaire et politiques sociales fran aises on se reportera au rapport annuel 2006 de PIGAS L Europe sociale Cf M Laroque L impact du droit communautaire sur les concepts de protection sociale fran aise Droit social n 11 novembre 1997 5 Initialement r serv aux travailleurs salari s le syst me a t tendu par la suite aux non salari s r
273. tes de la protection sociale sont peu d taill s sur ce risque le DPT permet en particulier d identifier 741 M d actions en faveur des plus vuln rables qui sont des moyens accord s au monde associatif et sont donc pr sents dans les comptes mais au titre des ISBLSM les d penses du risque ch mage sont les plus mal retrac es dans les comptes de la protection sociale toutes les actions territoriales les contrats aid s les aides la qualification sont notamment absentes ce qui explique la diff rence importante entre les deux montants indiqu s 13 393M dans le DPT 5157 M dans les comptes En effet ces d penses recouvrent essentiellement des subventions et non des prestations Les d penses du CNASEA notamment CEJ emplois aid s etc ne sont plus retrac es de la m me fa on depuis le changement de traitement comptable de cet organisme intervenu en 2003 Il verse essentiellement des subventions sur la production qui ne sont pas reprises dans les comptes de la protection sociale Certaines d penses retrac es dans les comptes de la protection sociale sont prises en compte un niveau plus lev dans les comptes que dans le DPT au sein du risque famille l ensemble des bourses scolaires identifi es par la mission dans les comptes de la protection sociale n est pas retrac dans le DPT __s agissant du risque logement le DPT choisit de ne prendre en compte qu une partie des allocations id
274. textes ayant toutefois limit le recouvrement sur succession en fixant des seuils et adopt des dispositions protectrices pour les personnes handicap es elles s appr cient subjectivement pouvant donner lieu une enqu te avant attribution gt L action sociale L action sociale ne fait l objet d aucune d finition l gale m me si l expression est employ e dans plusieurs textes elle recouvre un ensemble de prestations h t rog nes chaque initiative en mati re d action sociale relevant de dispositions r glementaires sp cifiques Peuvent ainsi relever de l action sociale des actions individuelles dont le prototype est l action caritative des initiatives cat gorielles qui compl tent ou coordonnent les dispositifs d aide sociale ou de s curit sociale des actions sociales globales se proposant d agir sur l ensemble de la vie sociale d une population par exemple l chelle d un quartier Elle peut tre mise en place par tout acteur public ou priv Etat collectivit locale organisme de s curit sociale association ou par un ensemble compos de ces acteurs A la diff rence de l aide sociale elle n est pas n cessairement d cid e ou mise en uvre par une collectivit publique 1 2 2 L imbrication progressive des logiques et ses incidences A la fin du XIX me si cle assistance et assurances sociales apparaissent comme les deux termes d une alternative
275. tions Solidarit et int gration Politiques en faveur de l inclusion sociale pr vention de l exclusion Solidarit et int gration Accueil des trangers et int gration participation la r gulation des migrations int gration Solidarit et int gration Accueil des trangers et int gration participation la r gulation des migrations int gration Solidarit et int gration Actions en faveur des familles vuln rables protection des enfants et de leur famille Solidarit et int gration Handicap et d pendance compensation des cons quences du handicap Solidarit et int gration Handicap et d pendance compensation des cons quences du handicap Solidarit et int gration Handicap et d pendance compensation des cons quences du handicap Solidarit et int gration Handicap et d pendance compensation des cons quences du handicap Solidarit et int gration Handicap et d pendance compensation des cons quences du handicap Solidarit et int gration Handicap et d pendance ressources d existence Solidarit et int gration Protection maladie compl mentaire acc s la protection maladie compl mentaire Solidarit et int gration Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales Etat major de l administration sanitaire et sociale Solidarit et int gration Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales soutien de l administration s
276. tite enfance Service aide sociale Service insertion Service Personnes g es Subvention ville sub d quilibre 2 938 770 42 du budget 4 674 075 35 du budget 8 842 000 55 du budget 2 900 000 48 du budget Contenu des Personnes g es animation PA aide domicile 35 salari s portage repas t l alarme CLIC SSIAD Service social aides sociales suivi RMI accompagnement Personnes g es Portage de repas aide domicile 200 salari s t l alarme accompagnement courses Animation Service social Aides sociales Personnes g es CLIC SSIAD Aide domicile 428 salari s Service d auxiliaires de vie t l alarme portage de repas Service social Personnes g es et handicap es CLIC Maintien domicile repas domicile et SOS d pannage Service social aide au logement dont FSL Aides sociales actions vers l emploi suivi RMI en aides sociales pr vention sanitaire et appartements relais polyvalence aide au logement sociale Atelier Sant Ville FAJ aides aux aide aux jeunes dont Accueil d urgence Dispositif de jeunes allocation FAJ DHU mutualisation jeunes et Appartements relais h bergement Petite enfance Structures d accueil Petite enfance Petite enfance Structures d accueil soutien parentalit adultes relais 230 agents 400 agents 530 agents sans 2
277. trat temps libre CTL Contrat de CE de la CAF CTL de la CAF des politiques CTL Contrat ville CE de la CAF CTL de la CAF CEL Contrat de contractuelles Educatif Local CEL Contrat de ville CEL contrat local de s curit CLS Contrat de ville ville 83 gt Communes de moins de 5000 habitants Tableau 36 l action sociale des communes de moins de 5000 habitants R partition des communes selon le groupe auquel elles appartiennent en ensemble des groupe 1 des groupe 2 des communes d veloppant communes de petite communes plus grandes groupe 3 des taille qui concentrent qui m nent une politique communes petites et leur actions sociales d action sociale plus moyennes dont l action principalement sur les diversifi e sociale est moinbs personnes g es intense et moins syst matiquement tourn e vers les personnes g es une politique d action sociale nombre de communes concern es communes intervenant aupr s des personnes g es bons alimentaires ST 8 5 6 colis de No l 58 55 awa g tepas de No l O awa M 49 2 k D DU e_ _ E a E a noie de v tements BAr en argent bons bons de transports o transports difficult sociale actions destination des personnes en difficult sociale bons alimentaires o o d o S a S a ay cale de No l ne G A repas de No l 3 1
278. tre une contradiction entre la d signation d un pilote par politique th matique emploi logement et d un pilote par public le conseil g n ral en mati re d insertion professionnelle des RMistes le conseil r gional en mati re de formation professionnelle La notion m me de chef de file qui n est pas d finie juridiquement ne suffit pas par elle m me ordonner les relations entre les acteurs gt L effectivit des outils S il est vrai que ces diff rents dispositifs ont en commun une finalit de coordination des acteurs de l aide et de l action sociales ils ont une port e tr s in gale La mission a ainsi regroup pour simplifier les dispositifs en 5 grandes cat gories observation et information valuation concertation et coordination planification mise en uvre op rationnelle En toute rigueur il convient de d finir un d grad de dispositifs allant de l information la mise en uvre et son valuation S agissant des instances de concertation La concertation et la coordination recouvrent des r alit s tr s diff rentes selon la finalit des dispositifs la concertation ou la consultation ont pour finalit la r flexion quand la coordination a pour but l action leur d bouch imm diat les modalit s de concertation consultation donnent lieu des avis ou des orientations ces avis peuvent eux m mes tre obligatoires ou non et lier ou non le d cide
279. tte refonte terminologique peut tre discut e Elle ne distingue pas suffisamment l aide sociale et l action sociale alors que les deux demeurent comme deux types d intervention sp cifiques au sein du nouveau code Les titres m mes en t moignent chapitre I du livre I droit l aide sociale livre II diverses formes d aide et d action sociales les actions vis es tant simplement reprises des textes ant rieurs il s agit le plus souvent des compl ments aux aides sociales l gales soit de l aide sociale extral gale au sens de la DREES soit de l action sociale En cons quence un m me terme action sociale semble d signer la fois un ensemble et un sous ensemble de cet ensemble Le nouveau CASF est entr en vigueur pour sa partie l gislative le 26 d cembre 2000 5 L action sociale et m dico sociale tend promouvoir dans un cadre interminist riel l autonomie et la protection des personnes la coh sion sociale l exercice de la citoyennet pr venir les exclusions et en corriger les effets Elle repose sur une valuation continue des besoins et des attentes des membres de tous les groupes sociaux en particulier des personnes handicap es et des personnes g es des personnes et des familles vuln rables en situation de pr carit ou de pauvret et sur la mise leur disposition de prestations en esp ces ou en nature Elle est mise en uvre par l Etat les colle
280. u pilier emploi du P C S 5 concernent l objet du programme acc s au retour l emploi programme P2 F d rer les acteurs pour un nouveau contrat avec les demandeurs d emploi Accompagner 800 000 jeunes en difficult vers l emploi durable De l assistance l emploi une chance pour le pays tout entier D velopper l conomie solidaire Favoriser le retour l emploi des ch meurs de longue dur e La substance et la formulation des objectifs de P2 ont t d lib r ment modifi es par rapport des versions ant rieures pour tenir compte de la logique et des prescriptions du PCS particuli rement les objectifs e n 2 r f rence aux besoins des bassins d emploi inclusion d indicateurs sur les maisons de l emploi et les plates formes de vocation e n 5 ax sur les nouveaux contrats aid s fusionn s et simplifi s CAE et CIE e n 6 revisit pour s adapter aux caract ristiques du contrat d avenir e n 7 8 et 9 figurant dans P2 d s l origine qui sont porteurs de deux priorit s fortes du volet emploi du PCS jeunes sans qualification et conomie solidaire Source Rapport d audit du CIAP sur le projet de programme acc s et retour l emploi de la mission travail Elisabeth Kahn Jo l Delplanque Gildas Le Coz janvier 2005 De m me la construction du document de politique transversale inclusion t moigne en elle m me de la prise en compte au
281. ui ne doit pas faire oublier le r le de l Etat dans le pilotage de ces organismes par e la comp tence d autorisation et la comp tence tarifaire du pr fet pour les tablissements financ s par l Etat ESAT auxiliaires de vie et l assurance maladie IME MAS SSIAD comp tence partag e avec le pr sident du conseil g n ral en cas de cofinancement EHPAD FAM e la construction et le vote de PONDAM e la r partition des enveloppes financi res d sormais par l interm diaire de la caisse nationale de solidarit pour l autonomie CNSA pour les tablissements sociaux et m dico sociaux relevant de la comp tence tarifaire du pr fet et de la comp tence conjointe pr fet pr sident du conseil g n ral certaines prestations chappent de fait au recensement des mesures appliqu es comme les d penses fiscales La r partition des comp tences est fix e aux articles L 313 1 et L 314 2 du CASF Tableau l tableau crois des acteurs et des techniques d intervention Organismes de s curit sociale Etat Collectivit s locales Publics cibles Politiques cat gorielles d partement commune r gion Assurances Maladie sociales Invalidit Accidents du travail Vieillesse Survie Maternit Famille Insertion et r insertion professionnelle Ch mage Logement Pauvret exclusion sociale Action Action sanitaire et sociale Enfance Emploi Action sociale facultative Action sociale
282. un m me public Par exemple dans le domaine des politiques en faveur des enfants et de la jeunesse une articulation doit tre recherch e entre politique scolaire politique sociale politique sanitaire et politique judiciaire Le cas de la protection de l enfance voqu plus haut illustre d ailleurs la difficult isoler de fa on fine un probl me cibl pour un public particulier il s agit plut t d un continuum de situations auxquelles un m me public peut tre confront C est ainsi que le projet de loi r formant la protection de l enfance pr voit d tendre les missions de la PMI de la pr vention sanitaire la pr vention sociale Ce type d articulation n cessite de coordonner e diff rents acteurs d partement Etat CAF comme dans le cas classique de coordination voqu plus haut e mais aussi diff rents services d pendant d un m me acteur ainsi par exemple au sein du d partement entre les services de la PMI et les services de lI ASE qui proposent des aides au titre de l aide l gale de l aide extral gale et de l aide facultative Et concernant l Etat entre minist res Justice Education nationale et en leur sein par exemple au sein de l Education Nationale l enseignement et la sant scolaire 1 5 2 3 Coordonner des interventions pour des publics diff rents ayant un probl me identique L volution de la soci t d mographique conomique culturelle
283. ur En revanche la coordination produit directement une d cision les acteurs concern s les dispositifs peuvent rassembler les usagers ou les repr sentants de ceux ci et ou les acteurs d cisionnels ou de mise en uvre des politiques Ainsi dans le domaine de la politique en faveur des personnes g es la CODERPA a essentiellement un r le de consultation des usagers Dans le domaine des personnes handicap es la CNCPH a vu son r le consultatif classique s largir un r le d valuation de la situation des personnes handicap es et de proposition d action au gouvernement et au Parlement Au niveau local coexistent en outre des instances 16 Cf Recensement et analyse des bonnes pratiques en mati re de signalement dans le cadre de la protection de l enfance Sylvie Boutereau Tichet Dominique Giorgi Dani le Jourdain M nninger Henri Moyen IGAS rapport n 2006 011 janvier 2006 16 Cf L intervention sociale un travail de proximit rapport annuel de l IGAS 2005 108 consultatives CDPH et d cisionnelles commission des droits et de l autonomie des personnes handicap es CDAPH En mati re de lutte contre les exclusions la CLI qui avait un r le d cisionnel n a plus qu un r le de proposition et d laboration du PDI r le qui demeure toutefois plus important qu une simple consultation ne d bouchant pas sur une d cision Dans le domaine de la protection de l enfance le cons
284. urs de l aide et de l action sociales le d partement la commune les caisses de s curit sociale et l Etat La fiche n 5 porte sur la coordination des acteurs aux diff rents chelons du territoire Les r dacteurs ont particuli rement utilis les enqu tes de la Direction de la recherche des tudes et de l valuation DREES les rapports de l IGAS et les travaux des professeurs M Borgetto et R Lafore 1 1 Fiche n 1 Panorama d ensemble Afin de situer l aide et l action sociales dans le syst me fran ais de protection sociale la mission a distingu trois techniques traditionnelles d intervention en mati re de protection sociale assurances sociales aide sociale action sociale les principaux acteurs de l aide et de l action sociales qu elle a regroup s en quatre cat gories g n riques Etat collectivit s locales organismes de s curit sociale institutions priv es associations et comit s d entreprise les principales politiques d aide et d action sociales Cette premi re partie pr sente de fa on simplifi e un panorama d ensemble Ont t retenues pour ce panorama trois cat gories d acteurs organismes de s curit sociale Etat collectivit s locales d partement commune et r gion Le temps imparti la mission et le manque de donn es sur les associations et les comit s d entreprise n a pas permis d approfondir le r le de
285. ux enfants handicap es sont prises en charge par l Etat 66 graphique 4 r partition des b n ficiaires relevant de l aide sociale aux personnes handicap es en 2004 R partition des aides sociales aux personnes handicap es domicile ou en tablissement au 31 12 04 ACTP en tablissement Ea 9 j Aides m nag res Accueil de jour ou S 1 accueil par des particuliers 7 idesen CTP omille Aides tablissement 38 domicile 55 J 45 7 ASH 39 Champ France m tropolitaine Source DREES enqu te Aide Sociale 2004 u elle r side domicile ou en tablissement pr s d une personne handicap e sur deux aid e l est par le biais d une allocation compensatrice pour tierce personne en 2004 L ACTP tait accord e toute personne handicap e dont l tat n cessitait l aide effective d une tierce personne pour les actes essentiels de l existence ou qui se voyait imposer des frais suppl mentaires li s au handicap dans le cadre de exercice d une activit professionnelle prise en charge de frais de transport d achat ou d am nagement de mat riel de locaux de v hicule La majeure partie des b n ficiaires de l ACTP 89 000 personnes soit 80 taient des personnes vivant domicile La loi du 11 f vrier 2005 a remplac le dispositif de l allocation compensatrice par celui de la prestation de compensation du handicap PCH en vigueur au ler janvi
286. ve de l action sociale obligatoire 14 Avec une nuances toutefois pour la mutualit qui peut tre organis e sur une solidarit autre que socio professionnelle 17 L action sociale dite facultative est en principe totalement libre dans la d finition des objectifs des moyens consacr s aux prestations et de leur mise en uvre Cette action sociale est toutefois encadr e qu il s agisse des principes g n raux du droit contr le de l galit pour les actions des collectivit s du taux et du programme d action sociale d finis par arr t minist riel pour les caisses de s curit sociale ou des r glementations qui r gissent les conditions de cr ation de fonctionnement des institutions priv es et des r glementations propres certains domaines d action accueil d enfants insertion etc L action sociale dite obligatoire consiste en diff rentes interventions mises la charge des collectivit s publiques par les lois et r glements nationaux obligation de cr er des services service social d partemental service de PMI qui participent certes l aide sociale mais galement l action sociale participation obligatoire des actions de pr vention d insertion de d veloppement social ou participations financi res impos es financement de l insertion au moment de la mise en place du RMI abondement obligatoire de fonds Fonds d aide aux jeunes Fonds de solidarit logement A
287. vec les collectivit s locales les organismes de s curit sociale et les op rateurs 1 4 4 1 Une fonction normative C est l Etat qui dicte les normes juridiques fondamentales de la protection sociale Le pouvoir que d tient le d partement dans le domaine de l aide sociale et de l action sociale est r el mais subordonn aux normes nationales Par la voie l gislative ou par la voie 134 Le pouvoir l gislatif intervient largement dans le domaine de l aide sociale et de l action sociale Les gouvernements sont soucieux de recueillir l approbation du Parlement sur les grandes politiques d aide et d action sociale autant pour des motifs politiques que strictement juridiques Aux termes de l article 34 de la constitution la loi d termine les principes fondamentaux de la s curit sociale La notion de s curit sociale a t entendu largement par le juge constitutionnel et le juge administratif lequel a notamment affirm que la d termination des principes fondamentaux de l aide sociale rel ve de la loi CE 12 juin 1998 F d ration 90 r glementaire c est l Etat qui d finit les param tres de l aide et de l action sociales relatifs en particulier aux l ments suivants les droits des personnes les v nements susceptibles de justifier une protection de la part de la soci t ce que les comptes de la protection sociale qualifient de risques la technique de protectio
288. vril 2004 Une monographie encore in dite de la DREES permet de fournir de multiples exemples d action des CCAS Certains r sultats de cette tude sont r sum s dans les tableaux ci dessous 120 596 communes ont renseign la partie des d penses consacr es l enfance 541 communes celle consacr e aux personnes en difficult sociale 543 celle relative aux personnes g es 202 celle relative aux personnes handicap es et 271 celle consacr e aux autres services 121 N est pas comptabilis dans ces d penses le budget consacr aux actions d animation caract re de loisirs centres de loisirs 122 A la diff rence des d penses de la commune relatives la famille celles aff rentes aux personnes handicap es aux personnes g es personnes en difficult sociale et autres services ne sont pas d taill es par type d actions 13 Fatima Bellaredj Olivier Drouard Marie Laure Pouchadon Antoine V r tout Jo l Zaffran l action sociale facultative des communes analyse compar e dans quatre communes DREES tudes et r sultats para tre 81 Tableau 34 l action sociale des CCAS dans 4 communes de 50 000 100 000 habitants Domaines d action A Petite enfance Service social Personnes g es B Service social Service Personnes g es C Fili re enfance Fili re Action sociale Fili re Personnes g es et handicap es D Service Pe
289. x de r ponse 61 42 La mission a en outre pu consulter les premiers r sultats d une monographie encore in dite de la DREES Fatima Bellaredj Olivier Drouard Marie Laure Pouchadon Antoine V r tout Jo l Zaffran l action sociale facultative des communes analyse compar e dans quatre communes DREES tudes et r sultats para tre Annexe 3 liste des op rateurs des minist res sociaux fin 2005 OPERATEURS DES MINISTERES SOCIAUX RECENSEMENT MINEFI DRB Sant Sant publique et pr vention politique de sant d terminants de sant pathologies forte DGS non mortalit qualit de la vie et handicap Sant Sant publique et pr vention politique de sant d terminants de sant pathologies forte lit lit de la vi handi Sant Affaires sociales Sant L Affaires sociales DGS DGS non Sant 3 Sant Offre de soins et qualit du syst me de soins Affaires sociales soutien agences GIP r ionales d hospitalisation Sant Affaires sociales Sant Offre de soins et qualit du syst me de soins soutien DHOS DHOS Sant Affaires sociales fre de soins et qualit du syst me de soins soutien GIP CPS DHOS DHOS Sant Drogue et toximanie coordination Sant interminist rielle des volets pr ventifs sanitaire et MILDT MILDT non Affaires sociales

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