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1. de proposer un CDI 3 ans maximum renouvelables Emplois du niveau de la cat gorie lorsque la nature dans la limite de 6 ans des fonctions ou les besoins des services le justifient l issue possibilit de proposer Indisponibilit du titulaire remplac Article alin a 4 Article 3 alin a 5 Emploi permanent temps non complet lt 17h30 dans les communes de moins de 1000hbts ou dans les groupements de communes dont la moyenne arithm tique des nombres d habitants ne d passe pas 1000 hbts Les communes de moins de 1000 hbts peuvent pourvoir un emploi permanent de secr taire mairie en recrutant 3 ans maximum un agent non titulaire quelle que soit la dur e du temps Article 3 alin a 6 de travail renouvelables dans la limite de Les communes de moins de 2000 hbts et les 6 ans l issue possibilit de groupements de communes de moins de 10 000 hbts proposer un CDI peuvent recruter un agent non titulaire pour occuper un emploi permanent lorsque la cr ation ou la suppression de cet emploi d pend de la d cision d une autorit qui s impose la collectivit en mati re de cr ation de changement de p rim tre ou de suppression d un service public 1 an renouvelable 1 fois vocation titularisation L agent recrut d acc der au cadre d emplois des administrateurs territoriaux conservateurs territoriaux du patrimoine et conservateurs territoriaux des biblioth q2. de pr f rence en tant que fonctionnaires Cela concerne les secteurs du d veloppement local et les m tiers de la soci t de l information mais aussi les secteurs en tension comme le b timent les espaces verts et la restauration Les non titulaires qui occupent des postes peu qualifi s renvoient deux cueils la question de la professionnalisation de ces personnes volont simultan e de l employeur et de l agent de s investir dans une longue d marche de formation et la difficult de pourvoir les postes sur les secteurs aux besoins en augmentation notamment le social et la sant recrutements par d faut Non titulaires une ressource pour demain 2 me partie LES CONSEQUENCES DU RECOURS AUX NON TITULAIRES AU SEIN DES COLLECTIVITES Malgr les limites l gislatives et r glementaires qui encadrent le recrutement des non titulaires dans les collectivit s territoriales le taux de recours cette cat gorie d agents reste important puisqu il atteint environ 1 4 des effectifs L analyse des offres d emplois fait appara tre galement une progression des publications de ce type de recrutement dans les tablissements de coop ration intercommunale Cette situation nest pas sans cons quence car elle favorise un statut deux vitesses et conduit tant pour les agents que les collectivit s un g chis humain et gestionnaire A Les difficult s engendr es par cette GRH deux vitesses Le recours r current
3. du personnel non fonctionnaire dans les collectivit s g n re une situation d in galit de traitement des agents 1 La dualit avec le recrutement statutaire On constate aujourd hui un certain affaiblissement des concours comme mode de recrutement Le concours reste le s same de la titularisation et donc du droit la carri re mais plus de l entr e dans les collectivit s Cela banalise le recrutement de non titulaires am ne des salari s de plusieurs statuts se c toyer et instaure parfois du provisoire qui dure affaiblissement des proc dures classiques On constate aujourd hui un r el affaiblissement des proc dures de recrutement traditionnelles avec remise cause du principe d acc s par concours garant de l galit d acc s l emploi public Dans un contexte de d centralisation et de libre administration des collectivit s et face la multiplication et la diversit des missions exercer les collectivit s doivent r agir vite et se doter de personnel imm diatement op rationnel que les concours classiques bien qu adapt s progressivement aux nouveaux besoins ne sont pas toujours m me de proposer Par ailleurs en phase transitoire de construction d une organisation administrative d centralis e les besoins en personnel dans les structures mergentes sont parfois incertains et al atoires justifiant le recours un personnel dont la permanence est confirmer Ce besoin de
4. il convient de rappeler certaines notions juridiques et d valuer les cons quences d une gestion du personnel deux vitesses Deux cat gories de non titulaires selon la dur e du besoin Le statut des fonctionnaires territoriaux pr cise que les emplois permanents des collectivit s territoriales doivent tre occup s par des fonctionnaires Dans ces conditions le recours aux agents non titulaires doit rester l exception Dans cet esprit seules quelques d rogations sont organis es par la Loi soit pour r pondre l exigence de continuit du service public soit pour faire face des missions tr s sp cifiques difficilement compatibles avec les attributions traditionnelles des fonctionnaires territoriaux Il existe donc deux grandes cat gories d agents non titulaires dans la Fonction Publique Territoriale ceux occupant des missions courtes temporaires et ceux employ s pour des missions plus p rennes voire permanentes 1 Les temporaires Les temporaires sont les agents non titulaires employ s pour des dur es courtes pour faire face au remplacement des fonctionnaires indisponibles ou des besoins occasionnels ou saisonniers Dans ces situations la collectivit est fond e recruter des agents non statutaires en raison de la non permanence des besoins et de la n cessit d assurer le fonctionnement normal et continu du service public Les p riodes d engagement sont variables et limit es la d
5. seau entre gestionnaires de personnels pour changer sur les d marches favorisant le r emploi des personnels non titulaires valorisation des comp tences d pr carisation de l emploi local unit de la Une implication du service public de l emploi pour la diffusion des offres d emploi et l accompagnement des personnes en difficult ANPE PAE Mission locale mise en commun de candidatures au sein d un fichier d partemental L encouragement au groupement d employeurs sous l gide en partenariat avec l intercommunalit pour les emplois temps non complet demandant une proximit services p riscolaires et accompagnement des personnes g es L encouragement au groupement d employeurs sous l gide des CDG pour les emplois demandant une expertise territoriale partage de biblioth caire informaticien agent d tat civil gestionnaire de ressources humaines acheteur public La mise en place de plans de formation intercommunaux avec le CNFPT r servant une place importante aux non titulaires dans la perspective de la formation tout au long de la vie Ces d marches sont susceptibles d tre mise en uvre au niveau des pays ou des d partements l initiative des acteurs de terrain Les Centres de Gestion et le CNFPT associ s selon leurs comp tences seraient charg s de les faire conna tre l chelon r gional pour inciter au d veloppement d un r seau tremplin g n
6. des agents territoriaux Non titulaires une ressource pour demain 3 D veloppement local et m diation des secteurs mergents forte pr carit Dix secteurs petits effectifs de 50 400 personnes en Bretagne comportent 30 50 d agents fonctionnaires S ils repr sentent moins de 6 du total des non titulaires ces secteurs n en sont pas moins sensibles il s agit de secteurs mergents ou strat giques tr s qualifi s Les secteurs relatifs aux politiques publiques d am nagement et d veloppement action conomique d veloppement local Europe et international politique de la ville formation professionnelle sont caract ris s par l emploi de charg s de missions Parmi eux certains ont v ritablement une mission accomplir dans un temps donn contrat de ville montage de dossiers europ ens cr ation de ZAC justifiant le recours un contractuel Par nature certaines activit s de d veloppement social conomique ou culturel des territoires ont un r le pionnier destin s clipser une fois les dispositifs adopt s par les interlocuteurs concern s l inverse certains charg s de mission interviennent sur des fonctions permanentes Dans ce cas l innovation est destin e tre p rennis e et les comp tences int gr es par la collectivit Le recrutement contrat ne doit s entendre qu d faut de candidatures statutaires ou dans l attente de r ussite aux
7. gide d un large partenariat impliquant la direction du travail et le conseil r gional appara t comme une priorit pour le groupe de travail Les agents non titulaires en seraient la cible privil gi e 14 Non titulaires une ressource pour demain Cet objectif global peut se d cliner de la mani re suivante mobilisation des acteurs r gionaux pour la qualit du service public local facteur de d veloppement quilibr des territoires L organisation annuelle et r gionale Portes ouvertes sur les m tiers du service public local permettrait de promouvoir de mani re dynamique et coordonn e les d bouch s de la FPT Une prise en compte des risques de la sous qualification de certains services des collectivit s territoriales et de la p nurie annonc e de certaines comp tences accompagnement des personnes g es gestion des temps ducatifs p riscolaires alimentation de la jeunesse gestion durable et qualit de la maintenance des quipements municipaux int gration des nouvelles technologies pour une administration locale performante et attentive aux usagers L implication de divers partenaires pour amener vers ces secteurs professionnels des personnes recherche d emploi La mise en place de dispositifs encadrant les stages en collectivit s garantissant leur qualit p dagogique et la couverture sociale des b n ficiaires L exp rimentation d un mode de recrutement per
8. rateur de solidarit entre les personnes et les institutions pour un meilleur service public local C Au niveau r gional des parcours professionnalisants La r insertion des agents non titulaires nest pas une mesure la hauteur des enjeux La majorit des int ress s n obtiendra pas de d bouch s p rennes et gratifiants sans un apport de comp tences et de qualifications Sur ce plan galement les int r ts des personnes rejoignent l int r t g n ral les collectivit s ne manquent pas de main d uvre d appoint en revanche des pans entiers de leurs services sont menac s faute de candidats adapt s La question de l accompagnement des personnes g es du caract re ducatif des services d di s la jeunesse de la petite enfance l adolescence la qualit de la maintenance des quipements publics locaux ne se d cr tent pas D ambitieux programmes de formations sont n cessaires pour garantir tous nos concitoyens l acc s des services de proximit adapt s leurs besoins Les fortes disparit s entre les bassins d emploi et les carts de moyens financiers entre les collectivit s en font une question d am nagement du territoire il n est pas de d veloppement quilibr des territoires sans agents territoriaux comp tents La p nurie annonc e de main d uvre qualifi e ne peut se r soudre par une concurrence des employeurs Aussi la mise en place de dispositifs professionnalisants sous l
9. 0 agents en Bretagne En effet malgr la proportion limit e l effectif important de chaque secteur entra ne un recrutement significatif d agents non titulaires Le march de l emploi est tr s diff rent entre la branche du secr tariat satur e en candidatures permettant de recruter au niveau BTS et celui du b timent en d ficit structurel Si dans ce domaine les collectivit s ont des difficult s pourvoir les postes elles ne renoncent pas pour autant leurs besoins en comp tences et n h sitent pas titulariser les personnels affect s aux missions de base des collectivit s Ces secteurs sont donc plus professionnalis s que ceux des services la personne les recruteurs exigent souvent dans ces domaines une qualification minimale pour exercer On note une proportion importante d emplois aid s sur le secteur espaces verts 11 repr sentant probablement les chantiers d insertion La pr sence de cadres interm diaires dans les services d espaces verts et sur les chantiers garantit un r el soutien de l encadrement facteur d insertion la diff rence des services scolaires et sociaux souvent peu encadr s donc peu formateurs De m me l emploi d apprentis se d veloppe dans les secteurs du b timent et de la restauration collective r ponse souvent pertinente aux difficult s de recrutement Une proportion limit e d agents non titulaires et une politique active de tutorat peut donc contribuer au renouvellement professionnel
10. Lesnon trtulaires uneressource demain rai ale s ce r gion Non titulaires une ressource pour demain Une r flexion coll giale sur les enjeux de la pr carit dans les collectivit s territoriales de Bretagne La probl matique des non titulaires a t retenue par les autorit s des CDG et du CNFPT de Bretagne pour alimenter les d bats de la 3 Conf rence R gionale de l Emploi et de la Formation En effet le maintien en situation pr caire de plus quart du personnel territorial l heure o les tensions se g n ralisent sur le recrutement traduit des probl mes humains et des difficult s de gestion qu il s agit de mieux appr hender avant de proposer des pistes d action Une th matique actualis e sous la pression des difficult s de recrutement Diverses mesures ont tent de r duire la proportion de non titulaires en emp chant ce type de recrutement ou en titularisant sous conditions des contractuels En concentrant les efforts sur la dimension juridique du ph nom ne en tentant de soumettre la complexit des r alit s l obligation d employer des agents permanents dans un cadre statutaire les d marches ant rieures ont n glig la finalit de cette forme d emploi pour l agent et l employeur La p nurie chronique de comp tences va conduire valoriser les non titulaires plut t qu les contingenter L id e de cet atelier consiste int grer ces p
11. bilit diminue fortement apr s plusieurs mois d inactivit Aussi est il tr s difficile de conduire une Strat gie professionnelle sur une suite al atoire de contrats pr caires S il s av re l gitime qu un employeur mette fin un contrat lorsqu il ne se justifie plus fin de la mission retour du titulaire cette interruption repr sente collectivement pour les collectivit s territoriales un risque lev de perte de comp tences Dans les faits les collectivit s interagissent entre elles concernant la gestion des non titulaires Les m canismes connus de mobilit des fonctionnaires en d but de carri re mutations subies peine les FIA termin es se reproduisent de mani re plus opaque au sujet des non titulaires certaines comp tences rares s arrachent par surench re de contrats rendant difficiles la r gularisation statutaire 11 Non titulaires une ressource pour demain Inversement le dumping caus par l exc dent de candidatures peu qualifi es dans les secteurs sociaux et scolaires retardent la mise en uvre de plans de formation ambitieux Qui se chargerait en effet de professionnaliser une main d uvre d appoint dont on n est pas s r d avoir durablement besoin Pourtant m me dans ces domaines professionnels satur s les profils sp cifiquement pr par s aux missions territoriales sont rares Dans un contexte de p nurie de main d uvre av r e ou programm e selon les bassins d emploi et l
12. concours Cependant une fraction de postes contractuels perdure dans ces domaines au sein des grandes collectivit s et intercommunalit s La possibilit r cente de conserver ces collaborateurs par des CDI avec n gociations p riodiques la r mun ration risque d instituer une dualit de gestion des postes d expertise entre les fonctionnaires et les contractuels Les secteurs de la culture de la communication et de l informatique traitement de l information sont galement marqu s par le besoin de comp tences sp cifiques Ils sont touch s par la m me dualit que ceux de l am nagement conomique Toutefois une part importante des non titulaires recens s en 2004 recouvre des fonctions encore nouvelles sur les technologies de l information et la m diation confi es des emplois jeunes La fin de ce dispositif questionnera le statut des webmestre animateurs multim dia et autres agents d animation dans les quartiers Par ailleurs la forte proportion d emplois aid s dans le secteur environnement 35 2 s explique en partie par le recrutement d emplois jeunes Non titulaires une ressource pour demain 4 Dix sept secteurs peu pr caris s Dans la moiti des secteurs professionnels les non titulaires repr sentent un faible effectif dans une faible proportion Ces domaines ne sont donc pas repr sentatifs des r alit s li es notre probl matique quipe de direction gestion financi re et comptabilit personnel et r
13. ctivit s auront besoin d s demain en qualit de titulaires de la fonction publique aussit t que possible 15
14. e ne se limite en effet pas la simple r daction d un contrat d un arr t et la confection d un bulletin de salaire il faut aussi et d abord le rechercher suivre les relations contractuelles et de pr f rence engager des d marches visant favoriser son int gration Plus la dur e des contrats est courte plus ces co ts apparaissent proportionnellement lev s et r p titifs Ces co ts indirects correspondent environ un demi poste pour 20 ou 30 non titulaires g r s Cette situation conduit d ailleurs beaucoup de collectivit s s adresser aux Centres de Gestion pour assurer ces t ches ces co ts indirects s ajoute le temps d int gration plus ou moins rapide de l agent dans ses services et environnement professionnel Au total de m me que la r ussite d un recrutement d finitif au bout de la troisi me ann e l efficacit d un agent non titulaire se mesure selon la dur e du contrat Sur un strict plan gestionnaire les temps li s l int gration et au recrutement ne peuvent tre amortis sur six mois sauf r investir les savoirs faire acquis sur une autre mission similaire 3 La perte de comp tences dans un contexte de p nurie de main d uvre Chaque fin de contrat m me annonc e l avance et expliqu e lors d un ventuel entretien de d part est v cue par l agent comme une remise en cause parfois un traumatisme qu il est convenu d appeler l employa
15. ersonnels comme un vivier de comp tences sur lesquelles investir consid rer ces agents aujourd hui pr caires comme les titulaires de demain dans un contexte de difficult s croissantes de recrutement Une d marche combinant apports d expertise travaux participatifs et t moignages Pour dresser un constat objectif de la situation les CDG 22 et 35 en charge de la pr paration de l atelier ont constitu un groupe de travail pluraliste et diversifi voir encadr La premi re tape consist dresser une tude sommaire sous les angles juridiques statistiques et ressources humaines Ce premier rapport a t soumis au groupe de travail qui a sollicit des approfondissements et quelques r ajustements Ensuite quatre cat gories d acteurs concern s ont t auditionn es les organisations syndicales partenaires de l emploi les lus employeurs gestionnaires de personnel Atelier pr sid par Robert Barr Pr sident du CDG 35 Maire de Bruz Composition du groupe de travail Thierry Burlot Vice Pr sident du CDG 22 Pr sident Com Com de Lanvollon Plouha Conseiller r gional L ensemble t compl t par des t moignages d agents non titulaires vivant la pr carit des degr s tr s variables Leur regard sans complaisance sur notre sujet y ajoute un clairage percutant et un peu d humanit Tous ces avis remarques et suggestions ont consid rablement enrichi les d ba
16. es m tiers il n est donc pas collectivement responsable d envoyer des collaborateurs d j aguerris pointer l ANPE sans aucune concertation avec d autres collectivit s susceptibles de r employer ces personnes Des formules de r gulation inter collectivit s sont donc imaginer gt La gestion au cas par cas des non titulaires emp che souvent une vision globale Du point de vue de l ensemble des ressources humaines territoriales il appara t que les d cisions ponctuelles sur les situations individuelles aboutissent des co ts cach s de trois ordres Les agents concern s vivent une incertitude peu propice la construction d un projet professionnel ambitieux La p riode transitoire entre les tudes et la carri re ou entre deux situations stables est rarement mise profit pour acqu rir de r elles comp tences professionnelles Les services employeurs valorisent plus l adaptation leurs fonctionnements internes que l enrichissement des t ches Le turn over lev des contrats ne permet ni d amortir les co ts d int gration ni de favoriser l mergence de viviers de comp tences Les services du personnel veillent limiter les recours aux agents non titulaires IIS sous estiment souvent les co ts de ces recrutements et n gligent la gestion long terme des comp tences 12 Non titulaires une ressource pour demain 3 me partie POUR UNE RECHERCHE COLLECTIVE DE SOLUTIONS L
17. es riches d bats du comit de pilotage et les id es recueillies lors des diff rentes auditions ont permis d esquisser diverses mesures concr tes susceptibles d am liorer la situation de l emploi en Bretagne et le traitement des non titulaires II convient de souligner le souhait commun de ne pas se limiter un tat des lieux mais bien de susciter une prise de conscience et d engager l ensemble des acteurs sur des d marches innovantes Les d cideurs r unis lors de la Conf rence R gionale de l Emploi et de la Formation de Pontivy auront donc se saisir de tout ou partie de ces propositions Elles sont ici r sum es et tri es par aire g ographique de mise en uvre du local au national A Au niveau de chaque collectivit un cadre de r f rence pour la gestion des non titulaires Le groupe de travail propose d encourager les pratiques internes aux collectivit s qui tendent r duire les effets de la pr carit La plupart des mesures recens es rel ve du bon sens en rapprochant les conditions d emploi des non titulaires de celles des fonctionnaires Il s agit le plus souvent de mesures financi rement peu co teuses humainement tr s riches Porteuses court terme de consid ration pour les personnes elles am nent modifier le regard port sur le personnel hors statut et contribuent sur le long terme une valorisation collective d un vivier de ressources humaines Principales recommandations pour
18. ession d un dipl me professionnel obligatoire Auxiliaire de pu riculture Infirmier R forme du concours interne r duisant un an maximum la dur e de services publics n cessaire pour s y pr senter pas de dipl me exig sauf profession r glement e preuves professionnalis es Maintien du concours de 3 me voie dans les conditions actuelles 4 ans de services publics dans le m tier concern pas de dipl me exig preuves professionnalis es Cr ation d une quatri me voie d acc s apr s cinq ans de services publics dans le m tier concern avec reconnaissance de l exp rience professionnelle ou dipl me exig pour l acc s au concours externe Un examen professionnel serait organis avant inscription sur la liste d aptitude Maintien de l acc s un C D I apr s six ann es dans les cas sp cifiquement d finis par la Loi Limitation absolue de la r mun ration et des avancements des non titulaires ceux pr vus pour un fonctionnaire exer ant des fonctions quivalentes afin d viter les distorsions de traitement entre titulaires et non titulaires L ensemble des acteurs r gionaux de l emploi territorial sont invit s d battre puis se saisir de ces pistes d action pour valoriser les parcours des agents non titulaires am liorer leur situation sociale et surtout investir sur leurs comp tences de sorte qu ils deviennent les pr cieux collaborateurs dont les colle
19. essources humaines urbanisme et am nagement transports et d placements voirie infrastructures et r seaux divers eau et assainissement gestion des d chets ateliers et mat riels lecture publique habitat laboratoires sport et l ensemble des missions r galiennes SYNTHESE DE L ETAT DES LIEUX L analyse sous l angle du mode d emploi des non titulaires permet de distinguer sch matiquement deux types de collectivit s les plus grandes emploient principalement des contractuels pour des missions sp cifiques et des rempla ants pour les besoins non permanents les plus modestes recourent aux non titulaires pour des emplois de proximit et des effectifs d appoint sur les postes non p rennes Au travers de cette analyse se pose aussi la question de l in galit des moyens financiers des collectivit s qui ne disposent pas des m mes capacit s p renniser les emplois dont elles ont besoin Il en d coule un questionnement quant l impact de fiscalit locale sur les territoires et la p r quation ou mutualisation des ressources L tude des secteurs d activit s des non titulaires esquisse deux grandes tendances relatives au march de l emploi territorial Les non titulaires qui occupent des postes aux missions innovantes ou qui exercent des comp tences sp cifiques constituent un vivier d expertise L un des enjeux sera de les conserver au sein des collectivit s territoriales
20. flexibilit entra ne de facto une atteinte au recrutement statutaire par d finition plus contraignant et rigide Les recruteurs privil giant souvent l op rationnalit court terme Pour les laur ats de concours ce souhait de flexibilit se traduit par une plus grande difficult d int gration et l apparition du ph nom ne des re us coll s assez difficilement compr hensible pour les candidats vinc s et tr s regrettable pour les collectivit s qui au travers de leurs instances institutionnelles CDG et CNFPT organisent et financent les concours et examens illusoire r sorption des non titulaires Malgr les possibilit s limit es de recrutement et le contr le de l galit exerc en ce domaine force est de constater que le contingent d agents non titulaires reste stable en d pit des mesures successives d int gration accords Durafour en 1990 le plan Perben en 1996 dispositif Sapin en 2001 Compte tenu des nombreuses conditions remplir pour les candidats potentiels il s av re que ces dispositifs ont eu un impact tr s faible terme d int gration et de d pr carisation de l emploi des non titulaires De plus ils ont surtout concern les contractuels de cat gorie et A noter enfin que la r cente ouverture de certains postes la contractualisation dans les petites communes ne contribue pas la r sorption de l emploi pr caire dans les collectivit s L amorce de l individualisat
21. inverse pour une collectivit l affichage d une gestion soucieuse des parcours de tous ses collaborateurs est facteur d attractivit et de confiance pour l ensemble du personnel 13 Non titulaires une ressource pour demain Au niveau d partemental un r seau tremplin pour d passer le traitement local des non titulaires Les conditions de travail des non titulaires m ritent une consid ration particuli re mais la pr carit se manifeste principalement lors de la fin de contrat C est surtout ce niveau que le groupe de travail souhaite mobiliser les acteurs de l emploi territorial Il va du retour l emploi de chaque non titulaire mais aussi de l int r t g n ral des collectivit s qui gagent r employer des agents d j familiaris s au contexte territorial Des d marches de mises en relation des employeurs et des partenaires peuvent s envisager sous plusieurs angles compl mentaires L identification dans chaque bassin d emploi des m tiers en tension soit par manque de candidatures soit par sous qualification rencontres r guli res des employeurs territoriaux associatifs et priv s par grands secteurs de l emploi services la personne BTP m tiers de la sant pour am liorer les passerelles entre les diff rents modes d emploi des personnels sous contrat dur e d termin e et engager des d marches conjointes de qualification des personnels Une pratique de r
22. ion des traitements Les tensions sur le march de l emploi et les impatiences de certains candidats qui ne s inscrivent pas dans une logique de carri re supposant de longues ann es d attente avant toute embellie salariale conduisent les recruteurs imaginer des conditions attractives d embauches pour certains postes courus par les fonctionnaires Les collectivit s tirent ainsi parti de la libre administration qui leur est octroy e par la Constitution 9 Non titulaires une ressource pour demain Cette situation conduit cr er une in galit de traitement entre fonctionnaires et non titulaires Elle rend plus d licate la gestion et la mise en coh rence de statuts divers et multiples Elle participe la concurrence croissante entre les territoires 2 Le cumul de multiples facteurs de pr carit Alors que les r gles de recrutement am lior es et assouplies successivement ne semblent pas d favorables aux agents non titulaires leurs conditions d emploi pr sentent cependant de nombreux d savantages rapport celles des fonctionnaires Un sous statut prot geant moins des salari s pourtant fragiles C est principalement concernant la protection sociale que la situation des non titulaires est d favorable D une mani re g n rale les droits des non titulaires sont inf rieurs et conditionn s des crit res d anciennet cong s pour raisons familiales ou de sant L absence de permanence
23. me dispositif dans les communes de moins de 1 000 habitants pour le recrutement sur les emplois temps non complet n exc dant pas le mi temps et l emploi de secr taire de mairie quelle qu en soit la dur e hebdomadaire de service noter enfin les situations particuli res des assistantes maternelles et du personnel associatif transf r vers les collectivit s qui peuvent b n ficier du statut d agent non titulaire de droit public sous forme de contrat dur e ind termin e Le dispositif r glementaire r gissant le recrutement des non titulaires peut se r sumer ainsi REFERENCES JURIDIQUES HYPOTHESES POSSIBLES DUREE D ENGAGEMENT LOI N 84 53 DU 26 01 84 Remplacement momentan de titulaires indisponibles pour Temps partiel Article 3 alin a 1er Maladie maternit Cong parental Service national Rappel sous les drapeaux Faire face la vacance d un emploi permanent ne 3 Article alin a 1er FRE 8 1 pouvant tre imm diatement pourvu par voie statutaire 6 mois maximum pendant Article 3 alin a 2 Besoin saisonnier m me p riode de 12 mois 3 mois maximum renouvelable Article alin a 2 Besoin occasionnel une seule fois titre exceptionnel 3 ans maximum renouvelables Il n existe aucun cadre d emplois de fonctionnaires dans la limite 6 ans susceptibles d assurer les fonctions correspondantes l issue possibilit
24. mettant la titularisation terme des agents gr ce la mise en place en parall le d un calendrier de formation et de concours ou examens adapt s aux publics concern s adaptation du Pacte Junior aux attentes des partenaires de la r gion d finition d indicateurs de suivis et d valuation des dispositifs pour en mesurer l efficience et r orienter les actions si besoin D Au niveau national des am nagements statutaires_ facilitant l acc s la Fonction Publique Territoriale Les divers entretiens r alis s par le comit de pilotage et particuli rement aupr s d agents non titulaires font appara tre de fa on r currente le manque de professionnalisation des preuves de concours son manque de pertinence pour certains recrutements l obstacle difficile franchir qu il repr sente pour l acc s la Fonction Publique Territoriale et l insuffisante prise en compte de l exp rience acquise pour la titularisation dans la Fonction Publique Territoriale Ce constat conduit proposer diverses mesures et singuli rement une refonte du dispositif concours respectant toutefois le principe r publicain d galit d acc s l emploi public Dans ces conditions la r forme statutaire suivante pourrait tre propos e Maintien du concours externe sur titres mais adaptation des preuves aux m tiers recherch s Limitation un simple entretien pour l acc s aux cadres d emplois dont l exercice est conditionn par la poss
25. olaire jeunesse et animation ont galement une proportion notable d emplois aid s Le d veloppement attendu des services la personne en particulier pour faire face au vieillissement de la population mais aussi pour am liorer la prise en charge de la petite enfance doit s accompagner d une d marche tr s active de formation et de qualification des personnels Les objectifs de revalorisation et de titularisation rejoignent ceux de l am lioration du service public de proximit peut cet gard souligner l volution professionnelle des agents des coles maternelles gr ce la g n ralisation du CAP Petite Enfance Toutefois la professionnalisation des services la personne rencontre diff rents obstacles dont la difficile mobilisation de certaines cat gories de personnel les contraintes d quilibre conomique des prestations destin es des publics faibles ressources la concurrence croissante entre organismes de natures diverses associations structures d insertion et services lucratifs 2 Les missions traditionnelles effectifs importants et peu pr caris s Quatre secteurs cl s du service public local pr sentent des effectifs importants constitu s pour les trois quarts au moins de fonctionnaires il s agit de b timent et patrimoine b ti restauration collective espaces verts ainsi qu affaires juridiques et administratives Ces secteurs cumulent cependant 17 du total des non titulaires soit 60
26. ou de continuit est source d ins curit et n est pas favorable un panouissement professionnel et personnel Ce ph nom ne est souvent accentu par la n cessit pour les agents de pr parer des concours sur une p riode courte avec des chances de succ s limit es et ce malgr une comp tence reconnue dans les postes occup s en qualit de non titulaire Un moindre acc s aux diverses formes de reconnaissance professionnelle La dimension locale du management pourrait permettre dans l absolu l adaptation des conditions de travail et de r mun ration au contexte de chaque contrat En pratique les petites collectivit s et les structures mergeantes n ont ni les possibilit s financi res ni le temps n cessaire pour d velopper une v ritable politique de l emploi sp cifique aux non titulaires Seules des grandes collectivit s qui font de la p rennit de certains emplois une priorit se donnent les moyens d y parvenir sans toutefois privil gier la formation au concours des agents concern s Au niveau national les non titulaires de par leur nombre et leur non permanence ne sont pas une priorit l gislative et r glementaire 115 ne b n ficient donc que tr s ponctuellement de mesures favorisant leur statut La seule avanc e significative r side aujourd hui dans la possibilit de CDI toutefois tr s limit e gt Les conditions d emploi des non titulaires rappellent les enjeux de la pr carit Pour l empl
27. oyeur le recours aux non titulaires ponctuel tend d courager les services fonder relation durable avec les personnes concern es lls b n ficient rarement des avantages octroy s aux titulaires Leurs situations compliquent la gestion du personnel La pr carit est diversement v cue par les agents Certains n ont pas de projet de mobilit professionnelle ou g ographique d autres souhaitent tre davantage reconnus Le manque de reconnaissance et de projet les rend difficiles retenir L am lioration des conditions d emploi des titulaires rel ve de l autorit territoriale sur de nombreux aspects Il s agit en partie de consid rations sociales parfois d un choix de management interne mais aussi de plus en plus d une volont strat gique pour fid liser des comp tences n cessaires la qualit du service public local 10 Non titulaires une ressource pour demain B Un g chis humain et financier Les limites r glementaires contraignent les collectivit s employeurs limiter dans le temps l emploi des non titulaires Il en d coule une gestion au coup coup assez al atoire tant en terme de dur e d emploi que de r mun ration Les employeurs sont en effet tent s de r gler l urgence du besoin sans v ritable politique de gestion de carri re au profit des non titulaires 1 Les d marches de non reconduction de contrats accroissent la pr carit Face ces tentations le
28. que ci apr s les secteurs effectifs nombreux et pr caris s forte proportion de non fonctionnaires les secteurs importants en effectif faiblement pr caris s les secteurs petits effectifs fortement pr caris s les secteurs petits effectifs peu pr caris s Non titulaires et Emplois aid s en Bretagne par secteurs d activit 3000 Petite Enfance 2500 Secteurs pr caris s forts effectifs 2000 Affaires scolaires 2 g 1500 B timent Secteurs peu pr caris s Restauration forts effectifs 1000 Enseignement Jeunesse artsuque Espaces verts Animation Aff juridiques Proportion de non fonctionnaires nnn 0 10 30 40 50 60 70 Sant Informatique Environnement Action Guiturelle Communication 10 CONOMIQUE GE A leo elle Secteurs pr caris s International fai Secteurs pr caris s faibles effectifs faibles effectifs Note de lecture Plus le fond du graphique est fonc plus nombreux sont les non titulaires en proportion vers la droite en effectif vers le haut Par exemple le secteur espaces verts comprend 17 de non titulaires de droit public et priv soit 674 agents Note compl mentaire le secteur social comprenant 41 5 de non titulaires soit 5400 salari s dont les aides m nag res n est pas repr sent pour viter de retenir une chelle crasant les petits effectifs 5 Non titulaires une
29. ressource pour demain 1 Les services la personne forts effectifs pr caris s Cinq secteurs professionnels forts effectifs comportent une part lev e de non titulaires de l ordre de la moiti des personnels Il s agit des services d accompagnement des personnes g es des jeunes enfants et des adolescents le social la petite enfance les affaires scolaires et p riscolaires la culture et l enseignement artistique et enfin le secteur jeunesse animation repr sentent 57 du total des non titulaires soit 11 700 agents en Bretagne S agissant de services la personne ils sont dans leur organisation peu m canisables et tributaires des contraintes horaires ou spatiales de leurs usagers horaires disjoints des garderies coup de feu du midi dans les cantines clatement des tourn es d aides m nag res ouverture en soir e et le mercredi des coles de Compte tenu de ces contraintes la majorit de ces postes sont temps non complet et constituent des emplois n cessairement de proximit Il convient toutefois de distinguer une fraction de postes demandant une longue formation enseignement artistique une minorit de postes qualifi s assistante sociale animateur sp cialis agent des coles maternelles et une majorit d emplois non qualifi s agents de service de restauration scolaire ou d tablissement de personnes g es agents de garderie ou de centre de loisirs Les secteurs sc
30. s tablissements publics dont les CDG avec leurs services missions temporaires qui ne repr sentent cependant pas plus de 3 des non titulaires bretons Les CCAS et les caisses des coles la forte proportion d aides m nag res d agents de service non titulaires pour des raisons de proximit et d al as sur les postes conduisent parfois faire du social avec le social malgr le d veloppement de structures priv es d aide personne qui viennent empi ter sur le domaine d action du service public local Les structures intercommunales qui disposent d au moins trois types de non titulaires avec leurs missions innovantes des coles de musique et des chantiers d insertion 25000 20000 15000 10000 5000 Effectifs des territoriaux par statut dans les d partements bretons Emplois aid s m Non Titulaires Titulaires C tes d Armor Finist re Ille et Vilaine Morbihan Les conseils g n raux avec des forts contingents d assistantes maternelles et divers agents dans les services sociaux culturels et des routes de l am nagement Les communes de moins de 500 habitants aux emplois temps non complet pourvus localement Le conseil r gional avec une vari t de profils de charg s de missions A l inverse la part de non titulaires est relativement faible moins de Collectivit s d emploi des non ti
31. s grandes collectivit s rigent souvent en r gle une dur e maximale de contrat pour les remplacements et renforts qui vite les malentendus et renvoie vers l ardente obligation de passer les concours pour n gocier un emploi durable De mani re moins formelle les petites et moyennes collectivit s tentent galement de contingenter les budgets de renfort et de remplacement et s efforcent de r duire au maximum les recours aux agents non titulaires exemple en ne rempla ant pas les absences sur toute leur dur e Elles utilisent galement les services des missions temporaires des Centres de Gestion qui leur apportent un service en quantit et qualit adapt es avec une meilleure permanence d employabilit future pour les agents Certaines collectivit s compl tent l incitation aux contrats courts par un soutien la r insertion en fin du contrat Une grande ville de la r gion dispose ainsi d un conseiller interne cet effet Malgr ces dispositifs favorables les contrats courts quelle que soit la mani re de servir des agents non titulaires se d veloppent et la volont de ne pas faire durer les situations provisoires conduit se s parer de collaborateurs de qualit En r sum les agents temporaires ne b n ficient d aucune garantie l issue de leurs contrats 2 Le faible amortissement des co ts de recrutement et d int gration Li e leur gestion administrative et financi re l embauche d un non titulair
32. ts au sein du groupe de travail Des propositions concr tes L ensemble de la d marche d bouche sur des pistes d actions pratiques hi rarchis es du niveau local de collectivit aux souhaits de modifications r glementaires de port e nationale en passant par des d marches d partementales et r gionales Louis Le Coz membre du bureau du CDG 35 de Redon Th r se Janitor Directrice Communaut de Communes de Guichen Annie Gl mot Responsable CNFPT 35 Muriel Le Guern Directrice CCAS et EHPAD de Pl n e Jugon Claude Ribieras DGA de la CABRI Saint Brieuc Michel Serre Responsable insertion Ville et CCAS Rennes Philippe Fran ois DGA du CDG 22 Ambroise Georget DGA du CDG 22 Yvon Le Glatin Responsable RH CDG 22 Aur lia Montfort Consultante RH CDG 35 B reng re Souleyreau charg e de mission CREF CDG 56 Laurent Zam Directeur P le Emploi CDG 35 Non titulaires une ressource pour demain 1 partie ETAT DES LIEUX DU RECOURS AUX NON TITULAIRES EN BRETAGNE La proportion d agents non titulaires est relativement plus faible en Bretagne que dans la plupart des autres r gions fran aises 27 5 au lieu de 31 6 en moyenne nationale Mais le sujet est complexe aussi bien sur le plan juridique que sous ses aspects humains Avant d envisager des mesures de nature diminuer la pr carit du personnel territorial et de valoriser les comp tences des agents non titulaires
33. tulaires de Bretagne Conseil r gional Conseils 25 dans les communes de 1 000 EP C I 1 g n raux Rutes habitants et tr s faible moins de 13 17 tablissements 10 dans les OPHLM et les j services d partementaux d incendie CCAS et caisses ara des coles 4 En termes d effectifs les 19 titulaires de Bretagne sont Communes de principalement employ s par les moins de 999 CCAS et caisses des coles les conseils g n raux et les communes de 20 000 habitants environ 3 500 non fonctionnaires dans chacun de ces trois types de collectivit s Communes de plus de 20 000 habitants 14 habitants 5 Communes de 1 000 3 499 habitants 8 Communes Communes de 3 000 19 999 500 9 999 habitants habitants 6 9 Pour porter sur les recours aux contrats un regard moins juridique et plus porteur d avenir en mati re de recrutement il est pertinent d tudier la r partition des agents non titulaires selon leur service d affectation partir des donn es de l enqu te INSEE en date du 31 d cembre 2004 Une analyse fond e sur les 35 secteurs professionnels du r pertoire des m tiers de la FPT fait appara tre alors des segments du march de l emploi territorial tr s distincts les uns des autres Ainsi la lecture crois e de l effectif et de la proportion par rapport aux titulaires des agents non fonctionnaires r v le quatre ensembles formant les quatre coins du graphi
34. ues b n ficieront d un contrat de deux ans Article 47 Dur e non fix e par les textes D cret n 88 545 du 6 05 88 Collectivit s gt 80 000 hbts Article 110 Article 38 Travailleurs handicap s reconnus COTOREP Jusqu l expiration du mandat D cret n 87 1004 du lectoral au maximum 16 12 1987 Collaborateur de cabinet Non titulaires une ressource pour demain 3 L emploi des non titulaires variable selon les collectivit s D un point de vue quantitatif deux tiers des non titulaires de la fonction publique territoriale sont des agents temporaires de l ordre de 13 000 agents en Bretagne Ils exercent surtout dans les structures fort effectif Les contractuels sur missions plus ou moins permanentes repr sentent un tiers des effectifs de non titulaires soit environ 7 000 agents en Bretagne lls sont plus nombreux dans les structures intercommunales et les petites communes et moins fr quents dans les communes de plus de 10 000 habitants et les Conseils G n raux Les b n ficiaires d emplois aid s atteignent 7 des effectifs au niveau national mais seulement 3 5 en Bretagne 3 000 agents o ils pallient l insuffisance de moyens des petites communes ou participent des travaux sp cifiques comme l entretien du domaine rural au sein de chantiers d insertion Les structures employant plus 30 de non titulaires sont tr s vari es Citons dans l ordre Le
35. uli re la pr vention Une r mun ration cal e sur la fonction occup e avec si possible un r gime indemnitaire tenant compte de la pr carit et la moindre couverture sociale Une int gration tous les v nements de la collectivit en misant sur le lien social du milieu de travail De faibles conditions d anciennet pour b n ficier des uvres sociales Un management attentif veillant saisir les opportunit s de formation interne et externe Un accompagnement dans la construction du projet professionnel int grant l incitation aux concours et un soutien dans la pr paration des preuves Une valuation r guli re y compris la fin de la mission pas de d part sans une rencontre conseillant des pistes pour la poursuite du parcours professionnel Il convient naturellement d adapter le degr d accompagnement selon qu il s agit d un cadre charg de mission d une secr taire en remplacement ou d un b n ficiaire d un emploi aid Dans ce dernier cas le tuteur devra veiller aux apprentissages progressifs de la personne et se mettre en contact avec un r f rent charg de l insertion qui soutiendra les d marches connexes au travail v hicule logement sant Cependant dans tous les cas un management attentif vitera de nombreux malentendus et facilitera la fin de contrat En r sum personne ne souhaite un management deux vitesses avec une main d uvre d appoint d consid r e l
36. une bonne gestion des agents non titulaires Une s lection ouverte et objective diffusion adapt e de l offre territoriales Ces pr conisations peuvent prendre la forme d un guide des conditions d emploi des agents non titulaires que chaque collectivit peut adapter son contexte et s approprier apr s consultation des organisations du personnel et discussion en comit technique paritaire Un avertissement pr liminaire doit y figurer en bonne place pr cisant qu il ne s agit en aucun cas de banaliser et d encourager le recrutement de non titulaires sous couvert d en moraliser la gestion L esprit g n ral des recommandations est d expliquer d autant plus les principes de fonctionnement de collectivit et plus g n ralement de la FPT que l agent est peu inform et ne suivra pas de rituel d int gration l image de la formation d livr e aux fonctionnaires leur d but de carri re La d marche repose sur un investissement du service du personnel qui doit en saisir l int r t pour lui m me et pour l ensemble de la collectivit L implication des lus dans le processus est incontournable d emploi d bouchant sur un recrutement hors statut uniquement dans les cas autoris s Une information sur ses droits et devoirs de l agent public abordant d embl e les r gles statutaires et les perspectives de mobilit Un accueil dans les services de la collectivit avec une attention partic
37. ur e du besoin Elles exc dent rarement une ann e sauf en cas de remplacement pour raisons familiales ou de sant Bien que recrut s sur des besoins permanents les contractuels engag s pour faire face l absence de candidature statutaire entrent dans cette cat gorie car leur embauche ne peut exc der une ann e Il en est de m me pour les agents non titulaires de droit priv issus des diverses mesures sociales d int gration par l emploi propos es aux jeunes ou publics en difficult s contrats d avenir d accompagnement dans l emploi et d apprentissage Le plus souvent il s agit d engagements limit s trois ans 2 Les permanents Bien que la notion de permanence soit incompatible avec celle de non titulaire force est de constater qu il existe des situations plus ou moins p rennes ligibles la conclusion de contrats dur e ind termin e d sormais autoris s par la Loi Lorsque les besoins des services le justifient ou lorsqu il n existe pas de cadres d emplois susceptibles de r pondre aux besoins les collectivit s ont effectivement la possibilit de faire appel des contractuels Le plus souvent les engagements sont conclus pour une dur e de trois ann es renouvel es une fois et ensuite p rennis s sous forme de contrats dur e ind termin e Non titulaires une ressource pour demain Afin de prendre en compte les difficult s de recrutement dans les petites collectivit s la Loi autorise le m
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