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Analyse économique du fédéralisme belge

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1. d une union mon taire constitu e autour d un noyau dur renfor ant en son sein les m canismes de coordination et de solidarit 1 1 2 La r partition des comp tences fiscales Le financement du syst me f d ral belge est bas sur le partage d imp ts et de taxes pr lev s au niveau f d ral et sur une fiscalit propre Le m canisme de r partition des moyens financiers s effectue en deux tapes une r partition verticale entre l Etat f d ral et les entit s f d r es et une r partition horizontale entre les entit s f d r es elles m mes Au niveau vertical l essentiel des moyens fiscaux mis la disposition des Communaut s et R gions est bas sur un m canisme de partage des recettes d IPP et de TVA qui restent pr lev es par l Etat f d ral en vertu de lois f d rales Les r gles de d termination des moyens sont inscrites dans la loi sp ciale de financement du 16 janvier 1989 et ne peuvent tre modifi es que par une majorit sp ciale au sein du Parlement f d ral Au niveau des ressources fiscales propres les R gions re oivent les recettes des imp ts r gionaux localis s sur leur territoire respectif et b n ficient implicitement d une comp tence fiscale propre dans les limites de leur comp tence territoriale Les R gions disposent encore d autres ressources pour financer leurs comp tences savoir d autres recettes non fiscales li es l exercice des comp tences r gional
2. autrement dit neuf si l on compte les diff rentes assembl es bruxelloises Si l un d eux refuse il emp che la conclusion du trait sauf s il autorise une ratification partielle L analyse de la r partition des comp tences entre les diff rentes entit s belges doit galement tenir compte de l importance des d cisions prises par les autres niveaux de pouvoir soit nationaux provinces et les communes soit supranationaux Union europ enne Ainsi par exemple Y Boon V Gilbert et F Thys Cl ment analysent les politiques ducatives mises en uvre pour am liorer la qualit de l ducation en Belgique et d terminent le ou les niveaux de pouvoir comp tents pour ces politiques Elles mettent ainsi en vidence la complexit du syst me existant et les efforts de coordination qui devraient tre r alis s pour mettre en uvre une politique efficace A l chelle europ enne la d centralisation de la fonction allocation est d autant plus justifi e qu il n y a pas de v ritable gouvernement europ en Le principe de subsidiarit rejoint les pr ceptes th oriques c est aux Etats membres de d cider de la production de biens et services collectifs qu ils souhaitent fournir ou financer en fonction de leurs pr f rences nationales Par contre la production de normes dans le cadre de la politique de concurrence et de libre circulation des biens et services des personnes et des capitaux doit tre exerc e a
3. entre entit s f d r es ou se verrait p nalis e sur sa part du m canisme de solidarit en provenance du pouvoir f d ral Que peut on conclure de ces diff rentes tudes et analyses La concurrence entre les entit s f d r es est une bonne chose si elle aboutit une offre de biens et services collectifs qui correspond aux pr f rences de la population concern e Elle est excessive si elle aboutit des comportements de free ridmg o les externalit s sont ignor es et cr e des distorsions qui sont source d inefficacit et d iniquit Des exemples r cents t moignent de la probl matique de la concurrence fiscale entre les entit s f d r es Pour H Tulkens le d bat sur l autonomie fiscale est biais par le fait qu il plane une autre quivoque permanente et sournoise cette autonomie est elle demand e pour elle m me ou n est elle qu une composante d un projet plus large de l instauration d un nouvel tat se substituant l tat belge pour la partie flamande Les questions que l on se pose en mati re d autonomie fiscale et de transferts de comp tences sont tr s diff rentes selon l option envisag e En fait si la v ritable option est le s paratisme l autonomie fiscale est videmment une composante ri ed 6 Conseil Sup rieur des Finances 1998 T s agit notamment des op rations Marivlam et Vlaminov et de la r duction des droits de succession en Flandre 3
4. A taux inchang s les moyens des R gions et Communaut s atteindraient 10 1 du PIB en 2010 Le quatri me sc nario accorde aux Communaut s et R gions 50 d autonomie sur les montants d IPP et de TVA transf r s en 2000 en laissant inchang e la r partition entre les deux imp ts et en conservant sur l autre moiti les m canismes pr vus par la loi sp ciale de financement En 2010 selon ce sc nario les moyens d IPP et de TVA accord s aux r gions atteindraient 9 4 du PIB Heremans D et C Philipsen 1998 op cit 6 Les moyens transf r s aux entit s f d r es en pourcentage du PIB diminuent selon les projections des auteurs de 9 7 en 1999 8 8 en 2010 ceci confrontera les r gions et communaut s des probl mes budg taires L explication se situe au niveau des dotations TVA qui sont li es un facteur de d natalit De plus elles sont seulement index es et pas li es la croissance r elle 30 Ph Cattoir et H Tulkens proposent la cr ation d un espace fiscal en mati re d IPP Cette mesure consisterait r duire les taux du bar me de l IPP f d ral et de permettre aux R gions de remplir cet espace En contrepartie de cet accroissement de leurs ressources potentielles les R gions verraient leur part attribu e des recettes d IPP r duite au prorata de l espace fiscal c d autrement dit du rendement territoriale de l IPP Chaque R gion d ciderait du montant des c
5. cit 34
6. divergences entre les entit s f d r es sur le plan des choix politiques Dans le d bat sur le transfert des allocations familiales aux Communaut s il n est fait aucune allusion l usage que les Communaut s r servent cette nouvelle comp tence Pour E de Callatay et R Savage un tel transfert se justifierait pleinement s il y avait un consensus au sein de chaque Communaut pour r former radicalement les allocations familiales Diff rents points de vue apparaissent sur l efficacit d une telle politique soit les allocations familiales ont chou en tant qu l ment de politique nataliste n influencent pas le comportement et sont donc une d pense inutile soit elles sont un l ment de justice sociale et devraient tre augment es ne compensant actuellement que de mani re insuffisante les diff rences de bien tre entre les familles avec enfants et sans enfant Si chacune des ces deux visions extr mes tait dominante au sein d une communaut la question du transfert de comp tences se poserait avec une plus grande acuit Il en va de m me pour les Ph Cattoir F d ralisme et solidarit financi re Ph Cattoir diss que l exemple de six Etats f d r s Id es propos recueillis par J S1 Le soir du 4 d cembre 1998 E de Callatay et R Savage F d ralisme et choix budg taires in les Finances des R gions et des Communaut s en Belgique Reflets amp Perspectives 2 Tome X
7. Les diff rents sc narios modulent uniquement le degr d autonomie fiscale Dans le syst me actuel les R gions b n ficient d une autonomie compl te sur 7 2 de leurs recettes c est dire une autonomie compl te sur les imp ts sp cifiques r gionaux tels que la taxe sur les jeux et paris la taxe sur les appareils automatiques de divertissement et la taxe d ouverture des d bits de boissons L autonomie de taux est de 8 8 des recettes des R gions et porte sur le pr compte immobilier et des droits de succession Ainsi l autonomie de marge porte sur 84 des recettes des R gions Tous les sc narios augmentent l autonomie de taux au d triment de l autonomie de marge En ce qui concerne le m canisme de solidarit le m canisme actuel pr vu par la loi de financement est un m canisme de solidarit explicite dont le principe et les modalit s de calcul ont t fix es par une loi adopt e la majorit sp ciale par le Parlement Comme les diff rents sc narios envisag s provoquent une augmentation de l autonomie fiscale on doit introduire une modulation du m canisme de solidarit Celle ci devrait int grer plusieurs variables telles que un ou des indicateurs de la capacit contributive des diff rentes R gions du pays ainsi que des indicateurs de charge fiscale relative de sorte qu une entit qui engagerait un processus de comp tition fiscale devrait contribuer davantage aux m canismes de solidarit
8. augmentation de la part attribu e d IPP K De Witte envisage galement une modification du m canisme de solidarit nationale afin de tenir davantage compte de la valeur du patrimoine immobilier et pour emp cher que la R gion b n ficiaire ne puisse avoir plus de moyens par habitant que la moyenne nationale En partant des moyens attribu s en l an 2000 ses estimations montrent que suite au transfert du solde des recettes des droits d enregistrement et des taxes de circulation la R gion wallonne enregistrerait une l g re perte en d but de p riode Le m canisme de solidarit corrigerait une partie de la d t rioration de la cl de r partition mais il serait limit amp J Vuchelen 1998 op cit SK De Witte 1998 op cit 29 par l hypoth se d galit des moyens par habitant La R gion de Bruxelles Capitale conna trait une tr s l g re hausse due aux imp ts r gionaux D Heremans et C Philipsen envisagent plusieurs sc narios pour r organiser le financement des Communaut s et R gions Pour valuer l impact de leurs sc narios ils estiment l volution des moyens accord s par la loi de financement 9 7 du PIB en 2000 et 8 8 du PIB en 2010 Le premier sc nario accorde aux Communaut s et R gions une dotation quivalente un pourcentage du PIB d une ann e de r f rence par exemple 9 7 du PIB en l an 2000 Ce m canisme permettrait de r soudre le probl me de la diminution de
9. de communautariser le secteur des soins de sant et pas celui des pensions De plus moins qu une ventuelle scission de la s curit sociale ne soit accompagn e de transferts financiers plus directs et substantiels les Francophones craignent que la Wallonie ne puisse maintenir le niveau des prestations actuelles sans accro tre consid rablement les imp ts et les cotisations et que des transferts plus transparents ne soient plus facilement remis en cause que des transferts implicites En effet une telle op ration ne repr senterait un gain r el pour la Flandre que si elle tait accompagn e d une r duction des transferts entre le Nord et le Sud du pays ce qui poserait de s rieuses questions thiques au plan de la solidarit nationale alors que les diff rences en termes de d penses s expliquent principalement par des crit res objectifs et non des sp cificit s r gionales A la diff rence de la Flandre la Wallonie conna t un niveau de ch mage et un d veloppement conomique mesur par le revenu national par t te plus proche de ceux de l Espagne que ceux de l Allemagne ou des Pays Bas Cependant le niveau de vie des Wallons r v l par le revenu disponible des m nages est quasiment gal celui des flamands et des nations riches d Europe Le taux de pauvret est le m me que celui de la Flandre et plus bas que dans la plupart des autres pays l exception du Danemark et de la Su de Gr ce une pr
10. diff rents niveaux de pouvoir Types d imp t Th orie Situation actuelle Revendications flamandes Imp t des personnes E E Rapo Soit Eg RB T R ductions physiques Soit R Imp t des soci t s E E Eg T Rpispositifs incitatifs Taxe sur la valeur ajout e E E E sauf R pour l immobilier Pr compte immobilier RouE Egp RrExOExE R Droits d enregistrement RouE Egp Exo ADD RT EXO ADD R Droits de succession et de RouE Enr Rrexo R mutation par d c s Droits de donation RouE E R Taxe de circulation E E R Taxe sur les jeux et paris RouE Ep Rgtexo R Taxe sur les appareils RouE Ep RBrexo R automatiques de divertissement Taxe d ouverture de d bit RouE Ep Rgrexo R de boisson Ecotaxes E E R Taxe eau et d chets R R Eurovignette E E Redevance Radio TV CouR EB T Exo C rexop R ADD E Etat f d ral R R gionss C Communaut s T Taux B Base P Perception EXO Exon rations EXE Exemptions ADD Additionnels et remises 14 M me si l essentiel des recettes des Communaut s et R gions provient du partage d imp ts pr lev s au niveau f d ral il est n anmoins int ressant d examiner la r partition de la comp tence fiscale entre les diff rentes composantes de l Etat Le tableau 2 ci dessus reprend la r partition du pouvoir fiscal entre les diff rentes entit s f d r es en examinant l ad quation entre les recommandations th oriques en mati re de coo
11. et mon taire de la Belgique Une situation inverse aurait signifi que chaque entit aurait dispos de sa propre monnaie et que les taux de change entre ces monnaies auraient pu fluctuer Des fluctuations des taux de change entre les entit s introduiraient de l incertitude sur les prix des biens et services produits dans les autres entit s et instaureraient de facto des barri res commerciales La suppression de l unit mon taire entraverait s rieusement le commerce entre les entreprises et ou consommateurs des diff rentes entit s et entra nerait une perte de bien tre De plus une telle d cision aurait t totalement contradictoire la construction de l Union conomique et mon taire europ enne 20 Conseil sup rieur des finances 1998 op cit 21 Deschamps R F d ralisme et partage des comp tences fiscales in les Finances des R gions et des Communaut s en Belgique Reflets amp Perspectives 2 Tome XXXVII 1998 10 L attribution aux R gions de certaines mati res conomiques les aides d expansion conomique emploi illustre certains d bats de la litt rature En effet l impact de certaines politiques r gionales de stabilisation peut tre limit par les effets de d bordements mais des politiques r gionales peuvent tre plus adapt es pour r pondre des probl mes sp cifiques politique conomique dans le secteur du bois en Wallonie ou dans le secteur maritime en Flandre Dans ce
12. faut galement des accords entre les r gions pour viter la double imposition sur les droits de succession et les droits de transmission par d c s Une autre solution consisterait remonter au niveau f d ral les droits de successions comme les droits sur les donations En mati re de droits de transmission titre on reux de biens immobiliers toutes les comp tences en mati re de taux pourraient tre transf r es aux R gions sans trop de difficult s tandis que la 57 Plasschaert S R gionaliser l IPP Tendances Review 20 mai 1999 58 Vanistendael F 1999 op cit 27 base le prix de vente resterait f d rale Un syst me d informations entre les entit s f d r es et l Etat f d ral devrait tre mis en place Pour la taxe de circulation et l Eurovignette les comp tences sont actuellement parpill es Ceci s accompagne d une certaine immobilit tous les niveaux de d cision Il est donc pr f rable que l imp t soit pr lev un seul niveau L Eurovignette devrait tre f d rale sinon un transporteur belge circulant dans toutes les r gions aurait besoin de plus de vignettes qu un transporteur tranger empruntant les autoroutes d une seule r gion Pour des raisons d efficacit du contr le et de la perception les taxes de circulation devraient tre lev es au niveau f d ral C est la r gionalisation de l imp t des personnes physique qui a suscit le plus g
13. la situation politique belge De plus dans les syst mes f d r s on constate toujours des interractions et des effets de d bordement entre les comp tences des diff rents niveaux de pouvoir Il importe que chaque niveau prenne en compte au maximum les cons quences de ses d cisions non seulement sur sa propre juridiction mais galement sur les autres niveaux de pouvoir En conomie ignorer les externalit s tant positives que n gatives conduit des situations largement sous optimales pour l ensemble de la collectivit Une mani re de prendre en compte ces externalit s pourrait tre la coop ration entre les institutions concern es Une solution g n rale ce probl me ne passe donc 4 PSBH Panel de m nages belges 7 Voir Delhausse B et Perelman S In galit s et pauvret Mesures et d terminants Wallonie et Bruxelles Evolutions et perspectives Congr s des Economistes belges de langue fran aise Commission 4 26 27 novembre 1998 Charleroi 48 Poirier J et Vansteenkiste S 1999 op cit 23 pas n cessairement par une ref d ralisation mais pourrait tre trouv e en introduisant davantage de coop ration et de coordination entre les diff rents niveaux de pouvoirs concern s E de Callatay et R Savage soulignent qu il est par nature extr mement difficile d isoler des paquets de comp tences tant les imbrications sont nombreuses Une belle illustration de ceci est donn e par l
14. ment F Le f d ralisme budg taire en Belgique mode d emploi Editions de l Universit de Bruxelles 1999 A para tre l Union europ enne placent le syst me f d ral belge la crois e de deux logiques oppos es une d centralisation r gionale et communautaire plus pouss e des comp tences et une centralisation des comp tences vers l chelon supranational Ce double mouvement de d centralisation et centralisation est un processus cumulatif o le transfert de comp tences vers le niveau europ en s accompagne d une reconnaissance plus grande du r le des R gions au sein des tats membres Deuxi mement la lumi re des conclusions que nous pourrons tirer de cette premi re analyse nous examinerons la coh rence des derni res propositions du Parlement flamand en mati re de transferts de comp tences entre les entit s f d r es En effet avant les lections du 13 juin 1999 un puissant courant politique en Flandre demandait la poursuite des r formes institutionnelles La cinqui me tape de la r forme souhait e par le Nord du pays au travers d une majorit de son Parlement n tait certainement pas moins importante que les quatre pr c dentes Les revendications en mati re de s curit sociale et d autonomie fiscale sont d une telle ampleur qu il s agirait d un nouveau bouleversement des institutions belges 1 1 R partition des comp tences en Belgique 1 1 1 La r partit
15. une base r vocable d pla t bon nombre de Bruxellois et d trangers La cr ation de deux r gimes risque aussi de polariser davantage la soci t belge Vandermotten C Godeau A Guisset Ch Lennert M Marissal P et Praet J C Analyse des flux interr gionaux dans les soins de sant Une tude command e par la R gion de Bruxelles Capitale sous la responsabilit du Ministre R Grijp Univerisit Libre de Bruxelles et Institut de gestion de l environnement et d am nagement du territoire en collaboration avec la Kuleuven et ISEG juin 1999 21 durables existent entre les services de soins hospitaliers bruxellois et les autres R gions La plus grande partie des flux observ s entre Bruxelles et les autres R gions correspondent en r alit des flux de proximit li s une localisation centrale des services hospitaliers de haut niveau l chelle du bassin d emploi bruxellois et dont le maintien semble relever du simple bon sens Ainsi les francophones ont mis de nombreuses objections ce constat flamand et consid rent le projet flamand comme opportuniste La Flandre tant plus peupl e et les salaires actuels y tant plus lev s on peut penser que d ici une quinzaine d ann es les Flamands toucheront des pensions plus importantes que celles des autres Belges et que de ce fait les transferts financiers pourraient alors tre invers s Certains per oivent donc comme astucieux le d sir flamand
16. 11 des 15 Etats membres de l Union europ enne au 1 janvier 1999 La politique mon taire est alors une comp tence communautaire au prix de la perte formelle et partielle pour les parit s entre les Etats membres du taux de change comme instrument de politique conomique Certains Etats dont la Belgique avaient d j anticip partiellement ce changement en optant pour une parit fixe par rapport la monnaie la plus forte du syst me europ en le Mark allemand Le passage la monnaie unique consacre d finitivement cette situation en transf rant officiellement la politique mon taire un organe supranational dont la Belgique fait partie La m me centralisation n a cependant pas eu lieu en mati re de politique budg taire M me si la convergence des conomies europ ennes a fortement progress en vue de l instauration de l Union mon taire on n ira pas plus loin que la coordination des politiques conomiques qui resteront d centralis es Il n y a en effet pas de gouvernement conomique europ en qui puisse mettre en uvre cette politique conomique Il y a certes un Conseil de l Euro mais il est trop t t pour juger des possibilit s qu il aura d instaurer une coordination effective et rapide des politiques conomiques des Etats membres Cependant bien qu ils gardent la comp tence de la politique budg taire les Etats membres sont toutefois doublement limit s Premi rement l ouverture des
17. 2 majeure de cette option et aucune r flexion sur la fiscalit n arr tera le mouvement la fiscalit qu elle soit autonome ou centralis e est un instrument d organisation d un tat accept Ce n est pas elle qui assurera le maintien d un tat qui n est plus accept Par contre si l option retenue est r solument celle du maintien de la Belgique alors les Finances publiques offrent des id es et des instruments pour s organiser au mieux m me dans l autonomie et la diversit Notamment la th orie nous enseigne que si autonomie il y a il est souhaitable qu elle s accompagne de coop ration pour att nuer ce que l autonomie pourrait avoir de dommageable pour l une pour l autre ou pour toutes les parties en cause Il faut donc cr er un lieu institutionnel o cette coop ration peut s exercer entre les d cideurs fiscaux eux m mes les ministres des finances des trois r gions concern es soit un Comit minist riel de coop ration fiscale interr gionale devant lequel passeraient toutes les propositions de d cision fiscale autonome accompagn e d tudes explicites et fouill es sur les effets potentiels de ces d cisions pour chacune des parties Seuls les accords conclus l unanimit au sein de ce comit pourraient alors tre soumis aux parlements respectifs pour devenir des d crets ou ordonnances fiscaux r gionaux De plus il serait n cessaire de donner au Comit la comp tence en mati re d
18. Analyse conomique du f d ralisme belge Bayenet B Gilbert V et Thys Cl ment F Bayenet B Gilbert V Thys Cl ment F Publi dans Revue de droit de l ULB 19 1 Editions Bruylant 1999 pp 9 52 La th orie du f d ralisme budg taire constitue une grille de lecture particuli rement pertinente pour analyser l action publique et ceci en particulier quand cette derni re s inscrit dans une structure plusieurs niveaux de pouvoir de type f d ral Cette grille s applique galement la d centralisation publique partir du moment o les acteurs locaux r gionaux et nationaux entrent en jeu L organisation des finances publiques et le partage du pouvoir fiscal au sein d un tat f d ral doivent garantir la mise en uvre concr te des lois du f d ralisme politique l autonomie et la responsabilit financi res des diff rentes composantes de l tat l galit entre elles et la participation des entit s f d r es au niveau de l tat L ensemble doit aboutir au difficile quilibre entre ces deux p les que sont l autonomie de chaque niveau de pouvoir dans l tat et la n cessaire sauvegarde de l Union En Belgique comme dans de nombreux Etats f d raux les recommandations th oriques en mati re de r partition de d penses publiques et de pouvoir fiscal ont t influenc es par des particularit s historiques institutionnelles culturelles et socio conomiques sp cifiques Les r
19. FoP 26 27 novembre 1998 Charleroi 18 dotation IPP diminuer Le co t pour l tat f d ral de l application de ce m canisme serait de 18 milliards 1 2 Les revendications pr lectorales flamandes Au d but de l ann e 1999 apr s deux ans et demi de travaux la Commission des r formes institutionnelles du Parlement flamand a adopt une proposition de r solution en vue de pr parer la cinqui me r forme de l tat Cette note comprend treize chapitres et reprend les revendications flamandes en vue d accro tre le pouvoir des R gions et Communaut s Un comit de r daction compos essentiellement des chefs de groupe du parlement flamand a synth tis ce document de 13 chapitres en une proposition de r solution de cinq points les objectifs g n raux un accroissement de l autonomie fiscale et financi re Bruxelles les paquets coh rents de comp tences et des sujets plus sp cifiques Bien que le nouveau gouvernement constitu la suite des lections du 13 juin 1999 a report plus tard d ventuelles discussions de r formes institutionnelles il est n anmoins int ressant de les examiner et de les discuter la lumi re des principes th oriques Nous analysons dans cet article uniquement les revendications caract re plus conomique laissant aux politologues le soin de commenter les revendications plus politiques Ainsi deux points principaux sont abord s les paquets coh rents de comp
20. Thys Cl ment F Social sciences education issues and policy reforms in Social Sciences at the turning point Collection proceedings OCDE 1999 8 Conseil sup rieur des finances Section Fiscalit et Parafiscalit Le partage des comp tences de politique fiscale entre diff rents niveaux de pouvoirs Bruxelles octobre 1988 Voir notamment la d claration faite par plusieurs ministres europ ens de l enseignement sup rieur l occasion des 800 ans de l universit de Paris Communaut s disposent de certaines comp tences dans ce domaine le logement l emploi les aides aux personnes mais que l essentiel est rest au niveau du pouvoir f d ral s curit sociale Cette r partition permet de tenir compte de pr f rences locales diff rentes tout en conservant une certaine coh sion d ensemble et le maintien d une politique de redistribution nationale Remarquons galement que les Communes exercent galement des comp tences dans ces domaines notamment en mati re de logement d assistance publique les Centres publics d assistance sociale Les recommandations th oriques de la litt rature relative au f d ralisme budg taire ne sont pas compatibles avec l organisation institutionnelle europ enne Il n est pas possible dans le cadre institutionnel de l Europe d aujourd hui d tablir au niveau supranational des politiques de redistribution bas e sur la fiscalit ou sur un syst me de
21. XXVII 1998 24 soins de sant A priori plus les pr f rences des individus sont homog nes au sein d une entit f d r e et divergente entre les entit s plus la rationalit conomique pousse la f d ralisation Un dernier argument repose sur l impossibilit de mettre en uvre des r formes au niveau f d ral en raison des divergences de points de vue entre le Nord et le Sud ce que les Francophones contestent N anmoins au lieu de se battre sur une ventuelle r gionalisation de la s curit sociale il vaudrait mieux r fl chir la r former de mani re pouvoir financer le choc d mographique qui s annonce Selon Lipszyc B et P Pestiau m me structure institutionnelle inchang e les bonnes performances de notre syst me de s curit sociale risquent de s att nuer Le vieillissement d mographique le ralentissement de la croissance et la r sistance aux r formes indispensables devraient terme entra ner des r ductions de prestations Cela est surtout vrai pour les pensions et le syst me de sant Les retards accumul s pour r former un syst me de protection sociale qui n est plus adapt la r alit sociale et conomique actuelle ont pour effet de reporter certaines charges sur les g n rations venir et dans l imm diat de maintenir des distorsions socialement ind sirables Jusqu pr sent les cons quences du ch mage et du non emploi sur le niveau de pauvret on
22. anique de l assurance maladie invalidit des r gles de base relatives au financement de l infrastructure des r gles l gislatives d agr ment et de la d termination des conditions et de la d signation comme h pital universitaire Dans le domaine de l aide aux personnes l Etat f d ral a aussi conserv certaines comp tences les allocations familiales et les r gles relatives l intervention financi re octroy e aux employeurs occupant des handicap s et le revenu garanti aux personnes g es L enseignement constitue la comp tence communautaire la plus importante Mais le f d ral a conserv certaines comp tences afin de garantir la coh rence du syst me la fixation des normes en mati re d obligation scolaire les conditions minimales de d livrance des dipl mes et le r gime des pensions du personnel enseignant Les comp tences des R gions englobent l am nagement du territoire l environnement et la politique de l eau la r novation rurale et la conservation de la nature le logement la politique agricole l conomie l nergie les pouvoirs subordonn s l emploi les transports et les travaux publics la recherche scientifique et la coop ration internationale Ces comp tences s accompagnent le plus souvent d exceptions en faveur de l autorit centrale Il est galement pr vu que la politique conomique rel ve des R gions mais l exception des comp tences d volues au pouvoir f d ral en vue de mainteni
23. ati res culturelles et d enseignement Les mati res culturelles et d enseignement transf r es sont les infrastructures sportives le tourisme la promotion sociale et la formation professionnelle et le transport scolaire E Etat f d ral Fr R gions F Communaut s n comp tences principalement normatives Pour rappel les comp tences du pouvoir f d ral se concentrent principalement sur les mati res dites d autorit la politique trang re et la coop ration la d fense nationale la justice le maintien de l ordre les mati res du domaine social les pensions la sant publique l emploi la s curit sociale et les mati res conomiques les communications la politique des prix la sauvegarde de l Union conomique et mon taire Ces comp tences s exercent sur l ensemble du territoire national Les comp tences communautaires s tendent six domaines les mati res culturelles l enseignement l emploi des langues les mati res personnalisables la coop ration intercommunautaire et internationale et la recherche scientifique Certaines de ces comp tences s accompagnent d exceptions La politique de dispensation des soins de sant est une comp tence communautaire l exclusion des sept domaines rest s de la comp tence de l Etat il s agit de la l gislation organique sur les h pitaux et les tablissements de soins du financement de l exploitation lorsqu il est r gi par la l gislation org
24. aussi que les r gles de concurrence et plus globalement le fonctionnement du march int rieur ne les emp chent pas de pr lever l imp t n cessaire au financement de la production de ces biens et services Or le d faut d harmonisation fiscale au niveau europ en peut entra ner une concurrence accrue notamment sur les bases mobiles entre les diff rents Etats membres Elle contraint alors les Etats membres soit r duire leurs d penses en de des pr f rences nationales soit modifier contre leurs pr f rences la structure de leur pr l vement global Il y a donc lieu de se demander dans quelle mesure la centralisation de la politique de concurrence implique une centralisation des instruments de la politique fiscale Si la fonction de redistribution est une comp tence nationale cela doit galement tre le cas des imp ts et pr l vements qui en sont les instruments privil gi s l imp t sur le revenu des m nages et les pr l vements qui assurent le financement de la protection sociale Cela pourrait cependant poser un probl me si la base taxable est mobile ce qui est le cas pour les revenus de l pargne des m nages et si l imposition des revenus a un impact sur les conditions de concurrence ce qui est galement le cas pour la fiscalit de l pargne La politique de promotion de la mobilit des biens et des facteurs de production rend la taxation plus difficile et peut conduire au dumping fiscal La pression
25. caliser dans les pays europ ens o les avantages fiscaux et sociaux sont les plus importants Ce ph nom ne semblable celui de la concurrence fiscale peut entra ner une harmonisation vers les syst mes d assurance sociale les moins d velopp s En effet afin d viter la d localisation des entreprises les tats membres peuvent tre incit s revoir la baisse leurs prestations de s curit sociale Tout avanc e dans le domaine de l Europe sociale appara t donc subordonn e la mise en place d une harmonisation fiscale suffisante Si le ph nom ne du tourisme social est diff rent du dumping social leurs cons quences peuvent cependant se r v ler similaires Il est probable qu un tourisme social trop important incitera revoir la baisse les syst mes de protection qui attireraient trop de citoyens Globalement les bases taxables sont relativement immobiles l exception des revenus de l pargne et ceci m me s il existe des probl mes ponctuels en mati re d migration de retrait s ais s en vue d chapper la taxation tablie lors de l encaissement de pensions capitalis es de la forte mobilit des cadres des grands groupes internationaux Le risque majeur de la d centralisation de la fonction de redistribution r side donc dans la forte mobilit du capital Autant il est peu ais d organiser l migration des revenus du travail vers des Etats o il leur est demand une moindr
26. conomies europ ennes et plus particuli rement l conomie belge rend peu efficace une action isol e de stabilisation par voie budg taire ou fiscale En effet en termes de politique de croissance et d emploi on constate les difficult s des pouvoirs publics belges s inscrire dans le contexte europ en pour r soudre ses probl mes D autant plus que les autorit s r gionales prennent du moins dans leurs domaines de comp tences une part de plus en plus grande dans la prise de d cisions europ enne parall lement et de fa on interd pendante avec les institutions centrales des Etats centraux Cela pourrait conduire des strat gies diff rentes entre les R gions d un m me pays et concordantes entre des R gions voisines de pays diff rents Deuxi mement le pacte de stabilit a fix un plafond au d ficit budg taire except une r cession prononc e le d ficit public ne peut exc der 3 du PIB sans tre consid r comme excessif auquel cas l tat membre encourt le risque de sanctions financi res et d une perte de cr dibilit qui peut se traduire par une prime de risque suppl mentaire pour les emprunteurs nationaux Par contre la cr ation de l Union mon taire accro t l efficacit des politiques de stabilisation car l conomie europ enne est nettement moins ouverte que ne le sont les conomies des Etats membres prises individuellement L effet multiplicateur des mesures de relance sera donc nett
27. doivent non pas n cessairement conduire pr ner un r le minimaliste pour l tat mais bien responsabiliser les acteurs publics via une r gulation transparente des missions de r gulation clairement d finies et des sonnettes d alarme qui permettent aux int r ts contradictoires d exercer leur droit de recours La f d ralisation des comp tences des pouvoirs publics belges est le r sultat de quatre r formes institutionnelles successives 1970 1980 1988 1989 et 1993 Le tableau 1 ci apr s r sume la r partition des comp tences en regard des principes du f d ralisme budg taire Il fournit trois types d informations la r partition des comp tences entre les fonctions allocative A redistributive R et de stabilisation S la r partition actuelle des comp tences entre les R gions FR les Communaut s Fc et l Etat f d ral E et le niveau de pouvoir auquel ces comp tences doivent tre attribu es selon les principes th oriques Ainsi les fonctions allocative A redistributive R et de stabilisation S iront soit l Etat f d ral Ar Reg Sg soit la R gion ou la Communaut Ar Rr Sr Cependant certaines comp tences peuvent tre identifi es par plus d une fonction la recherche par exemple exerce la fois une fonction allocative et une fonction de stabilisation Pour certaines comp tences des R gions et Communaut s l Etat f d ral a conserv principalement des comp tences
28. e contribution au financement des d penses publiques autant il est tabli que c est le cas pour les revenus de l pargne Ce risque est d autant plus grand que l absence ou l insuffisance d changes d informations emp che les Etats d appliquer le principe de l imposition au lieu de r sidence Une centralisation de la fonction de redistribution au niveau europ en permettrait de mettre en uvre un syst me de redistribution horizontale des R gions les plus riches vers les r gions les plus pauvres Un tel syst me est compatible tant avec les pr ceptes th oriques qu avec le cadre institutionnel europ en Il est d ailleurs organis par les Fonds structurels Les Etats pourraient galement mettre en uvre une politique sociale commune par exemple en instaurant des normes minimales de protection sociale qui devraient s appliquer sur le territoire de l Union europ enne Si cette solution n induit pas directement de transferts d un tat l autre elle permet cependant de r duire les carts 3 ou EU 3 nice 20 de revenus et de niveau de vie et participe ainsi la fonction de redistribution Au niveau de la fonction stabilisation l attribution au pouvoir f d ral de l essentiel des comp tences en mati re de politique de concurrence mon taire fiscale des prix et des revenus et de sauvegarde l Union conomique et mon taire permet de garantir la stabilit et l existence de l Union conomique
29. e budg taire Service d Economie publique ULB 1996 et Drumaux A Maes C et Thys Cl ment F 1991 Bruxelles les facteurs de l quilibre budg taire Courrier hebdomadaire du CRISP n 1310 1311 35 Cattoir Ph Lambert J P Taymans M Tulkens H Van Der Stichele G et Verdonck M Les modes alternatifs de financement de Bruxelles Centre d Etudes r gionales bruxelloises Facult s Universitaires Saint Louis l attention du Ministre R Grijp Ministre de la Recherche scientifique de la R gion de Bruxelles Capitale 1999 3 Bellen R et Stangherlin K Le financement de la R gion de Bruxelles Capitale Etude prospective et compar e des villes tat en Belgique Allemagne et Autriche sous la direction de Debruycker P et avec la collaboration de Bayenet B Poirier J et Anspach E l attention du Ministre Grijp R Ministre de la Recherche scientifique de la R gion de Bruxelles Capitale 1999 37 Charles J B et Deschamps R Les finances publiques de la R gion wallonne au del de la p riode transitoire de la Loi Sp ciale de Financement XII me Congr s des Economistes belges de Langue fran aise Commission I Diagnostic et choix publics l apport d outils 1998 et Les finances publiques de la R gion wallonne au del de la p riode transitoire de la loi sp ciale de financement Charles J B Deschamps B et Weickemans G Congr s des Economistes belges de langue fran aise Commission 1 CI
30. e des imp ts soit on accorde aux R gions des comp tences en mati re de redistribution des revenus en leur donnant l opportunit de modifier la progressivit de l imp t Ce dernier sc nario est plus compliqu car l employeur devrait faire des retenues diff rentes en fonction du lieu de r sidence de ses employ s Afin d viter une concurrence dommageable J Vuchelen d fend l id e d un mod le fiscal r gional coop ratif la base de taxation devrait tre identique apr s concertation entre les entit s f d r es tandis qu une marge de man uvre par exemple de 5 serait tol r e pour les taux Il propose que la concertation se fasse directement au niveau des entit s f d r es et qu en cas d chec l Etat f d ral d cide seul La comp tence en mati re de pr l vement pourrait tre laiss e au minist re f d ral des finances J Vuchelen est cependant conscient des probl mes que son syst me pourrait provoquer au niveau des diff rences de revenus dus des diff rences de taxation Mais ces probl mes sont in vitables et sont le prix payer pour avoir un syst me de concurrence fiscale K De Witte envisage le transfert int gral des imp ts r gionaux aux R gions et une diminution proportionnelle de la part attribu e des recettes d IPP la reconnaissance aux R gions d une autonomie fiscale en mati re de taux sur l IPP et la suppression du droit de tirage compens e par une
31. e transferts au titre de l Intervention de solidarit nationale car ils sont un l ment essentiel de la solidarit fiscale pouvant servir si n cessaire de monnaie d change dans les n gociations sur les taux et ou sur les assiettes des divers imp ts r gionalis s De plus l accroissement de l autonomie fiscale peut faire craindre une baisse de la solidarit nationale Sur la base d un relev de la litt rature internationale H Tulkens constate que cette question ne se pose qu en Belgique La litt rature reconna t que la fiscalit est un instrument de la solidarit nationale mais elle ne situe pas cette solidarit dans l uniformit du choix des taux et des assiettes d cid s par les entit s f d r es La litt rature situe plut t cette solidarit dans l organisation et dans le montant des transferts de p r quation qui sont r alis s au moyen des recettes fiscales Selon H Tulkens la solidarit fiscale que vivent de nombreux pays f d raux ne r side pas dans le fait de payer les m mes imp ts ou plus exactement des imp ts au m me taux ou aux m mes bar mes mais bien dans la r partition interr gionale qu ils op rent avec le produit de ces imp ts Or en Belgique cet instrument de solidarit fiscale existe depuis la loi de financement de 1989 et est d nomm intervention de solidarit nationale Son montant n est pas tr s lev et la solidarit fiscale est plus faible que dans la p
32. ement plus important que dans la situation actuelle des conomies nationales M me si la centralisation ne va pas au del de la politique mon taire il n en demeure pas moins tr s probable que la politique europ enne n cessitera une coordination plus pouss e des politiques conomiques en ce compris les politiques fiscales et budg taires Le poids du supranational devrait donc s accro tre au del du socle que constituent les comp tences que le Trait sur l Union europ enne lui attribue P A Muet plaide en faveur 2 Conseil sup rieur des finances 1998 op cit Le poids des exportations dans l conomie belge est de 68 5 du PIB en 1996 et le poids des importations est de 63 76 du PIB OCDE Comptes nationaux Principaux agr gats Paris 1998 Voir notamment Dr ze J Malinvaud E et al Croissance et emploi L ambition d une initiative europ enne 1995 in Dr ze J Pour l emploi la croissance et l Europe De Boeck Universit Balises Bruxelles 1998 25 Ilzkovitz F et Thys Cl ment F La Belgique dans un double processus de f d ralisme conomique Colloque organis par le Centre d Etudes Canadiennes de l ULB Actes parus dans l ouvrage La r forme de l Etat Et apr s Editions de l Universit 1997 2 Jeffery C L mergence d une gouvernance multi niveaux dans l Union europ enne une approche des politiques nationales Politiques et Management Public vol 15 n 3 1996 12
33. en 24 mars 1999 Bruxelles et Tulkens H Autonomie fiscale tat de la question et proposition pour la Belgique in Des id es et des hommes Pour construire l avenir de la Wallonie et de Bruxelles Academia Bruylant Louvain la Neuve 1999 On peut galement ajouter le rapport du Conseil sup rieur des Finances 1998 op cit Vanistendael F 1999 op cit J Van Doren 1998 op cit et K De Witte 1998 op cit 5 Deschamps R 1998 op cit 56 Vanistendael F 1999 op cit 26 aplanies dans une certaine mesure par l alignement des prix des biens immobiliers Troisi mement la modulation de l imp t immobilier peut galement servir la politique du logement et de l am nagement du territoire comp tences r gionales Mais il reste d terminer si le revenu cadastral peut tre maintenu comme base dans le calcul de l imp t f d ral sur le revenu et dans le calcul de l imp t r gional sur les biens immobiliers Le transfert de toutes les comp tences aux R gions en mati re de pr compte immobilier devrait conduire une r forme importante de l imposition des revenus immobiliers dans l IPP Pour les d ductions des charges d int r ts pour l acquisition d un logement personnel se pose par exemple le probl me de savoir si les d ductions peuvent tre op r es au niveau f d ral pour un imp t dont la base est r gionale Dans l hypoth se o les r gions d cideraient d une base d imposition dif
34. entimes additionnels r gionaux qu elle d sire introduire afin de compenser la diminution de sa part attribu e d IPP La proposition limite l ampleur de l espace fiscal c d au montant des parts attribu es d IPP aux R gions afin de rendre l op ration budg tairement neutre au niveau du pouvoir f d ral En effet tant donn les contraintes budg taires notamment en mati re de gestion de la dette une r duction des recettes fiscales n est possible que si on envisage une r duction compensatoire des moyens accord s aux R gions Enfin le Conseil sup rieur des Finances envisage trois sc narios pour les R gions le statu quo l utilisation du syst me actuel d additionnels et de remises ne conf re qu une autonomie de marge aux R gions la cr ation d un espace fiscal avec progressivit inchang e il s agit de r duire proportionnellement 10 les taux et un certain nombre de param tres cl s du calcul de l imp t et d instaurer en compl ment un imp t r gional sous forme d additionnels qui sera de m me progressivit que l imp t f d ral sur le revenu Le produit de cet imp t r gional est d duit du montant octroy dans le cadre de la loi de financement Ce syst me conf re une autonomie de taux sans modifier la base et la cr ation d un espace fiscal avec modulation r gionale de la progressivit il s agit de r duire proportionnellement les taux f d raux de 20 et l imp t r gional p
35. es Capitale et les autres R gions et le r le important jou par Bruxelles en mati re de soins de sant Une tude de l IGEAT et l ISEG montrent que des d pendances profondes et 0 Kestens P et Smeets V Les transferts interr gionaux de s curit sociale en Belgique 1998 Dulbea ULB 4l Les rapports Jadot 1993 1994 et 1996 in INAMI Premier rapport sur l application uniforme de la l gislation dans tout le pays Service soins de sant Bruxelles 1993 INAMI Deuxi me rapport sur l application uniforme de la l gislation dans tout le pays Service soins de sant Bruxelles 1994 INAML Troisi me rapport sur l application uniforme de la l gislation dans tout le pays Service soins de sant Bruxelles 1996 Laasman J M D fisant mesures et d terminants des disparit s r gionales de d penses de sant Dublea ULB 1994 d Alcantara G Interregionale verschillen in Despontin M et Jegers M De sociale zekerheid verzekerd Referaten van het 22ste Vlaams Wetenschappelijk Economisch Congres VUB Press Brussel 1995 Van Rompuy P et Bilsen V Regionalisering van de sociale zekerheid Leuven CES Leuvense Economische Standpunten n 68 1993 Cantillon B Marx I et Van Dam R Diff rences entre la Flandre et la Wallonie en mati re de revenus de pauvret et de s curit sociale CSB juin 1995 et Beauchot L Frare C et G rard M L volution des d penses de s curit sociale l
36. es allocations familiales Fucam Rapport final Actualisation de l tude 94 novembre 1996 Van Dender K et Pacolet J Diff rences r gionales de d penses dans le secteur belge des pensions et leurs d terminants Motiver la passion de la solidarit Reflets et perspectives XXXV 2 me trimestre 1996 Deville Ph Peeters P Rombeaux J M et Delwart I La ventillation r gionale des d penses de pension de retraite et de survie CESRW n 37 1995 Spinnewyn F et Saks Y Solidarit et assurance ch mage dans une Belgique f d rale Reflets et perspectives XXXV 2 me trimestre 1996 Jacquemin J C Mignolet M et Mulquin E R partition r gionale des d penses de ch mage et parach mage de 1951 1992 CESRW n 37 1995 Jacquemin J C Une r gionalisation des d penses en mati re de ch mage 1950 1992 Reflets et perspectives XXXV 2 me trimestre 1996 Van Rompuy P et Bilsen V 1993 op cit Le projet de la Commission de r formes institutionnelles du parlement flamand sugg re qu Bruxelles les gens soient libres de s inscrire une institution flamande ou francophone de la s curit sociale Les francophones voient dans ce m canisme une mani re de reconqu te de Bruxelles par le biais de prestations sociales flamandes plus all chantes les gens s inscriraient la S cu flamande par int r t conomique De plus le fait de s affilier officiellement une Communaut m me sur
37. es allocations familiales qui rel vent de la s curit sociale et donc du pouvoir f d ral mais qui repr sentent simultan ment une composante de la politique familiale laquelle est une mati re communautaire Paradoxalement la communautarisation des allocations familiales au nom de l homog n it de la politique familiale r duirait probablement cette m me homog n it d autres gards Ainsi deux questions peuvent tre pos es La premi re a trait au lien entre les allocations familiales et les r gimes de s curit sociale visant au remplacement de revenu pension et ch mage les suppl ments d allocations familiales pour les ch meurs rel vent ils de la politique familiale ou de la protection contre le ch mage La deuxi me a trait au lien entre les allocations familiales et l imp t des personnes physiques l imp t est modul de nombreux gards selon la situation familiale des personnes concern es principalement au travers d exon rations la base de montants par enfant charge mais aussi au travers de la fiscalit immobili re ou de la d ductibilit des frais de cr che sans parler de la non fiscalisation des allocations familiales Outre les imbrications entre sph res de comp tences qui rendent tout effort d homog n isation partiel un autre l ment pousse mettre en doute ce facteur comme tant d terminant pour une meilleure r partition des comp tences savoir le caract re limit des
38. es dont l importance est mineure d livrance de permis de chasse et de p che et d un droit de tirage sur le budget f d ral pour financer des programmes de remise au travail de ch meurs Les autres ressources des Communaut s sont compos es d un imp t propre la redevance radio TV de ressources non fiscales la perception de minervals et de droits d inscription et enfin de certains cr dits budg taires et dotations Les R gions et les Communaut s disposent galement du droit de recourir l emprunt Au niveau horizontal la r partition des recettes d IPP est bas e sur le principe du juste retour autrement dit le montant attribu chaque entit est proportionnel sa contribution aux recettes totales d IPP Ce principe ne deviendra effectif qu au terme de la p riode transitoire de dix ans soit partir de l an 2000 La r partition horizontale des recettes de TVA attribu es aux Communaut s est bas e sur le nombre d l ves Ce m canisme de r partition de la TVA doit ainsi permettre de tenir compte des besoins respectifs de chaque Communaut et non leur capacit contributive pour organiser et financer l enseignement Muet P A Ajustements macro conomiques stabilisation et coordination en union mon taire Revue d Economie politique 105 1995 28 Pour une analyse plus pr cise voir Bayenet B Feron M Gilbert V et Thys Cl ment F op cit 1999 13 La loi de financement a ga
39. es suppl mentaires de circulation et des r gles g n rales de police FR pour les t l communications Int rieur population lections AE AF E Fr Affaires trang res et coop ration au Ar Ar E Fr Fc FR pour la Coop ration au d veloppement d veloppement Administration Ar Ar E FR Fc Enseignement Af E n Fc Recherche Ar Ar E Fr Fc Fr Fc et r glement sp cifique pour Bruxelles Mati res culturelles AF E n Fc Politique de sant Ar Af E Fc Fc pour les soins de sant et r glement sp cifique pour Bruxelles Aide aux personnes Ar AF E Fc Fc pour les allocations familiales Tourisme et sports AF E n Fr n Fc REDISTRIBUTION Logement Rr Fr Emploi Rr Rf E FR Instruments suppl mentaires aux R gions Aide aux personnes Rr Rf E Fc Fc pour les allocations familiales s curit sociale sant ch mage et pensions Rp Rg E Fc pour les soins de sant STABILISATION Economie SE Sr E Fr Comp tences suppl mentaires aux R gions Fr pour le commerce ext rieur Recherche SE Sr E Fr Fc Fc et r glement sp cifique pour Bruxelles Emploi SE Sr E FR Instruments suppl mentaires aux R gions Comme le permettaient les accords de la Saint Quentin 1993 la Communaut fran aise a transf r aux R gions wallonne et de Bruxelles Capitale la propri t de b timents scolaires du r seau officiel non universitaire et l exercice de la plupart des mati res personnalisables et de certaines m
40. est mobile sont per us au niveau le plus centralis A l inverse les entit s f d r es sont comp tentes pour les imp ts dont la mobilit est faible et pour lesquels les pr f rences en mati re de taxation peuvent varier selon les entit s La r partition du pouvoir fiscal entre les diff rents niveaux de pouvoir est analys e de mani re plus pr cise dans le cadre des revendications flamandes en mati re d autonomie fiscale La prise en compte des autres niveaux de pouvoir belges modifie les r sultats sur la r partition des comp tences fiscales En effet la comp tence fiscale attribu e aux R gions entre en concurrence avec l autonomie fiscale accord e aux provinces et communes Cette autonomie est uniquement encadr e par le m canisme de tutelle exerc par les R gions en cas de violation de la loi ou de l int r t g n ral Dans un souci de coh rence d efficacit et de protection des contribuables la R gion wallonne a conclu un pacte fiscal avec les pouvoirs locaux afin de stopper et de sp cialiser la fiscalit locale Ce dernier aspect vise r server la R gion wallonne certaines formes de taxation comme les taxes sur les automates les immeubles abandonn s ou insalubres et sur les sites d activit conomique d saffect s D s le mois de f vrier 1997 les ministres Anselme et Van Cauwenberghe propos rent aux pouvoirs locaux de conclure pour trois ans un pacte fiscal bas sur les principes suiva
41. ets n gatifs sur l investissement et surtout sur l emploi r gional Selon lui il importe donc que soit limit e la possibilit des R gions d accro tre l IPP Parmi les diff rentes propositions de r gionalisation de l IPP F Vanistendael sugg re de donner le pouvoir aux r gions de d terminer librement l importance des centimes additionnels positifs et n gatifs Les surplus ou d ficits induits par cette modification des taux ne seraient J Van Doren 1998 op cit SK De Witte 1998 op cit et Poulain L analyse de la mobilit r sidentielle UCL Centre d tudes de gestion d mographique 1998 51 Deschamps R 1998 op cit SF Vanistendael 1999 op cit 28 pas compens s par des interventions ou par le m canisme de solidarit entre les R gions Suivant l exemple d autres Etats f d raux et dans l optique de maintenir l union conomique et mon taire 1l est pr f rable que la base imposable soit d termin e de mani re uniforme Un triple syst me de base taxable transformerait la Belgique en trois juridictions fiscales diff rentes au sein desquelles il sera n cessaire de prendre des mesures pour viter la double imposition F Vanistendael propose une marge de 10 l instar des communes Il envisage deux sc narios d autonomie de taux soit on maintient le syst me fiscal actuel et on permet aux R gions de recourir aux centimes additionnels ce qui ne change pas la structur
42. f rente par exemple la valeur d achat en R gion wallonne versus la valeur de location en R gion flamande l existence de l administration f d rale est remise en cause D une part cette administration est n cessaire pour informer l administration de la TVA des nouveaux travaux de construction et d autre part l administration f d rale risque de travailler au profit d une r gion si elle est la seule modifier sa l gislation Malgr sa simplicit apparente la r gionalisation du pr compte immobilier doit tenir compte de nombreux param tres concernant les r percussions sur l IPP et l Isoc Les droits de succession et de donations doivent tre g r s au m me niveau Si on d sire garder les droits de successions au niveau r gional il faut galement leur transf rer les droits de donations Cependant il n est pas souhaitable de transf rer les comp tences en mati re de taux aux R gions et la base imposable l Etat f d ral Le choix du r gime par chacune des R gions pour les droits de successions est susceptible de poser des probl mes de concurrence fiscale En effet le crit re appliqu aujourd hui en mati re de droits de succession est la derni re adresse au moment du d c s Un probl me similaire surgit pour les droits de donations qui sont en principe redevables quand l acte se fait devant un notaire or changer de notaire pour avoir les taux les plus avantageux est galement facile Il
43. ion des d penses budg taires Les diff rentes interventions de l tat peuvent tre analys es la lumi re des trois fonctions d finies par R Musgrave en 1959 allocation redistribution et stabilisation La fonction allocative concerne la fourniture de biens collectifs lorsque les m canismes de march m canismes de fixation des prix font d faut et ne garantissent pas une allocation optimale des ressources Dans le cas de la politique de redistribution il s agit non pas d assurer une provision optimale des services et biens collectifs mais de veiller une juste redistribution entre les citoyens L objectif de la fonction de stabilisation diff re fortement des objectifs des deux autres fonctions Il s agit de maintenir un haut niveau d utilisation des ressources maintenir la croissance conomique le plein emploi et la stabilit mon taire ou plus g n ralement le r le de l intervention de l Etat dans la r gulation des march s Pour R Musgrave the heart of fiscal federalism thus lies in the proposition that the policies of the allocation branch should be permitted to differ between states depending on the preferences of their citizens The objectives of the distribution and stabilization branches however require primary responsibility at the Anastopoulos J Finances publiques et f d ralisme Revue fran aise de finances publiques 20 1989 4P De Bruycker Le Nord veut rouvrir le chantier insti
44. l actuel partage des comp tences dans les mati res sociales du fait de la difficult de mettre en uvre les comp tences communautaires en mati re de politique familiale et de sant tant donn que des aspects fondamentaux de ces politiques sont toujours du ressort du f d ral Il faudrait donc rendre le partage des comp tences suffisamment coh rent pour que chaque niveau de pouvoir puisse agir efficacement Ainsi par exemple les comp tences actuelles en mati re de sant sont clat es la l gislation hospitali re fondamentale rel ve du pouvoir f d ral alors que les Communaut s sont responsables de la gestion des h pitaux le financement des soins domicile rel ve de l autorit f d rale via la s curit sociale mais l organisation des ces soins rel ve des Communaut s la pr vention est communautaire exemple les campagnes de pr vention contre le sida mais l assurance soins de sant est une comp tence f d rale Cette organisation emp che que les conomies r alis es par la pr vention ne profitent aux Communaut s ce qui peut d courager la mise en place de mesures pr ventives efficaces La solution pr conis e est de communautariser toute la politique de sant y compris le remboursement des soins Mais ne serait ce pas plus coh rent et moins co teux de r f d raliser la politique de sant dans le but de rassembler les comp tences m me si cette solution est consid r e comme irr aliste dans
45. la part attribu e des recettes de TVA Le deuxi me accorde aux R gions et Communaut s un pourcentage fixe des recettes d IPP et de TVA Ainsi l volution des moyens attribu s ne d pendrait pas uniquement de la croissance nominale du PNB mais aussi de l lasticit des recettes fiscales f d rales De cette mani re en extrapolant les moyens mis la disposition des entit s f d r es augmenteraient jusqu 10 du PNB en 2010 Le troisi me accorde aux R gions et Communaut s des comp tences sur une partie de l IPP et de la TVA Ceci impliquerait qu en 2000 52 de la TVA et 63 de l IPP resteraient une comp tence f d rale le reste allant aux Communaut s et R gions En pratique l Etat f d ral pourrait diminuer ses taux sur l IPP et la TVA afin de laisser des marges de man uvres aux entit s f d r es Ce sc nario laisse tant aux entit s f d r es qu l Etat f d ral la possibilit de faire face aux chocs conomiques r gionaux ou f d raux Des risques de concurrence fiscale existent surtout en mati re de TVA Pour les viter on devrait d abord transf rer les comp tences en rapport avec les bases d imposition immobiles par exemple le secteur de la construction Des marges de taux pourraient galement tre envisag es Une autre solution serait de maintenir les comp tences relatives la TVA au niveau f d ral et titre de compensation transf rer plus de comp tences d IPP 64
46. lement instaur un m canisme de solidarit en faveur uniquement de la ou les R gion s la les plus d favoris e s Il s agit d une dotation vers e par l Etat la R gion dont le produit de l imp t des personnes physiques par habitant est inf rieur la moyenne correspondante pour l ensemble du Royaume Il est galement important de signaler que l organisation de la s curit sociale au niveau f d ral est un m canisme important de solidarit non seulement entre les R gions mais aussi entre tous les citoyens du pays Le financement de l tat belge r pond partiellement aux principes th oriques d finis dans la litt rature relative la coordination verticale en organisant un financement bas sur un partage de ressources pr lev es au niveau f d ral combin avec une responsabilit partag e du pouvoir fiscal La r partition horizontale des moyens bas e sur le principe du juste retour et l attribution de recettes fiscales et non fiscales propres r colt s sur leur territoire respectif r pondent partiellement aux pr ceptes th oriques du principe du b n fice ou de la responsabilit financi re Les effets n gatifs de ce syst me sont partiellement compens s par une intervention de solidarit nationale pour la ou les R gion s la les plus pauvre s ainsi que par l attribution de certaines dotations sp cifiques remise au travail de ch meurs Tableau 2 La r partition des comp tences fiscales entre les
47. lit est galement n cessaire pour supprimer les imp ts ou dispositions particuli res fond es sur l existence d une fronti re et pour viter que des niveaux diff rents de pr l vements n engendrent de trop fortes distorsions de concurrence En cons quence les Etats perdent une partie de leur autonomie en mati re de taux de taxation directe et indirecte surtout pour les imp ts dont l assiette est mobile Ainsi la construction europ enne devrait soustraire aux Etats des comp tences de nt r r 3 politiques fiscales pour les transf rer l Union europ enne Le probl me de prise en compte des effets de d bordement L introduction d une intervention de solidarit garantit l quit horizontale entre les R gions En effet des carts consid rables entre les entit s f d r es peuvent appara tre en mati re de revenus et de moyens A effort fiscal gal l entit f d r e plus pauvre dispose d un ventail plus restreint de biens et services collectifs Le m canisme de solidarit r pond cette pr occupation mais uniquement en mati re de diff rences de recettes d IPP par habitant Ce m canisme ne tient donc pas compte notamment de l valuation des effets de d bordement propres la R gion de Bruxelles Capitale Sa part attribu e de l imp t des personnes physiques IPP conna t une faible croissance en raison de la diminution de la population et de la capacit fiscale de la R gion de Bruxelle
48. lupart des Etats f d raux Mais l instrument existe et les modifications envisag es en ce qui concerne l autonomie fiscale n emp chent en rien de le modifier la hausse par exemple si on veut se donner davantage de preuve de solidarit Il ajoute qu en Belgique et surtout du c t francophone la crainte de la perte de solidarit par l autonomie fiscale 70 Tulkens H 1999 op cit 33 provient essentiellement de la confusion entretenue syst matiquement par certains entre la fiscalit et les transferts de p r quation qu elle permet par le biais de l intervention de solidarit nationale et la s curit sociale avec les transferts implicites qu elle comporte Et c est au nom de la sauvegarde de cette derni re que l on veut ignorer ce que l on peut faire avec la premi re Remarquons enfin que m me si chiffrer l ampleur de l autonomie fiscale actuelle est une t che d licate le Conseil sup rieur des finances constate que l autonomie fiscale dont disposent actuellement les R gions est plus large que l autonomie des L nder allemands et autrichiens mais plus faible que celle des R gions espagnoles et des Cantons suisses De plus il constate que le d bat sur l autonomie s est pos alors que l ensemble des possibilit s d autonomie fiscale juridiquement disponibles n avait t que partiellement exploit 7 Tulkens H 1999 op cit 72 Conseil sup rieur des finances 1998 op
49. ncement des entit s f d r es du m canisme de pond ration de la population que l Allemagne applique ses villes Etats pour tenir compte du ph nom ne des navetteurs Le syst me allemand permet de tenir compte des particularit s des villes dont le territoire est exigu tout en constituant un p le conomique important Ce syst me ne peut cependant pas tre transpos tel quel en Belgique La proposition consiste d s lors tenir compte d un nombre net de navetteurs au stade du calcul de l intervention de solidarit nationale sans d t riorer la situation de la ou les R gions les plus pauvres Cette solution apporterait des moyens substantiels la R gion de Bruxelles Capitale Une autre solution consisterait r partir les parts attribu es d IPP en fonction du lieu de travail et non de r sidence L impact budg taire de cette nouvelle r partition du produit de PIPP sur les moyens transf r s de l Etat f d ral dans la phase d finitive conduirait une augmentation importante des ressources de la R gion de Bruxelles Capitale qui deviendrait la seule r gion ne plus b n ficier de l intervention de solidarit La position de la R gion wallonne serait l g rement plus favorable du fait du recours accru au m canisme de solidarit nationale En revanche la Flandre malgr une intervention de solidarit en sa faveur verrait le montant de sa Gilbert V et Thys Clement F Bruxelles quel l quilibr
50. normatives n Enfin ce tableau synth tise les derni res revendications du Parlement flamand en mati re de transferts de comp tences Ces derni res sont analys es ult rieurement Musgrave R op cit 1959 7 Soit le terme anglais regulation qui couvre toute mesure ou intervention publique qui vise contr ler le comportement d individus ou de groupes Dewatripont M et Praet P Th orie de la r gulation conomique vol d oiseau Reflets et Perspectives XXXVIII 1999 2 Pour une analyse plus pr cise voir Bayenet B Feron M Gilbert V et Thys Cl ment F op cit 1999 Tableau 1 La r partition des comp tences entre les diff rents niveaux de pouvoir Comp tences Th orie Loi Revendications flamandes ALLOCATION Justice d fense gendarmerie Ag E Urbanisme et am nagement du territoire Arf Fr Agriculture Arf E n Fr Fr Logement AF Fr Environnement Ar AF E n Fr R novation rurale et conservation de la nature Ap Af E n Fr Eau Ar AF E n Fr Energie Ap AF E n Fr Organe r gional de r gulation et pouvoir de d cision pour les tarifs et les conditions techniques Pouvoirs subordonn s Af E Fr FR et r glement sp cifique pour Bruxelles Travaux publics et transports AE AF E Fr FR pour les infrastructures ferroviaires et r glementation de la navigation int rieure Transport routier les R gions cr eraient des r gl
51. nts harmonisation fiscale des taxes des diff rents niveaux de pouvoir wallons une fiscalit sp cifique pour chaque niveau de pouvoir afin d viter une concurrence fiscale un plafonnement des taxes locales leur taux moyen actuel et un effort d information vis vis des contribuables En particulier il convient d identifier et de r gionaliser les taxes li es aux politiques r gionales l emploi le logement l am nagement du territoire pour garantir une politique unique sur tout le territoire wallon en adoptant le m me niveau de taxation Le budget wallon de 1998 int gra les effets du pacte fiscal La R gion r gionalisa certaines taxes locales en change de la promesse d indexer les Fonds des provinces et des communes en 1998 1999 L une des quatre taxes r gionalis es a t supprim e la taxe sur le personnel occup en raison de son caract re nuisible l emploi et l activit conomique Les trois autres sont les taxes sur les appareils automatiques sur les logements abandonn s et sur les sites d activit s conomiques d saffect s D sormais un taux unique est impos sur tout le territoire wallon Au niveau europ en la d centralisation de la fonction allocation plaide pour le maintien d une large autonomie fiscale des Etats membres Si le principe de subsidiarit laisse le libre choix en mati re de production de biens et services collectifs aux Etats membres il faut
52. onales se font sentir Par ailleurs il existe des contraintes europ ennes ce sujet Une exception pourrait tre faite pour la TVA sur les travaux concernant les biens immobiliers car dans ce cas la localisation est vidente et il existe un lien clair entre la politique conomique et la politique du logement M me si certains envisagent une f d ralisation partielle du pouvoir fiscal en mati re d Isoc la structure conomique et g ographique de la Belgique pr ne pour une centralisation de cet imp t Une diff renciation des imp ts directs sur les revenus des soci t s entra nerait des diff rences de profitabilit entre les r gions pour des activit s conomiques identiques et donc aussi des choix de localisation d investissement en fonction de crit res purement fiscaux Les imp ts r gionaux taxes sur les jeux et paris sur les appareils automatiques de divertissement pourraient tre compl tement r gionalis s car ils ne cr ent pas d effets de d bordement ou limit s ni de probl mes de concurrence fiscale l exception des droits de succession et des cotaxes Pour ces derni res on peut se demander s il est coh rent d attribuer cette comp tence aux r gions alors qu elles d pendent de normes europ ennes Au niveau du pr compte immobilier partiellement r gionalis toutes les comp tences peuvent tre transf r es aux R gions taux base administration et proc dures Une organi
53. ont suscit le plus grand nombre d tudes M me si nous leur accordons une importance particuli re les autres revendications flamandes doivent galement tre analys es en tenant compte pour chaque comp tence des caract ristiques des biens ou services publics concern s de l existence ou non d effets de d bordement de la mobilit des citoyens de la prise en compte des pr f rences locales ou encore de la coh rence de la structure f d rale tableau 1 Etant donn les caract ristiques conomiques et g ographiques de la Belgique et les caract ristiques des biens et services publics il serait peu recommand de f d raliser la coop ration au d veloppement les infrastructures ferroviaires et leur exploitation ou encore les t l communications Au niveau des comp tences en mati re de recherche scientifique nous avons d j soulign qu elle n tait pas aussi cloisonn e et permettait des collaborations et domaines de recherche couvrant parfois l ensemble du territoire belge si ce n est europ en Sans ces possibilit s comment serait il encore possible de d velopper un programme de recherche entre toutes les universit s belges s il n existait plus d interlocuteur national Il serait incoh rent notamment dans le contexte actuel des probl mes de sant publique crise de la dioxine de f d raliser les comp tences normatives de l tat f d ral notamment lorsqu elles permettent le contr le des prod
54. otection sociale tr s efficace les groupes fragiles c est dire principalement les sans emploi et les personnes g es vitent les dangers de la pr carit dans une tr s large mesure par l existence de revenus de remplacement substantiels et des soins de sant de qualit tous et tr s faible co t individuel Selon Lipszyc B et Pestiau P si une r gionalisation de la s curit sociale avait lieu et si les taux de cotisation ne pouvaient tre relev s les prestations sociales devraient tre s rieusement r duites La scission Flandre Wallonie pourrait se traduire pour cette derni re par une r duction des prestations de a Lipszyc B et Pestiau P Pauvret Exclusion et politiques sociales in Wallonie et Bruxelles Evolutions et perspectives Congr s des Economistes belges de langue fran aise Commission 4 26 27 novembre 1998 Charleroi 22 25 Sur la base du PSBH cette r duction ne serait que de 11 3 Une telle r duction appliqu e uniform ment entra nerait pour la Wallonie une forte hausse de son taux de pauvret il passerait de 4 7 7 1 ou 11 6 selon le sc nario envisag Les groupes les plus touch s seraient les grandes familles les familles monoparentales et les familles comptant un ou plusieurs inactifs Un autre argument avanc par certains responsables flamands pour justifier la f d ralisation des soins de sant et des allocations familiales est l inefficacit de
55. ourrait avoir sa propre chelle de progressivit Le Conseil sup rieur des finances value l impact de six options diff rentes en mati re d autonomie fiscale a le statu quo pour les droits de succession et pour l IPP b le statu quo pour les droits de succession et l application du deuxi me sc nario pour l IPP instauration d un imp t r gional de m me progressivit c le statu quo pour les droits de succession et l application du troisi me sc nario pour l IPP la modulation r gionale du bar me d le statut d imp t conjoint pour les droits de succession et le statut quo en mati re d IPP e le statut d imp t conjoint pour les droits de succession et l application du deuxi me sc nario pour l IPP le statut d imp t conjoint pour les droits de succession et l application du troisi me sc nario pour l IPP Les effets budg taires de ces diff rentes options ne sont pas n gligeables En effet bien que le montant total des recettes des R gions soit identique au syst me actuel la structure des recettes des R gions se modifiera en raison des diff rences de localisation des droits eT Cattoir P et Tulkens H 1998 op cit 31 d enregistrement et de l IPP De plus au del du transfert initial l volution des recettes sera diff rente d une R gion l autre du fait de performances conomiques diff rentes ou en raison de l exercice de l autonomie fiscale
56. pour r duire les co ts de production fait baisser les taxes en g n ral et en Note aux membres de la Commission des Affaires int rieures et de la Fonction publique du Parlement wallon 2 juin 1997 et Le budget wallon 1998 avale et harmonise des taxes communales Le Soir du 7 novembre 1997 30 Conseil sup rieur des Finances 1998 op cit 16 particulier les taxes sur le travail En cons quence les niveaux de protection sociale et de fourniture des biens publics pourraient tre r duits Le fait que la fonction de stabilisation soit galement nationale plaide en faveur d une large autonomie fiscale des Etats surtout pour les taux des principaux imp ts et ce que la stabilisation s exerce de mani re autonome ou coordonn e Que peut on en conclure La r partition des comp tences entre les tats membres et le niveau supranational plaide en premier lieu pour une large autonomie fiscale des Etats Ceux ci doivent pouvoir continuer financer une quantit de biens et services collectifs conformes leurs pr f rences exercer la redistribution qu ils souhaitent et mener des politiques de stabilisation souhaitables soit de mani re autonome soit de mani re coordonn e Cependant l harmonisation de la fiscalit est toutefois n cessaire s il s av re qu une concurrence fiscale entre Etats pourrait emp cher certains d entre eux d exercer leurs t ches de mani re autonome L harmonisation de la fisca
57. r l union conomique et mon taire Le pouvoir f d ral exerce aussi un certain contr le sur la R gion de Bruxelles Capitale dans trois domaines l urbanisme et am nagement du territoire les travaux publics et les transports La r partition des comp tences en mati re d allocation entre les R gions les Communaut s et l Etat f d ral r pond partiellement aux principes th oriques Selon la th orie la production de 10 Les mati res personnalisables regroupent la politique de dispensation de soins de sant l exclusion de sept domaines rest s de la comp tence de l tat et l aide aux personnes biens et services collectifs purs caract ris s par des effets de d bordement importants doit relever de la comp tence de l Etat central alors que la production de biens collectifs mixtes plus ou moins divisibles et exer ant des effets externes circonscrits des zones g ographiques de plus en plus restreintes doit tre confi e aux entit s d centralis es ou f d r es De plus selon le th or me de la d centralisation de Oates la d centralisation est pr f rable quand il existe de fortes diff rences culturelles politiques ou m me d mographiques entre les entit s Il est d s lors logique que les mati res culturelles personnalisables et d enseignement aient t confi es aux Communaut s et les mati res localisables aux R gions Cependant pour certaines comp tences pr sentant des effet
58. rand nombre d analyses et de d bats que nous pr sentons bri vement ci apr s En mati re d IPP les R gions poss dent d j th oriquement des comp tences centimes additionnels et remises mais les m canismes de mises en uvre ne leur permettent pas de les exercer v ritablement Pour J Van Doren la concurrence fiscale en mati re d IPP est possible et souhaitable possible car la base imposable est relativement immobile et les diff rences d imposition ne p sent pas directement sur les prix des facteurs de production des biens ou des services et souhaitable car les diff rences r gionales au niveau des priorit s budg taires sont importantes Les distorsions conomiques ne doivent pas tre exag r es car on ne peut chapper la taxation d une r gion qu en d m nageant et les migrations r gionales sont limit es Cependant pour R Deschamps les effets d une r gionalisation de l IPP sont plus complexes Il suppose qu une R gion augmente son taux d imposition Cet imp t porte essentiellement sur l activit professionnelle Une hausse de taux diminuerait dans un premier temps le pouvoir d achat des salari s T t ou tard et en tout cas lors des n gociations salariales au niveau des entreprises les salari s s efforceraient de retrouver leur pouvoir d achat initial ce qui induirait une hausse des co ts salariaux par rapport aux autres R gions et aux pays voisins avec moyen terme des eff
59. rdination horizontale et l organisation institutionnelle belge Pour les imp ts pour lesquels plusieurs niveaux de pouvoir sont comp tents nous identifions les entit s qui disposent du pouvoir fiscal E pour l tat f d ral R pour les R gions et C pour les Communaut s ainsi que l tendue de ce pouvoir T pour la comp tence en mati re de taux B en mati re de base imposable P en mati re de perception EXO en mati re d exon rations EXE en mati re d exemptions et ADD en mati re d additionnels et de remises Selon les pr ceptes th oriques les imp ts progressifs dont le premier but est la redistribution doivent tre centralis s C est n cessaire pour permettre que les m canismes de solidarit jouent de mani re similaire sur l ensemble du territoire et pour viter des ph nom nes de migration motiv s par le souci d viter des taux d imposition trop lev s ou de b n ficier d une protection ou d une aide sociale avantageuse Les gouvernements d centralis s doivent viter de lever des imp ts sur des bases mobiles et pr f rer les bases immobiles Enfin il est recommand de centraliser les imp ts dont la base imposable est tr s in galitairement r partie sur le territoire La r partition du pouvoir fiscal entre les entit s f d r es en Belgique ne contredit pas les principes th oriques du f d ralisme budg taire en mati re de coordination horizontale En effet les imp ts dont l assiette
60. s curit sociale Cette situation est efficace si les bases taxables restent peu mobiles La disparit dans les syst mes nationaux en mati re de redistribution et de s curit sociale peut tre l origine d effets de d bordement et entra ner des risques de tourisme social et de dumping social Le tourisme social peut tre d fini comme l installation d une personne dans un autre pays de l Union europ enne afin de b n ficier de prestations plus g n reuses de s curit sociale et par dumping social le risque de d localisation ou de mobilit des entreprises suite des diff rences dans les syst mes de protection sociale notamment en mati re de charges sociales pour les employeurs Les questions li es au tourisme social proviennent du fait que les immigrants peuvent s approprier une partie du b n fice de la politique de redistribution tout en reportant la charge fiscale sur les personnes ou les travailleurs issus du pays ou de la R gion Cependant ce tourisme social ne semble pas se r aliser v ritablement dans l tat actuel de la l gislation sociale au niveau de l Union europ enne car la libre circulation du citoyen europ en est soumise la condition que celui ci soit capable de subvenir ses besoins Le probl me du dumping social est quant lui plus important Les diff rences de pressions fiscale et parafiscale ainsi que de l gislations sociales entre les tats membres incitent les entreprises se lo
61. s il faut distinguer plusieurs types de trait s selon la mati re concern e Si elle rel ve d une comp tence exclusive chaque niveau de pouvoir le conclut directement Le gouvernement f d ral garde un droit de contr le limit sur les Communaut s et R gions Il peut exprimer des objections un projet de trait La conf rence interminist rielle de la politique trang re organise alors une concertation entre toutes les entit s et d cide par consensus si le trait peut tre conclu Le Conseil des ministres peut suspendre la conclusion du trait s il juge qu il porte atteinte la coh rence de la politique ext rieure Si le trait porte sur des mati res mixtes relevant pour partie du pouvoir f d ral et pour partie des entit s f d r es sa conclusion est plus complexe Une proc dure de collaboration men e par la Conf rence de la politique trang re associe toutes les autorit s concern es Elles devront toutes consentir ce type de trait A nsi par exemple le trait d Amsterdam modifiant l Union europ enne doit recevoir l assentiment de tous nos parlements 14 Pour une analyse du probl me du financement de la recherche universitaire voir notamment Bayenet B et Bosteels O Le financement des universit s en Belgique sous la direction de Bodson S et Thys Cl ment F Editions de l Univerisit de Bruxelles 1998 15 Einstein en mal de m c nat R Crivellaro Le Soir du 25 janvier 1997
62. s Capitale alors que combinant la qualit de centre national et international elle est cr atrice d emplois Plus de 50 des personnes travaillant Bruxelles sont des navetteurs ce pourcentage tant en hausse constante depuis 1985 Ce ph nom ne a une cons quence importante en mati re de recettes les revenus des navetteurs financent les d penses quipements dans 31 Cremer H et Pestieau P Distributive implications of European integration European Economic Review 40 1996 32 Conseil sup rieur des Finances 1998 op cit 3 Deschamps R 1998 op cit 17 leur r gion de r sidence et non ceux de la r gion de travail alors qu ils provoquent des d penses publiques dans les deux r gions de r sidence et de travail Le Centre d tudes r gionales bruxelloises a tent de chiffrer les diff rents co ts li s aux caract ristiques de Bruxelles Un relev des surco ts et manques gagner que supporte la R gion de Bruxelles du fait des diverses fonctions qu elle assume grande agglom ration pluri capitale si ge d organisations internationales et qui ne font l objet d aucune prise en compte dans le syst me de financement ont t valu s 18 4 milliards Pour tenir compte de ces effets de d bordement dans le financement de la R gion de Bruxelles Capitale le Centre de droit public de ULB a propos diff rentes solutions dont notamment une transposition dans la loi de fina
63. s de d bordement importants ou des conomies d chelle dans la production l tat f d ral est rest comp tent justice d fense De plus la coh rence du syst me est garantie par le maintien dans de nombreux domaines nergie eau de la comp tence en mati re de normes au niveau f d ral L Etat peut aussi exercer un pouvoir indirect sur les comp tences des entit s f d r es par l interm diaire de la politique fiscale Ainsi m me si la politique du logement est une comp tence r gionale c est l Etat f d ral qui d finit la base d imposition du pr compte immobilier Remarquons que bien que les actifs publics routes b timents aient t transf r s aux entit s f d r es la dette publique est rest e une comp tence de l autorit f d rale N anmoins une certaine contribution des entit s f d r es l assainissement des finances publiques est pr vue dans la loi de financement Certaines comp tences ont t r parties entre les diff rents niveaux de pouvoir les affaires trang res la recherche l administration Alors que l attribution de la comp tence en mati re d administration se justifie la r partition des autres comp tences entre tous les niveaux de pouvoir n est pas sans poser de probl mes Prenons par exemple le cas de la recherche Si une recherche scientifique est faite dans l int r t de la nation tout enti re effets de d bordement importants il es
64. s domaines l Etat f d ral a cependant conserv des comp tences importantes ou normatives Par exemple en mati re de politique de l emploi l Etat f d ral est comp tent pour les programmes f d raux de remise au travail le financement des programmes r gionaux l exon ration des cotisations patronales De plus la coordination des politiques budg taires instaur e par la Section besoins de financement du Conseil sup rieur des finances limite l utilisation effective de la politique budg taire par les R gions Cette dispersion des instruments de la politique de stabilisation rend difficile une politique coh rente et efficace au niveau national d autant plus que les provinces exercent galement des comp tences au niveau conomique Dans le cadre de la construction europ enne la Belgique conserve t elle les instruments n cessaires son avenir conomique et dispose t elle encore des instruments budg taires et mon taires indispensables au bon fonctionnement des pouvoirs publics Les r ponses ces questions sont loin d tre videntes d autant plus que la Belgique est une petite conomie ouverte qui ne peut g n rer que de tr s faibles multiplicateurs budg taires tant donn son degr d ouverture lev La centralisation de la fonction de stabilisation est en voie d tre achev e en mati re mon taire mais ne l est pas en mati re budg taire La monnaie unique est entr e en effet en vigueur pour
65. sation de l imposition par les R gions est souhaitable pour plusieurs raisons Premi rement le d placement de l objet imposable est impossible Deuxi mement les diff rences de pression fiscale sont Les conomistes principalement du Nord du pays se sont r unis lors d un symposium pour discuter de l autonomie fiscale Vuchelen J Naar welke fiscale autonomie in Belgi Van Doren J De personen en vennootschapsbelasting als instrumenten van regionaal beleid De Witte K Scenario s voor een uitbreiding van de fiscale bevoegdheden en een aanpassing van de middelenvoorziening van de gemeenschappen en gewesten en hun effect op de solidariteit en op de deelname in de afbouw van de openbare schuld in Belgi Heremans D et Philipsen C Overheidschuld in de Belgische staatshervorming implicaties van de Europese monetaire unie en fiscale autonomie in Een vlaamse fiscaliteit in een economische en monetaire unie 4 5 d cembre 1998 Bruxelles On peut glament ajouter ces tudes Vanistendael F Een blauwdruk van een dundoek Fiscale autonomie in Belgi Midi de l Ethique 2 mars 1999 UCL gt Deschamps R 1998 op cit Cattoir P et Tulkens H Proposition d une forme constructive d autonomie fiscale UCL 5 juin 1998 Tulkens H Autonomie fiscale tat de la question et proposition pour la Belgique in Belgium Quo Vadis Koninklijke Vlaamse Academie van Belgi voor wetenschappen en kunst
66. sultats du processus de f d ralisation de la Belgique peuvent donc tre valu s sous diff rents aspects institutionnel politique social et conomique Cette analyse se limitera cependant valuer les coh rences entre les recommandations th oriques et la r partition effective du pouvoir de d cision et fiscal en Belgique Premi rement nous examinons si la r partition des comp tences entre l tat f d ral les Communaut s et les R gions correspond aux principes d finis dans la litt rature du f d ralisme budg taire Il conviendra de nuancer nos conclusions sur la r partition des comp tences en consid rant les autres niveaux de pouvoir tant locaux que supranationaux avec qui les entit s f d r es partagent une partie de leur pouvoir En effet les volutions internes observ es en Belgique ainsi que la poursuite de la construction de i Bayenet Beno t Aspirant FNRS Gilbert Val rie Assistante l ULB Thys Cl ment Fran oise Professeur P ULB Nous remercions Ph Debruycker pour sa relecture et ses commentaires Bien que le cadre th orique d fini dans la litt rature relative au f d ralisme budg taire fiscal federalism fasse explicitement r f rence la situation des grandes m tropoles notamment am ricaines il reste n anmoins int ressant pour analyser le f d ralisme belge Pour un relev de la litt rature r cente du f d ralisme budg taire voir Bayenet B Feron M Gilbert V et Thys Cl
67. t pr f rable que cette mati re rel ve du pouvoir f d ral et qu elle soit financ e par des moyens f d raux De m me la prise en compte des conomies d chelle dans les programmes scientifiques est importante pour d terminer le niveau de pouvoir Il est ainsi y Contrairement aux biens priv s ou marchands les biens collectifs purs sont caract ris s par la non rivalit et la non exclusion dans la consommation exemples l clairage public la d fense nationale les phares c tiers Un bien est dit rival ou est divisible si son achat ou son utilisation par une personne exclut d finitivement ou dans certains cas toute consommation par une autre personne Un bien est dit exclusif ou rationn si son d tenteur ou producteur peut en emp cher l acc s toute personne qui refuserait de l acheter au prix qu il impose 12 Les biens collectifs mixtes sont caract ris s par la non rivalit et la possibilit d exclusion Citons par exemple les ponts tunnels autoroutes terrains de sports salles de spectacles Une autre cat gorie de biens collectifs mixtes pr sente les particularit s inverses non exclusion et rivalit Cette situation est beaucoup moins fr quente mais se produit lorsque les droits de propri t ne sont pas ou mal d finis Ce fut le cas l origine par exemple des gisements d or ou de p trole B3 Oates W Fiscal federalism New York Harcourt Brace Jovanovich 1972 raisonnable d a
68. t pu tre amorties par une protection sociale g n reuse Cela pourrait ne pas durer Il faut tout prix viter le pire des sc narios celui d un pays frapp par le ch mage et la pauvret 1 2 2 Vers un pouvoir fiscal accru des entit s f d r es Dans le deuxi me point de la r solution du Parlement flamand les auteurs revendiquent une autonomie fiscale et financi re accrue tableau 2 autrement dit la comp tence totale en mati re d imp ts r gionaux de l eurovignette des droits d enregistrement et le transfert int gral de l imp t des personnes physiques IPP avec une r glementation sp ciale pour Bruxelles L imp t des soci t s resterait f d ral mais ils souhaitent la possibilit d en ristourner une partie aux entit s f d r es L imp t indirect demeurerait galement f d ral l exception de la TVA sur les travaux relatifs l immobilier 5l Lipszyc B et P Pestiau 1998 op cit 25 Suite ces revendications du Parlement flamand de nombreux conomistes tant au Nord qu au Sud du pays ont analys et mesur l impact d une modification du niveau de pouvoir comp tent en mati re fiscale En mati re de fiscalit indirecte les conomistes semblent assez unanimes pour laisser son organisation au niveau du pouvoir f d ral tant donn les risques de distorsions conomiques et le fait que ce n est pas au niveau de ces imp ts que les pr f rences r gi
69. tences et les probl mes d autonomie fiscale 1 2 1 Une meilleure r partition des comp tences budg taires Le quatri me point de la r solution du Parlement flamand porte sur les paquets coh rents de comp tences Ils pr nent la r gionalisation des lois communale et provinciale l organisation des collectivit s d centralis es et la nomination des bourgmestres et gouverneurs deviendraient une comp tence des entit s f d r es le transfert int gral aux entit s f d r es des normes l ex cution et le financement des politiques de la famille et des soins de sant Bruxelles devant choisir entre le syst mes flamand ou francophone La Flandre souhaiterait galement mener sa propre politique d emploi et r clame une f d ralisation compl te de la recherche scientifique du commerce ext rieur des statistiques de la coop ration au d veloppement de l agriculture de l horticulture et de la p che et des t l communications Enfin selon eux l infrastructure ferroviaire et la navigation int rieure devraient faire l objet d une gestion r gionale 38 Commissie voor Staatshervorming Algemene Zaken en Verzoekschriften Discussienota voor een verdere staatshervorming janvier 1999 Etant donn les enjeux importants et multiples d une d f d ralisation m me partielle de la s curit sociale ce sont les revendications en mati re de politique de sant et d allocations familiales qui
70. ttribuer les comp tences de la recherche spatiale au niveau f d ral alors que certaines recherches r pondant davantage des demandes locales soient attribu es aux R gions et Communaut s Mais alors que les politiques de recherche d velopp es par chaque niveau de pouvoir sont d limit es par leur sph re de comp tences la r alit de la recherche scientifique n est pas aussi cloisonn e Ainsi notamment pour les universit s l organisation de la recherche scientifique trois niveaux de pouvoir les oblige s adresser trois interlocuteurs diff rents pour pouvoir financer leurs programmes de recherche ce qui constitue une multiplication des d marches administratives et une perte de temps importante voire m me des inefficacit s dans la gestion globale des moyens accord s la recherche Cette situation est d autant plus pr occupante que le financement public de la recherche en Belgique se situe un niveau d plorable Avec 53 milliards de francs en 1996 soit 0 65 du PIB la Belgique se situe nettement au dessous de la moyenne europ enne La structure de l tat permet galement l tat f d ral aux Communaut s et aux R gions de conclure des trait s ou entretenir des relations avec les Etats trangers et les organisations internationales dans les mati res qui rel vent de leurs propres comp tences Cette r partition des comp tences rend complexe l agencement des relations ext rieures D sormai
71. tutionnel le Sud veut souffler L avenir des Belges le f d ralisme l preuve Guide de l exposition organis e par le Centre de droit public de l Universit Libre de Bruxelles et le Mus e des Sciences de Parenville Mars 1999 Le Soir gt Musgrave R The theory of public finance New York Mac Graw Hill 1959 central level M me si cette proposition a fait l objet de nombreuses tudes et m me critiques dans la litt rature elle n en reste pas moins toujours le point de d part de toute r flexion Alors que l attribution de la fonction de stabilisation au niveau centralis ne fait pas l objet de critiques importantes une litt rature abondante analyse les cons quences de l attribution de la fonction de redistribution aux diff rents niveaux de pouvoir et les conclusions sont loin d tre unanimes De m me la litt rature r cente a vu merger une nouvelle vision de l intervention publique qui privil gie la concurrence entre les entreprises priv es plut t que la production publique Cette volution est naturelle dans un monde qui se globalise gr ce aux progr s des technologies de transport et de communication Mais il faut tre particuli rement attentif la mise en place d une politique antitrust efficace ce qui n cessite notamment une coop ration internationale accrue En outre les travaux qui ont critiqu les dysfonctionnements dans la mise en uvre de la politique de r gulation
72. u niveau communautaire Cependant pour certains domaines dont notamment l enseignement sup rieur et la recherche il serait probablement erron d carter d embl e la mise en place d une politique 7 r 19 europ enne coh rente Au niveau de la fonction de redistribution la litt rature n identifie pas syst matiquement le niveau de pouvoir le plus appropri La prise en compte de l existence ou non d effets de d bordement de mobilit des individus et de pr f rences diff rentes entre les entit s peut conduire des recommandations diff rentes La mobilit des facteurs de production g n re des effets positifs dans le cas de la d centralisation de la fonction allocation car elle permet d offrir le panier prestation imposition qui correspond le mieux aux choix des citoyens mais elle pr sente galement des effets n gatifs si elle est motiv e par des facteurs extra conomiques et la volont de b n ficier de syst mes de prestations plus g n reux L attribution des comp tences en mati re de redistribution en Belgique illustre bien le d bat de la litt rature tant donn que les R gions et Schaus A Communaut s et R gions jouent un r le international L avenir des Belges le f d ralisme l preuve Guide de l exposition organis e par le Centre de droit public de l Universit Libre de Bruxelles et le Mus e des Sciences de Parenville Mars 1999 Le Soir 7 Boon Y Gilbert V et
73. uits sur l ensemble du territoire Mais cette remarque n est pas rencontr e pour les nouvelles exigences en mati re d emploi et de croissance qui m me si elles peuvent dans certains cas r pondre des probl mes sp cifiques r gionaux ne permettront pas de mettre en uvre une politique conomique coh rente dans le cadre de l int gration europ enne Les revendications en mati re de f d ralisation de la politique de sant et de la famille ont suscit de nombreuses tudes et analyses tant du c t francophone que flamand La s curit sociale est organis e au niveau f d ral mais les Communaut s disposent de certaines comp tences Des responsables flamands pr tendent que dans le domaine social les transferts financiers entre le Nord et le Sud sont importants et injustifi s Le Nord plus riche avec un taux de ch mage plus bas et des salaires plus lev s contribuerait davantage la s curit sociale qu il n en retirerait de b n fices A contrario le Sud d penserait davantage il serait plus souvent malade invalide et recevrait plus d allocations familiales major es en raison du ch mage ou de l invalidit Qu en est il r ellement des transferts Nord Sud en mati re de s curit sociale Le D partement Poirier J et Vansteenkiste S Les arguments de la Flandre pour scinder le syst me L avenir des Belges le f d ralisme l preuve et Les objections francophones rupt
74. ure L avenir des Belges le f d ralisme l preuve Guide de l exposition organis e par le Centre de droit public de l Universit Libre de Bruxelles et le Mus e des Sciences de Parenville Mars 1999 Le Soir 20 d Economie appliqu e de ULB Dulbea a dress un tableau comparatif des diff rentes tudes en la mati re Il souligne que la plupart des tudes traitant des carts interr gionaux au niveau des composantes de la s curit sociale se limitent une analyse des d penses et non des recettes ce qui implique qu on ne peut parler de transferts au sens strict du terme l exception des donn es examin es dans l tude de P Van Rompuy et V Bilsen Sur la base de cette derni re on peut constater qu il existe entre les R gions des transferts en mati re de s curit sociale et ce au sens strict du terme qui s orientent de la Flandre vers la Wallonie et Bruxelles Mais ces transferts rel vent principalement des recettes de la s curit sociale et non de l organisation des d penses De l analyse de ces diff rents travaux il semble que l importance des transferts en termes de d penses et de recettes entre le Nord et le Sud du pays n est pas aussi claire que certains ne le pr tendent et que les flux diff rent lorsqu on tient compte de la R gion de Bruxelles Capitale Le projet du Parlement flamand semble en effet ignorer l existence de transferts entre la R gion de Bruxell

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