La fourniture de services publics de haute qualité en Europe
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1. TUDE BRUXELLES 2012 R SUM E La fourniture de services publics de haute qualit en Europe sur la base des valeurs du Protocole 26 du Trait de Lisbonne a PROTOCOLE n 26 SUR LES SERVICES D INT R T G N RAL LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES SOUHAITANT souligner l importance des services d int r t g n ral SONT CONVENUES des dispositions interpr tatives ci apr s qui sont annex es au trait sur l Union europ enne et au trait sur le fonctionnement de l Union europ enne Article premier Les valeurs communes de l Union concernant les services d int r t conomique g n ral au sens de l article 14 du trait sur le fonctionnement de l Union europ enne com prennent notamment le r le essentiel et le large pouvoir discr tionnaire des autorit s nationales r gionales et locales pour fournir faire ex cuter et organiser les services d int r t cono mique g n ral dune mani re qui r ponde autant que possible aux besoins des utilisateurs la diversit des services d int r t conomique g n ral et les disparit s qui peuvent exister au niveau des besoins et des pr f rences des utilisateurs en raison de situations g ographiques sociales ou culturelles diff rentes un niveau lev de qualit de s curit et quant au caract re abordable l galit de traitement et la pro motion de l acc s universel et des droits des utilisa teurs Article 22. la fois effacer les fronti res nationales pour organiser la libre circulation des per sonnes des marchandises des services et des capitaux en construisant des march s int rieurs ainsi qu introduire davantage d efficacit dans des domaines qui avaient t souvent labri de la concurrence du fait de droits ex clusifs locaux r gionaux et ou nationaux Ainsi l Union europ enne a d velopp des strat gies de lib ralisation progressive des secteurs des services d int r t conomique g n ral fond es sur l introduction de la concurrence et les logiques du march mais sans d finir parall lement des objectifs et normes communautaires qui auraient pu d boucher sur une conception commune et des solidarit s europ ennes Diversit et unit des services d int r t g n ral en Europe Chaque Etat europ en a construit et d fini ses services publics dans son histoire longue en fonction de ses tra ditions de ses institutions de sa culture des mouvements sociaux et des rapports de forces qui lont structur Il en r sulte toute une s rie de diversit s en Europe quant aux termes et concepts utilis s dans chaque langue aux chelons territoriaux comp tents national r gional mu nicipal au caract re marchand ou non de chaque service aux modes d organisation monopoles ou concurrence aux types d acteurs concern s public mixte priv ou as sociatif Mais au sein m me de ce
3. de fournir de faire ex cuter et de financer ces services Le trait de Lisbonne donne une valeur juridique la Charte des droits fondamentaux Le Protocole sur les Services d int r t g n ral n 26 est annex aux trait s sur l Union europ enne et sur le fonc tionnement de l UE avec la m me valeur juridique que ceux ci puisqu il en est partie int grante Il ressort de ces volutions fruits d interventions des ac teurs sociaux dans chaque Etat comme aupr s des institu tions europ ennes ainsi que d initiatives comme celle du gouvernement des Pays Bas cf ci dessous un acquis europ en SIG L acquis europ en avec le trait de Lisbonne 1 Les Etats membres les autorit s nationales r gionales et locales ont la comp tence g n rale pour d finir ournir faire ex cuter et organiser les SIG ainsi que de financer les SIEG 2 Les institutions europ ennes ont la m me comp tence pour des services europ ens qui s av rent n cessaires l accomplissement des objectifs de l UE 3 Pour les services non conomiques les r gles du mar ch int rieur et de la concurrence ne s appliquent pas ils ne rel vent que des seuls principes g n raux de l UE transparence non discrimination galit de traite ment proportionnalit 4 Pour les services d int r t conomique g n ral les auto rit s publiques doivent clairement d finir leur mis sion particuli
4. re principe de transparence 5 Sur cette base elles peuvent d finir les moyens adapt s au bon accomplissement de la mission particuli re principe de proportionnalit y compris s ils s av rent n cessaires et proportionn s des aides et subventions des droits exclusifs ou sp ciaux 6 Les Etats membres ont le libre choix des modes de ges tion interne in house d l gu etc 7 Ces d finitions doivent clairement tablir des normes de qualit de s curit et quant au caract re abordable l galit de traitement et la promotion de l acc s univer sel et des droits des utilisateurs 8 Les r gles de concurrence et de march int rieur ne s ap pliquent que si elles ne font pas obstacle en droit ou en fait l accomplissement de leur mission particuli re 9 Les Etats membres ont la libert de choix du type de propri t des entreprises principe de neutralit 10 Dans tous les cas il peut exister des abus relevant d une erreur manifeste que la Commission peut soulever sous le contr le de la CJUE Les exigences des Pays Bas Le Protocole 26 r pond une des conditions impos es par le gouvernement des Pays Bas lors de la n gociation du trait de Lisbonne cons cutive aux rejets du projet de Trait instituant une Constitution pour l Europe lors des r f rendums aux Pays Bas et en France Plusieurs l ments ont t mis en avant par le go
5. sur la reconnaissance que la r alisation du march int rieur et la mise en uvre de la politique de concurrence ne permettaient pas elles seu les de r aliser le d veloppement et le bien tre et devaient tre compl t es par des initiatives sp cifiques permettant d assurer un quilibre entre les forces du march et les droits des citoyens en ce qu ils sont aussi usagers et consommateurs Les droits des passagers a riens Le r glement 261 2004 tablit des r gles communes en mati re d indemnisation et d assistance aux passagers en cas de refus d embarquement et d annulation Il vise ga rantir l assistance le remboursement et l indemnisation en cas de perturbation des vols Il tablit des droits en mati re d indemnisation et d assistance pour les passagers a riens lorsqu un vol a t annul ou retard lorsque l embarque ment a t refus cause de surr servations ou lors d un d classement impos par la compagnie qui ne peut placer le passager dans la classe r serv e La promotion des droits des utilisateurs n est pas n ces sairement la garantie de leur protection Dans ce domaine les comp tences sont partag es avec les Etats membres et en l ab sence d une r glementation communautaire sp cifique c est en principe aux tats membres qu il appartient de d finir les droits des utilisateurs et des consommateurs de m me qu ils pourront agir en compl ment aux actions comm
6. tionnaire des auto rt it s publiques le respect de la diversit des services ainsi que les 6 valeurs qui doivent tre respect es pour tous les SIEG Ainsi le trait de Lisbonne traduit une nette avanc e par rapport aux trait s pr c dents en ce qu il cr e des poten tialit s pour clarifier le cadre communautaire r gissant la d finition lorganisation le fonctionnement des Services d int r t g n ral les garantir et donner davantage de s cu rit pour tous les acteurs concern s DE S CURIT En g n ral le concept de s curit implique de se pr mu nir contre les dangers contre les risques son contenu est donc tr s large ce qui pose la question de savoir comment d finir la s curit des SIEG leur haut niveau de s cu rit Dans le domaine des SIEG la s curit recouvre des as pects divers la s curit physique pour les utilisateurs et les personnes intervenant dans la production et la four niture de ces services y compris la s curit et la fiabilit des r seaux et des mat riels du syst me la s curit de la fourniture et la s curit d approvisionnement Si l essentiel des comp tences de d finition de la s ret des SIEG reste du ressort des Etats membres l Union inter vient lorsque se posent des probl mes globaux et cruciaux comme par exemple la s curit des centrales nucl aires apr s Fukushima Dans certains secteurs les enjeux
7. d autres objectifs missions et formes d organisation et de financement que les seules lois g n rales de la concurrence Le trait d Amsterdam de juin 1997 comportera un nou vel article 16 qui reconna t les SIEG comme composantes de valeurs communes souligne leur r le dans la pro motion de la coh sion sociale et territoriale et demande l Union et aux Etats de veiller ce qu ils puissent ac complir leurs missions Le Conseil europ en de Nice de d cembre 2000 proclamera la Charte des droits fondamen taux de l Union europ enne dont l article 36 demande l Union europ enne de reconna tre et respecter l acc s aux services d int r t conomique g n ral tel qu il est pr vu par les l gislations et pratiques nationales conform ment aux trait s et les place parmi les droits fondamentaux La Commission europ enne engagera partir de 1996 une r flexion transversale sur l ensemble des services d in t r t g n ral avec deux Communications 1996 et 2000 un rapport 2001 un Livre vert 2003 un Livre blanc 2004 et de nouvelles Communications 2007 et 2011 proposant des principes fondant une conception commu nautaire Le trait de Lisbonne en vigueur depuis le 1er d cembre 2009 comporte des innovations majeures par rapport la situation ant rieure avec l article 14 du TFUE la valeur juridique de la Charte des droits fondamentaux et un Pro tocole 26 L article 14 du tr
8. ral mais tous les SIG qu ils soient qualifi s d conomiques comme de non conomiques Si un service est qualifi de non conomique l article 2 rappelle clairement que les trait s ne portent en aucune mani re atteinte la comp tence des tats membres pour fournir faire ex cuter et organiser ce service Si un service est qualifi d conomique ce qui est le cas dans un nombre croissant de domaines l article 1 oblige es institutions communautaires respecter tout la fois le r le essentiel et le large pouvoir discr tionnaire des autorit s nationales r gionales et locales pour fournir aire ex cuter et organiser ce service le respect de la diversit des services et les disparit s qui peuvent exister en raison de situations g ographiques sociales ou culturelles diff rentes ainsi que les principes de qua lit de s curit et quant au caract re abordable l galit de traitement et la promotion de l acc s universel et des droits des utilisateurs D s lors et m me si le Protocole se pr sente comme dispositions interpr tatives son contenu va au del de simples rappels il fait entrer pour la premi re fois dans le droit primaire d une part la cat gorie de servi ces non conomiques d int r t g n ral non soumis au droit europ en de la concurrence et du march int rieur d autre part le large pouvoir discr
9. trait es de mani re diff rente et que des situations diff rentes ne soient pas trait es de mani re gale moins qu une diff renciation ne soit objec tivement justifi e Ainsi la promotion des mesures positives discri minations positives se trouve justifi e permettant le maintien ou l adoption de mesures sp cifiques destin es pr venir ou compenser des d savantages li s la race au sexe l origine ethnique la religion ou aux convictions un handicap l ge ou l orientation sexuelle LA PROMOTION DE L ACC S UNIVERSEL action communautaire visant assurer l acc s universel aux SIG avait t initi notamment dans le cadre de la politique de lib ralisation de certains secteurs de SIEG via la notion du service universel par la politique de coh sion et dans le domaine des r seaux transeurop ens de transport nergie et t l communications tant donn que le march seul peut par exemple ne pas offrir l acc s universel ou une cou verture g ographique totale COM 2003 270 exigence d acc s universel s inscrit en r f rence plus g n rale au droit fondamental d acc s aux services d int r t conomique g n ral reconnu par l article 36 de la Charte des droits fondamentaux de l UE Il est fr quemment avanc que la raison d tre des obli gations de service universel OSU est d tre une sorte de filet social de s curit assura
10. transfronti res de s curit sont plus vidents et ont justifi la cr ation des agences europ ennes de s curit dans les sous secteurs de transport l Agence Europ enne de s curit maritime l Agence europ enne de s curit a rienne l Agence fer roviaire europ enne mais aussi l Agence europ enne de s curit alimentaire l Agence europ enne pour la s curit et la sant au travail l Agence ex cutive pour la sant et les consommateurs La s curit dans l nergie Dans le cadre des obligations de service public OSP as surer la s curit nerg tique suppose la disponibilit et une fourniture continue des prix raisonnables d autres missions concernent les investissements et la coop ration entre les Etats membres pour r pondre aux besoins nerg tiques Le Trait de Lisbonne dispose qu assurer la s curit de l approvisionnement nerg tique dans l Union est l un des objectifs de la politique de l Union dans le domaine de l nergie Article 194 TFUE Dans le cadre du Livre vert sur les SIG COM 2003 270 la Commission a rappel sa nouvelle approche une impulsion majeure visant augmenter le niveau de s curit et adopter une approche plus europ enne dans certains domaines notamment dans le transport et l ner gie pour que plusieurs objectifs soient poursuivis par l Europe dans son ensemble quand par exemple les pro bl mes d passent les fronti r
11. Les dispositions des trait s ne portent en aucune mani re atteinte la comp tence des tats membres pour fournir faire ex cuter et organiser des services non conomiques d int r t g n ral La fourniture de services publics de haute qualit en Europe sur la base des valeurs du Protocole 26 du Trait de Lisbonne Nous pr sentons ici les principaux r sultats d une tude conduite pour la CESI Conf d ration europ enne des syndicats ind pendants avec le soutien de la Commis sion europ enne par Pierre Bauby et Mihaela M Similie de l association RAP Reconstruire l action publique sur La fourniture de services publics de haute qualit en Europe sur la base des valeurs du Protocole 26 du Trait de Lisbonne Dans le langage europ en les services d int r t g n ral SIG recouvrent les services conomiques SIEG et non conomiques SNEIG que les autorit s publiques consi d rent comme tant d int r t g n ral et soumettent des obligations sp cifiques de service public Leur reconnaissance par le droit primaire de l Union europ enne a t progressive trait d Amsterdam en 1997 Charte des droits fondamentaux proclam e en 2000 trait de Lisbonne en vigueur depuis le ler d cembre 2009 et fait l objet de changements fr quents Le Trait de Lisbonne cr e une base juridique nouvelle pour des services d int r t conomique g n ral SIEG avec l article 14 TFUE et pou
12. a tions syndicales les autorit s publiques locales etc C est par un mode d emploi que nous voulons conclure la pr sentation de cette tude R glements article 14 et Protocole l article premier du Protocole renvoie directement l article 14 TFUE Les valeurs communes de l Union concernant les services d int r t conomique g n ral au sens de l article 14 du trait sur le fonctionnement de l Union europ enne compren nent notamment Il est ainsi clairement tabli un lien indissociable entre l article 14 et le Protocole 26 Cela implique que tout R glement sectoriel ou transverse pris en application de l article 14 devra explicitement faire r f rence au contenu du Protocole et en particulier d cliner dans le droit d riv chacune des 6 valeurs qu il comporte D clinaison dans le droit d riv transversal et sectoriel De mani re plus g n rale lors de chaque r examen et com pl ment du droit d riv concernant tel ou tel secteur concer nant les services d int r t conomique g n ral communica tions services postaux lectricit gaz les diff rents modes de transport etc ainsi que les dispositions transverses march s publics concessions aides d Etat etc le Protocole doit tre int gr dans les fondements du droit primaire de l Union qu il s agit de d river Les r gles actuellement en vigueur ont t adopt es avant le trait de Lisbonne et ne pou
13. ait sur le fonctionnement de l Union europ enne est explicitement la base juridique d un droit d riv relevant de la co d cision entre le Conseil et le Par lement il fait r f rence deux reprises aux pouvoirs et droits des Etats membres et de leurs collectivit s article 4 du trait UE en tant que disposition d application g n rale il doit s appliquer dans toutes les politiques de l UE y compris de march int rieur et de concurrence Article 14 TFUE Sans pr judice de l article 4 du trait sur l Union euro p enne et des articles 93 106 et 107 du pr sent trait et eu gard la place qu occupent les services d int r t co nomique g n ral parmi les valeurs communes de l Union ainsi qu au r le qu ils jouent dans la promotion de la co h sion sociale et territoriale de l Union l Union et ses tats membres chacun dans les limites de leurs comp tences respectives et dans les limites du champ d application des trait s veillent ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions notamment co nomiques et financi res qui leur permettent d accomplir leurs missions Le Parlement europ en et le Conseil sta tuant par voie de r glements conform ment la proc dure l gislative ordinaire tablissent ces principes et fixent ces conditions sans pr judice de la comp tence qu ont les tats membres dans le respect des trait s
14. erroviaire des personnes Dans les Etats membres les obligations tarifaires repr sen ent l une des principales obligations de service public et recouvrent galement des r ductions des prix pour certai nes cat gories d usagers Une tude r cente CER 2011 montre qu en g n ral la marge de manoeuvre est limit e dans le sens que les compagnies ferroviaires ne peuvent pas augmenter les prix au del d un niveau tabli par les autorit s Le caract re abordable n est pas un absolu Il est relatif aux conditions conomiques et sociales de chaque territoire dont on sait que continuent exister 20 ans apr s lob jectif du march unique et malgr les initiatives de la politique de coh sion de profondes disparit s Il est gale ment relatif aux besoins et aux technologies donc leurs volutions dans le temps C est ainsi que si le prix unitaire des communications lectroniques a fortement baiss de puis 20 ans le budget communications de la popula tion ne diminue pas D s lors il appara t n cessaire de mieux d finir ce qu est le caract re abordable dans le temps et l espace de d finir des outils de mesure de pr ciser la mise en uvre de cette valeur commune dans le droit d riv ou natio nal de d terminer quelle s initiative s l UE pourrait ou devrait prendre pour en assurer le respect De mani re plus g n rale il appartient aux autorit s comp tente
15. es nationales Quant la n cessit d une intervention r glementaire sur la s curit des SIEG la Commission consid re que pour certains services d int r t g n ral une intervention publique peut se r v ler n cessaire pour am liorer la s curit d approvisionnement notamment pour r pondre au risque de sous investissement long terme dans lin frastructure et garantir la disponibilit d une capacit suffi sante COM 2003 270 QUANT AU CARACT RE ABORDABLE Dans les approches politiques et textes europ ens coexis tent deux approches du caract re abordable Pune avec une dimension universelle l autre limit e aux populations ayant un bas revenu vuln rables ou d savantag es exigence du caract re abordable des SIEG a t de ma ni re permanente soulign e dans les politiques de lib ra lisation des SIEG conduites apr s l Acte unique europ en par l Union europ enne comme troitement li e l objec tif de coh sion poursuivi par l Union pour permettre lac c s aux SIEG quels que soient les revenus des b n ficiaires ou leur lieu de r sidence pour pr venir et lutter contre l exclusion Le caract re abordable appara t notamment comme un l ment de d finition du concept de service universel dans les t l communications les services postaux l lectricit et plus g n ralement des obligations de service public R gulation des prix dans le transport f
16. les contrats des employ s avec l op rateur d finissent les garan ties de qualit existantes leur niveau et moyens de protection et de respect ainsi que des m canismes d adaptation La qualit dans le service postal Le Chapitre 6 de la Directive 97 67 CE Qualit des ser vices institue une s rie d obligations visant les standards de qualit du service universel postal qui visent en parti culier les d lais d acheminement ainsi que la r gularit et la fiabilit des services leur publication et l acc s des proc dures de r glement des r clamations et litiges Un des enjeux de mise en uvre de la qualit rel ve de son haut niveau Selon un arr t de la CJUE concernant la protection de l environnement la Cour a statu que s agis sant du niveau lev il ne devait pas n cessairement s agir du niveau le plus lev techniquement possible les Etats pouvant adopter des mesures plus contraignantes C 284 95 On devrait sans doute d finir pour chacun des secteurs de SIEG couverts par une r glementation europ enne des indicateurs sp cifiques de qualit ais ment mesurables et v rifiables qui pourraient faire l objet d objectifs volutifs de satisfaction p riodiquement valu s et adapt s Le Protocole 26 et son contenu A la diff rence des trait s ant rieurs au trait de Lisbonne le Protocole 26 ne concerne pas les seuls services cono miques d int r t g n
17. les r gionales et locales Est ce toujours le cas Pour chacun des secteurs concern s Dans chaque domaine Afin de permet tre aux SIEG d accomplir leurs missions les Etats membres et chacune des autorit s publiques r gionales et locales ont la responsabilit de mettre en uvre les valeurs du Protocole 26 y compris lorsqu elles d l guent la gestion d autres acteurs Ce champ d action ne devrait pas se limiter aux seuls servi ces conomiques Si les services non conomiques ne sont pas couverts par l article 1 du Protocole et les valeurs qu il pr cise ils ne devraient en rien tre exclus de la mise en uvre des valeurs du Protocole par les autorit s nationales Au contraire s agissant de services intrins quement li s au lien social et la citoyennet ils devraient tre exemplaires en mati re de qua lit de s curit de caract re abordable d galit de traitement d acc s universel et de droits des utilisateurs C est aussi dans chaque Etat membre dans chaque collec tivit locale avec la participation de tous les acteurs soci taux concern s que se joue l application des valeurs aujourd hui reconnues par le droit europ en lt Pour se procurer l int gralit du Rapport en anglais sites http www cesi org seminares seminares html et www actionpublique eu CESI La Conf d ration Europ enne des Syndicats Ind pendants CESI d fend les int r ts de millions de travailleur
18. nt la disponibilit le caract re abordable et l accessibilit l o les forces du march seules ne fournissent pas aux usagers un acc s abordable aux services de base en particulier ceux qui vivent dans des r gions loign es ayant des revenus mo destes ou se trouvant dans des situations de vuln rabilit COM 2011 7951 Alors qu un service universel n est d fini au plan euro p en jusqu ici que dans trois secteurs t l com postes lectricit des d bats sont intervenus sur l extension du service universel d autres domaines de t l communica tion ou d autres SIEG tels que les services bancaires pour lesquels la Commission a annonc une proposition l gis lative Acte pour le march unique II ou l acc s internet haut d bit qui est laiss aujourd hui l appr ciation des Etats membres Le CESE Comit conomique et social europ en et l acc s universel On pourrait imaginer un droit universel portant sur l ac c s au compte bancaire et aux facilit s de paiement des cr dits abordables moyennant des microcr dits ou garan ties tatiques au logement d cent aux soins domicile la mobilit aux services sociaux aux mesures sp cifiques pour personnes handicap es etc un acc s l nergie un acc s s curis au num rique CESE 2011 C 48 14 Mais la promotion de l acc s universel ne se limite pas la d finition d un service univer
19. nt pas privil gi l universalit y compris par la transposition du droit communautaire L galit de traitement est au c ur du processus m me d int gration europ enne depuis ses origines La Commu naut puis l Union europ enne sont fond es sur l absence de toute discrimination entre les Etats membres et entre chaque personne condition m me de pouvoir uvrer en semble des objectifs communs La Charte des droits fondamentaux de l UE adopt e en 2000 contraignante depuis l entr e en vigueur du trait de Lisbonne le ler D cembre 2009 contient un titre sp cifique Titre II sur l galit qui tablit l galit devant la loi et interdit toute forme de discrimination Articles 20 et 21 Elle contient galement des r gles sp cifiques concer nant les droits des enfants et des personnes g es l int gra tion des personnes handicap es l galit entre femmes et hommes la diversit linguistique Articles 22 26 Depuis la fin des ann es 1960 la jurisprudence de la Cour de Justice int gre la r f rence aux droits fondamen taux dont le principe g n ral d galit Aujourd hui la non discrimination et l galit de traitement sont consa cr es comme principes g n raux de l UE Mais le traite ment gal n impose pas un traitement identique L galit de traitement pour la CJUE Aff 15 95 810 79 283 83 Le principe g n ral d galit exige que des situations comparables ne soient pas
20. ons RAP a en particulier men la premi re recherche sur len semble des Services d int r t g n ral en Europe et dans tous les pays membres de l Union europ enne Mapping of the Services publics in the European Union and 27 Member States 2010 participe au r seau COESIONET sur la coh sion conomique sociale et territoriale en Europe conduit la partie Europe du programme mondial de recherche de la CGLU sur la gouver nance des services publics locaux de base 2012 2013 www actionpublique eu info actionpublique eu T ONN P TR n nique r Contact CESI ACAD MIE EUROPE Avenue de la Joyeuse Entr e 1 5 B 1040 Bruxelles Belgique 1322282418 74 01 ms moe 2 287 10 71 www cesi org academie_europel cesi org Cette tude est principalement financ e par des fonds de l Union europ enne
21. r l ensemble des SIG avec le Protocole 26 annex aux TUE et TFUE La conception europ enne des SIEG repose sur une comp tence partag e entre l UE et les Etats membres selon le principe de subsidiarit En m me temps le droit primaire europ en avec le Pro tocole 26 pr cise les valeurs communes de l Union et en particulier six valeurs qui doivent s appliquer tous les SIEG partout dans l Union europ enne un haut niveau de qualit de s curit et quant au caract re abordable l ga lit du traitement la promotion de l acc s universel et des droits des utilisateurs Le manque de s curit juridique au sujet de ces valeurs a amen la CESI avec le soutien de la Commission euro p enne mandater RAP pour conduire une tude sur leur origine leur contenu et leur mise en uvre afin de mieux appr hender leur sens et leur utilit pour les citoyens et mouvements sociaux Ce Protocole 26 n est pas intervenu soudainement Il est la r sultante d une part d un processus progressif d euro p anisation des services publics engag au milieu des an n es 1980 et d autre part des exigences du gouvernement des Pays Bas apr s le rejet du projet de trait instituant une Constitution pour l Europe par le r f rendum du ler juin 2005 Nous rappellerons donc tout d abord les conditions de la gen se du Protocole qui permet d clairer son contenu et son sens Puis nous analyserons synth tiquement chacune des
22. rotocole 26 dans un contentieux appara t plus controvers e parmi les juristes que nous avons t amen s consulter Elle renvoie d abord la probl matique g n rale de la Cour qui repose sur l effet direct de la disposition du droit pri maire invoqu e par le requ rant Il conviendrait de montrer que les principes invoqu s sont suffisamment clairs pr cis et inconditionnels qu ils posent une obligation de faire ou de ne pas faire ce qui on l a vu dans l analyse de chacune des 6 valeurs fait d bat Il reste que le droit primaire primant sur un acte de droit d riv les dispositions du Protocole 26 pourraient tre utili s es comme moyen de droit pour obtenir un jugement de la Cour Cette utilisation du Protocole 26 comme moyen de droit semble galement possible dans chaque Etat membre tant il est composante part enti re du droit primaire de l Union europ enne applicable partout La responsabilit des Etats membres Il ne faut pas limiter le mode demploi du Protocole 26 la seule dimension europ enne Le Protocole 26 d veloppe le contenu de l article 14 TFUE dont on a vu qu il d finit une comp tence partag e entre l Union europ enne et les Etats membres en mati re de Services d int r t conomique g n ral Les valeurs explicit es par le Protocole 26 doivent donc tre mises en uvre non seulement au plan europ en mais aussi dans chacun des Etats membres les autorit s nationa
23. s aupr s des institutions europ ennes et regroupe plus de 50 organisa tions syndicales dans 26 pays Depuis 2005 la CESI est recon nue partenaire social europ en et ce titre est r guli rement consult e dans le cadre du dialogue social L Acad mie Europe est le centre de formation de la CESI Elle offre aux membres de la CESI via l organisation de s minaires soutenus par la Commission europ enne la possibilit de s in former sur des sujets d actualit en Europe et d changer avec des d cideurs politiques et des experts internationaux Parmi les th mes abord s dans le cadre des pr c dents s mi naires on peut citer la promotion de la diversit au sein de la Jonction publique en Europe la mobilit du personnel de sant au sein de l Union Europ enne l apprentissage tout au long de la vie la sant et la pr vention au travail la conciliation entre vie professionnelle et vie priv e la flexis curit le mod le social europ en ou encore la question du d fi d mographique www cesi org info cesi org XX x CE SI D s ACADEMY kxk RAP Reconstruire l action publique RAP est une association sans but lucratif loi fran aise de 1901 dont l objectif est de contri buer la refondation et la promotion de l action publique chaque niveau d organisation humaine local r gional natio nal europ en et mondial A cet effet RAP conduit des recherches et participe des for mati
24. s diversit s existe une profonde unit partout en Europe les autorit s publiques locales r gionales ou nationales ont t amen es consid rer que certaines activit s ne pouvaient pas relever des seules r gles du march et du seul droit commun de la concur rence mais de formes sp cifiques de d finition d organi sation de financement et de r gulation afin de garantir le droit de chaque habitant d acc der des biens ou services fondamentaux de construire des solidarit s d assurer la coh sion cono mique sociale et territoriale de chaque collectivit de pr parer lavenir et de prendre en compte le long terme Ces finalit s et objectifs d int r t g n ral sont au c ur du mod le social europ en de l conomie sociale de march qui le caract rise Un processus progressif Depuis lors les d bats et initiatives europ ens ont cherch r quilibrer lib ralisation et objectifs d int r t g n ral On verra ainsi appara tre le concept de service universel dans les t l communications et les services postaux puis pour l lectricit garantissant certains services essentiels tous les citoyens et r sidents des obligations de service public seront d finies dans l nergie lectricit et gaz et les transports la jurisprudence de la Cour de justice de l Union europ enne reconna tra que les services d int r t conomique g n ral peuvent relever
25. s sur le plan national r gional et local de fi nancer les services d int r t conomique g n ral article 14 TFUE cela implique la possibilit de compenser les co ts engendr s par l accomplissement des missions par ticuli res d int r t g n ral dont le caract re abordable et l accessibilit sont des composantes essentiels en res pectant le principe de proportionnalit des compensations aux objectifs vis s mais sans que cela soit consid r com me des aides d Etat lt PROTOCOLE 2617 PROTOCOLE 2618 Au service de tous Si les trois premi res valeurs visent un niveau lev de et sont donc relatives la quatri me est un absolu qui ne saurait souffrir ni entraves ni exceptions l ga lit de traitement et les deux derniers rel vent d objec tifs la promotion de L GALIT DE TRAITEMENT L galit est l un des principes constitutionnels de nom breux Etats membres de l Union Si dans certains pays elle a t con ue l origine comme garantissant aux usagers l galit dans l acc s et dans la fourniture du service et in terdisant en principe toute discrimination dans les Etats qui ont privil gi l universalit du service l obligation de fourniture universelle de certains services peut se traduire par la mise en place de discriminations positives La discri mination positive appara t aussi dans l ordre juridique des Etats membres qui n avaie
26. sel C est ainsi que pour prendre un exemple dans le secteur des transports on ne saurait d finir un service universel pour chaque mode de transport mais garantir pour chaque habitant et en tout point du territoire europ en l acc s un ou plusieurs mode s de transport permettant de garantir le droit la mobilit Dans l arr t BUPA 1 289 03 l universalit appara t comme l une des l ments d identification des SIEG Le juge communautaire y apporte galement certains l ments de d finition de cette valeur et des sanctions de sa violation refus d acc s la notion de service universel au sens du droit communautaire n implique pas que le service en cause doive r pondre un besoin commun l ensemble de la population ou tre fourni sur l int gralit d un territoire D s lors le fait que les obligations SIEG en cause n ont qu un champ d application territorial ou mat riel restreint ou que les services concern s ne b n ficient qu un groupe relativement restreint d utilisateurs ne remet pas n cessairement en cause le caract re universel d une mission SIEG au sens du droit communautaire LA PROMOTION DES DROITS DES UTILISATEURS La protection des consommateurs est devenue une politi que communautaire avec le trait de Maastricht de 1992 Titre XD et est aujourd hui une comp tence partag e entre l Union et les Etats membres TFUE Titre XV art 169 Cette innovation a repos
27. six valeurs Enfin nous tenterons de dresser l utilit que peuvent avoir ces six valeurs pour chacun des citoyens et habitants de l Union europ enne comme pour les or ganisations syndicales et mouvements de la soci t civile une sorte de mode d emploi du Protocole lt Pour se procurer l int gralit du Rapport en anglais sites http www cesi org seminares seminares html et www actionpublique eu PROTOCOLE 2613 PROTOCOLE 2614 Les origines du Protocole 26 Le Protocole 26 a t ins r dans le trait de Lisbonne lors de sa n gociation en Conf rence intergouvernemen tale l t 2007 Il marque une tape essentielle dans le long processus d europ anisation des services publics Leurop anisation des services d int r t g n ral Pendant les 30 ann es qui ont suivi le trait de Rome de 1957 les services publics sont rest s en dehors du pro cessus d int gration communautaire chaque Etat membre restant responsable de leur d finition de leur organisation et de leur financement Lobjectif du March unique d fini par l Acte unique de 1986 a conduit les institutions europ ennes engager un processus d europ anisation progressive des services d int r t conomique g n ral SIEG mentionn s d s le trait de Rome l poque circonscrits aux secteurs des communications des transports et de l nergie c est dire les r seaux d infrastructures Cette europ anisation a vis
28. tifs qualitatifs et volu tifs Mais elle d finit clairement un but DE QUALIT La premi re des six valeurs voqu es est celle de qualit Il ny a l rien de surprenant D s le d but du processus d europ anisation des SIEG l am lioration de la qualit a t plac e au c ur de la d marche en parall le avec la r alisation du march int rieur S il n existe pas de d finition g n rale de la qualit les diverses sources du droit de l Union permettent de dis tinguer la fiabilit et la continuit des services l existence de m canismes de compensation en cas d insuffisance la protection et la s curit des utilisateurs et des consomma teurs la protection de l environnement ou le d veloppe ment durable etc La qualit renvoie ainsi le plus souvent aux autres valeurs Dans la l gislation europ enne les objectifs de qualit varient et sont pr cis s pour chaque secteur en fonction de ses caract ristiques C est ainsi que pour le secteur de l eau la s rie de directives europ ennes adopt es depuis les ann es 1970 ont pour objectif la mise en uvre de stan dards de qualit De m me a t adopt en 2010 un ca dre de qualit pour les services sociaux d int r t g n ral SPC 2010 10 8 Les pr cisions normatives et ou contractuelles tels les contrats entre les autorit s publiques et les op rateurs les contrats entre les op rateurs et les utilisateurs les statuts et
29. unautaires R pondre aux besoins Les SIEG doivent int grer l ensemble des six valeurs Leur num ration dans le protocole 26 ne rel ve pas d un menu la carte dans lequel on choisirait de mettre l accent sur tel ou tel aspect mais rel ve d une conception d ensemble de ce que sont les SIG Lessence des services d int r t g n ral est d apporter des r ponses aux besoins de chaque habitant comme de cha que collectivit locale r gionale nationale europ enne M me si nous avons pr sent jusqu ici chacune des va leurs de mani re s par e la r ponse aux besoins impli que de mettre en uvre l ensemble de ces valeurs et leurs interactions A la fois la qualit la s curit le caract re abordable l galit de traitement l acc s universel et les droits des utilisateurs A quoi servirait il d avoir tel service de tr s haute qua lit si l essentiel des utilisateurs ne pouvaient y avoir acc s pour des raisons financi res ou territoriales Ces valeurs comportent des aspects contradictoires l am lioration de la qualit ou de la s curit a un co t qui supposent des choix et des arbitrages des priorit s et des adaptations lt PROTOCOLE 2619 PROTOCOLE 26110 Protocole 26 MODE D EMPLOI Quelle utilisation du Protocole 26 et de ses dispositions peuvent faire les utilisateurs de services d int r t g n ral les citoyens les organisations de la soci t civile les organis
30. uvernement n erlandais pour affermir le principe de subsidiarit et les pouvoirs des Etats membres en particulier pour renforcer le contr le des Parlements nationaux En m me temps les pressions que la Commission europ enne exer ait pour demander aux Pays Bas de r former leur syst me de logement social pour le r server aux plus d munis avaient concouru au vote n gatif des n erlandais et le gouvernement des Pays Bas voulait y mettre un frein Lors de la n gociation du trait il a t propos une D claration interpr tative sur l ensemble des services d int r t g n ral qui pour la Commission europ enne se contentait de rappeler les r gles europ ennes existantes Finalement l insistance du gouvernement des Pays Bas a conduit annexer aux deux trait s TUE et TFUE le Pro tocole 26 ayant m me valeur juridique que ceux ci donc composante part enti re du droit primaire de l Union europ enne lt PROTOCOLE 2615 PROTOCOLE 2616 Un haut niveau Les six valeurs d finies par le Protocole 26 pour les ser vices d int r t conomique g n ral placent les trois pre mi res qualit s curit caract re abordable derri re l objectif d un haut niveau Il ne s agit donc pas d un absolu clairement identifiable et mesurable d finissant des indicateurs quantifiables et permettant de classer les SIEG sur une chelle lin aire L expression haut niveau renvoie davantage des objec
31. vaient donc faire r f rence au contenu du Protocole 26 Elles font toutes l objet de r vision r guli re en fonction des impacts de leur mise en uvre com me des volutions conomiques sociales environnementales culturelles Ce doit tre l occasion de les enrichir des 6 va leurs du Protocole 26 Le r le de la CJUE La Cour de justice de l Union europ enne a la responsabilit d assurer le respect du droit dans l interpr tation et l applica tion des trait s du trait Elle statue sur les recours form s par un tat membre une institution ou des personnes physi ques ou morales ainsi que titre pr judiciel la demande des juridictions nationales sur l interpr tation du droit de l Union ou sur la validit d actes adopt s par les institutions La Cour a commenc se saisir du Protocole 26 dans un contentieux qui lui tait soumis propos du large pouvoir discr tionnaire A l vidence elle sera amen e int grer l ensemble du contenu du Protocole 26 dans ses interpr ta tions et applications du droit primaire de l Union europ enne en particulier si les requ rants font r f rence tel ou tel aspect Le Protocole 26 fait partie int grante du droit primaire et la CJUE l int grera dans l ensemble de ses r f rences sur lesquel les elle fonde sa jurisprudence Le Protocole moyen de droit Putilisation directe par un requ rant de telle ou telle dispo sition du P
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