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La fonction juridique au Minéfi 038-05

1. qui en est en charge pas t rattach e la DAJ et les relations entre ces deux structures sont limit es Le r le de la DAJ est galement clair et incontest tant au niveau minist riel qu interminist riel en ce qui concerne la fonction d agent judiciaire du Tr sor c est dire pour l exercice du monopole l gal de la repr sentation de l Etat devant les juridictions de l ordre judiciaire L aussi on notera n anmoins que ce domaine d intervention est strictement d limit aux contentieux judiciaires En ce qui concerne les contentieux administratifs ou internationaux la DAJ n intervient que ponctuellement et la demande de l administration concern e Enfin les contentieux relatifs au personnel ne sont pas suivis par la DAJ du fait de leur centralisation au sein de la DPAEP 5 L article 2 du d cret du 2 novembre 1998 dispose que la exerce une fonction de conseil d expertise et d assistance aupr s des directions du minist re de l conomie des finances et de l industrie ou la demande des autres administrations de l Etat et de ses tablissements publics Elle coordonne la demande du ministre l laboration des textes l gislatifs et r glementaires Elle assiste les directions dans l laboration des tudes pr c dant ces textes Elle propose au ministre charg de l conomie des finances et de l industrie des r formes de la l gislation ou de la r glementation E
2. DAJ en s affranchissant sauf cas particulier du visa des sous directeurs concern s 2 Le niveau d objectif de l indicateur lt Taux de r ponse en moins de 45 jours gt a t fix 65 pour 2006 alors que les investigations de la mission le font ressortir 72 pour 2005 3 Par exemple le suivi des dossiers en instance le nombre de dossiers vivants par consultant titre d exemple 1 3 des consultations recens es par le bureau 2 en 2005 fait galement intervenir d autres bureaux En second lieu la formulation d avis juridiques plus directement op rationnels repose sur une meilleure connaissance des directions et de leur contexte professionnel La mission ainsi observ une certaine tanch it entre les diff rents conseillers juridiques auxquels les directions ont recours qu il s agisse des comp tences qu elle d veloppent ou s adjoignent en propre du recours aux prestations de conseillers d Etat et d avocats ou des services de la DAJ Cette tanch it n est pas n cessairement imputable la DAJ N anmoins celle ci pourrait jouer en la mati re un r le plus actif visant favoriser les changes entre ces diff rents prestataires notamment en cr ant un r seau des correspondants privil gi s au sein des directions La vocation de ce r seau ne serait pas d identifier un point de passage oblig pour l instruction des consultations et des contentieux mais de permettre pa
3. gide du secr tariat g n ral du minist re d un groupe de travail mobilisant les directions op rationnelles et visant formaliser des indicateurs pertinents permettant le suivi tant de la quantit que de la qualit de l activit juridique des directions au moins en ce qui concerne l activit normative et de contentieux Les indicateurs ainsi d finis pourront tre int gr s la d marche de performance des directions les plus concern es Proposition n 3 La DAJ souffre encore des conditions de sa cr ation sous forme d agglom ration de services pr existants plaqu s sur un existant minist riel Cette cr ation n a pas donn lieu l laboration d une doctrine d emploi claire vis vis des autres directions Dans ces conditions il n est gu re tonnant que le r le pr cis de la direction des affaires juridiques par rapport aux directions op rationnelles reste largement flou tandis que les m thodes de travail et les politiques de saisine des directions vis vis d elle d pendent des habitudes et non d une organisation rationnelle Dans ce contexte le d veloppement des synergies entre la DAJ et les autres directions de Bercy passe une valorisation de l offre de services En la mati re il appartient notamment la DAJ de faire conna tre l ensemble de ses clients minist riels et interminist riels les prestations qu elle est en mesure d offrir et les modalit s d une c
4. d velopper une relativement forte sp cialisation avec une fonction contentieuse centralis e au sein d un service tandis que la fonction normative est globalement assum e par la direction de la l gislation fiscale Cette h t rog n it apparente d organisation au sein du minist re peut en grande partie s expliquer par des diff rences objectives entre les m tiers de chacune des directions Il est ainsi vident que l importance quantitative et le niveau des enjeux des contentieux douaniers ou fiscaux justifient l existence d une organisation administrative centralis e d di e leur pilotage ou leur suivi de m me que l existence de la DLF r sulte logiquement de la technicit des normes fiscales de la r currence de leur modification ainsi que des interactions entre les fonctions de conception normative et d animation des services d concentr s Mais au del des quelques diff rences objectives cette situation semble aussi tre largement due aux cultures de chacune des directions et aux habitudes acquises On peut en effet noter titre d exemple que le contentieux de la consommation peut aussi tre porteur d enjeux tr s substantiels et que la DGTPE une activit de production normative n gligeable Enfin il convient de relever que la complexit du traitement de la fonction juridique au sein du MINEFI est encore accrue par le recours plus ou moins fr quent des prest
5. agissant enfin des contentieux nationaux internationaux il n existe encore aucune forme de pilotage interne au minist re Ainsi notamment t relev que le d faut de centralisation au sein du MINEFI des affaires suivies devant la CEDH favorisait ni le suivi proc dural desdites affaires ni l ex cution des d cisions En ce qui concerne la DAJ celle ci se trouve dans une situation relativement paradoxale avec des utilisateurs globalement satisfaits de ses prestations mais une grande difficult capter une client le suppl mentaire et tre associ e la dimension juridique des grands dossiers du minist re 13 mine K La privatisation des soci t s autorouti res en constitue un exemple Elle ne parvient pas encore s imposer comme interlocuteur de r f rence mati re juridique au sein du minist re et force est de constater que son association effective aux questions juridiques trait es par les directions reste encore largement lacunaire Il serait sans doute relativement vain de tenter de d composer pr cis ment l origine de cette situation dans laquelle se m lent sans doute tout la fois des doutes souvent injustifi s sur sa capacit identifier les besoins des directions et r pondre efficacement aux probl matiques soulev es et sans doute parfois une certaine r ticence des directions clientes une intervention qui peut parfois tre consid r e comme une
6. l ments malgr le filtre de la banque conseil l APE dispose d une latitude r elle dans le choix des avocats associ s aux op rations Elle peut en effet refuser un cabinet d j choisi par une banque conseil lors de la pr sentation d une offre de prestations Par ailleurs lorsque la banque n a pas pr s lectionn de cabinet d avocats est associ e aux auditions de s lection De toute fa on les relations de travail ult rieures s tablissent directement entre l APE et l avocat d autre la d finition d un p rim tre de mission tr s large permet un recours quasi ilimit aux prestations juridiques un co t manifestement inf rieur ce que serait celui d un contrat direct n cessitant des avenants en cas de mobilisation de prestations compl mentaires Le recours direct un cabinet d avocat permettrait l APE de se pr munir contre les risques li s un ventuel litige avec la banque conseil convient cependant de pr ciser que cette garantie compl mentaire aurait un co t budg taire dans la mesure o devrait n gocier et financer toute prestation de conseil juridique non pr vue initialement Au del du mode de financement de ces prestations la mission reconna t l int r t pour l APE de recourir des avocats conseils pour la gestion de dossiers n cessitant une grande r activit et des comp tences sp cifiques N anmoins les prest
7. modernisation de la fonction juridique du minist re Dans ce cadre le pr sent rapport porte sur l valuation des co ts li s la fonction juridique du MINEFI qu ils soient engag s par les diff rentes directions D ou plus sp cifiquement par la direction des affaires juridiques ID La mission a choisi d appr hender la fonction juridique de fa on distincte pour les directions et pour la direction des affaires juridiques Cette derni re peut en effet faire l objet d une approche structurelle incluant l ensemble des co ts qu elle g n re S agissant en revanche des directions une approche fonctionnelle a t retenue La fonction juridique exerc e par les directions du MINEFI couvre en effet trois domaines principaux l laboration des r gles de droit le conseil et l expertise les activit s pr contentieuses et contentieuses Les activit s normatives ont t exclues de l valuation des co ts en raison de leur dispersion et des diff rences d interpr tation des directions De plus les co ts induits par les comp tences de conseil et d expertise juridique en lien direct avec le c ur de m tier des directions ont t cart s L valuation des co ts donc port d une part sur les comp tences que les directions ont d velopp es ou se sont adjoint dans des sp cialit s de droit diff rentes de leur c ur de m tier et d autre part sur l ensemble des activit s contentieuses que c
8. En mati re de conseil juridique la DAJ se trouve ainsi dans une situation antagoniste o cohabitent des utilisateurs globalement satisfaits de ses prestations et des clients potentiels qu elle ne parvient pas capter Son volume d activit potentiel est ainsi n gativement impact par plusieurs ph nom nes tous les clients potentiels de la DAJ n ont pas une connaissance pr cise des prestations offertes 10 Cette satisfaction est particuli rement nette dans le domaine du conseil pour lequel 98 des clients ont jug les prestations de la DAJ satisfaisantes ou tr s satisfaisantes En mati re de contentieux cette m me appr ciation est port e par 75 des clients la DAJ souffre dans certains cas priori n gatifs sur sa capacit r pondre rapidement aux sollicitations ou participer au traitement de probl matiques juridiques autrement que par note les directions estiment majoritairement que l identification de leurs besoins et du contexte dans lequel elles voluent est perfectible Dans ces conditions la question juridique appara t encore tr s insuffisamment int gr e la d marche globale de r solution de la question IL L ORGANISATION DU MINEFI DIFFERE DE CELLE DES AUTRES ORGANISMES PUBLICS ET PRIVES Une d marche comparative permet de constater un d calage certain entre la situation du MINEFT et celle de la plupart des organismes publics et priv s comparables Ains
9. abouti au recouvrement de sommes valu es par la mission 33 137 millions d euros Elles comprennent les recouvrements sur contr les fiscaux ainsi que l ensemble des recettes per ues par ces deux r seaux apr s la date limite de paiement Ces recettes sont rapprocher des co ts mobilis s par les directions pour parvenir leur encaissement soit apr s retraitement des effectifs mobilis s par les r clamations gracieuses 1 882 millions d euros Par ailleurs au rendement financier tel qu il a t mesur s ajoute un rendement non mesurable qui est la dissuasion de la fraude B Les directions d tat major sont plus ax es sur la pr vention des risques juridiques et ce titre s adjoignent des comp tences 1 Des p les juridiques rassemblent des comp tences juridiques vocations compl mentaires A la diff rence des directions voqu es pr c demment les pr occupations juridiques des directions d tat major sont davantage centr es sur la s curit juridique des op rations qu elles conduisent Afin de ma triser les risques associ s ces op rations plusieurs directions se sont dot es de p les juridiques dont les comp tences compl tent celles de leurs bureaux dits m tiers La direction g n rale du Tr sor et de la politique conomique DGTPE s est ainsi adjoint les comp tences d un magistrat charg de l analyse des risques juridiques li s aux textes produits ainsi que
10. aux indemnisations pour d tention provisoire pour lesquelles un bar me jurisprudentiel existe les conomies r alis es peuvent tre estim es 85 millions d euros pour le contentieux judiciaire soit 87 des demandes initiales Les conomies obtenues en mati re administrative sont plus faibles en montant compte tenu du nombre plus r duit d affaires Elles repr sentent n anmoins 10 millions d euros soit 94 des sommes demand es par les requ rants Au total le rendement des actions contentieuses men es par la DAJ peut tre valu 150 millions d euros rapprocher des 10 millions d euros de co ts g n r s par cette activit Rapport page 10 CONCLUSION Le MINEFI mobilise des comp tences juridiques vari es qu il s agisse de la gestion d un contentieux de masse attach l exercice de ses missions fiscales ou de la s curisation des op rations qu il conduit Par ailleurs le MINEFI positionne comme un prestataire de services pour la communaut des ministres gr ce en particulier aux prestations de la direction des affaires juridiques La mise en uvre d une facturation de ses prestations outre sa conformit aux principes de aurait une vocation p dagogique Le rapport co t rendement de la fonction juridique du MINEFI ne peut tre syst matiquement tabli d s lors que les activit s juridiques n emportent pas syst matiquement des cons quences financ
11. contentieuses ou contentieuses en premier lieu 15 r alisent des actions de contr le en second lieu ils assurent le recouvrement forc des recettes publiques et enfin ils traitent d actions contentieuses en demande et en d fense Les actions de contr le ont t consid r es comme dominante juridique lorsqu elles tendent remettre en cause les d clarations de contribuables DGI bureaux de douanes et non quand elles ont d autres finalit s surveillance douani re contr les de la DGCCRE Les services d concentr s des imp ts mobilisent au titre de ces actions de contr le pr s de 13 500 quivalents temps plein ETP qu il s agisse de contr le sur pi ces ou de contr le fiscal externe Ce dernier type d action a port en 2005 sur plus de 52 000 op rations La DGDDI mobilise quant elle environ 1 500 ETP pour des actions de contr le de d clarations Le recouvrement forc est assur titre principal par la DGI et la DGCP Il convient n anmoins de pr ciser que le recouvrement de masse ne requiert pas de connaissances juridiques fines m me s il implique le respect d un certain formalisme Selon les estimations r alis es par la mission ces directions mobilisent respectivement 3 400 et 4750 ETP au recouvrement forc des imp ts La DGCP mobilise par ailleurs 3 900 ETP pour assurer le recouvrement contentieux de masse relatif aux amendes et aux recettes des collectivit s et tablissements publi
12. d un contractuel sp cialis dans les questions juridiques attach es aux n gociations multilat rales Parall lement l agence des participations de l Etat dispose d un p le juridique charg d accompagner les op rations de cessions privatisations des entreprises publiques ainsi que leurs restructurations Compos de 3 personnes il rassemble des comp tences en mati re de droit des affaires de droit communautaire et de droit des privatisations La direction du budget s est galement dot e d un attach charg de soutenir les sous directions dans leurs analyses juridiques Enfin les directions d pendant du ministre d l gu l industrie disposent de 7 juristes charg s d une part de fonctions d expertise juridique g n rale et d autre part des relations avec la DAJ dans le cadre du traitement des contentieux Rapport page 5 Outre ces p les juridiques la direction du personnel de modernisation et de l administration DPMA engage des co ts b n ficiant l ensemble des directions en mati re de documentation juridique Si les documentalistes n ont pas t int gr s au pr sent calcul de co t les d penses relatives la documentation juridique ont t prises en compte La DPMA expose ainsi annuellement 730 000 au titre d achat de p riodiques d abonnements aux serveurs d information juridique et d achats d ouvrages La DPMA s est employ e valoriser
13. de la DAJ gt Cr er des lt p les d expertise gt au sein de la DAJ sur des th mes bien identifi s et l gard desquels les besoins sont r currents gt Formaliser une strat gie de positionnement de la DAJ d finir des indicateurs de suivi sa performance gt D finir sur proposition de la DAJ une organisation plus transversale en tudiant notamment l int r t d une structure de synth se et de coordination v 4 Impacts attendus gt Meilleure r partition des comp tences juridiques entre la DAJ et les directions op rationnelles gt Rationalisation et optimisation de l exercice de la fonction juridique au Min fi 5 5 SOMMAIRE L L ORGANISATION DE LA FONCTION JURIDIQUE RESULTE ESSENTIELLEMENT D EVOLUTIONS EMPIRIQUES 4 LES DIRECTIONS OPERATIONNELLES ONT LOGIQUEMENT ADOPTE DES MODES DE FONCTIONNEMENT TRES DIVERS EN FONCTION DE LEURS BESOINS ET DE LEURS HABITUDES 4 LA CREATION EN 1998 D UNE DIRECTION TRANSVERSALE DEDIEE A LA MATIERE JURIDIQUE N A GUERE SIMPLIFIE L ORGANISATION DU MINEFI CE DOMAINE 6 II L ORGANISATION DU MINEFI DIFFERE DE CELLE DES AUTRES ORGANISMES PUBLICS ET PRIVES 8 III LA RATIONALISATION DE LA FONCTION JURIDIQUE IMPLIQUE UNE MEILLEURE MUTUALISATION DES COMPETENCES 9 LA COORDINATION DE LA FONCTION JURIDIQUE ET LA CAPITALISATION DE L EXPERIENCE PEUVENT ETRE AMELIOREES 9 SANS REMETTRE EN CAUSE LA COMPLEMENTARITE ACT
14. de r f rents juridiques constituant le point d entr e privil gi des interlocuteurs externes et de la DAJ Constitution d un r seau de correspondants et animation institutionnelle de ce r seau juridique par la DAJ Moyens n cessaires N ant red ploiement sur ressources existantes au sein des directions Modalit s de mise en uvre Identification par les directions op rationnelles des r f rents et correspondants S agissant des r f rents leur cadre d emploi et leur r le devront tre formalis s par une circulaire du secr taire g n ral mais il sera n cessaire que ces r f rents aient un niveau hi rarchique suffisant dans ces fonctions un rattachement fonctionnel au directeur serait cet gard souhaitable Proposition n 2 Jusqu une date r cente le suivi de l activit juridique l administration centrale ne faisait pratiquement l objet d aucune mesure Cette situation a sensiblement t modifi e du fait de la politique mise en place par le SGG et le SGAE en vue de syst matiser le suivi d une part des transpositions des directives en droit interne et d autre part des d crets d application des lois vot es 16 Cette derni re obligation tant du reste formalis e par l obligation l gale de transmettre au parlement un rapport sur l application des lois vot es 6 mois apr s leur mise en vigueur 11 Ces obligations de suivi ont t centralis es a
15. de traitement des contentieux judiciaires et administratifs Elle est cependant confront e des difficult s pratiques de mise en uvre compte tenu de la pr sence majoritaire d affaires relevant du m tier op rationnel de la direction consid r e contentieux fiscaux douaniers consommation ou concurrence par exemple Les m mes objectifs peuvent en revanche tre atteints en mettant en uvre deux types de mesures organiser un reporting minist riel sur l activit contentieuse cf proposition n 2 solliciter syst matiquement l avis de DAJ pour les contentieux enjeux relevant pas directement du m tier op rationnel de la direction consid r e Dans cette optique un groupe de travail anim par la DAJ pourrait d finir une typologie des contentieux notamment sur des crit res de montant et ou de nature de contentieux Par ailleurs il pourrait tre int ressant dans ce cadre de reconsid rer la question de l organisation de la d fense des chambres r gionales des comptes devant les juridictions administratives En effet actuellement c est la direction de la comptabilit publique qui signe au nom du Ministre les m moires que proposent les CRC Confier cette mission la DAJ permettrait mettre fin la situation de conflit d int r ts parfois rencontr e lorsque le contentieux consid r concerne galement les services de la DGCP Mesure propos e Solliciter syst matiquemen
16. forme de d possession semble peu envisageable qu une rationalisation des moyens puisse passer par une rigoureuse centralisation de cette fonction juridique au sein d une direction unique Elle serait par trop contraire la culture administrative actuelle et un tel bouleversement g n rerait sans nul doute des difficult s de mise en place et de fonctionnement sans commune mesure avec ses gains suppos s En outre cette centralisation g n rale ne semble pas souhaitable dans la mesure o la pr sence de comp tences au sein des directions favorise l int gration de la dimension juridique dans la conception et le traitement des diff rents dossiers et permet de prendre en compte le contexte directionnel La recherche d une plus grande efficacit du dispositif repose davantage sur une meilleure d finition des r les des diff rents acteurs et la recherche de synergies Sans remettre en cause la compl mentarit actuelle entre les directions op rationnelles et la DAJ une plus grande mutualisation des comp tences peut tre recherch e Une position raisonnable pratiquement envisageable court terme et moindre co t consiste donc ne pas remettre en cause la compl mentarit actuelle entre les directions op rationnelles et la direction transversale qu est la direction des affaires juridiques mais rechercher les conditions d une meilleure mutualisation des comp tences entre elles Selon cet objectif
17. la programmation de l ordre du jour des conseils des ministres Cette activit nouvelle coh rente avec la fonction de suivi de la qualit de la r glementation incombant au directeur des affaires juridiques permis de lavis g n ral une am lioration tr s substantielle des performances du MINEFI dans ce domaine Selon une logique assez proche la demande du cabinet les demandes d avis au conseil d Etat adress es au SGG font d sormais syst matiquement l objet d un avis pr alable de la direction des affaires juridiques On observera que ces fonctions r centes sont pratiquement les seules dans lesquelles la DAJ exerce une comp tence minist rielle compl te y compris l gard du secteur fiscal Dans tous les autres domaines d expertise de la DAJ droit public droit priv droit conomique etc celle ci intervient en tant que prestataire de service au profit des autres directions Le recours la DAJ n est donc pas obligatoire ni formalis Il s effectue le plus souvent sous forme de consultation crite mais peut galement prendre la forme d un simple change de courriers lectroniques ou de participation physique des r unions de travail De mani re g n rale dans ces domaines on notera que les demandes d intervention de DAJ ne r pondent aucune r gle et r sultent donc essentiellement des habitudes diverses selon les directions voire les personnes et de la natu
18. les 4 directions le contentieux de personnel est galement pr par par les bureaux sp cialis s d administration centrale avant transmission la direction du personnel de la modernisation et de l administration qui en assure la d fense cf titre Les co ts engag s par ces 4 directions r seau peuvent ainsi tre estim s 2 091 millions d euros et sont compos s 93 de frais de personnel Une approche plus restrictive de la fonction juridique consistant exclure de ce chiffrage les effectifs charg s du contr le des situations fiscales et du recouvrement forc de masse conduirait r duire l valuation des co ts 585 millions d euros Rapport page 4 3 Les rendements non syst matiquement valuables sont tr s sup rieurs aux co ts DGI et la DGCP concentrent 94 des co ts de la fonction juridique Ce sont galement ces deux directions pour lesquelles est le plus ais d tablir un rendement Ainsi l action des personnels charg s du contr le peut elle tre mise en regard des sommes encaiss es au titre du contr le fiscal m me si l action des agents charg s du contr le vise asseoir un imp t juste plus qu maximiser les redressements Par ailleurs les paiements op r s par les contribuables apr s la date limite sont li s aux actions contentieuses que celles ci rel vent du recouvrement forc ou du contentieux pur En 2005 ces actions contentieuses ont
19. nombre d inconv nients pratiques au plan de l information des Ministres et du suivi des contentieux tout d abord puisqu il n existe aucune forme de centralisation ni m me de syst matisation du suivi de ces affaires et de leur calendrier 14 il est en g n ral largement admis que la saine gestion d un contentieux n cessite une certaine distance avec l affaire consid r e ne serait ce que pour pouvoir appr cier avec une certaine objectivit les m rites et les faiblesses de la position soutenue C est du reste souvent l une des fonctions essentielles d un avocat que de permettre cette distance Or s agissant des contentieux administratifs l intervention d un avocat est exceptionnelle et la direction consid r e se trouve donc en g n ral la fois gestionnaire du fond de l affaire consid r e et de son contentieux enfin les modes actuels de traitement des contentieux conduisent souvent solliciter que tardivement une expertise juridique Or la strat gie de d fense n cessite au contraire souvent une prise en compte des probl matiques juridiques le plus en amont possible d s le pr contentieux mise en demeure et avis motiv ce qui concerne les affaires europ ennes Une mesure de centralisation de l ensemble des contentieux la permettrait d une part de disposer d une vision d ensemble de l activit contentieuse et d autre part d unifier les modes
20. pas t v ritablement r examin s lors de la cr ation de la direction des affaires juridiques A Les directions op rationnelles ont logiquement adopt des modes de fonctionnement tr s divers en fonction de leurs besoins et de leurs habitudes Certaines directions ont cr des structures d di es tel ou tel aspect de la fonction juridique tandis que d autres m lent ces fonctions au sein de chaque structure m tier Globalement le mod le dominant consiste en une absence de sp cialisation administrative La plupart des directions ne font pas appara tre m me facialement de structures d di es la fonction juridique en leur sein Les diff rentes t ches cr ation de normes conseils et contentieux sont donc trait es par chacune des unit s administratives de base bureaux dans leur domaine de comp tence ce qui n exclut videmment pas le cas ch ant l appui de personnes ressources sp cifiques Assez logiquement cette non sp cialisation domine dans les directions industrie dont les anciennes structures juridiques ont servi constituer une part de l actuelle DAJ C est galement le cas notamment de la de la direction du budget de la DGCCRF ou de la DGCP de la DGME et de la DPAEP La situation est sensiblement diff rente en ce qui concerne la mati re fiscale Sa technicit juridique l importance et la r currence des textes en la mati re ont en effet conduit la DGI
21. permet pas de b n ficier de la connaissance qu a pu acqu rir la DAJ l gard de certains de ces prestataires pour le choix de ceux ci voire pour la n gociation de leurs tarifs Elle peut aussi dans certains cas placer le minist re dans une situation d excessive d pendance l gard de certains de ces prestataires lesquels peuvent en effet se trouver pratiquement en position de partenaires incontournables alors m me que la qualit de leurs prestations n est plus r ellement contr lable faute de comp tence en interne 18 Vacations assur es par des membres du Conseil d Etat 13 Dans ce contexte 1 semble important de mieux associer la DAJ ces prestations externes selon une triple optique inciter les directions s appuyer sur la DAJ pour choisir un prestataire externe offrir aux directions un appui pour l appr ciation des prestations fournies par les avocats conseils disposer d une lt banque de donn es gt des productions des avocats et conseillers juridiques permettant de disposer d une vision d ensemble et de capitaliser les connaissances acquises gr ce ces productions Pour atteindre ces objectifs il importe d une part que la DAJ participe au choix des avocats conseils et l appr ciation de leurs prestations et d autre part quelle soit destinataire des productions de ces avocats ainsi que des conseillers juridiques Une fois cette mutualisation op r e et
22. propos e Conforter le positionnement transversal de la DAJ dans le domaine de l expertise et de la veille juridique pr ciser son r le et ses modes d intervention Moyens n cessaires N ant Modalit s de mise en uvre Elaboration d un mode d emploi afin de valoriser l offre de services et de clarifier les proc dures de saisine et de r ponse de la DAJ Proposition n 4 51 est souhaitable que les directions op rationnelles soient en mesure de d velopper une expertise juridique interne de premier niveau pour les mati res les concernant les besoins compl mentaires devraient naturellement conduire ces directions saisir la structure d expertise minist rielle soit DAJ ce jour tel n est pas le cas et il appara t que les diff rentes directions peuvent dans certains cas avoir prioritairement recours des prestataires externes conseiller juridique ou avocat conseil avant et souvent la place de toute recherche de comp tence interne au MINEFTI Le recours ces formules d externalisation n est videmment pas contestable en tant que tel dans la mesure o il permet souvent d obtenir une prestation rapide et de bonne qualit Il reste que ce type d interventions non concert es avec la DAJ peut conduire un doublonnement des comp tences par rapport celle ci et en toute hypoth se ne permet pas une mutualisation des travaux ainsi effectu s Par ailleurs cette pratique ne
23. 4 lt Libert galit Fraternit R PUBLIQUE FRAN AISE Inspection g n rale des finances 2006 038 05 Mission d audit de modernisation Rapport sur la fonction juridique au minist re de l conomie des finances et de l industrie Etabli par Magali BRABANT Inspecteur des finances Janvier 2007 Synth se La fonction juridique au minist re de l conomie des finances et de l industrie Minist re de l conomie des finances et de l industrie 1 Cadre de l audit L audit avait pour objet gt de proc der une description des diff rents intervenants dans la fonction juridique au sein du Minist re de l conomie des finances et de l industrie Min fi et de leurs modalit s de fonctionnement gt d examiner le r le le fonctionnement et l organisation de la direction des affaires juridiques DAJ et sa valeur ajout e gt de porter une appr ciation sur l efficience des processus et de l organisation interne du Min fi dans le domaine juridique gt de formuler des propositions op rationnelles visant rationaliser l organisation interne 2 Constat gt L organisation de la fonction juridique r sulte essentiellement d volutions empiriques Les directions op rationnelles ont adopt des modes de fonctionnement tr s divers en fonction de leurs besoins et habitudes 7 Les modes d intervention de la DAJ cr e 1998
24. 4 millions d euros Enfin la DAJ instruit pour le compte des administrations plusieurs types de contentieux L agence judiciaire du Tr sor AJT dispose ainsi d un monopole de repr sentation de l Etat devant les juridictions judiciaires Par ailleurs DAJ instruit les contentieux administratifs que les directions du MINEFT souhaitent lui confier Cette activit contentieuse constitue la principale source de co t de la DAJ en raison notamment des frais de proc dures qu elle implique Son co t repr sente ainsi pr s de 45 du total soit 10 millions d euros 2 Ces co ts s inscrivent majoritairement dans un cadre interminist riel Les diff rentes missions de la DAJ s inscrivent dans un cadre interminist riel En mati re normative l laboration de la r glementation relative la commande publique b n ficie l ensemble des administrations publiques Les fonctions de coordination juridiques comportent galement un large volet interminist riel dans la mesure o le MINEFI peut tre amen coordonner l action de plusieurs minist res Les actions de conseil et d expertise b n ficient quant elles essentiellement aux directions du MINEFT dont les sollicitations repr sentent 70 du total Une ouverture r elle sur d autres administrations s observe n anmoins essentiellement en mati re de commande publique mais galement dans les autres sp cialit s de droit Enfin les activit s contentieuses
25. COMMANDITAIRES EXPRIMENT DES ATTENTES COMPLEMENTAIRES 3 II UNE REFLEXION SUR L ORGANISATION DES PROCESSUS DOIT PERMETTRE DE REPONDRE CES ATTENTES 4 A UNE MEILLEURE MAITRISE DES DELAIS DOIT ETRE RECHERCHEZ 4 B LE CARACTERE OPERATIONNEL DES AVIS PEUT ETRE CONFORTE 6 C UNE VALORISATION DE L OFFRE DE SERVICE EST SOUHAITABLE 7 CONCLUSIQN J Sua aasasasassqiaysqshayuspasicascsthitassqaiwassscqsqyassqaisqsksssqqhtsssoaiessyasayassqaskssssssiss 8 INTRODUCTION Le ministre de l conomie des finances et de l industrie et le ministre d l gu au budget et la r forme de l Etat ont confi l Inspection g n rale des finances un audit de la fonction juridique du minist re Dans ce cadre le pr sent rapport porte sur la qualit des prestations de la direction des affaires juridiques DAJ Apr s avoir analys sur la base d une enqu te qualit d entretiens avec les directions clientes de DAJ et de diff rents indicateurs le niveau actuel des ces prestations I la mission avance des propositions d am lioration LA QUALITE DES PRESTATIONS DE LA DIRECTION DES AFFAIRES JURIDIQUES EST RECONNUE MAIS DES ATTENTES COMPLEMENTAIRES SUBSISTENT A Les clients de la DAJ portent une appr ciation favorable sur la qualit de ses prestations La direction des affaires juri
26. UELLE ENTRE LES DIRECTIONS OPERATIONNELLES ET LA DAJ UNE PLUS GRANDE MUTUALISATION DES COMPETENCES PEUT 10 CONCLUSION 18 OBSERVATIONS DU SECRETAIRE GENERAL DU MINEFI 19 NOUVELLES OBSERVATIONS DE LA MISSION 22 RAPPORT PARTICULIER sur la qualit des prestations de la direction des affaires juridiques 24 RAPPORT PARTICULIER sur les co ts et les rendements de la fonction juridique du minist re de l conomie des finances et de l industrie 33 INTRODUCTION La notion de fonction juridique peut para tre au premier abord difficile appr hender En effet par construction l activit de toute administration publique est encadr e par le droit et consiste du reste souvent le faire respecter Cette difficult est d autant plus sensible l gard d une administration centrale comme celle du MINEFI pour laquelle le traitement de questions juridiques peut selon les cas appara tre comme l essentielle voire l unique finalit de l administration ou au contraire comme un simple moyen voire une contrainte Il reste que comme toutes les autres structures publiques ou priv es le MINEFI d videmment faire face l importance croissante des questions juridiques dans le traitement des affaires relevant de sa comp tence est sans doute encore plus confront que toute autre administration compte tenu d une part de la diversit de son champ d intervention et de ses com
27. apr s que la DAJ aura mis en uvre les volutions propos es infra la question d une centralisation plus aboutie des prestations externes pourra tre examin e Mesures propos es D velopper l association de la DAJ au choix et la mission des avocats conseils Transmettre les productions des avocats conseils et des conseillers juridiques la DAJ afin de disposer d une base centralis e d expertises et capitaliser les comp tences apport es par ces prestataires plus longue ch ance dresser un bilan de ces mutualisations et examiner l int r t d une centralisation plus aboutie Moyens n cessaires N ant Modalit s de mise en uvre Circulaire interne du secr tariat g n ral Proposition n 5 51 l activit normative rel ve de la fonction de la plupart des directions de l administration centrale tel n est pas le cas de la gestion des contentieux Or si les contentieux de droit priv sont de plein droit totalement centralis s au sein de l agence judiciaire du Tr sor et donc la DAJ ce qui ne semble du reste susciter aucune difficult celle ci n a pas de responsabilit au regard des autres contentieux dont elle ignore l existence dans la plupart des cas Or outre le fait que la gestion d un contentieux juridictionnel semble par nature l une des fonctions de base d un m tier d expertise juridique cette situation pr sente un certain
28. ar les directions les prestations de la DAJ aujourd hui d usage gratuit ont galement un co t pour le minist re LES COUTS ENGAGES PAR LA DIRECTION DES AFFAIRES JURIDIQUES DEPASSENT LE CADRE MINISTERIEL A Les co ts engag s par la DAJ couvrent des activit s vari es au b n fice du mais galement d autres administrations 1 Constitu s essentiellement de frais de personnel les co ts de DAJ lui permettent d assurer trois types d actions Le co t complet de la DAJ est estim par la mission 22 5 millions d euros est constitu pr s de 80 de co ts de personnel qu il s agisse des r mun rations vers es aux 204 quivalents temps plein employ s par la DAJ des charges pour pensions civiles associ es ou des fonctions support minist rielles La seconde source de co ts est constitu e par les frais de proc dures civiles et administratives La DAJ finance ainsi sur son budget les frais engag s pour la conduite des contentieux instruits par l agence judiciaire du Tr sor Ces frais d un montant de 3 5 millions d euros comprennent les frais de proc dures la r mun ration des avocats repr sentant l Etat devant les juridictions ainsi que les condamnations prononc es l encontre du MINEFI Ces derni res sont cependant limit es puisqu elles sont de l ordre de 35 000 Les condamnations prononc es par les juridictions civiles et p nales l encontre d autr
29. ations de privatisations Pour ces op rations en effet recours des banques conseils dont les prestations englobent un conseil juridique Le co t des expertises juridiques ainsi obtenues 2005 peut tre budg tairement d termin dans mesure o le produit final des cessions fait l objet d une comptabilisation pour son montant net commissions bancaires d duites et que les r mun rations des banques conseils incluent sans distinction des prestations financi res et des conseils juridiques la demande de la mission interrog les banques conseils pour conna tre le montant des r mun rations des avocats vers es par ces derni res au titre des op rations cl tur es au cours des exercices 2004 et 2005 en ressort que le co t peut tre estim 1 8 par an Deux critiques peuvent tre formul es vis vis de ce dispositif La premi re r side dans l absence de visibilit budg taire sur le montant des r mun rations des banques conseils Cette critique est cependant lev e par la mise en uvre au 1 janvier 2006 d un compte d affectation sp ciale pour les participations de l Etat La seconde tient au fait que ne r mun re pas directement le cabinet d avocats et n est donc pas son donneur d ordre peut donc se trouver dans une situation d licate si un litige l oppose la banque conseil Cette objection est cependant att nu e par deux
30. ations de sous traitance juridique soit aupr s de personnels publics membres du conseil d Etat notamment soit aupr s d avocats ou d autres personnes priv es Si ces prestations externes peuvent souvent appara tre la fois justifi es et source d conomies il appara t l aussi que ces pratiques sont peu encadr es exceptionnelles dans certaines directions notamment celles de l industrie elles deviennent presque syst matiques dans d autres DGTPE et en particulier APE Le choix des prestataires est par ailleurs enti rement laiss l appr ciation des directions utilisatrices de m me que les termes de leurs missions et le contr le de celles ci 1 Sous la r serve en ce qui concerne la DGTPE d une fonction de conseiller juridique occup e un magistrat d tach directement rattach au directeur g n ral La direction du budget dispose par ailleurs d un attach sp cialis dans les questions juridiques mais qui ne b n ficie pas d un positionnement transversal 2 En ce qui concerne la DGCCRF par exemple les questions juridiques sont morcel es entre plusieurs p les juridiques et bureaux sectoriels le bureau B2 de fa on g n rale pour la coordination juridique hors directives europ ennes le contentieux p nal les PCR au civil et une partie du contentieux administratif le bureau C3 pour la coordination et le suivi de la transposition des directives europ ennes les bureaux de la sou
31. ations des avocats conseils ne doivent pas n cessairement tre exclusives de celles de la DAJ mais plut t compl mentaires L exemple de la privatisation des autoroutes permet d illustrer cette n cessit la participation de la DAJ intervenue sur auto saisine la lev e des observations du Conseil de la concurrence en mati re de privatisations des autoroutes a permis de conjuguer diverses comp tences et d aboutir rapidement la formulation d exigences nouvelles envers les soci t s candidates au rachat des soci t s autorouti res Des travaux communs auraient sans doute permis d am liorer encore la s curit juridique des op rations conduites Rapport page 7 Qu il s agisse de conduite massive d actions contentieuses de la constitution de p les d expertise ou de prestations externes le co t de la fonction juridique dans les diff rentes directions du MINEFI peut donc tre valu 2 104 millions d euros dans une approche large ou 598 millions d euros si l on exclut les activit s de contr le et le recouvrement de masse Cette distinction de p rim tre ne concerne pas les directions d tat major dont le co t juridique est estim 12 6 millions d euros Tableau 1 en Directions d tat major Directions r seau actions purement contentieuses actions de contr le de recouvrement forc et de contentieux Outre les co ts ainsi support s p
32. attentes exprim es en mati re de caract re op rationnel des avis et de ma trise des d lais Ces derniers tout comme les autres indicateurs de satisfaction des clients m ritent par ailleurs de faire l objet d une d marche de pilotage plus active Enfin la DAJ gagnerait pr senter de fa on plus volontariste son offre de service afin tant de se faire conna tre de l ensemble de ses clients potentiels que d tre syst matiquement associ e aux aspects juridiques des grands projets du minist re Paris le 26 juillet 2006 L inspect s finances BRABANT Libert galit Fraternit R PUBLIQUE FRAN AISE INSPECTION GENERALE DES FINANCES N 2006 M 038 02 Mission d audit de modernisation RAPPORT PARTICULIER sur les co ts et les rendements de la fonction juridique du minist re de l conomie des finances et de l industrie tabli par Magali BRABANT Inspecteur des finances JUILLET 2006 DT s MINIST RE DE L CONOMIE DES FINANCES ET DE L INDUSTRIE SOMMAIRE I LA FONCTION JURIDIQUE EST MOBILISEE DE FA ON DIFFERENTE SELON QUIL S AGISSE DE DIRECTIONS A RESEAU DE DIRECTIONS D ETAT MAJOR A LES PRINCIPALES DIRECTIONS A RESEAU CONCENTRENT LEURS COMPETENCES JURIDIQUES SUR DES ACTIVITES CONTENTIEUSES 1 Les ser
33. cette documentation en cr ant une veille juridique mensuelle b n ficiant d une large diffusion au sein du MINEFI et qui mobilise un agent de cat gorie S il appartient la DPMA de coordonner le r seau documentaire la mission s interroge sur la pertinence d une valorisation par ses soins de la documentation juridique En effet la direction des affaires juridiques dispose de comp tences particuli res en la mati re qui la rendent l gitime assurer veille juridique du Ces fonctions pr ventives constituent l l ment central de la fonction juridique pour les directions d tat major N anmoins elles g rent galement un certain nombre de contentieux dont les principaux sont relatifs au personnel et aux pensions La DPMA assure ainsi pour le compte et en liaison avec les directions minist re la gestion des dossiers contentieux d pos s par les agents devant les juridictions administratives L action de la DPMA consiste prodiguer des conseils aux directions au cours de la phase pr contentieuse puis assurer l instruction des actions contentieuses port es devant les tribunaux Cette activit mobilise 10 ETP Le service des pensions assure quant lui une activit essentiellement contentieuse qui mobilise 65 des effectifs de son bureau juridique compos d une trentaine Le co t de ces diff rents p les juridiques avoisine les 10 millions d euros 2 Le recours des
34. cs locaux Outre les effectifs qu il mobilise le recouvrement forc g n re des co ts externes les frais de poursuites mandat s en 2005 s l vent ainsi 71 8 pour la DGI et 34 8 pour la DGCP cette derni re internalisant 80 des frais d huissiers Les actions contentieuses instruites par les services d concentr s requi rent quant elles des comp tences juridiques plus affirm es La caract ristique commune des 4 r seaux r side en effet dans une internalisation de la quasi exclusivit des contentieux juridictionnels en demande et en d fense La DGCCREF s est ainsi dot e de correspondants d partementaux repr sentant 85 ETP charg s de l instruction des dossiers transmettre au parquet et de la repr sentation de l Etat devant les tribunaux Un dispositif de m me nature mobilise 204 ETP la DGDDIL au sein de directions r gionales et d une direction nationale et permet le traitement annuel d environ 4 000 contentieux La DGCP dispose de p les d partementaux de recouvrement contentieux charg s des actions complexes et en particulier du contentieux juridictionnel Ces p les regroupant 234 ETP instruisent les m moires et assurent la repr sentation de l Etat Ils n ont recours au minist re d un avocat que lorsque l Etat n en est pas dispens affaires civiles ou en appel Par ailleurs l action contentieuse de la DGCP s appuie sur des huissiers du Tr sor repr sentant un p
35. ctivement pas alourdir des dispositifs existants N anmoins et sans adopter une logique standardis e pour toutes les directions la r flexion a engager sur le pilotage transversal de la fonction juridique ne doit pas exclure a priori l apparition d indicateurs qu il serait pertinent de suivre dans une direction donn e Proposition 4 Sans observation Proposition 5 La r ponse n appelle pas de nouvelle observation de la mission La constitution d un groupe de travail pour laborer une typologie de contentieux groupe voqu dans le rapport est effectivement n cessaire A Paris le 23 janvier 2007 L inspect finances BRABANT 23 r Libert galit Fraternit R PUBLIQUE FRAN AISE INSPECTION GENERALE DES FINANCES N 2006 M 038 01 Mission d audit de modernisation RAPPORT PARTICULIER sur la qualit des prestations de la direction des affaires juridiques tabli par Magali BRABANT Inspecteur des finances JUILLET 2006 MINIST RE DE L CONOMIE DES FINANCES ET DE L INDUSTRIE SOMMAIRE L LA QUALITE DES PRESTATIONS DE LA DIRECTION DES AFFAIRES JURIDIQUES EST RECONNUE MAIS DES ATTENTES COMPLEMENTAIRES SUBSISTENT nnineseneemnenanentnntsoanenantentenetisencnninnnenantantien 2 A LES CLIENTS DE LA DAJ PORTENT UNE APPRECIATION FAVORABLE SUR LA QUALITE DEGSES PRESTATIO NSu S hate 2 B LES
36. diques r alis en 2005 une enqu te qualit visant appr cier la fa on dont ses prestations taient per ues par ses diff rents commanditaires A cet effet un questionnaire d taill portant sur les diff rentes activit s la DAJ conseil contentieux protection des fonctionnaires a t adress 650 clients effectifs ou potentiels L exploitation par la mission des 141 r ponses re ues permet d tablir une image repr sentative de la perception qu ont les directions des prestations de la DAJ Les r sultats de cette enqu te font appara tre que la qualit de l analyse juridique de la DAJ est reconnue par une tr s large majorit de ses commanditaires qu il s agisse de prestations de conseil ou de conduite d actions contentieuses En mati re de consultations 98 des clients de la DAJ jugent ses prestations satisfaisantes ou tr s satisfaisantes dans les diff rents compartiments du droit En mati re de contentieux les commanditaires portent galement un jugement tr s positif sur les prestations de la DAJ Ce constat positif repose essentiellement sur la reconnaissance des comp tences techniques de la DAJ pour analyser le probl me pos et pour conseiller sur l opportunit juridique d un recours La qualit de cette analyse est reconnue par totalit des personnes ayant eu traiter un contentieux judiciaire Cette satisfaction est cependant moins unanime en mati re de contentieux administ
37. dossiers sont instruits en plus de 6 mois Par ailleurs un nombre certes r duit mais non n gligeable de consultations demeure sans r ponse sans pour autant tre class sans suite A titre d exemple l examen conduit sur les saisines du second semestre 2005 du bureau 1B montre que 2 5 des questions re ues soit 29 sont demeur es sans r ponse les r ponses l enqu te comme les entretiens r alis s aupr s des directions par la mission mettent en vidence que les clients de la DAJ regrettent l absence de visibilit sur les d lais d instruction de leurs demandes Ils indiquent ainsi pouvoir s accommoder dans certains cas de d lais d instruction longs la double condition d tre inform s de la prise en charge de leur question et du calendrier pr visionnel d instructions et de disposer de points d tape r guliers Ces dossiers faisant l objet d un traitement long ne sont donc pas majoritaires Ils ont cependant un impact important sur l image de la et influencent perception qu ont les commanditaires de la qualit des prestations En second lieu ce besoin de visibilit s exprime mati re contentieux administratif Les directions souhaitent ainsi tre mieux inform es sur le d roulement de ces contentieux et y jouer un r le plus actif 60 des personnes ayant r pondu l enqu te qualifient ainsi de moyennes voire d cevantes les conditions dans lesquelles elles son
38. e contentieux soit exceptionnel ou qu il r sulte de l exercice m me des missions des directions Les effectifs recens s ont t valoris s sur la base d un co t englobant les r mun rations et indemnit s auxquelles ont t ajout es des charges pour pensions civiles ainsi qu une quote part de frais de fonctionnement I LA FONCTION JURIDIQUE EST MOBILISEE DE FA ON DIFFERENTE SELON QU IL S AGISSE DE DIRECTIONS RESEAU OU DE DIRECTIONS D ETAT MAJOR A Les principales directions r seau concentrent leurs comp tences juridiques sur des activit s contentieuses Les quatre grandes directions r seau sont elles seules l origine de 99 des co ts de la fonction juridique En effet la nature m me de l activit de la direction g n rale des imp ts DGI de la direction g n rale de la comptabilit publique DGCP de la direction g n rale des douanes et droits indirects 1 et de la direction g n rale de la concurrence de la consommation et de la r pression des fraudes implique la conduite d actions pr contentieuses et contentieuses massives Ces actions sont principalement conduites par les services d concentr s l administration centrale apportant son expertise dans les affaires complexes Rapport page 2 1 Les services d concentr s sont les principaux acteurs du contentieux Les services d concentr s de ces 4 directions assurent 3 types d actions pr
39. ent des d lais d instruction Ce ph nom ne est en partie li la complexit des demandes mais il est galement tr s influenc par ce processus de validation Si ce dispositif s av re n cessaire pour des dossiers complexes ou signal s pr sente des limites dans la mesure o il s applique l ensemble des notes mises par la DAJ sans consid ration de la nature et des enjeux des consultations Cette absence de qualification des dossiers outre l allongement des d lais qu elle induit est peu responsabilisante pour les chefs de bureaux et consommatrice de temps pour les sous directeurs Par ailleurs l optimisation des d lais suppose la mise en uvre d une d marche de pilotage plus active et plus syst matique l heure actuelle seule la 3 sous direction mis en uvre un dispositif organis de suivi des d lais impliquant le sous directeur ainsi que les chefs de bureaux et leurs adjoints Cette d marche consiste en un examen hebdomadaire des consultations en instance dont l objectif est d identifier les ventuels retards et rem dier Cette d marche est moins syst matique la 2 sous direction et s av re occasionnelle pour les 1 et 4 sous directions Dans ce contexte la mission propose 3 actions de nature optimiser les performances de la DAJ les questions re ues doivent faire l objet d un accus de r ception dans lequel la DAJ informe le client q
40. ertise le mode d intervention de devrait alors privil gier le recours des prestations externes ma tris es et contr l es Mesure propos e Cr ation de p les d expertise au sein de Moyens n cessaires Red ploiement interne repyramidage de certains postes au sein de la DAJ et ventuellement cr ation en nombre limit sur des emplois de cadres en fonction des choix d organisation S agissant des affaires europ ennes la cr ation d un poste d attach juridique finances Bruxelles devrait tre envisag e Modalit s de mise en uvre Mesure d organisation interne de la DAJ mettre en place progressivement Proposition n 7 Les propositions pr c dentes conduisent modifier sensiblement le positionnement de la DAJ au sein du minist re et n cessitent la formalisation d une strat gie pluri annuelle Par ailleurs la culture de pilotage et la responsabilisation des cadres sont peu d velopp es La DAJ est en effet une direction de techniciens dont le crit re de qualit interne quasi exclusif est la s curit juridique Si cette s curit doit videmment tre au centre de ses pr occupations elle ne doit cependant pas occulter la n cessit d une d marche active de pilotage Or il s av re que le mode de fonctionnement actuel se caract rise par l uniformit du processus d instruction des dossiers qui tient tr s peu compte
41. es minist res ne sont pas support es par la DAJ mais par les minist res concern s Les montants en cause non int gr s au pr sent chiffrage peuvent tre estim s 20 millions d euros Les frais li s aux contentieux administratifs instruits par la DAJ de l ordre de 500 000 sont plus limit s d une part en raison du nombre moins important de dossiers et d autre part du moindre recours aux prestations d avocats Globalement les co ts engag s par la DAJ couvrent trois types d actions Rapport page 8 En premier lieu la DAJ exerce des fonctions normatives et des activit s de coordination juridique Ces missions comprennent titre principal l laboration de la r glementation relative la commande publique mais galement la coordination de la fonction normative du MINEFI visant au suivi de l application des lois ordonnances et directives europ ennes Ces fonctions normatives mobilisent 18 des co ts de la DAJ soit 4 1 millions d euros En deuxi me lieu la DAJ assure des prestations de conseil et d expertise visant am liorer la s curit juridique des op rations conduites par l Etat ou de ses projets de textes mais aussi aider les administrations r soudre des difficult s juridiques et les conseiller lorsqu elles conduisent des actions contentieuses Ces fonctions de conseil qui engagent la plus grande part des effectifs mobilisent 37 des co ts de soit 8
42. eu moins de 700 ETP Seulement 20 des affaires sont trait es par des huissiers priv s La DGDDI participe galement cette action mais les effectifs correspondants sont englob s dans les effectifs contentieux Rapport page 3 L essentiel des activit s contentieuses est cependant concentr sur la DGI Elles regroupent des activit s vari es La DGI assure ainsi le traitement des r clamations d assiette dans leur phase administrative qu il s agisse de recours gracieux 825 000 dossiers ou contentieux 3 5 millions de r clamations d pos es ainsi que dans leur phase juridictionnelle Pr s de 23 500 contentieux administratifs et 750 contentieux judiciaires ont ainsi t instruits en premi re instance en 2005 L intervention des services d concentr s en mati re de contentieux p nal est plus accessoire car ils jouent un r le de correspondant des bureaux de l administration centrale charg s de l instruction de ces dossiers Ces diff rentes activit s mobilisent au sein des services d concentr s de la DGI pr s de 8 800 ETP Le contentieux juridictionnel conduit par ces 4 directions g n re des frais de justice et de proc dures estim s pour 2005 38 5 Compte tenu du dispositif voqu supra ces frais proviennent dans une faible mesure d honoraires d avocats Ils sont compos s 85 de dommages int r ts et d indemnisations provenant quasi exclusivement des accords transactionnels conclu
43. externes au minist re d identifier un r f rent et de b n ficier ainsi d un point d entr e unique sur les questions relevant du domaine juridique Selon la taille des directions et la nature de leur activit juridique cette fonction de r f rent peut constituer une activit temps plein ou tre adjointe d autres activit s notamment de coordination Outre l identification d un r f rent juridique la formalisation d un r seau de correspondants juridiques travaillant en liaison plus troite avec la DAJ favoriserait le d veloppement d une fonction juridique plus dynamique Tout en restant positionn s au sein de chacune de leurs directions ces r f rents et correspondants devraient n anmoins se voir reconna tre un lien fonctionnel avec la DAJ qui aurait leur gard un r le notamment d animation professionnelle d information et de formation Ils pourraient dans certains cas et en accord avec leur direction participer des travaux collectifs au sein de la DAJ Outre la facilitation de la circulation de l information la constitution de ce r seau juridique constituerait s agissant des correspondants l bauche d une fili re professionnelle juridique permettant un d roulement de carri re au sein du MINEFI dans cette sp cialit int grant le cas ch ant une mobilit professionnelle au sein de la DAJ Mesures propos es Identification au sein des directions op rationnelles
44. i la plupart des grands d partements minist riels en France D fense Equipement Education Nationale ont r cemment proc d une r organisation de leur fonction juridique quand celle ci n avait pas d ores et d j t faite affaires trang res Cette d marche s est en g n ral concr tement traduite par la cr ation de directions d affaires juridiques de tailles diverses mais dont le champ d intervention est sensiblement plus pr cis et plus large que celui de la DAJ du MINEFI notamment ce qui concerne les contentieux qui y sont la plupart du temps centralis s d s lors qu ils atteignent une dimension juridictionnelle semble que cette volution soit jug e de fa on tr s satisfaisante par les administrations concern es et par le secr tariat g n ral du gouvernement La commission europ enne a historiquement mis en place un service juridique commun aux diff rentes DG centralisant une part tr s importante de l activit juridique de la commission et dont l autorit et la sph re de comp tence sont incontest s Certes l activit de ce service s apparente pour partie au r le tenu en France par le secr tariat g n ral du gouvernement Mais ceci est loin d tre son seul r le et de fait le service juridique intervient dans pratiquement tous les dossiers suivis par la Commission quel que soit leur objet Enfin on notera pour m moire l existence dans de nombreux d partements min
45. i res imm diates Ainsi les diverses expertises ont pour objectif de s curiser les op rations juridiques et d viter des contentieux ult rieurs sans pour autant que le rendement de ces actions soit chiffrable N anmoins en mati re contentieuse les rapports co t rendement mettent en vidence l importance des enjeux Par ailleurs les comp tences internes et les prestations d expertise externes mobilis es par les diff rentes directions du minist re sont g n ralement compl mentaires La recherche d une plus grande proximit entre ces diff rents prestataires permettrait n anmoins de cr er des synergies et d am liorer encore la s curit juridique des op rations Sur ce point les prestations offertes par la direction des affaires juridiques ne sont pas toujours bien connues La saisine de la DAJ n est d s lors pas toujours un r flexe soit en raison d une m connaissance de la diversit de son offre de services soit en raison de consid rations relatives ses modalit s de fonctionnement Il importe donc pour cette derni re de mener une r flexion sur ses processus de travail ainsi que de mieux se faire conna tre et de communiquer sur son offre de services cf rapport relatif la qualit des prestations de la Paris le 26 juillet 2006 L inspect s finances BRABANT
46. ion juridique 5 8 Q T La fonction juridique au minist re de l conomie des finances et de l industrie Minist re de l conomie des finances et de l industrie 3 Recommandations Sans remettre en cause la compl mentarit actuelle entre les directions op rationnelles et la DAY une optimisation de la r partition des comp tences peut tre recherch e gt Identifier au sein des directions op rationnelles des r f rents juridiques constituant le point d entr e privil gi des interlocuteurs externes et de la DAJ constituer un r seau de correspondants qui serait anim par la DAJ Poursuivre l laboration d instruments de mesure et de pilotage de l activit juridique des directions du Min fi gt Conforter le positionnement transversal de la DAJ dans le domaine de l expertise et de la veille juridique pr cisant son r le et ses modes d intervention gt D velopper l association de la DAJ au choix et la mission des avocats conseils Lui transmettre les productions des avocats conseils et des conseillers juridiques afin de disposer d une base centralis e d expertises et de capitaliser les comp tences apport es par ces prestataires plus longue ch ance dresser un bilan de ces mutualisations et examiner l int r t d une centralisation plus aboutie gt Elaborer une typologie des contentieux permettant d finir ceux qui n cessitent un avis syst matique
47. ion montre que les niveaux d objectifs lorsqu ils sont d finis sont peu lev s au regard des performances de l exercice 2005 De plus plusieurs indicateurs restent flous quant leur d finition m me ce qui explique en partie leur faible appropriation par l encadrement interm diaire Enfin il convient de souligner que les applications informatiques ne sont Jamais per ues comme un outil de gestion et de pilotage mais comme une contrainte externe alors m me qu elles offrent des potentialit s int ressantes L un des enjeux du nouveau syst me d information de la DAJ sera d tre int gr l activit courante des agents et d tre per u et utilis comme un outil de pilotage B Le caract re op rationnel des avis peut tre confort Parmi les attentes exprim es par les commanditaires figure le souhait de disposer de r ponses plus op rationnelles et contribuant davantage la r solution du probl me pos La mission analyse ces demandes comme la r sultante de deux ph nom nes En premier lieu la DAJ traite un nombre croissant de consultations impliquant une expertise sur plusieurs sp cialit s de droit sans avoir totalement adapt son organisation type de demandes Si un bureau ou le cas ch ant un sous directeur pilote est d sign pour assurer la coordination du dossier son action consiste essentiellement assembler les l ments d argumentation pr par es par les diff rents c
48. ion relative au transfert de DGCP vers la DAJ de d fense des chambres r gionales des comptes devant les juridictions administratives qui recueille l accord des directions concern es En revanche les directions redoutent que la centralisation la DAJ de l ensemble des contentieux devant la CEDH la Cour de Justice des Communaut s europ ennes ou les juridictions administratives g n re un allongement significatif de leurs d lais de traitement Elles s interrogent sur la complexit des circuits avec la DAJ dans la mesure o le SGAE est comp tent pour les contentieux relevant du tribunal de 1 instance de la et le SGG pour les contentieux constitutionnels Par cons quent dans un premier temps et avant d envisager une saisine syst matique de la DAJ pour tous les contentieux enjeux d passant la comp tence sectorielle des directions serait souhaitable de constituer un groupe de travail charg d tablir la typologie des contentieux concern s Proposition 6 Pas d observation sur cette proposition Jean BASSERES 21 Nouvelles observations de la mission 22 Proposition 1 Le positionnement hi rarchique peut effectivement tre variable selon les directions et la nature de leurs missions importe n anmoins que le r f rent soit dot du niveau hi rarchique lui permettant de repr senter sa direction Proposition 2 L esprit de la proposition ne vise effe
49. ist riels trangers en particulier anglo saxons de structures juridiques fortement centralis es autour d un general counsel responsable de toutes les questions juridiques internes au d partement consid r titre de simple exemple on observera que l office du general counsel du department of the treasury aux Etats Unis repr sente environ 3 500 personnes dont 2 000 juristes et a autorit pour l ensemble des questions juridiques relevant dudit d partement De fa on videmment plus difficilement comparable mais n anmoins nette la plupart des grandes entreprises connaissent une fonction juridique fortement centralis e au sein d une direction unique doubl e souvent au sein des structures op rationnelles d une organisation matricielle reposant sur un double rattachement des juristes hi rarchique au sein de leur structure op rationnelle et fonctionnel vis vis de la direction juridique Le conseil et le contentieux y sont presque int gralement centralis s sauf les points relevant du c ur de m tier des DG concurrence par exemple La production normative est laiss e l initiative des DG mais fait l objet d un contr le de second niveau par le service juridique 1 Soit selon l organisation de sa structure administrative Banking and Finance Enforcement and Intelligence General Law and Ethics International Affairs Legislation Litigation and Disclosure International Tax Tax Legislative Benef
50. its Tax Ces volutions ont en facteur commun de tendre am liorer la rationalisation de la prestation juridique en d veloppant en interne au sein de chaque structure concern e un m tier d expertise juridique de haut niveau autonome par rapport aux m tiers fonctionnels serait videmment hasardeux de tirer des conclusions trop radicales de ces exemples organisationnels qui concernent des structures parfois tr s diff rentes de celle du MINEFI N anmoins 11 semble galement difficile de ne pas s interroger sur les possibilit s d une approche plus globale et dynamique de la fonction juridique au sein du MINEFI dans un tel contexte HI LA RATIONALISATION DE LA FONCTION JURIDIQUE IMPLIQUE UNE MEILLEURE MUTUALISATION DES COMPETENCES A La coordination de la fonction juridique et la capitalisation de l exp rience peuvent tre am lior es La dispersion actuelle des comp tences de l organisation et des responsabilit s n est pas favorable l mergence d une fonction d expertise interne et peut se r v ler source de doublons Cette organisation participe une majoration des besoins financiers et humains de l administration centrale En termes financiers on observe ainsi que le recours des prestataires externes se r alise le plus souvent sans int grer pr alablement les prestations susceptibles d tre offertes par la DAJ En termes humains le d veloppement au sein des directions de sp cialit s de d
51. les propositions ci apr s ne visent donc pas bouleverser l organisation du MINEFI Elles tentent simplement de mettre en place les conditions d une meilleure prise en compte d une fonction juridique de premier niveau au sein des directions op rationnelles tout en clarifiant le positionnement de la DAJ dans un r le d expertise de second niveau autour d un certain nombre de p les de comp tence Proposition n 1 Plusieurs directions se sont dot es de p les juridiques de taille modeste dont les comp tences compl tent celles des bureaux m tiers N anmoins ces comp tences juridiques ne sont pas toujours clairement identifiables par les diff rents interlocuteurs des directions qu il s agisse d intervenants externes ou de DAJ elle m me Par ailleurs certaines directions ne disposent pas de r f rent juridique et l identification d une personne ressource doit faire l objet de recherches r pondant une logique m tier 14 l instar par exemple du service juridique de la Commission Europ enne 5 Cf rapport particulier relatif aux co ts et rendements de la fonction juridique 10 Sans remettre en cause la diversit des modes d intervention des diff rentes directions op rationnelles en mati re juridique il semble n cessaire de formaliser une organisation minimale d j largement existante au sein de plusieurs directions permettant aux diff rents interlocuteurs internes et
52. leur nature ou de leurs enjeux l absence de responsabilisation des chefs de bureaux et de leurs adjoints qui interviennent titre d expert mais ne disposent d aucune capacit d cisionnelle une in gale int gration des d marches de pilotage par les sous directeurs point est renforc par l h t rog n it structurelle de certaines sous directions en particulier celle en charge du droit conomique et de la valorisation 4 En la mati re la DAJ doit se doter d une d marche de pilotage active qui implique deux types d actions En premier lieu la DAJ doit laborer un dispositif de contr le de gestion il ne s agit pas de cr er une structure d di e ni de d velopper des outils sp cifiques mais de d finir des objectifs strat giques lisibles et mobilisateurs ainsi que les indicateurs permettant d en suivre la r alisation et d en assurer une diffusion interne En second lieu la responsabilisation des chefs de bureaux et adjoints doit tre am lior e convient de d finir l tendue et les conditions d une d l gation de signature leur profit 16 Mesure propos e Formalisation d une strat gie de positionnement d finition et appropriation d indicateurs de suivi de la performance de DAJ Moyens n cessaires N ant Modalit s de mise en uvre Elaboration par la DAJ d une feuille de route strat gique incluant une r flexion sur son organisation Proposi
53. lle analyse et labore la r glementation relative la commande publique La DAJ ne revendique aucun r le dans cette mati re et ce point ne semble pas soulever de difficult s dans la mesure o les besoins des utilisateurs semblent satisfaits par les prestations de la DGI ou des autres directions sp cialis es On observera du reste que dans les entreprises il est assez courant de distinguer le juridique classique des affaires fiscales 7 Le conseil aux acheteurs des services d concentr s de l Etat et aux acheteurs publics locaux est assur par la DGCP qui a cr une cellule d concentr e situ e Lyon 8 Ainsi les comp tences et le r le de l observatoire conomique de la commande publique cr et anim par la DAJ d passe largement le strict domaine juridique Le r le interminist riel de la DAJ ce qui concerne ces contrats est tr s sensiblement moins affirm qu en mati re de march s Plus r cemment et la demande du secr tariat g n ral du minist re la DAJ a d velopp une activit de suivi de la r glementation sur l ensemble des secteurs d intervention du minist re Cette activit consiste en substance d une part centraliser au sein du minist re les donn es relatives aux transpositions des directives et la prise des d crets d application des lois d autre part proc der au relev prospectif de l activit normative pour le semestre venir en vue de l tablissement de
54. onnelle doit galement pouvoir engager la DAJ en s affranchissant sauf cas particulier du visa des sous directeurs concern s Cet objectif peut tre atteint soit par une adaptation des processus soit par une volution de l organisation notamment en positionnant en situation de front office un bureau de la synth se r nov et rattach au chef de service Ces volutions de la structure doivent cependant tre la cons quence des r flexions et travaux men s en mati re de pilotage de transversalit et de valorisation de l offre de services L laboration d un organigramme r nov pour autant qu elle soit n cessaire ne sera donc que l tape finale Mesure propos e D finition sur proposition de la DAJ d une organisation plus transversale en tudiant notamment l int r t d une structure de synth se et de coordination Moyens n cessaires N ant red ploiement interne la DAJ ou au MINEFD Modalit s de mise en uvre Mesure d organisation interne de la DAJ sur proposition du DAJ 17 CONCLUSION La fonction juridique au MINEFT s est construite par strates successives sans que la cr ation de la DAJ ne soit l occasion de d finir un mod le de coop ration optimal La mise sous contr le du risque juridique et la recherche d une plus grande efficience du dispositif justifient aujourd hui la mise en oeuvre de plus fortes synergies inter directionnelles Elles motiven
55. ontentieux trait s ne comportent pas tous une dimension indemnitaire L essentiel des contentieux administratifs porte ainsi sur la l galit des actes plus que sur d ventuelles r parations N anmoins certains contentieux ont un impact financier direct soit en raison des sommes obtenues par l Etat soit en raison des condamnations prononc es son encontre S agissant des contentieux en demande les investigations r alis es la mission conduisent r valuer le montant des condamnations obtenues par l Etat publi par la DAJ dans le rapport d activit minist riel ce montant n int grant pas les d cisions p nales Au total les sommes obtenues par l Etat sont estim es 56 millions d euros dont 50 millions sont recouvr s dans l ann e de leur prise en charge Les informations contenues dans les applications de gestion de la DAJ qui ne recensent cependant que les deux tiers des condamnations faute d un enregistrement rigoureux font appara tre que les sommes obtenues repr sentent 75 des sommes demand es S agissant du contentieux en d fense les condamnations prononc es l encontre de l Etat sont imput es aux administrations d origine et constituent des sources de co ts L action de la DAJ permet n anmoins de limiter ces condamnations par rapport aux demandes formul es par les requ rants conomies qui peuvent tre assimil es un rendement Apr s retraitement des demandes li es
56. ontributeurs La r daction d une note de synth se transversale remaniant les diff rents argumentaires reste une exception De plus la d signation de ce pilote n est pas visible des demandeurs que ce soit au cours de l instruction ou apr s r ception de la r ponse En effet et m me 51 les bureaux tentent de coordonner leurs d marches les commanditaires sont parfois sollicit s par plusieurs interlocuteurs de la DAJ souhaitant obtenir des pr cisions sur leur demande Les notes de r ponse mentionnent par ailleurs l ensemble des contributeurs au dossier rendant difficile l identification d un correspondant auquel les directions pourraient s adresser pour r pondre aux ventuelles questions ult rieures Dans ce contexte la mission propose la d signation d un chef de file dot de marges de man uvres effectives Cela suppose que ce pilote dont l identit aura t communiqu e au demandeur r ception de sa question dispose d une r elle capacit d action Cette responsabilisation doit porter aussi bien sur les d lais d instruction dont le chef de file sera garant que sur l examen de la pertinence des avis juridiques rendus Cela implique un remaniement des processus actuels d instruction des consultations le chef de file ainsi d sign doit disposer d une r elle autorit fonctionnelle et selon les demandes sur les consultants auxquels il fait appel afin de respecter les d lais et doit pouvoir engager
57. oop ration fructueuse 17 2 k Notamment en vue de la pr paration de la programmation semestrielle des conseils des ministres 12 Il appara t en effet que tous les clients potentiels la DAJ n ont pas une connaissance pr cise des prestations qu elle est susceptible de fournir des modalit s de sa saisine et des interlocuteurs solliciter La mission n a effectivement pas trouv en dehors des textes instituant la DAJ de support de communication permettant de pr senter ses ventuels clients les prestations que la DAJ peut offrir ou les modalit s de sa saisine Si les directions avec lesquelles la DAJ entretient des liens troits connaissent de fait son fonctionnement la diffusion d un mode d emploi gt de la DAJ au sein du minist re mais galement en direction des partenaires externes permettrait de pr senter ses potentialit s des clients plus occasionnels et d accro tre ainsi le degr de s curit juridique de leurs op rations La d finition de ce mode d emploi pose par ailleurs la question du rattachement de DAJ au secr tariat g n ral ne para t pas souhaitable donner suite dans la mesure o un tel rattachement ne serait pas coh rent avec la vocation interminist rielle de cette direction N anmoins il importe que des liens troits existent entre le secr tariat g n ral et la DAJ pour la mise en uvre d actions minist rielles Mesure
58. p tences et d autre part de la sp cificit des questions juridiques conomiques qui s inscrivent souvent dans des branches du droit parfois peu famili res l administration et dans un contexte marqu par une tr s forte internationalisation Ainsi m me si une part importante des fonctions juridiques du MINEFI appara t indissociable des autres activit s de l administration centrale le traitement de celles les plus complexes ou les plus techniques d ores et d j n cessit le d veloppement plus ou moins empirique d une forme de sp cialisation soit des personnes soit m me des structures L audit s est limit l examen des modalit s de traitement et d organisation au sein de l administration centrale du MINEFI de cette fonction juridique sp cialis e consist essentiellement porter un diagnostic et une appr ciation sur le degr et les modalit s de cette sp cialisation et s est attach formuler des propositions destin es accro tre la qualit et l efficience du MINEFI en ce domaine L L ORGANISATION DE LA FONCTION JURIDIQUE RESULTE ESSENTIELLEMENT D EVOLUTIONS EMPIRIQUES La fonction juridique n a pas encore fait l objet d une r elle r flexion transversale l chelle du minist re La situation actuelle est donc dans une large mesure le fruit de choix plus ou moins explicites faits au niveau de chacune des directions op rationnelles choix qui n ont
59. prestataires externes compl te cette gamme de services Outre ces comp tences exerc es en propre les directions ont recours des prestations externes La DAJ constitue une source importante d appui et d expertise cf titre ID Par ailleurs les directions mobilisent galement des prestations externes en mati re juridique de deux ordres En premier lieu 5 des directions rencontr es ont recours aux vacations d un conseiller d Etat Ces prestations s av rent compl mentaires de celles offertes par DAJ effet elles permettent de disposer dans des d lais tr s courts de comp tence de haut niveau en mati re de droit administratif ainsi que d une connaissance fine des volutions jurisprudentielles r centes ou en cours Le co t de ces prestations est par ailleurs limit puisqu il est valu moyenne 15 700 par an et par direction En second lieu les comp tences d avocats conseils sont sollicit es par la DGTPE notamment par l APE Les prestations attendues de ces avocats prennent plusieurs formes Il s agit en effet d tudes et de m moires mais galement de contrats ou des documents d offres dans le cadre des op rations de privatisations Rapport page 6 Ces prestations sont obtenues selon deux modalit s que sont d une part le recours direct des avocats et d autre part le financement de ces prestations par l interm diaire de banques conseils dans le cadre des op r
60. r des changes th matiques une meilleure connaissance de l environnement juridique des directions Dans le m me esprit des contacts plus fr quents avec les directions pour le compte desquelles la DAJ instruit des contentieux administratifs doit permettre de lever les critiques relatives l insuffisante association de celles ci au d roulement des proc dures Une valorisation de l offre de service est souhaitable appara t que tous les clients potentiels de DAJ n ont pas une connaissance pr cise des prestations qu elle est susceptible de fournir des modalit s de sa saisine et des interlocuteurs solliciter La mission n a effectivement pas trouv outre les textes instituant la DAJ de support de communication permettant de pr senter ses ventuels clients les prestations que la DAJ peut offrir ou les modalit s de sa saisine Si les directions avec lesquelles la DAJ entretient des liens troits connaissent de fait son fonctionnement la diffusion d un mode d emploi de la DAJ permettrait de pr senter ses potentialit s des clients plus occasionnels et d accro tre ainsi le degr de s curit juridique de leurs op rations La r novation du processus d instruction des consultations propos e supra rendra cette pr sentation encore plus n cessaire Outre la dimension communication attach e cette action elle peut tre l occasion pour la DAJ de s inscrire vis vis de se
61. ratifs pour lesquels 21 des commanditaires attendent des am liorations La mission a compl t ce constat en appr ciant l action contentieuse de la DAJ au moyen de deux indicateurs que sont le rendement des contentieux d une part et les suites des contentieux de l galit d autre part En mati re de rendement cf rapport relatif au co t de la fonction juridique l action directe de la DAJ a permis en 2005 d obtenir 75 des sommes r clam es dans les contentieux judiciaires en demande et de limiter les condamnations prononc es l encontre de l Etat 13 des sommes demand es par les requ rants devant les juridictions civiles et p nales et 6 des sommes demand es dans les contentieux administratifs Outre ces aspects indemnitaires les contentieux administratifs instruits par la DAJ portent majoritairement sur la l galit des actes Sur les 120 contentieux de ce type recens s par le bureau 4B pour 2005 la DAJ obtenu une d cision favorable l administration dans 83 des proc dures cl tur es Les cas d annulation totale des actes ne repr sentent que 6 des contentieux B Les commanditaires expriment des attentes compl mentaires Dans ce contexte o les comp tences techniques de la DAJ sont reconnues l analyse de l enqu te qualit ainsi que les entretiens conduits par la mission avec les diff rentes directions du MINEFI montrent que les clients de la DAJ expriment des attentes compl mentai
62. re des ressources internes disponibles chez le demandeur De son c t la DAJ ne s immisce unilat ralement dans des affaires suivies par d autres directions que tr s exceptionnellement et elle n a pas de lien institutionnel ou financier l gard des diff rents conseillers juridiques et avocats intervenant au sein du MINEFI En pratique et bien que les saisines de la DAJ aient tendance s accro tre force est toutefois de noter que l association de la DAJ aux diff rentes questions juridiques int ressant le minist re reste encore tr s al atoire et qu un certain nombre d entre elles sont trait es sans que l hypoth se m me de la participation de la DAJ leur r solution ait t soulev e Paradoxalement il n est pas certain que les affaires les plus sensibles et les plus importantes soient n cessairement celles spontan ment confi es la DAJ Surtout et m me lorsque la DAJ est consult e sur le traitement de telle ou telle affaire juridique les modalit s de ces consultations apparaissent probl matiques dans la mesure o tant les conditions de la demande demandes ponctuelles parfois tardives quelquefois sans information suffisante sur le contexte que la mani re de la DAJ d y r pondre note parfois ressentie comme trop abstraite identification personnelle de l interlocuteur limit e ou absente etc ne permettent pas une r elle association de la DAJ la r solution du probl me de fond
63. res En premier lieu la longueur des d lais d instruction des consultations a t fr quemment voqu e par les interlocuteurs de la mission comme pouvant tre am lior e En la mati re l analyse de l enqu te qualit et l examen des d lais observ s en 2005 permettent d objectiver la situation Il ressort de l enqu te qualit que les d lais de traitement font l objet d une appr ciation majoritairement positive puisque 80 des personnes consid rent que la DAJ respecte les ch ances demand es et que lorsque aucune ch ance n a t fix e le d lai de r ponse est jug compatible avec le probl me traiter dans 58 des cas Par ailleurs la mission a calcul les d lais observ s sur les 1 392 r ponses par notes ou par courriels substantiels tablis par la DAJ en 2005 Ce calcul fait appara tre que le d lai moyen de traitement des consultations s tablit 34 jours 40 des questions font m me l objet d une r ponse sous quinzaine L antagonisme entre d une part la perception des personnes rencontr es la mission et d autre part les r ponses l enqu te qualit et la mesure des d lais moyens provient de deux ph nom nes les d lais moyens globalement satisfaisants s accompagnent de diff r s particuli rement longs pour certaines consultations voire d absence de r ponse Ainsi 8 des dossiers font ils l objet d un traitement en 3 6 mois et 1 des
64. roit ou d activit s voisines mais diff rentes de leur c ur de m tier ne constitue pas un ph nom ne g n ral mais s observe n anmoins ponctuellement A titre de simple exemple on peut noter que DGI a d velopp une expertise constitutionnelle avanc e alors m me que les probl matiques constitutionnelles en mati re fiscale sont souvent proches de celles que l on peut trouver dans les autres mati res Si cette expertise est pr cieuse pour DGI elle ne profite pas aux autres directions Par ailleurs la DPAEP assure une veille juridique activit qui est du domaine de la DAJ Cette organisation expose par ailleurs le MINEFI des risques juridiques potentiels Ainsi dans certaines mati res toutes les directions ne disposent pas de la masse critique suffisante d affaires permettant un r el niveau d expertise tel est notamment le cas pour un certain nombre de contentieux communautaires qui se trouvent trait s par des directions qui n ont que peu d exp rience en la mati re Par ailleurs la visibilit du minist re et des Ministres sur les affaires juridiques int ressant le MINEFT est faible fallu attendre les initiatives prises par le SGG et le SGAE pour syst matiser un suivi qui s av re fort utile des travaux normatifs Ce suivi vient d tre prolong par le SGAE l gard des proc dures communautaires sans trouver ce stade d organisation quivalente au sein du MINEFI S
65. rvention de la DAJ sont variables selon le domaine d intervention consid r avec une coexistence de domaines d intervention exclusifs l gard de certaines questions juridiques particuli res et de domaines d expertise facultatifs et second niveau dans toutes les autres mati res En mati re de march s publics la DAJ centralise pratiquement en son sein l ensemble des activit s minist rielles en ce qui concerne le normatif et le conseil aux acheteurs centraux de l Etat Elle dispose dans cette mati re d une tr s forte l gitimit minist rielle et interminist rielle qui d passe du reste le strict domaine juridique et sa comp tence est du reste incontest e Cette reconnaissance de la DAJ par l ensemble de ces partenaires plaide pour un maintien de la fonction lt march s publics gt au sein de la DAJ En effet cette organisation outre la qualit des travaux laquelle elle aboutit participe la visibilit et la l gitimit de la DAJ On notera n anmoins que cette coh rence et cette l gitimit s arr tent aux march s publics entendus au sens strict S agissant des autres formes de contrats publics proches conomiquement si ce n est juridiquement des march s publics DSP ou concessions par exemple la DAJ intervient tant que de besoin mais de fa on moins syst matique qu en mati re de march s S agissant des partenariats publics priv s PPP la mission
66. s clients dans une d marche partenariale Une convention de service pourrait ainsi s inspirer des indicateurs de performance du budget op rationnel de programme relatifs la qualit de service apr s que ceux ci aient t pr cis s quant leur p rim tre et affin s quant leur niveau d objectif L int r t d tre davantage proactif se manifeste galement sur les grands projets minist re Afin d tre associ e de fa on plus syst matique aux dossiers juridiques majeurs la DAJ doit pas se contenter de traiter les questions qu on lui confie mais s autoriser proposer ses services de fa on plus volontariste 5 Cf titre IL A CONCLUSION La qualit des prestations de la DAJ est reconnue et la pertinence des ses analyses est soulign e Si ses commanditaires expriment des besoins compl mentaires ceux ci proviennent avant tout d un mode de fonctionnement tr s traditionnel et de processus de travail trop peu adapt s la diversit des sollicitations re ues La pr occupation l gitime du maintien d un haut niveau d expertise n est cependant pas incompatible avec le d veloppement de pratiques manag riales modernis es ou d une communication plus proactive sur les services offerts En interne la r novation des processus d instruction des dossiers doit permettre de favoriser une plus grande transversalit et de responsabiliser l encadrement interm diaire r pondant ainsi aux
67. s direction C pour les questions juridiques ayant trait la consommation la loyaut et la s curit le bureau B1 pour le contentieux national et communautaire en mati re de pratiques anticoncurrentielles et le bureau B3 pour celui relatif aux d cisions en mati re de concentrations enfin les bureaux sectoriels pour l laboration de textes et leur interpr tation plus technique Cette situation a justifi une interrogation du directeur g n ral qui a diligent un audit sp cifique interne sa direction g n rale sur ce point 2 Une sous direction du contentieux existe galement au sein de la DGDDI 4 Sous r serve toutefois des taxes affect es qui sont pour la plupart suivies par la direction du budget sans que cette attribution ne semble r sulter d une logique particuli re La cr ation 1998 d une direction transversale d di e la mati re juridique n a gu re simplifi l organisation du MINEFI en ce domaine Cette nouvelle direction des affaires juridiques issue de la fusion de diff rents organes administratifs ant rieurs commission centrale des march s agence judiciaire du Tr sor bureaux juridiques de l ancien minist re de l industrie s est certes vue attribuer une comp tence transversale tr s large en toute mati re Mais en pratique les choses apparaissent plus complexes outre son absence presque totale d intervention dans le domaine fiscal les modes d inte
68. s le rapport provisoire tabli par Madame Magali BRABANT Inspecteur des Finances la suite de l audit r alis sur la fonction juridique au Min fi Conform ment la proc dure pr vue t soumis aux directions pour contradiction avant la r daction du rapport d finitif qui sera mis en ligne Vous trouverez ci dessous les observations qu il appelle Elles ne portent que sur les mesures propos es et non sur le diagnostic tabli Proposition 1 Les directions sont favorables l identification de tels r f rents mais elles consid rent que leur niveau de rattachement hi rarchique doit tre laiss l appr ciation des directeurs Proposition 2 Le nombre d j tr s lev des indicateurs existants dans les contrats de performance les RAP et pour l int ressement collectif notamment n incite pas en cr er de nouveaux Proposition 3 Pas d observation formuler sur cette proposition Proposition 4 La constitution d une base de donn es centralis e partir des avis rendus par les experts juridiques consult s appara t tr s int ressante Toutefois compte tenu du caract re parfois informel voire purement oral de certains de ces avis il s av re difficilement envisageable de syst matiser leur transmission la DAJ 4 MINIST RE DE L CONOMIE DES FINANCES ET DE L INDUSTRIE 20 Proposition 5 convient d int grer dans la mesure propos e la pr conisat
69. s par la DGDDI pour mettre fin au contentieux relatif la taxe foresti re 2 L administration centrale joue un r le de relais dans les proc dures complexes Pour ces 4 directions les administrations centrales assurent galement des fonctions contentieuses Toutes instruisent ainsi les contentieux en cassation tant devant les juridictions administratives que judiciaires Ces contentieux font l objet d un traitement essentiellement interne les directions n ont recours aux prestations d avocats que lorsqu elles ne sont pas autoris es repr senter l Etat ce qui est le cas devant la Cour de cassation Le recours aux services de la DAJ direction des affaires juridiques pour le traitement de ces dossiers est galement marginal titre exemple la n a eu recours aux prestations de la DAJ que pour deux des 120 contentieux administratifs qu elle instruit en 2005 Enfin ces directions ne s adjoignent pas de comp tences juridiques en dehors de leur sp cialit de droit la pr sence de deux juristes constitutionnalistes la direction de la l gislation fiscale constituant la seule exception observ e Les effectifs mobilis s par ces activit s contentieuses en administration centrale ont t estim s la mission 155 ETP dont 118 DGI Contrairement aux autres la DGI assure un traitement centralis des poursuites p nales outre l instruction des contentieux en cassation Dans
70. sation de ses cadres Enfin elle doit s engager dans une d marche de valorisation de son offre de service tr s compl mentaire des mesures de coordination voqu es supra tant pour se faire conna tre de l ensemble de ses clients potentiels que pour tre mieux associ e aux aspects juridiques des grands projets du minist re Ces objectifs constituent une volution culturelle significative pour la DAJ 5 n cessitent donc qu elle soit au c ur de la r flexion relative la r novation de son mode de fonctionnement mais justifient galement un accompagnement pour mener bien cette r flexion La perspective de mesures de centralisation plus abouties pourra tre examin e lorsque la DAJ aura men bien ces volutions et apr s un bilan de l efficacit des mesures de coop ration propos es Paris le 22 novembre 2006 L inspect finances BRABANT 18 Observations du Secr taire G n ral du Min fi 19 Libert Libert gt galit Fraternit Fraternit R PUBLIQUE FRAN AISE LE SECR TAIRE G N RAL PARIS LE 23 JANVIER 2007 DU MINIST RE DE L CONOMIE DES FINANCES ET DE L INDUSTRIE SERVICE DE LA MODERNISATION 139 RUE DE BERCY 314 75572 PARIS CEDEX 12 N SM 2007 01 4671 NOTE POUR LE CHEF DE SERVICE DE L INSPECTION GENERALE DES FINANCES Objet phase de contradiction du rapport d audit sur la fonction juridique au Min fi Vous m avez transmi
71. sont tr s largement r alis es au b n fice d autres minist res en raison de la nature du mandat de l agence judiciaire du Tr sor Seuls 5 des contentieux judiciaires concernent le MINEFTI Les minist res de l Int rieur de la Justice et de la D fense repr sentent les deux tiers des dossiers trait s par l AJT en raison de contentieux en demande r sultant de voies de fait et violences subies par leurs agents ou de contentieux en d fense li s aux indemnisations pour d tention provisoire Les contentieux administratifs instruits par la DAJ concernent quant eux de fa on quasi exclusive les directions du MINEFI Compte tenu de ces l ments les deux tiers des co ts engag s par la DAJ le sont au b n fice d autres minist res ou dans un cadre interminist riel Conform ment aux principes de la loi organique relative aux lois de finances la facturation de ces prestations est souhaitable Elle pourrait tre mise en uvre rapidement pour les contentieux et largie terme aux consultations Rapport page 9 B Certaines de ces activit s ont des cons quences financi res imm diates L activit de DAJ n emporte pas syst matiquement des cons quences financi res imm diates Les conseils qu elle prodigue ont ainsi pour effet de s curiser les op rations juridiques et d viter des contentieux ult rieurs sans pour autant que le rendement de ces actions ne soit chiffrable De la m me fa on les c
72. sont variables selon le domaine d intervention consid r comp tence quasi exclusive en mati re de march s publics Rares d agent judiciaire du Tr sor repr sentation de l Etat devant les juridictions de l ordre competente pour le suivi de la r glementation sur l ensemble des secteurs d intervention du Min fi dans tous les autres domaines la DAJ intervient en tant que prestataire de services au profit des autres directions Le recours DAJ n est obligatoire ni formalis L association de intervient de mani re al atoire et selon des modalit s qui posent parfois probl me demandes ponctuelles parfois tardives information insuffisante sur le contexte r ponses de la DAJ ressentie comme trop abstraite identification personnelle de l interlocuteur limit e ou absente prise en compte du contexte directionnel perfectible gt L organisation du Min fi diff re de celle des autres organismes publics et priv s De nombreux minist res se sont r cemment dot s d une direction des affaires juridiques au champ d intervention plus pr cis et plus large que la DAJ du La plupart des grandes entreprises ont fonction juridique fortement centralis e au sein d une direction unique doubl e souvent au sein des structures op rationnelles d une organisation lt matricielle gt rattachement hi rarchique des juristes leur structure op rationnelle rattachement fonctionnel la direct
73. t de la DAJ pour les contentieux enjeux d passant la comp tence sectorielle des directions Moyens n cessaires N ant Modalit s de mise en uvre Elaboration d une typologie des contentieux puis circulaire interne positionnant la DAJ comme source d expertise obligatoire pour les contentieux enjeux 1 l exception des contentieux de personnel centralis s la DPAEP 20 Il semble ainsi important que les contentieux communautaires et constitutionnels fassent l objet d un avis syst matique de la DAJ 15 Proposition n 6 La sph re de comp tence de la DAJ telle qu elle r sulte actuellement des textes englobe l ensemble de la mati re juridique Pour autant on peut constater que son intervention est videmment plus facilement recherch e dans certains domaines tr s lisibles pour l ext rieur et o son expertise appara t clairement tels que les march s publics Par ailleurs la fr quence de ses interventions dans ces domaines n a pu que favoriser le caract re op rationnel de ses interventions qui sont ainsi reconnues comme une v ritable aide la d cision dans de nombreux cas DAJ pourrait ainsi d velopper des p les d expertise autour de certains th mes bien identifi s et l gard desquels les besoins sont r currents droit constitutionnel droit europ en aides d Etat droit de l entreprise Dans les domaines non couverts par un tel p le d exp
74. t galement le positionnement de la DAJ comme expert juridique privil gi d s lors que les comp tences n cessaires au traitement d un dossier ne sont pas pr sentes en premier niveau dans la direction int ress e Ces volutions impliquent en premier lieu la cr ation d un r seau de correspondants juridiques au sein des directions permettant l identification simple d interlocuteurs la capitalisation de la connaissance juridique et l instauration de liens fonctionnels plus dynamiques avec la DAJ En second lieu il importe de positionner la DAJ comme l expert juridique privil gi du MINEFTI Cette orientation conduit organiser une meilleure mutualisation des connaissances juridiques du minist re importe ainsi que DAJ puisse accompagner les directions dans leurs recours des prestations externes et que son expertise soit syst matiquement sollicit e pour la conduite des contentieux majeurs Ces volutions impliquent une r flexion sur l organisation de la DAJ elle m me selon plusieurs axes Tout d abord et sans remettre en cause le constat global de qualit de ses prestations elle doit se mettre en capacit de fonctionner de fa on plus transversale afin de mieux r pondre aux attentes des directions Elle doit galement se doter d une culture de pilotage qui lui fait aujourd hui d faut et assurer la formalisation d une strat gie l appropriation d indicateurs de performance et la responsabili
75. t associ es au d roulement des proc dures Enfin le caract re op rationnel des r ponses m rite d tre confort En effet si la clart des expos s est relev e par 80 des commanditaires les r ponses ne contribuent la r solution du probl me pos que dans deux tiers des cas Ce constat est li deux facteurs d une part les utilisateurs estiment que les notes de DAJ sont particuli rement claires et pr cises sur l tat du droit mais ne sont pas toujours conclusives Une am lioration tr s sensible au cours des derni res ann es est cependant relev e d autre part l identification des besoins des directions et du contexte dans lequel elles voluent et sollicitent la DAJ est jug e perfectible dans 51 des cas Les directions souhaitent ainsi rendre plus syst matique un contact pr alable l instruction du dossier Afin de maintenir son haut niveau d expertise juridique tout en prenant en compte les attentes compl mentaires de ses clients la DAJ peut renforcer son efficacit et entreprenant une r flexion sur l organisation de ses processus UNE REFLEXION SUR L ORGANISATION DES PROCESSUS PERMETTRE DE REPONDRE A CES ATTENTES Les attentes exprim es par les commanditaires de la ainsi que l examen par la mission du processus d instruction des consultations permettent de mettre en vidence trois pistes d am lioration des prestations de la DAJ A Une meilleure ma
76. tion n 8 Les modalit s de travail de la DAJ doivent s adapter au d veloppement des probl matiques transversales L organisation de est structur e autour des diff rentes sp cialit s de droit Par ailleurs elle ob it une logique tr s administrative dans laquelle les domaines de comp tence sont galement des domaines sinon de pouvoir de forte hi rarchie Ce mode de fonctionnement ne permet pas de r pondre de fa on optimale des questions qui s av rent de plus en plus transversales 1 3 des consultations Si la DAJ tente de d signer un chef de file pour ces dossiers son r le se limite l assemblage des briques d argumentation fournies par les diff rents bureaux contributeurs Une note de ce type requiert par ailleurs le visa de l ensemble des chefs de bureaux et sous directeurs concern s conduisant un allongement des d lais La DAJ doit se mettre en capacit de mieux g rer ces sollicitations transversales syst matisant la d signation d un chef de file et en modifiant son r le il importe que celui ci ne soit pas simplement un compilateur mais devienne le garant des d lais d instruction et de la synth se des argumentations Cette volution de son r le implique de le doter de nouvelles marges de man uvre Le chef de file doit ainsi pouvoir mobiliser les diff rents collaborateurs comp tents en disposant sur eux d une autorit sinon hi rarchique au moins foncti
77. trise des d lais doit tre recherch e Le processus d instruction des consultations par la DAJ se caract rise par son uniformit l exception du bureau 1B conseil aux acheteurs publics qui utilise majoritairement la messagerie comme mode de r ponse aux consultations la r gle g n rale veut que les r ponses soient formalis es par note vis e au minimum du sous directeur Des exceptions ce principe existent de mani re contingente et les chefs de bureaux prennent l initiative de r pondre certaines demandes urgentes et ne soulevant pas de difficult de fond par messagerie Ce dispositif qui s applique au demeurant un nombre r duit de cas n est pas organis et les responsabilit s ne sont pas clairement d finies Les chefs de bureaux disposent ainsi d une d l gation de signature dont il est d usage qu elle ne soit pas employ e pour r pondre aux consultations Une note crite doit ainsi faire l objet du visa successif du chef de bureau puis du sous directeur et ventuellement du chef de service et ou du directeur Ce dispositif est particuli rement lourd pour les saisines mobilisant plusieurs sous directions qui n cessitent le visa de tous les contributeurs au dossier Ce circuit de visa conduit une augmentation significative des d lais d instruction des consultations titre d exemple les consultations transversales recens es la 2 sous direction conduisent elles un doublem
78. u elle pris en charge sa demande et lui indique la personne responsable de l instruction et le calendrier pr visionnel de traitement ces questions doivent faire l objet leur arriv e d une qualification quant aux enjeux et aux risques juridiques financiers ou m diatiques qu elles impliquent Cette qualification qui peut bien s r tre revue 51 l instruction du dossier fait appara tre des difficult s particuli res doit conduire mettre en uvre un syst me de d l gation permettant aux chefs de bureaux de signer un certain nombre de notes Ce dispositif implique cependant une volution quant la conception m me du r le des diff rents niveaux hi rarchiques de la DAJ qui sont aujourd hui consid r s comme des niveaux d expertise successifs plus que comme des chelons de responsabilit et de management titre II B sur d signation d un chef de file la dimension manag riale doit tre affirm e par la mise uvre d une d marche de pilotage active Elle doit conduire une plus grande ma trise des d lais d instruction des consultations mais galement de fa on plus large une am lioration globale des prestations Dans ce cadre la d marche de performance induite par la LOLF m rite d tre plus ambitieuse d une part et plus participative d autre part L examen des indicateurs du projet annuel de performance et du budget op rationnel de programme de la direct
79. u sein de la DAJ depuis d but 2005 De l avis g n ral des interlocuteurs rencontr s cette organisation consid rablement am lior le fonctionnement du minist re en ce domaine la satisfaction g n rale du cabinet et des services du Premier Ministre et des directions op rationnelles elles m mes Elle ainsi permis non seulement un meilleur suivi ex post de l activit du MINEFI mais galement un sensible renforcement de la lisibilit ex ante des travaux en cours ailleurs la meilleure identification des travaux l gislatifs et r glementaires en cours d avancement a rendu possible une meilleure s lectivit des priorit s des travaux ce qui notamment permis au MINEFI contribuer l am lioration de situation fran aise au regard des indicateurs de transposition des directives europ ennes suivis par la Commission L importance de la fonction juridique dont t dit en introduction qu elle repr sentait pour partie au moins l une des raisons d tre de l administration centrale justifie le prolongement de cette d marche en vue de syst matiser la mise en place d instruments de pilotage de l activit juridique de chacune des directions Mesure propos e Poursuite de l laboration d instruments de mesure et de pilotage de l activit juridique des directions du MINEFTI Moyens n cessaires N ant Modalit s de mise en uvre Animation par la DAJ sous l
80. vices d concentr s sont les principaux acteurs du contentieux sese 2 L administration centrale joue un r le de relais dans les proc dures 3 Les rendements non syst matiquement valuables sont tr s sup rieurs aux co ts B LES DIRECTIONS D ETAT MAJOR SONT PLUS AXEES SUR LA PREVENTION DES RISQUES JURIDIQUES CE TITRE S ADJOIGNENT DES COMPETENCES 1 Des p les juridiques rassemblent des comp tences juridiques compl mentaires 2 recours des prestataires externes compl te cette gamme de services II LES COUTS ENGAGES PAR LA DIRECTION DES AFFAIRES JURIDIQUES DEPASSENT LE CADRE MINISTERIELL A LES COUTS ENGAGES PAR LA DAJ COUVRENT DES ACTIVITES VARIEES AU BENEFICE DU MINEFI MAIS EGALEMENT D AUTRES ADMINISTRATIONS 1 Les co ts constitu s essentiellement de frais de personnel couvrent trois types L A HONS nn mie anse 2 Ces co ts s inscrivent majoritairement dans un cadre interminist riel B CERTAINES DE CES ACTIVITES ONT DES CONSEQUENCES FINANCIERES IMMEDIA TES Q S Seu den nee este dent een ete teen donnee tn 2 ak a aou Q INTRODUCTION Le ministre de l conomie des finances et de l industrie et le ministre d l gu au budget et la r forme de l Etat ont confi l Inspection g n rale des finances un audit de

La fonction juridique au Minéfi 038-05

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