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Page 1 sur 19 - Ministère de la Justice
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1. L interm diaire ne fait donc pas simplement de la p dagogie en expliquant l Etat quel est l int r t de l entreprise cliente et en donnant cette derni re des claircissements sur les institutions et les m thodes de prise de d cision fran aises L interm diaire n est pas un simple go between mais r ellement un troisi me acteur part enti re Le lobbyiste ne brandit pas un manuel d instruction civique d un c t et un press book de marketing de l autre mais son intervention cr e une situation nouvelle et il y a bel et bien influence m me sans trafic d aucune sorte A travers l exemple cit on per oit que le lobbying touche aux int r ts nationaux Les enjeux d passent ici la simple question de l avenir d une profession en mal de reconnaissance ou d estampille fran aise Nous avons pr c demment cit dessein un extrait d une tude sur le lobbying en Allemagne pour montrer qu une perception purement hexagonale du ph nom ne serait tronqu e l exercice solitaire du lobbying n existe pas dans une double situation de concurrence rivalit entre les int r ts de chaque pays et part de march conseil en lobbying que les lobbyistes fran ais tentent de gagner sur leurs homologues trangers Le lobbyiste professionnel ne se contente pas de vendre un service comme un agent de voyage offrant son client une gamme de produits Le faciliteur qu est le lobbyiste pour reprendre une ter
2. issus du milieu publicitaire et appel s par les hommes politiques pour les assister dans leur politique de communication en particulier l occasion des campagnes lectorales ces professionnels disposent la fois de l entregent indispensable l exercice de la profession et de la ma trise des instruments de communication qui prennent une part essentielle dans le succ s d une action de lobbying les agences de communication institutionnelle un nombre croissant d agences de communication sp cialis es dans le hors m dia revendiquent une comp tence en mati re de lobbying Le capital d influence n est pas statique il doit fructifier Aussi peut on le comparer un capital bancaire avec les techniques d interm diation aff rentes 1 Rapport cit dans la liste des ouvrages Or ce que nous nous permettrons d appeler l interm diation lobbyiste l interm diation bancaire est plus difficile d crypter que Northern Telecom voulait absolument obtenir une homologation pour ses mat riels en Europe raconte Olivier Le Picard fondateur de la soci t de lobbying communication et institutions Apr s quelques tentatives infructueuses ses dirigeants sont venus nous trouver Et nous leur avons expliqu qu ils n obtiendraient pas cette autorisation sans contrepartie On leur a propos de monter un dossier s ils acceptaient d envisager une production locale La Tribune Desfoss s 28 janvier 1993
3. cela pour mettre en place une strat gie pr ventive qui de toute vidence ne lierait pas le juge judiciaire dans sa mission r pressive ainsi un lobbyiste v reux ne saurait arguer des crit res en question pour se disculper sans que le juge puisse faire recueillir les preuves utiles la manifestation de la v rit un dispositif d alerte soit labor de sorte que l on puisse faire le lien entre une op ration locale de lobbying et ses prolongements internationaux ou plut t l inverse un tableau de bord interminist riel permette d appr hender les flux financiers en cause d pens s inject s puis r cup r s sur un dossier donn 4 4 De l enregistrement de l existence d un fait l enregistrement affin d une profession Jusqu ici l mergence et le d veloppement du lobbying en France ont t enregistr s tant t comme des atouts tant t comme des signes de vuln rabilit de notre syst me d mocratique mais dans les deux cas seulement comme des faits et non comme des probl mes juridiques Optimiser le processus de prise de d cision ou se m fier d une innovation anglo saxonne greff e sur la pratique institutionnelle fran aise telle tait l alternative pos e par cette querelle des Anciens et des Modernes Or il convient de d passer l interdiction indirecte du lobbying implicitement contenue dans la Constitution en donnant une acception claire et positive du terme lobbying Positif n a p
4. e Emmanuel Weiss Comment mener son lobbying Bruxelles page 39 5 Les environnements conomiques politiques et administratifs des pays d velopp s sont interd pendants Les d cisions des uns ont un effet direct sur l activit des autres Le ph nom ne s est amplifi ces derni res ann es sous la pression de la concurrence internationale et de l int gration des march s Ceci explique le d veloppement du lobbying qui peut se d finir comme l utilisation n cessaire de l ensemble des techniques d information et de communication tous les niveaux de l action commerciale susceptible d orienter une d cision dans un sens favorable l int r t g n ral de notre conomie Association fran aise de conseils en lobbying Pour une d ontologie des conseils en lobbying charte relative l exercice en France de la profession de conseil en lobbying page 2 de la plaquette 6 Le conseil en lobbying repr sente les int r ts et d fend les droits des individus entreprises associations groupements ou collectivit s travers une information rigoureuse v rifiable et r ciproque aupr s d organismes priv s ou publics susceptibles de prendre des d cisions affectant ces int r ts ou droits Page 5 du document pr cit Page 3 sur 19 7 Souvent d clar le cinqui me pouvoir apr s celui de la presse le lobbying se distingue cependant des quatre autres en ce qu il proc de de chacun d eux Il part d une id e
5. e par le pr fet de r gion repr sentant la fois l Etat et la Communaut A d faut d une telle conception conforme la logique de la d concentration on peut redouter deux risques celui du lobbying d sordonn dans une course incoh rente de chaque collectivit locale pour obtenir le meilleur traitement financier aupr s des instances bruxelloises et celui de la bureaucratie communautaire qui n a pas besoin d tre encourag e pour venir contr ler et arbitrer sur place parfois m me entre collectivit s fran aises concurrentes II est r v lateur que ce propos mane d un pr fet s interrogeant sur ce que signifie repr senter l Etat de nos jours Les actions de lobbying sont donc observables sur le terrain au niveau des collectivit s locales qui traitent directement avec la Communaut C est ainsi le r le de l Etat qui est en cause soit que l on tente de l vincer du processus de d cision soit que l on cherche influencer les d cisions qu il est cens prendre L ambigu t vient de ce que le lobbying tant t contourne l Etat tant t se tourne vers lui pour le d tourner d un projet per u comme pouvant avoir des incidences n fastes pour une profession Une certaine confusion peut aussi r sulter des cloisonnements administratifs un lobbyiste peut miser minist re de l environnement sur le minist re de l industrie aux d pens du des comp tences plus ou moins tendues de l Etat il ex
6. pr occupations cologiques sont un exemple de cette tendance L entreprise est donc oblig e de faire de la politique au sens premier et litt ral du terme c est dire de s adresser aux forces vives de la cit On peut affirmer qu aujourd hui la temp rature politique fait partie du management global de l entreprise elle lui permet de s ajuster de plus pr s aux r alit s et aussi d anticiper sur les tendances des lois et les possibilit s qu elles peuvent offrir sa productivit Pamel p 81 op cit 2 Contractualisation partenariat consensus sont autant de notions montrant que la n gociation prend peu peu le pas sur la d cision unilat rale L id e de g rer une collectivit locale comme une entreprise de se transformer ainsi en lu manager de la chose publique a pu tre avanc e de mani re r v latrice Sans qu il y ait l affairisme au sens o la politique serait l manation des milieux d affaires s ouvrent malgr tout de nouvelles voies aux jeux d influence 2 6 Le risque de mise en coupe r gl e de la d mocratie locale Un article de Rafa le Rivais dans le journal Le Monde intitul Les communes font du lobbying 7 octobre 1993 est loquent nous en citons quelques passages Depuis la d centralisation les lus devenus gestionnaires de leur budget cherchent faire valoir leurs particularit s aupr s des pouvoirs publics afin d obtenir des aides financi res
7. De multiples associations de lobbying pr chent chacune pour leur chapelle avec plus ou moins de succ s selon qu elles sont riches et qu elles ont plus ou moins d affinit s avec le pouvoir en place Pour que les associations soient de puissants lobbyistes il leur faut du personnel comp tent Elles se disputent les sp cialistes des finances locales et du droit issus des banques et des minist res Avoir fait du Cabinet est un atout s rieux On conna t les assistants parlementaires qui nous signalent les textes en pr paration explique M Lalu directeur de l Association des maires des grandes villes de France et ancien conseiller technique de Jean Marie Rausch L argent est videmment le nerf du lobbying Les associations d lus sont largement aliment es par les deniers du contribuable n Quand nous rendons un service en termes de lobbying le citoyen n a pas s inqui ter car l argent public est bien utilise estime Christian Lalu De multiples petites formations vivotent avec de faibles ressources 1 million de francs ou moins Elles d pendent des subventions minist rielles qui disparaissent en cas de changement de majorit Pour organiser de co teux colloques elles font de plus en plus appel au sponsoring E D F G D F services la S N C F France T l com la Caisse des d p ts et consignations la Lyonnaise des eaux ou la Compagnie g n rale des eaux sont sollic
8. accepter dans le fonctionnement harmonieux souple des pouvoirs publics dans leurs relations avec la soci t civile 4 Pr conisations 4 1 Quelques fiches de cas La pr vention du trafic d influence doit s appuyer sur une analyse factuelle des dossiers ayant fait l objet d une op ration de lobbying Il devrait ainsi tre r pondu aux questions suivantes pourquoi le dossier ayant fait l objet d une op ration de lobbying avait il achopp qu est ce qui a fait officiellement pencher la balance qu est ce qui a fait r ellement pencher la balance d calage ventuel entre discours public et s quence des v nements quel type d information a t chang entre client conseiller en lobbying et cible Lu quelle a t la proc dure normative utilis e amendement d un texte l gislatif retrait pur et simple d un texte les acteurs de l op ration de lobbying avaient ils d j une exp rience en ce domaine si oui laquelle quelle a t la nature des alliances cr es entre industriels entre certains pays de l Union europ enne entre d fenseurs d un int r t et opinion publique entre minist res quelle tape du traitement du dossier l op ration de lobbying a t elle t mont e en amont ou lorsque la gestion du dossier entrait en phase de crise Ces questions visent cerner motifs m thodes impact d un recours au lobbying d une mani re vendable
9. et acquise par l intervention monnay e de personnes influentes Le r le du lobbyiste n est il pas de d fendre un int r t priv en montrant qu il est compatible avec l int r t g n ral voire qu il le conforte Comment faire le lien entre un flux financier et le fait g n rateur de la d marche de lobbying lorsque les deux op rations sont d cal es dans le temps loign es dans l espace sans lien logique si ce n est aux yeux de celui qui a ma tris l ensemble du circuit Quelle est la ligne de partage entre l influence et l abus d influence Que signifie abuser d une influence r elle ou suppos e cf art 432 11 et 433 1 du nouveau code p nal Les professionnels en lobbying se posent eux m mes ces questions soucieux de crit res vitant leur activit de sombrer nouveau dans une clandestinit dont ils pensaient que leur comp tence les avait d livr s Le titre d un colloque de 1989 Le lobbying visage d couvert montre cette volont de refuser l occulte et le suspect Cette intention ne supprime pas toutefois le probl me de la compatibilit avec la lettre du code p nal L ambigu t soulign e par la lecture des textes se double d une ambigu t dans la d finition des l ments constitutifs du trafic d influence et dans la d finition m me de la profession de lobbyiste En effet en mati re de trafic d influence le coupable trafique non de sa fonction mais bien de sa qualit L
10. gr ce aux cas d esp ce Trois objections peuvent tre lev es 1 La pr vention s accommoderait mal d une analyse r trospective En fait une strat gie de pr vention abstraite serait d embl e vou e l chec il convient donc d examiner le pass au travers des failles qu il d couvre m me en l absence de fautes car les fragilit s peuvent induire des tentations frauduleuses 2 Le recours au lobbying dans des conditions tout fait r guli res n offrirait pas une analyse clairante quant aux m thodes irr guli res dont le trafic d influence En fait l utilisation des techniques du lobbying peut tre r v latrice d un fonctionnement administratif affect d inertie de lenteurs rendant d licate al atoire la prise en compte d int r ts qui rel vent du simple bon sens et du bon droit Un lobbying r ussi ne doit pas tre l alibi d une administration mal inform e peu efficace vuln rable par l m me au trafic d influence visant obtenir non pas un passe droit mais simplement l application du droit Inversement le recours au lobbying m me totalement exempt de trafic d influence peut tre l indice de ce qu une influence pr pond rante se dessine au profit d un groupe sans que l on sache si un autre groupe moins pourvu donc moins susceptible de faire du lobbying n incarnerait pas ventuellement un int r t sup rieur Au mieux dans ce cas le lobbying fausse les r gles de la concurrence au
11. ne soit d une mani re ou d une autre lobbyisable invite pr ter une extr me attention des secteurs sensibles comme l industrie militaire En r sum les n cessit s du management ne doivent pas occulter les imp ratifs de la transparence C est la raison pour laquelle nous pr conisons l laboration des fiches de cas ci dessus mentionn es pour donner un cadre strict une exigence qui doit s imposer de la m me mani re pour tout un chacun 4 2 Une prise en compte prioritaire des secteurs sensibles Dans leur ouvrage L Europe et ses couloirs Jacqueline Nonon et Michel Clamen remarquent la page 66 que le lobbying sportif qui n en est pas ses d buts aura encore du grain moudre Les auteurs n entendent pas ici au contraire faire le proc s de cette tendance puisqu ils ajoutent La d marche des fabricants fran ais d articles de sport a t plusieurs reprises exemplaire Elle illustre quel point il est important en normalisation d tre le premier disposer d un projet II est normal et m me souhaitable que l industrie du sport comme toute autre puisse promouvoir ses innovations N anmoins l industrie du sport n est pas aussi neutre que celle du roulement billes c t du consommateur courant anonyme du sport de masse existent les vedettes des manifestations sportives de haut niveau Il serait int ressant d examiner la mani re dont le lobbying s articule a
12. pour se prot ger d influences pouvant tre abusives La seule limite est d ordre constitutionnel avec l interdiction du mandat imp ratif ce qui laisse la voie libre aux m thodes les plus sophistiqu es pour mettre en place des r seaux d influence impliquant le niveau local lus locaux fonctionnaires territoriaux le niveau national d put s est vidente l articulation avec le niveau local fonctionnaires cabinets minist riels entreprises publiques tablissements para publics le niveau communautaire Commission Parlement mais aussi tous les comit s comit s consultatifs comit s de gestion des fonds comit s de r glementation comit s de normalisation le niveau international G A T T puisque le sujet est d actualit mais aussi de nombreuses autres instances Il serait utile d identifier les circuits d influence qui fussent ils exempts de trafic d influence sont difficilement visibles pour l Etat comment une action amorc e par une collectivit locale peut elle avoir partie li e avec des enjeux europ ens Comment des trangers s implantant dans une r gion fran aise ex les Japonais dans le Sud Ouest peuvent l utiliser comme t te de pont pour une op ration de plus grande envergure Certes m me si l argent n est pas destin acheter de l influence on ne peut nier que des sommes consid rables soient souvent en jeu Si une entreprise est pr te payer les
13. se sont impos es Telles sont les questions qui nous serviront de fil conducteur Le lobbying d finitions floues malgr une r cente volution 1 Le r le d un lobby est d infl chir une norme d en cr er une nouvelle ou de supprimer des dispositions existantes Gilles Lamarque Le Lobbying page 6 2 Un lobby est aussi le groupe de pression qui repr sente les int r ts particuliers d un secteur d une fili re conomique ou d un ensemble social le lobby cotonnier le lobby des dockers le lobby consum riste Quant au lobbyiste c est la personne qui s efforce de convaincre le l gislateur de faire introduire ou de voter des mesures favorables aux int r ts particuliers qu il repr sente Jacqueline Nonon et Michel Clamen L Europe et ses couloirs lobbying et lobbyistes page 19 3 Nous d finissons le lobbying comme une activit qui consiste proc der des interventions destin es influencer directement ou indirectement les processus d laboration d application ou d interpr tation de mesures l gislatives normes r glements et plus g n ralement de toute intervention ou d cision des pouvoirs publics Franck J Famel Le Lobbying strat gies et techniques d intervention page 21 4 Ce qui distingue le lobbying des relations publiques c est que les interventions men es aupr s des pouvoirs publics ont un objectif conomique et s inscrivent dans le cadre d une action d une certaine dur
14. services d un conseil en lobbying c est qu elle esp re directement ou indirectement en tirer un profit d ordre financier L aspect financier est ins parable du lobbying la Communaut cible des lobbyistes redistribue des fonds Or les masses financi res chappent au contr le de l Etat Il convient de souligner qu il s agit d argent d un type particulier ni argent sale la provenance et la destination ne sont pas d lictueuses ni argent neutre nous entendons par l le profit tir d une activit conomique donn e Il faut distinguer l argent que re oit le lobbyiste en guise de r mun ration de son activit et le flux financier que celle ci g n re son tour puisque le lobbyiste a pour mission de faire en sorte qu une d cision favorable l entreprise soit adopt e ou au contraire d viter une d cision d favorable aux int r ts de son client Faire gagner une part de march ou viter d en perdre une ne peut manquer d avoir une traduction financi re 1 Certes le m me raisonnement s applique en mati re de marketing sans que l on voie dans ceux qui en sont charg s des trafiquants d influence Mais justement le lobbying est un marketing de type particulier qui ne se contente pas de tenter de convaincre un consommateur de l excellence du produit L influence n est pas la persuasion imm diate directe Elle vise indirectement modifier les conditions m mes dans lesquelles la
15. Le lobbyiste peut par exemple avoir recours la m thode de l envoi en nombre pour convaincre une partie de l opinion publique d crire son tour une cible pr alablement d finie d put parti politique journal etc pour faire valoir des int r ts Cette approche conceptuelle inspir e de la pratique am ricaine ne dispense pas de cerner concr tement ce qu est le lobbying la fran aise avec ses incidences sur le fonctionnement de notre administration On ne saurait se contenter d une vue partielle et partiale du lobbying Non que les ouvrages que nous citons en annexe se r duisent des plaidoyers pro domo mais ils reposent sur des argumentaires techniques d crivant un mode op ratoire pour influencer une d cision publique Tout se passe comme si seules se posaient les questions suivantes comment la machine lobbying fonctionne t elle en quoi est elle utile qui peut et doit l utiliser comment la moderniser Page 2 sur 19 comment viter ses dysfonctionnements Or il n est pas explicitement r pondu deux autres questions que produit elle quelles sont les incidences du produit sur le contexte dans lequel il s inscrit Le produit influence sur une d cision n est pas un quelconque Eviter une vue partiale du lobbying revient indirectement se output pour parler comme les conomistes reporter la notion d Etat impartial dont M Edouard Ballad
16. Page 1 sur 19 SECTION 1 Lobbying et trafic d influence Lobbying et trafic d influence ce sujet de r flexion ne rel ve pas du rapprochement h tif valant condamnation hasardeuse Nous entendons aborder un probl me pr cis qui se distingue de la perspective choisie par des praticiens du lobbying telle qu elle se r v le au travers d ouvrages articul s autour de quatre points 1 P dagogie du lobbying comment s y prendre avec les pouvoirs publics pour influencer leur d cision 2 Gain que repr sentent les actions de lobbying r ussies exemples nationaux et internationaux de dossiers sensibles qui ont pu aboutir 3 Co t d opportunit de l absence de lobbying ce qu il en co te une entreprise de n avoir pas fait de lobbying ou d avoir tard avoir recours une soci t sp cialis e en ce domaine 4 N cessit d une d ontologie pour les lobbyistes l influence a un co t il faut viter qu un service marchand ne se transforme en trafic L int r t de ces ouvrages cit s en annexe n est pas d montrer d autant et nous y reviendrons que le lobbying semble devenir une v ritable science dont les concepts emprunt s la doctrine anglo saxonne peuvent tre ici bri vement rappel s coalition building la technique de cr ation de coalitions est une arme absolument essentielle pour le lobbyiste Les entreprises ou autres groupes d int r ts de petite taille se r unissant autour d un
17. ait utile d associer cette r flexion selon le domaine envisag des associations reconnues afin que soient prises en consid ration d autres observations que celles de consultants sp cialis s ou de fonctionnaires 4 3 Du circuit d influence la table ronde II nous para trait irr aliste de pr coniser un dispositif juridique sans concertation pr alable avec les professionnels Nous gageons fort que notre d marche ferait alors l objet d une action de lobbying de la part des lobbyistes uvrant pour eux m mes A vouloir faire l conomie d une consultation claire des int ress s voulue et guid e par nos soins nous pourrions voir notre strat gie pollu e par des jeux d influence subis et non pas canalis s Il serait vain par ailleurs d organiser quelque colloque sur le lobbying comme s il s agissait d un sujet d tude d volution des soci t s Les pouvoirs publics ou plus simplement l Etat doivent prendre officiellement position sur l opportunit de r glementer le lobbying C est dire que toutes les administrations devraient tre convi es cet exercice de r flexion afin que un bilan concret de l exercice du lobbying vu sous l angle des administrations approch es par les professionnels soit clairement tabli ce bilan soit compar celui que devrait nous fournir l Association fran aise des conseillers en lobbying des crit res soient d gag s pour montrer ce qu est le trafic d influence
18. ar le biais du pantouflage 2 3 Le risque vu par les instances officielles de l Europe II est r v lateur qu une mission de r flexion et de proposition sur le lobbying ait t confi e un d put europ en M Galle pr sident de la commission du r glement de la v rification des pouvoirs et des immunit s Comme le rappelle Gilles Lamarque la page 123 de son ouvrage d j cit la r flexion ainsi conduite a eu pour axes l opportunit d une r glementation sur la repr sentation d int r ts commune l ensemble des institutions communautaires ou sp cifique au Parlement europ en la mani re de d finir la notion de repr sentation d int r ts et par cons quent des crit res satisfaisants d accr ditation le mode d accr ditation selon que l on se limiterait une inscription des mandataires dans un registre ou d finir en outre des pouvoirs d investigation les contreparties exig es moyennant l obtention d un laissez passer et notamment des obligations d claratives d activit le moyen de d finir les actions admises au titre du lobbying l opportunit de fixer des r gies d ontologiques pour les membres et les fonctionnaires du Parlement europ en en contact avec les repr sentants d int r t 2 4 Le risque favoris par l ambigu t Travailler avec les attach s parlementaires pour ne pas les oublier au seul profit des lus c est en ces termes que Frank J Farn
19. arde fou contre d ventuelles d rives du lobbying dans la mesure o c est justement l laboration d une r gle qui fait en amont l objet d une op ration de lobbying L exemple le plus caricatural et le plus fr quemment cit est celui de la production des hamburgers aux Etats Unis Exemple de ce chef d entreprise travaillant dans le secteur alimentaire dont les produits hamburgers sont r glement s par plus de 200 lois 40000 r glements et 115000 l ments de jurisprudence Il faut par exemple qu il s assure que la sauce tomate coule une vitesse inf rieure 9 centim tres par p riode de 30 secondes le tout une temp rature de 69 farenheit Toute cette panoplie de parapluies l gislatifs s av re tr s co teuse et n cessite une kyrielle de juristes d inspecteurs et de contr leurs Farnel p 69 op cit L inflation l gislative et r glementaire m me si elle n atteint pas cette ampleur peut avoir des effets pervers de Page 12 sur 19 sorte que l on a pu parler de politisation de l entreprise et de managerialisation du politique En effet le fait que l entreprise puisse depuis quelque temps en France tre per ue comme un mod le a une double cons quence 1 L entreprise n est plus r ductible une entit conomique charg e de faire du profit ou du moins ledit profit ne peut tre esp r que si l entreprise peut tabler sur certains atouts comme son image aupr s du public les
20. as ici le sens galvaud que lui donnent publicitaires ou promoteurs marketing nous n avons pas donner une image favorable et ses lettres de noblesse au lobbying Positif signifie prendre position sur ce qu est et doit tre le lobbying de mani re viter une application aveugle du principe de la libert du commerce et de l industrie se garder de la solution de facilit consistant r glementer une profession travers la d finition d un numerus clausus ne faisant que prot ger des rentes de situation pour les lobbyistes d j tablis ou la cr ation d un ordre professionnel alors que cette profession n existe m me pas en tant que telle r cuser les faux semblants comme l adh sion une charte de d ontologie qui LL Page 19 sur 19 n ayant pas valeur contraignante n est qu un simple label de qualit pour membres d un club ne pas se borner calquer les syst mes d enregistrement des lobbyistes en vigueur aux Etats Unis et en Allemagne Au total nous proposons une premi re solution avant la tenue d une table ronde d une ambitieuse modestie savoir un enregistrement des lobbyistes aupr s du Parlement mais aussi d un service interminist riel repr sentant toutes les administrations Une coordination rigoureuse doit en effet permettre aux pouvoirs publics d avoir une vue synoptique imm diate des sollicitations dont ils sont l objet Un enregistrement aupr s du seul Parlem
21. at pour le groupe Rh ne Poulenc consistant ce que Rh ne Poulenc soit connu compris et consult par les pouvoirs publics Quel lien entre le trafic d influence d une part et d autre part une aide la r flexion et l action apport e par le consultant en lobbying interm diaire entre un client dont il d fend les int r ts et une Administration laquelle il fournit des claircissements la fois partisans et objectifs sans que cela soit n cessairement contradictoire sur des dossiers dont la complexit la sp cificit r clament que soit demand l avis des professionnels Le lobbying bruxellois entendu et compris n appara t il pas comme un fait tabli voire comme une imp rieuse n cessit pour tre Loin de conduire luder la question du trafic d influence les modernes volutions du lobbying dont il sera question ci apr s en soulignent l int r t La suite de l article 178 de l ancien code p nal fait tat de faveurs quelconques ou de d cisions favorables ou des faveurs quelconques accord es par l autorit publique des march s entreprises ou autres b n fices r sultant de trait s conclu avec l autorit publique ou avec une administration plac e sous le contr le de la puissance publique ou d une fa on g n rale une d cision favorable d une telle autorit ou administration et aura ainsi abus d une influence r elle ou suppos e L incrimination est partic
22. cales ou professionnelles on change de concept comme diraient les publicitaires ou les agents de marketing Les int r ts nationaux sont soumis l appr ciation de d cideurs qui peuvent f t ce tr s indirectement subir une influence Veiller aux int r ts nationaux et au respect des lois exige d int grer ce jeu mouvant et complexe c t des r gles juridiques qui sont les constantes existent des param tres changeants lesquels sans m me manipulations malhonn tes rendent confuse la perception de l int r t national par rapport celui d une collectivit locale ou l int r t communautaire D centralisation et int gration communautaire ont red fini la place de l Etat tout en donnant un essor certain la profession de lobbyiste en France La concomitance invite plus que jamais poser la question sur la n cessit ventuelle de r glementer le lobbying La d centralisation et l int gration communautaire ont produit et continuent de produire leur corps de r gles Par ailleurs l Etat cible du lobbying est en concurrence avec les collectivit s locales et les instances communautaires aux yeux des lobbyistes qui peuvent jouer l un contre les autres et inversement 1 3 L Etat lobbyiste ou lobbyis Le pr fet est normalement charg de veiller la mise en uvre des politiques nationales et galement des politiques communautaires Il est donc essentiel que l articulation soit assur
23. ce insensiblement aux valeurs manageriales du dossier habilement pr sent par des professionnels n La crise de la repr sentativit qu il est d usage de diagnostiquer pour montrer que syndicats partis politiques ordres professionnels et Parlement en sont affect s ne fonde pas par transfert subreptice de comp tence la l gitimit du lobbying m me si elle en prouve l utilit La comp tence technique m me reconnue n est pas une comp tence de droit ne vaut pas reconnaissance juridique La d ontologie n est pas une r gle de droit Les lobbyistes professionnels sont en qu te de l gitimit mais il ne faudrait pas que notre effort pour mettre de l ordre dans ce non droit nous am ne tre impliqu s notre insu dans une guerre des professions opposant avocats professionnels de la communication d un c t et lobbyistes de l autre 3 3 Promouvoir une approche juridique a En tirant parti des instruments juridiques dont nous disposons la cr ation du service central de pr vention de la corruption induit n cessairement une situation nouvelle d celer les proc dures et m canismes administratifs ou conomiques favorisant la corruption est sa mission m me la loi du 29 janvier 1993 relative la pr vention de la corruption et la transparence de la vie conomique et des proc dures publiques met en place comme son titre l indique des m canismes de protection or le lobbying intervi
24. cialis La question du trafic d influence n aurait ici aucun sens pos e de fa on abrupte Nous voulons souligner l ampleur l impact consid rable d une action de lobbying r ussie afin de montrer que le lobbying n est plus chose marginale pour la France et qu il est urgent de r fl chir sa place son r le Nous examinons ci dessous une liste d exemples regroup s de mani re th matique Influencer directement le public pour influencer indirectement le l gislateur Revenir sur certaines dispositions de la loi Evin interdisant les publicit s en faveur du tabac et de l alcool impose au lobbylste d examiner la mani re dont il pourra influer sur 1 environnement du l gislateur sur les mentalit s afin que puisse tre vot un texte faisant exception une mesure de sant publique D placer le centre de gravit du d bat Lorsque la Commission de Bruxelles a avanc la n cessit de prendre une directive limitant la teneur en goudron des cigarettes l op ration de lobbying a consist viter que le d bat ne se limite la question initiale savoir la sant publique Il s est agi de montrer que les enjeux agricoles taient essentiels pour les producteurs du sud de l Europe qui ont choisi un cabinet de lobbying britannique pour afficher une volont d impartialit la Grande Bretagne ne produisant pas de tabac Utiliser le biculturalisme Le cabinet de lobbying peut tre un interm diaire g ograph
25. de l article 178 de l ancien code p nal Sera punie d un emprisonnement d un an au moins et de cinq ans au plus et de l amende pr vue par le premier alin a de l article 177 toute personne qui aura sollicit ou agr des offres ou promesses sollicit ou agr des dons ou pr sents pour faire obtenir ou tenter de faire obtenir des d corations m dailles distinctions ou r compenses des places fonctions ou emplois nous ne citons dessein que cet extrait D corations m dailles distinctions places fonctions ou emplois il s agit de ce que nous nous risquerions qualifier de trafic d influence fruste reposant sur le client lisme Or ce n est nullement cela qui fait probl me en mati re de lobbying Il faut se garder d imaginer le lobbyiste sous les traits caricaturaux du dispensateur de pots de vin confin au r le de maillon d une cha ne de pr bendes Si le trafic d influence se limitait au domaine des d corations m dailles distinctions places fonctions et emplois il n y aurait pas de rapprochement op rer avec la profession de lobbyiste qui conjugue g n ralement deux moyens d action l apport aux autorit s publiques d informations directement issues des milieux professionnels et la veille du processus l gislatif pour tenter d influer sur celui ci Quoi de commun donc entre l image grossi re du trafic de d corations et la mission du charg des relations avec l Et
26. e distinguo entre fonction et qualit est intelligible et utile pour montrer que le trafic d influence ne se ram ne pas la corruption mais en pratique comment mesurer les incidences d une qualit et le potentiel d influence qui s y attache Est on limit l examen au cas par cas et a posteriori par le juge judiciaire des affaires port es sa connaissance Une telle situation emp chant la pr vention du trafic d influence se solderait par deux risques oppos s mais galement pr judiciables la radicalisation interdire la profession de conseil en lobbying lors m me qu elle est n cessaire et l gitim e dans d autres pays r former le code p nal en liminant la notion de d cision favorable ce qui serait une action lobbyiste pour favoriser le lobbying le laxisme prendre acte du foisonnement des cabinets de conseil en lobbying en ne voyant dans le trafic d influence qu un travers susceptible de n affecter que quelques brebis galeuses La radicalisation supprime l examen des cas d esp ce le laxisme ne voit que des cas d esp ce tax s de mineurs pour mieux refuser de les voir Ces cueils montrent que si le trafic d influence n est plus ce qu il tait au XIX si cle on ignore en outre ce que sera le lobbying de demain faute d avoir pleinement tire les conclusions juridiques de l existence du lobbying d aujourd hui 1 2 L loquent recensement des lobbyistes est muet
27. e gr ce un interm diaire garantissant un pilotage technique efficace du dossier Page 16 sur 19 laboration d un document ax sur le th me Equit dans le commerce des c r ales offrant l avantage d tre accept par les autres capitales europ ennes le risque de limiter le d bat une revendication n gative isolant la France face aux Etats Unis tait donc d pass communication parfaitement orchestr e envoi en Europe d un bulletin d information sur la campagne toutes les personnes opinion publique m dias politiques int ress es par le probl me organisation d entretiens dans les capitales europ ennes entre repr sentants des producteurs de ma s et experts nationaux sur le mode de la tourn e des capitales o sensibilisation constante du politique utilisation du pouvoir multiplicateur des m dias puisque les communiqu s et briefings du cabinet de lobbymg ont t suivis par des articles de presse spontan s de sorte qu on a pu recenser une cinquantaine d articles dans neuf pays de la Communaut d B n fice retir la demande d ouverture d une enqu te fut prise en consid ration par la Commission europ enne plus long terme le dossier devint une question cl pour la suite des n gociations du GATT Ces deux cas sont consid r s comme exemplaires tant ils illustrent les avantages d un lobbying professionnel par le biais d un cabinet sp
28. e preuve d un pouvoir de convaincre tay par des arguments d une rigoureuse technicit Tout au contraire l Administration peut ainsi enrichir son analyse de la situation les consultants en lobbying expliquant que leur cr dibilit repose sur ce professionnalisme Toutefois il s agit bien pour eux d obtenir une d cision favorable cf toute autre d cision favorable nouveau code p nal leur client assortie d une r mun ration de leur consultation La tarification fond e sur l obligation de moyen et non pas l obligation de r sultat emp che certes les d rives o le lobbyiste serait tent d utiliser des moyens d lictueux pour faire aboutir son dossier Il n en demeure pas moins que sont pr sents deux ingr dients du trafic d influence l influence justement et l argent Nous utilisons volontairement un terme imag car nous n avons pas qualifier juridiquement les activit s de lobbying en les rangeant dans la cat gorie du trafic d influence Cette infraction est particuli rement difficile cerner en dehors des cas contentieux s il est facile de voir du trafic d influence dans les faveurs individuelles accord es par l autorit publique en revanche les choses sont moins perceptibles lorsqu il faut consid rer galement comme une faveur toute mesure r glementaire apparemment profitable la communaut mais en r alit tourn e vers le bien de quelques personnes ou de quelques groupements
29. el la page 96 de son ouvrage voque l un des imp ratifs du lobbying il ajoute Pour tablir un contrat de confiance avec le l gislateur le lobbyiste doit d abord passer par son administration Attach s parlementaires pour les d put s ou charg s de mission et membres de groupes parlementaires et s natoriaux Si les lobbyistes accordent souvent une grande importance aux relations personnelles qu ils peuvent entretenir avec des parlementaires et des s nateurs ils ne doivent jamais oublier le r le fondamental de l quipe sur qui les l gislateurs se reposent principalement la veille de leurs prises de d cisions l influence avec une double m diation entre l lu et le client du lobbyiste le sch ma tant le suivant La multiplication des interm diaires m me si elle r pond des objectifs l gitimes ou du moins d videntes contraintes introduit une opacit certaine dans un processus qui ne peut tre de facto contr l par le citoyen 2 5 Le risque induit par l ind finie vari t des pr textes faire du lobbying politisation de l entreprise et managerialisation du politique Si tout peut faire l objet d une op ration de lobbying les exemples que nous citons pour tayer nos pr conisations page 44 sont loquents tout devient affaire d influence au d triment d une responsabilit politique identifiable R glementer davantage encore les secteurs concern s ne serait pas un g
30. ent justement sur les rouages de la vie publique b Approche juridique ne veut pas dire n cessairement approche judiciaire Il ne convient pas d attendre que l infraction soit constitu e pour saisir le juge et r primer ainsi les pratiques d lictueuses pouvant se faire jour en mati re de lobbying Ce serait appr hender le lobbying par le biais de ce que les professionnels eux m mes refusent qu il soit le trafic d influence L approche p nale focalise le dispositif l gislatif et r glementaire sur une infraction alors qu il nous faut cerner l exercice d une activit la charni re du politique et de l conomique posant probl me par son existence m me et non par d ventuels errements Si est permis tout ce qui n est pas explicitement d fendu si l utilisation de techniques et proc dures l gales par les lobbyistes les exempte du reproche de clandestinit suspecte en revanche demeure le probl me du contr le des incidences financi res de leur activit Or ce contr le ne doit pas se r duire un auto contr le inspir de r gles d ontologiques plus ou moins strictes La transparence en la mati re ne saurait tre un v u pieux mais plut t une n cessit d mocratique codifi e par des textes L approche d ontologique masque l ampleur du probl me l approche judiciaire fait in vitablement l impasse sur le Page 14 sur 19 degr de lobbying officiel ou officieux qu une soci t est pr te
31. ent serait un progr s illusoire dans la mesure o l action des lobbyistes d passe ce cadre Qu un texte soit n cessaire pour codifier un tel dispositif rendant responsables tous les organes de l Etat n est pas pour lors le principal probl me trancher Nous insistons sur la responsabilit responsabilit des lobbyistes qui doivent fournir des informations compl tes et bien s r exactes responsabilit des pouvoirs publics qui ne doivent pas accueillir passivement lesdites informations mais s attacher prendre la mesure du ph nom ne Faut il donc r glementer le lobbying Notre r ponse est d abord une invitation poser clairement la question aux administrations et la repr sentation nationale car elle nous semble devoir sortir des c nacles et des colloques pour tre trait e en dehors des ouvrages de sp cialistes On ne s aventure pas impun ment dans l invisible La mauvaise rencontre y est possible note avec humour Julien Green 1 Visibilit lisibilit du lobbying sont n cessaires pour dissiper la d fiance l gard d une d marche qui a prouv son utilit dans une d mocratie moderne Une fois cart e la suspicion de trafic d influence il reste montrer que l influence qu exerce le lobbyiste ne vient pas amoindrir le devoir de responsabilit du d cideur
32. es des milieux professionnels et la veille du processus l gislatif pour tenter d influer sur celui ci Quoi de commun donc entre l image grossi re du trafic de d corations et la mission du charg des relations avec l Etat pour le groupe Rh ne Poulenc consistant ce que Rh ne Poulenc soit connu compris et consult par les pouvoirs publics Quel lien entre le trafic d influence d une part et d autre part une aide la r flexion et l action apport e par le consultant en lobbying interm diaire entre un client dont il d fend les int r ts et une Administration laquelle il fournit des claircissements la fois partisans et objectifs sans que cela soit n cessairement contradictoire sur des dossiers dont la complexit la sp cificit r clament que soit demand l avis des professionnels Le lobbying bruxellois entendu et compris n appara t il pas comme un fait tabli voire comme une imp rieuse n cessit pour tre Loin de conduire luder la question du trafic d influence les modernes volutions du lobbying dont il sera question ci apr s en soulignent l int r t La suite de l article 178 de l ancien code p nal fait tat de faveurs quelconques ou de d cisions favorables ou des faveurs quelconques accord es par l autorit publique des march s entreprises ou autres b n fices r sultant de trait s conclu avec l autorit publique ou avec une administra
33. i ou autres avantages engager des honoraires dissuasifs les experts susceptibles de servir la cause adverse p 91 Le propos n est pas d affirmer ici que le lobbying fait appel ces techniques douteuses mais simplement de rappeler que le risque existe ainsi que le souligne Frank J Farnel la page 90 de l ouvrage pr cit Les tactiques de lobbying financier et les m thodes douteuses parlent d elles m mes et montrent bien la n cessit tout comme aux Etat Unis d entourer ce m tier d un carcan l gislatif protecteur pour les pouvoirs publics les Page 11 sur 19 int r ts repr sent s et les lobbyistes eux m mes Les risques de financements occultes des partis politiques de fausses factures et d infiltration sont mentionn s par d autres sp cialistes du lobbying Thierry Lefebure voque le probl me des fausses factures la page 176 de son ouvrage Lobby or not to be Jean Dominique Giuliani soul ve la question du financement des campagnes lectorales p 158 de Marchands d influenc Delphine Pinel et Brigitte Morin dans un article de Science et vie conomique n 27 avril 1987 intitul Les lobbies visage d couvert faisaient d ores et d j tat de 1 infiltration par anticipation qui donne aux groupes de pression une parfaite connaissance des rouages de l administration et un acc s direct aux centres de d cision politiques ce gr ce un transfert d hommes p
34. iers l id e que le lobbying le vrai se distingue la fois de sa caricature et des pratiques douteuses Les d viances marginales ne sauraient entacher l en semble d une profession Mais de m me que le monde des affaires veille de lui m me ce que l escroquerie soit sanctionn e de m me faut il se donner les moyens de d celer le trafic d influence 2 2 Le risque vu par un professionnel du lobbying Dans son ouvrage Le Lobbying strat gies et techniques d intervention Frank J Famel voquant les possibles tactiques d intervention du lobbying mentionne celles qui sont condamnables savoir Le lobbying financier contributions aux campagnes politiques parti candidats contributions financi res contributions en nature services de soutien contributions frauduleuses pots de vin emplois garantis honoraires excessifs cadeaux etc Les pratiques douteuses distorsion des faits mensonges dissimulation obstruction r tention d informations dissimulation des faits m thodes d intimidation attaques personnelles discr dit des opposants proc dures dilatoires tschniques d obstruction poursuites judiciaires non fond es retardement du processus production excessive de documents pour allonger le processus d analyse cooptation neutraliser ou remettre en question les tenants de la partie adverse par des offres d emplo
35. il est r v lateur que le trafic d influence ait t puni depuis la loi du 4 juillet 1889 pour le distinguer de la corruption et de l escroquerie Le cas de figure tait alors simple et l on comprend ais ment la signification de l article 178 de l ancien code p nal Sera punie d un emprisonnement d un an au moins et de cinq ans au plus et de l amende pr vue par le premier alin a de l article 177 toute personne qui aura sollicit ou agr des offres ou promesses sollicit ou agr des dons ou pr sents pour faire obtenir ou tenter de faire obtenir des d corations m dailles distinctions ou r compenses des places fonctions ou emplois nous ne citons dessein que cet extrait D corations m dailles distinctions places fonctions ou emplois il s agit de ce que nous nous risquerions qualifier de trafic d influence fruste reposant sur le client lisme Or ce n est nullement cela qui fait probl me en mati re de lobbying Il faut se garder d imaginer le lobbyiste sous les traits caricaturaux du dispensateur de pots de vin confin au r le de maillon d une cha ne de pr bendes Si le trafic d influence se limitait au domaine des d corations m dailles distinctions places fonctions et emplois il n y aurait pas de rapprochement op rer avec la profession de lobbyiste qui conjugue g n ralement deux moyens d action l apport aux autorit s publiques d informations directement issu
36. influencer le processus de d cision on ne peut manquer de rapprocher le terme influencer de l incrimination pr vue aux articles 432 et 433 du code p nal r primant le trafic d influence D embl e se r v lent analogie des notions mais d calage entre une incrimination pr cise pr vue par les textes et une pratique professionnelle celle des lobbyistes de m tier sans contours d finis avec une d nomination introduisant le doute au del de la simple h sitation s mantique Ceci revient confronter la lettre des textes avec l esprit d une profession non r gie par les textes mais dont les pratiques se veulent transparentes comme en t moigne la charte relative l exercice de la profession de conseil en lobbying du 4 f vrier 1992 jointe en annexe D un c t des textes en mati re p nale dont on saisit mal l application pouvant en tre faite pour r primer contr ler ou limiter l ambigu t r gne ici le lobbying de l autre l closion de cabinets de conseil en lobbying qui s auto organisent en faisant de l influence un service marchand sous la forme neutre d un acte conomique et non pas politique destin optimiser la gestion d un dossier Il existe un hiatus entre la d finition p nale de l influence et sa conception manageriale p jorative de Marchand d influence et celle que l on pourrait qualifier de fonctionnelle faisant l loge des strat ges de l influence entre l expre
37. ion europ enne des Duty free au niveau europ en par les autres associations dans les diff rents pays C est la France qu est revenu le r le de coordonner l ensemble de ces op rations en ayant recours un cabinet de lobbying sp cialis b n fice important retir de cette op ration le conseil des ministres des finances a d cid la prorogation du Duty free jusqu en 1999 co t de l action men e en France soit environ 500 000 F inf rieur l estimation au niveau des seuls industriels fran ais de la p ne potentielle repr sent e par l adoption des directives supprimant les ventes hors taxes savoir 5 milliards de francs en 1993 2 L affaire du com gluten feed en 1989 1990 a Le probl me ce d riv du ma s utilisable comme aliment pour le b tail produit par les Etats Unis puis export vers la Communaut europ enne entrait sans droits de douane dans la CEE concurren ant les producteurs europ ens de ma s b Objectif du secteur conomique touch e contrecarrer les subventions am ricaines c Strat gie de lobbying organis s en conf d ration europ enne men e par les Fran ais les producteurs de ma s saisissent la Commission pour que celle ci d pose plainte aupr s du GATT et obtienne l application de droits compensateurs recours un cabinet de lobbying sp cialis filiale d une agence am ricaine pour d politiser en quelque sorte l affair
38. ique et culturel ainsi dans l affaire dite de 1 Amoco Cadiz les victimes ont eu gain de cause en ne se contentant pas d agir au niveau de l appareil judiciaire fran ais Elles ont su utiliser 1 expertise de conseillers bas s aux Etats Unis permettant de faire l interface entre syst me fran ais et syst me am ricain Ces exemples montrent l l ment de souplesse introduit dans le lobbying rien n est fig tout se discute pourvu que l on adopte le bon angle de vue le bon angle d attaque Or cette strat gie du biais sans connotation p jorative m rite d tre examin e dans toutes ses implications qui ne sont pas n cessairement profitables la collectivit nous citons ici textuellement un exemple emprunt l ouvrage de Frank J Farnel p 74 et 75 Les Japonais sont pass s ma tres dans l art de neutraliser avec douceur les critiques les plus virulentes leur gard La m thode reste toujours la m me On offre un homme politique am ricain hostile la possibilit d aller au Japon pour faire Page 17 sur 19 connaissance avec les r alit s du pays Cette mise en condition est suivie d un cycle de conf rences qui sont pay es en moyenne de 5 000 dollars pour une personnalit d int r t moyen plus de 40 000 dollars pour une t te d affiche L hostilit bien souvent a tendance s mousser au retour C est ainsi que l ex pr sident Reagan a touch 2 millions de dollars pour ses conf rences a
39. iste un v ritable lobbying des grandes entreprises publiques comme si l Etat devenait lobbyiste pour dialoguer en quelque sorte avec lui m me Il est utile ce propos de citer un conseiller d Etat M Dominique Latoumerie Je voudrais r sumer le probl me tel qu il peut se poser aux fonctionnaires de l Etat juristes de surcro t cela fait beaucoup de p ch s en m me temps par trois id es la premi re c est que l Etat est tr s m fiant l gard du lobbying qu il subit ou dont il est l objet la deuxi me c est qu il est souvent maladroit dans celui qu il fait ou tente de faire la troisi me c est qu il est pourtant condamn investir massivement dans ce domaine dans les quatre ann es qui viennent R ticence vis vis du lobbying mais pr sence sur ce cr neau porteur tel semble tre le paradoxe auquel l Etat Page 9 sur 19 doit faire face L image du lobbyiste arpentant les couloirs du Parlement est sommaire tant vis vis du professionnel qu l gard de l Etat la proc dure l gislative n est pas purement parlementaire comme en t moignent les diff rentes phases de l laboration d un texte et les lobbyistes ont compris qu ils devaient intervenir en amont aupr s des fonctionnaires charg s de la r daction du projet de texte Or la complexit croissante des proc dures d multipliant d autant les possibilit s de faire du lobbying n est pas encadr e par des r gles de droit claires
40. it es En contrepartie d une aide financi re de vrais faux articles sign s par un journaliste maison mais r dig s par le sponsor vantent des actions de partenariat avec une collectivit locale Tout cela n est pas tr s d ontologique admet un responsable de la communication d E D F G D F L imbrication entre activit normale d une association lobbying et sponsoring laisse penser que les arcanes de l influence sont difficiles p n trer Le contribuable risque de ne pas percevoir clairement les flux financiers en jeu 3 Strat gie 3 1 Eviter tout discours de la m thode Une analyse conomique sur le bien fond du lobbying est insuffisante faute d un fondement juridique rendu n cessaire afin que soient r solus les probl mes de l acceptation du lobbying dans le processus de d cision des m thodes retenir pour l encadrer sans l interdire le r v ler et l organiser le rendre transparent et donc pleinement d mocratique Notre d marche ne consiste donc pas en une simple approche institutionnelle du processus de prise de d cision publique aux fins de donner une place au lobbying place que les lobbyistes ont su conqu rir de facto Il ne s agit point pour nous de donner les cl s d une m thode pour exercer le lobbying en toute l galit Or c est jusqu ici ce type d objectif qui a t privil gi par des ouvrages que nous citons en annexe de la pr sente section savoir la descri
41. m me secteur d activit peuvent ainsi intervenir efficacement aupr s des pouvoirs publics qui seront plus enclins couter le groupement repr sentatif d un m me r seau conomique corporate communication toutes communications visant l externe ou l interne dans le cadre desquelles le lobbyiste intervient comme avocat de sa firme ou de l organisme pour lequel il travaille Ces communications ont pour objet d am liorer et de d fendre l image de l entreprise ou d un groupe de repr sentation d int r ts public affairs il s agit de la politique de formulation de programmes destin s au public et aux stakeholders stakeholders porteurs de parts propri taires consommateurs et employ s d une entreprise sont consid r s comme ses stakeholders Aux Etats Unis ce groupe d int r t est tr s influent puisqu il inclut galement le contr le de la concurrence la communaut sociale l Etat et dans une large mesure le public Les stakeholders utilisent les thinktanks laboratoires d id es o se r unissent les chercheurs sur des th mes conomico strat giques Les dossiers d coulant de ces r flexions sont envoy s aux cibles cl s hommes politiques administration personnes priv es presse etc grassroot lobbying action de lobbying d localis e Il s agit de sensibiliser des tiers gr ce un marketing direct permettant de cr er des coalitions voire des groupes de pression
42. minologie am ricaine la mode change la donne car il n est ni un simple cran ni une simple courroie de transmission au profit d une Page 8 sur 19 entreprise r pugnant agir directement elle m me L agent de voyage ne modifie pas la g ographie m me en laborant les possibilit s de trajet les plus commodes Le lobbyiste lui n est pas un simple agent conomique quoi qu il en ait puisque son activit touche au politique au c ur parfois des int r ts nationaux Nous parlons d int r ts nationaux et non pas ici d int r t g n ral car paradoxalement ce n est pas l opposition entre int r t g n ral et int r t particulier que d fend le lobbyiste qui fait probl me un dossier bien mont parfaitement argument tay par la formalisation de l exp rience concr te des professionnels ne peut que contribuer une exigence renforc e de mieux d finir l int r t g n ral chappant la vacuit du v u pieux ou la caricature de la somme des int r ts particuliers en revanche s il est devenu un lieu commun que de souligner la mondialisation des changes l interd pendance des conomies il semble que l on n ait pas compl tement mesur l interd pendance des jeux d influence Celle ci a de toute vidence toujours exist mais lorsqu elle se professionnalise et se privatise par le biais de cabinets ind pendants qui n ont plus rien voir avec les organisation syndi
43. nnes le maintien des ventes hors taxes dans le cadre du march unique apr s le 1er janvier 1993 c Strat gie de lobbying argumentaire technique reposant la fois sur la sp cificit l association fran aise des produits de luxe a rappel avec pr cision l importance de ce secteur pour l conomie fran aise et la pluridisciplinarit industrie commerce et artisanat agriculture transports tourisme taient autant de secteurs conomiques dont il fallait d montrer qu ils taient touch s par le projet choix des cibles la fois vari interlocuteurs nationaux et europ ens partenaires institutionnels et journalistes et coh rent une v ritable articulation a t d finie pour que l information circule entre ces niveaux de fa on que le plan m dia se greffe sur le plan d action national et international habilet transformer des concurrents en alli s la France a fait en sorte de gagner sa cause la Grande Bretagne o les ventes hors taxes de tabacs et d alcool sont lev es ainsi que la Gr ce et l Espagne o l afflux de touristes accro t le volume des ventes capacit agir sur la dur e l ensemble des d marches s est d roul environ sur un an r le essentiel du cabinet conseil comme coordinateur les actions de lobbying devaient tre men es tous les niveaux au niveau national par les responsables de l association fran aise au niveau communautaire par la f d rat
44. onc trop cher D crocher un coup de pouce pour l octroi d une aide ou obtenir un tour de faveur n a rien voir avec l achat d une loi J Nonon et M Clamen m L Europe et ses couloirs p 247 n La complexit des proc dures cause du recours au lobbying s cr terait simultan ment un antidote possibles maux de ce dernier aux Il y aurait en quelque sorte autor gulation le besoin de lobbying ne pouvant se muer en abus d influence par les lobbyistes N anmoins la question soulev e sur le pouvoir d influence peut on acheter une d cision communautaire est hyperbolique en de de ce probl me limite peuvent se pr senter des cas de figure plus nuanc s et c est justement la complexit des circuits qui favorise les d rives m me si est canalis le risque extr me jusqu tre pr sent comme une hypoth se d cole b L argument de la marginalit Pour les d tracteurs de cette profession le lobbying discr tion signifie immoralit efficacit trafic d influence et volont de convaincre manipulation on est alors directement dans la d viation de ce qu est r ellement le lobbying et dont la plus c l bre expression se r sume par booze blondes and bribes alcool femmes et pots de vin Mais cette formule est aux lobbying ce que l escroquerie est au monde des affaires Dominique Claire Pr vost Testart Le Lobbying ou l Echiquier des pouvoirs page 33 Nous souscrivons volont
45. pire il alt re les r gles du contr le d mocratique 3 Il ne serait jamais r pondu aux questions ci dessus num r es chacun voquant la r gle du secret pour des dossiers sensibles En fait il suffirait qu une v ritable grille de questions soit labor e codifi e fixant un cadre d analyse identique pour tous avec garantie de confidentialit pour les r ponses L Administration n cessairement cible des lobbyistes doit pouvoir faire le point sur la mani re et les raisons pour lesquelles elle est approch e par les lobbyistes Ces derniers en qu te de l gitimit pour leur profession auraient tout lieu d appr cier d tre des partenaires de l Administration avec les obligations que cela impose Nous n envisageons pas il est bien entendu irr aliste le cas o le secret en Page 15 sur 19 question serait oppos par une administration Nous citons ici quelques exemples de dossiers ayant fait l objet d une op ration de lobbying 1 Duty free shop et industrie du luxe a Le probl me des propositions de directives avaient t pr sent es par la Commission des communaut s europ ennes visant mettre en place un r gime transitoire de taxation de la TVA Cette mesure ne pouvait manquer d avoir des incidences n gatives sur les Duty free shop et travers elles sur tout le secteur du luxe b Objectif du secteur conomique touch il fallait obtenir des instances europ e
46. ption des circuits d cisionnels fran ais et bruxellois avec des fiches r flexe pour les PME dans le livre de Dominique Claire Prevost Testart Le Lobbying ou l Echiqwer Page 13 sur 19 des pouvoirs une approche pragmatique maill e d anecdotes dans Lobby or not to be de Thierry Lefebure ou Marchands d influence de Jean Dominique Giuliani un effort de clart pour r pondre l injonction minist rielle il faut lobbyier dans Le Lobbying visage d couvert ou Lobbying europ en mode d emploi quelle strat gie pour l entreprise Un rapport de l institut La Bo tie aborde le probl me juridique du fondement du lobbying au regard des textes mais formule des propositions que nous ne reprenons pas notre compte voir ci apr s au chapitre Pr conisations cette tude n a pour lors pas trouv de traduction concr te or il importe de passer de la r flexion au stade de l op rationnel car tout discours de la m thode fait l impasse sur une question simple en quoi consiste le m tier de lobbyiste si quiconque peut l exercer sans contr le Le rappel d tudes de cas pour enseigner la strat gie du lobbying ne permet pas d appr hender une profession dont les centres d int r t semblent tre partout et la circonf rence nulle part pour paraphraser Pascal 3 2 Eviter de transformer la pathologie en apologie La connotation d affairisme d change suspect qui entachait le lobbying c de d sormais la pla
47. r ces difficult s ayons la t m rit d avancer des estimations valables en juillet 1991 Il y aurait suivant les sources de 4000 10000 professionnels du lobbying dans la Communaut tous pays confondus L ordre de grandeur de cette valuation n est pas choquant compar aux donn es am ricaines Washington on conna t l existence d environ 45 000 lawyers dont 20 000 exerceraient une activit principale tourn e vers la d cision publique Les bureaux permanents de repr sentation Bruxelles seraient de l ordre de 600 Une soixantaine pour les Fran ais p 240 b Frank J Famel in Le Lobbying strat gies et techniques d intervention 1993 16 000 eurocrates travaillent actuellement Bruxelles Le nombre total de fonctionnaires europ ens est d environ vingt quatre mille Quant aux lobbyistes entre les cabinets de consultants les organismes professionnels les avocats ils repr sentent un effectif de plus de 3 000 personnes p 50 Ind pendamment du lobbying communautaire en Allemagne 1 500 lobbies taient enregistr s au Bundestag en 1990 1 En France une telle proc dure d enregistrement n existe pas mais l Association fran aise de conseils en lobbying compte une trentaine de membres Outre ceux ci il est possible de consid rer comme tant proches des Lamarque p 38 de son ouvrage cit appelle consultants en lobbying ceux que Gilles les conseils en marketing politique
48. simple laisser les professionnels int ress s valuer et faire conna tre les impacts des modifications l gislatives r glementaires ou communautaires qui les concernent A cet gard sa professionnalisation croissante ne peut amener qu lui donner ses vrais titres de noblesse Dominique Claire Pr vost Testart Le Lobbying ou l Echiquier des pouvoirs page 33 8 Faire du lobbying ce n est pas seulement faire anti chambre C est avant tout analyser et comprendre un probl me afin d en expliquer la teneur et les cons quences ceux qui d tiennent le pouvoir de d cider le lobbying correspond une certaine forme de management domin e par une r flexion strat gique Thierry Lefebure Lobby or not to be page 10 9 II est intrins que toute d mocratie d accepter que tous les int r ts puissent tre d fendus Pour former une opinion et une d cision d int r t g n ral il convient d entendre tous les points de vue Jean Dominique Giuliani Marchands d influence les lobbies en France page 151 Cette s rie de d finitions que nous avons volontairement emprunt es aux ouvrages les plus divers et dont la teneur nous a t confirm e au cours de nos entretiens avec des lobbyistes permet de d gager plusieurs points le lobbying ne se confond pas avec la simple revendication m me s il est indissociable de la promotion ou de la sauvegarde d un int r t il peut tre indirect d fini
49. ssion On ne peut se borner prendre acte de ces d calages comme si l on se r signait une application floue des textes p naux et l absence de pr vention du trafic d influence dans une profession en plein essor Il importe donc de relire les articles du code p nal concernant le trafic d influence et ce la lumi re si l on peut dire des questions que nous nous posons sur le lobbying inversement mais de mani re compl mentaire il convient de partir d une observation vivante concr te de l activit des lobbyistes pour aller des faits aux textes au travers de la question faut il r glementer le lobbying D lit sanctionn dans les textes d application probl matique ou profession dont l exercice n est pas assorti d obligations claires telle est la difficult lever Une analyse abstraite des textes qui ne tiendrait pas compte des contraintes conomiques de la concurrence de l volution des m thodes de prise de d cision manquerait son objet une simple description ou typologie des diff rentes formes de lobbying serait galement insuffisante L alternative n est pas celle d un souci de juridisme ou d un parti pris d conomisme mais celle du droit celui des lobbyistes de leurs clients des tiers et du non droit 1 Constat 1 1 Le trafic d influence n est plus ce qu il tait La notion tait claire l poque des scandales du XIX si cle sur les trafics de d corations affaire Wilson
50. sur les ressorts d une activit volatile Page 4 sur 19 trafic d influence et ce la lumi re si l on peut dire des questions que nous nous posons sur le lobbying inversement mais de mani re compl mentaire il convient de partir d une observation vivante concr te de l activit des lobbyistes pour aller des faits aux textes au travers de la question faut il r glementer le lobbying D lit sanctionn dans les textes d application probl matique ou profession dont l exercice n est pas assorti d obligations claires telle est la difficult lever Une analyse abstraite des textes qui ne tiendrait pas compte des contraintes conomiques de la concurrence de l volution des m thodes de prise de d cision manquerait son objet une simple description ou typologie des diff rentes formes de lobbying serait galement insuffisante L alternative n est pas celle d un souci de juridisme ou d un parti pris d conomisme mais celle du droit celui des lobbyistes de leurs clients des tiers et du non droit 1 Constat 1 1 Le trafic d influence n est plus ce qu il tait La notion tait claire l poque des scandales du XIX si cle sur les trafics de d corations affaire Wilson il est r v lateur que le trafic d influence ait t puni depuis la loi du 4 juillet 1889 pour le distinguer de la corruption et de l escroquerie Le cas de figure tait alors simple et l on comprend ais ment la signification
51. tentative de persuasion va s exercer Le lobbying influence les d cideurs qui feront in fine accepter le produit au consommateur L Etat ne peut donc se d sint resser de la question sur l opportunit la n cessit ventuelle de r glementer le lobbying pour trois raisons 1 L Etat est lui m me partie prenante volontaire ou involontaire dans le processus de lobbying 2 Le syst me de repr sentation des citoyens et d laboration de la d cision r glementaire ou l gislative est en cause 3 D importantes masses financi res sont en jeu 2 Il existe un risque r el de trafic d influence 2 1 R futation de deux types d arguments a L argument de la complexit m Soyons cyniques Peut on acheter une d cision communautaire Les difficult s pratiques sont videntes Les acteurs sont nombreux La d cision est clat e Elle r sulte de l avis de douze pays Et dans chacun d eux elle est distribu e entre diff rents d cideurs La d cision communautaire r sulte aussi du va et vient entre les institutions Page 10 sur 19 Jeu trois o aucun ne d cide vraiment m me si chacun apporte sa part d influence Alors acheter toutes les influences A supposer que ce soit praticable quelles sommes faudrait il consentir Poussons le cynisme jusqu au bout si Bruxelles la pr varication n a pas sa place dans le processus l gislatif c est peut tre tout bonnement parce que c est trop compliqu D
52. tion n 3 lors m me et surtout qu il y a interd pendance des secteurs d finition n 5 il se distingue de professions voisines plus classiques telles les relations publiques d finition n 4 il se professionnalise d finitions n 7 et n 8 il n est pas contradictoire avec l int r t g n ral d finitions n 5 et no 9 N anmoins ces d finitions ne laissent pas de soulever des probl mes savoir comment passe t on du lobby groupe de pression qui repr sente les int r ts particuliers d un secteur lobbyiste s effor ant de convaincre le l gislateur d finition n 2 au que signifie l accent mis sur 1 objectif conomique et l int r t g n ral de notre conomie d finitions n 4 et 5 quelle est la l gitimit d un objectif conomique on conna t la r plique fameuse ce qui est bon pour G n ral Motors est bon pour les Etats Unis quel est le lien entre une information rigoureuse v rifiable et r ciproque d finition n 6 et le fait de laisser les professionnels int ress s valuer et faire conna tre les impacts des modifications l gislatives r glementaires ou communautaires qui les concernent d finition n 7 qui contr le le pouvoir d infl chir une norme d finition n 9 Strat ges de l influence ou marchands d influence Si l on d finit le lobbying comme l ensemble des proc dures voies et moyens visant
53. tion plac e sous le contr le de la puissance publique ou d une fa on g n rale une d cision favorable d une telle autorit ou administration et aura ainsi abus d une influence r elle ou suppos e L incrimination est particuli rement large d une fa on g n rale La r daction des articles 432 11 et 433 1 du nouveau code p nal montre que le d lit de trafic d influence n a pas t modifie quant ses l ments constitutifs Le l gislateur a en outre pr vu que soit retenue la responsabilit p nale des personnes morales dans le cadre du trafic d influence au travers de l article 435 25 dans l hypoth se o les dirigeants ou organes d une personne morale agissant directement ou par l interm diaire de complices commettraient pour le compte et pour le b n fice de cette personne morale le d lit de trafic d influence L introduction de cette responsabilit p nale de la personne morale est un l ment important au regard de notre th me de r flexion puisque f d rations professionnelles et cabinets de consultants dont la vocation est de faire du Page 5 sur 19 lobbying sont le plus souvent des personnes morales Certes la gestion op rationnelle efficace et m thodique d un dossier telle que peut y contribuer le consultant en lobbying se distingue d une faveur quelconque d cision favorable dans le nouveau code p nal obtenue aupr s d une autorit publique On ne peut faire grief au lobbyiste de fair
54. u pays du Soleil Levant fin 1989 Les laboratoires d id es thinktanks pullulent Washington Ces groupes influents toujours la recherche de sponsors trouvent r guli rement un groupe japonais pour les aider Cette strat gie lente qui joue norm ment sur le relationnel et les luttes d influence bien que l argent tienne une place notoire a entra n l closion d une cat gorie de lobbyistes charg s de modifier les d cisions gouvernementales au profit de pays trangers et notamment du Japon L influence politique est possible pourvu qu on y mette le prix et la mani re Gr ce cette puissance et cette diplomatie particuli re les Japonais sont devenus le premier bailleur de fonds du Tr sor am ricain son principal alli en Asie et le premier investisseur industriel aux Etats Unis Les Japonais s int ressent de plus en plus l Europe formidable march en devenir Ils utilisent d j et continueront utiliser les m mes armes qu aux Etats Unis en les adaptant au mieux selon le terrain sur lequel ils se trouvent Cet exemple illustre la fragilit du distinguo entre recours l influence et trafic d influence La strat gie indirecte du lobbying peut avoir un effet global difficilement perceptible pour celui l m me qui le subit En outre le fait que tout secteur d activit tout dossier puisse faire l objet d une op ration de lobbying qu il n y ait pas de domaine qui
55. uli rement large d une fa on g n rale La r daction des articles 432 11 et 433 1 du nouveau code p nal montre que le d lit de trafic d influence n a pas t modifie quant ses l ments constitutifs Le l gislateur a en outre pr vu que soit retenue la responsabilit p nale des personnes morales dans le cadre du trafic d influence au travers de l article 435 25 dans l hypoth se o les dirigeants ou organes d une personne morale agissant directement ou par l interm diaire de complices commettraient pour le compte et pour le b n fice de cette personne morale le d lit de trafic d influence L introduction de cette responsabilit p nale de la personne morale est un l ment important au regard de notre th me de r flexion puisque f d rations professionnelles et cabinets de consultants dont la vocation est de faire du Page 7 sur 19 publique II semble que le cadre traditionnel du lobbying soit en train de se modifier au profit de formes plus souples plus mouvantes avec la multiplication des domaines dans lesquels la Communaut intervient se multiplient les cas de figure dans lesquels diff rents int r ts peuvent tre les alli s d un soir ou pour lesquels un op rateur pr f re agir seul Cette mouvance cette volatilit font qu un recensement purement arithm tique des lobbyistes est loquent sur l amplification du ph nom ne mais silencieux quant l imbrication des circuits d influence Malg
56. ur Premier ministre a soulign l importance dans sa d claration de politique g n rale devant l Assembl e nationale en avril 1993 Comment l closion puis le d veloppement du lobbying sont ils compatibles avec un Etat rendu aux citoyens nous citons nouveau M le Premier ministre Or l Etat de droit au quotidien pour reprendre le titre d un colloque m rite d tre examin de fa on concr te notamment au travers du processus de la prise de d cision Quels droits par opposition aux devoirs et quel droit quelle r glementation pour le lobbyiste dans un Etat de droit Cette question ne se r duit pas celle de la r glementation n cessaire ou non dont devrait faire l objet le lobbying Nous abordons dessein le th me du lobbying sous l angle de la question sensible du trafic d influence pour aller v ritablement au c ur de ce qui pourrait faire probl me dans l exercice de cette profession Praticiens et th oriciens du lobbying en restent une opposition abstraite entre int r ts particuliers et int r t g n ral faute de montrer ce que peut tre une application impartiale de la loi qui fasse droit sans passe droit des int r ts particuliers Y a t il contradiction Y a t il risque de trafic d influence Neutralit impartialit ind pendance ces principes r gissant la fonction publique n ont ils pas chang de signification mesure que des techniques modernes de prise de d cision
57. vec le sponsoring dans un domaine o le public a souvent des difficult s rep rer la fronti re entre l amateurisme et l argent Plut t que de r pondre abstraitement la question faut il r glementer le lobbying il nous para trait utile de recenser les secteurs sensibles aux yeux de l opinion ceux pour lesquels elle admet difficilement que la transparence soit un vain mot Nous venons de faire mention du sport mais nous aurions pu tout aussi bien citer le financement des partis politiques ou les sujets de politique de sant publique Tout ce que le citoyen a tendance vouloir pr server d une pollution par les jeux d influence devrait tre examin non pas pour y supprimer ou entraver le lobbying mais afin qu il ob isse certaines r gles Ce serait une mani re indirecte de r glementer le lobbying en fonction de la nature du secteur concern sans que ledit secteur fasse lui l objet d une r glementation directe accrue nous avions en effet rappel que l exc s de r glementation suscitait des effets pervers en favorisant un lobbying difficilement ma trisable LL T 1 LL Page 18 sur 19 LL LL L int r t de la d marche n est pas de corseter le lobbying ni de rendre imp n trable celui ci certains secteurs il s agit plut t de faire en sorte que lobbyistes et administrations aient conscience de la sp cificit de certaines activit s Afin qu il n y ait pas ici simple v u pieux il ser
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