Brahim Elmorchid
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1. des r formes de mani re a cr er une dynamique de support politique la poursuite des r formes Ainsi les d fenseurs de cet argument pr tendent g n ralement qu il faut commencer par les r formes qui ont le plus de chance de succ s de mani re faire adh rer les plus r ticents aux r formes Litwack and Qian 1998 Wei 1997 De m me le gradualisme permet de gagner de l information quant l opportunit de poursuivre les r formes L argument de compl mentarit invoqu par Murphy Shleifer et Vishny 1992 est alors renvers dans le sens o plus les r formes sont compl mentaires et plus la premi re r forme mise en oeuvre apporte d information sur la faisabilit et les gains de l ensemble des r formes et par cons quent plus le gradualisme a de la valeur Le tableau suivant r sume les caract ristiques des deux approches le big bang et le gradualisme Les deux strat gies de mise en application des r formes Big bang et gradualisme Categorie Big Bang Gradualisme Co ts Des r formes Big bang Une approche graduelle peut d ajustement permettent de r duire les co ts minimiser les co ts d ajustement d ajustement si elles ancrent les car elle est moins on reuse anticipations sur la n cessit de court terme et g n re moins r allouer les ressources d opposition politique productives de l conomie Cr dibilit Une approche Big bang assure Une approche graduelle peut tre une plu2. formes En consid rant les conomies africaines nous constatons que les groupes d int r t et les parties prenantes ont jou et jouent encore un r le important dans le processus de r formes Pour les impliquer correctement dans ce processus ou les neutraliser nous proposons une action compos e de trois tapes Dans une premi re tape les groupes d int r ts et les parties prenantes potentiellement affect s par les r formes doivent tre recens s Il s agit l d un exercice ingrat n cessitant un travail d quipe compos e d experts honn tes et relevant de plusieurs disciplines sociologie conomie droit religion etc Parmi les groupes les plus souvent identifi s nous pouvons citer les fonctionnaires les associations professionnelles les groupement ethniques les groupements religieux les tudiants les militaires mais aussi l Etat lui m me Dans une deuxi me tape les r formateurs sont tenues de classer les groupes d int r ts et les parties prenantes en fonction de deux crit res le degr d intervention dans le processus de r forme fort ou faible et les r sultats attendus gain ou perte de chaque projet de r forme Cette action doit naturellement se situer dans la dynamique car les parties concern es n ont pas forc ment les m mes strat gies Alors que les groupes d int r ts et les parties prenantes cherchent capter une rente le plut t possible les r formateurs consid rent une strat gi
3. formes structurelles Cette proposition s appuie sur l id e selon laquelle toute r forme caract re structurelle n cessite l assainissement de 13 l environnement macro conomique Toutefois l assainissement n est pas une fin en soi Il devrait contribuer d gager les ressources n cessaires au financement de l infrastructure sociale voir Mansouri Elmorchid et al 2005 De m me l chec des r formes conomiques de premi re g n ration s explique entre autres par la pr sence de conditions institutionnelles d favorables En r alit il fallait commencer par r former les institutions et am liorer leur qualit avant de proc der aux r formes conomiques Certes la crise au d but des ann es quatre vingt tait tellement profonde que la recherche de stabilisation macro conomique s est impos e comme priorit mais il tait possible de continuer corriger les d s quilibres macro conomiques tout en entamant le processus d ajustement institutionnel Et comme ce type d ajustement implique des co ts lev s pour la soci t il est n cessaire de proc der l ordonnancement des mesures institutionnelles en commen ant par celles qui ont un effet b n fique imm diat sur les programmes de r formes conomiques et qui favorisent a la fois la stabilit et le changement C est le cas des m dias de l appareil judiciaire et des r gles de droit Ainsi les m dias peuvent faciliter la discussion publique s ils sont
4. une lutte entre groupes cherchant minimiser leurs pertes d utilit groupes d int r t et parties prenantes Le mod les dit de guerre d usure d velopp par Alesina et Drazen 1991 offre une bonne illustration th orique de la lutte entre les acteurs de la r forme L objectif de chaque groupe est de rester sur ses positions en esp rant que l autre c dera le premier et devra donc supporter la plus grande partie des co ts de la r forme Dans un tel contexte les groupes subissent des pertes a chaque p riode mais ils les acceptent tant qu elles sont inf rieures a l esp rance de gain Rodrik et Fernandez ont introduit en 1991 l id e que le blocage pouvait avoir lieu en raison de la m connaissance d une position future Les auteurs montrent l existence de l inaction politique dans un contexte de lib ralisation des changes Ils d montrent comment un jeu somme positive peut ne pas appara tre si les groupes d int r ts ne connaissent pas ex ante la distribution des gains et des pertes Ce mod le a t repris sous des variantes diff rentes en y introduisant des possibilit s de marchandages Dur et Swank 1998 Rodrik 1998 Visser et Hemerijck sur le mal hollandais 1999 Dur et Swank d veloppent le cas n erlandais pour montrer comment les d cideurs sociaux et politiques ont voulu avec les accords de Wassenar mettre en place des mesures compensatoires pour les perdants De plus ils d montrent que l adoptio
5. Vol 94 n 2 May 2004 10 pages The World Bank 1994 Adjustment in Africa Reforms Results and the Road Ahead Washington The World Bank The World Bank 1995 A Continent in Transition Sub Saharan Africa in the Mid 1990s Washington the World Bank Tommasi Mariano and Andr s Velasco 1996 Where Are We in the Political Economy of Reform Journal of Policy Reform 1 187 238 Visser J et Hemerijck A 1997 A Dutch Miracle Job Growth Welfare Reform and Corporatism in the Netherlands Amsterdam A Uni Press Visser J et Hermerijck A 1999 Quel mod le Hollandais Revue Socialiste n 1 pp 65 80 deuxi me trimestre Williamson John and Stephan Haggard 1994 The Political Conditions for Economic Reform In John Williamson ed The Political Economy of Policy Reform 20 21
6. des nations et sur les raisons pour lesquelles certaines nations se d veloppent plus vite que d autres La r ponse du FMI est claire et nette C est la qualit des institutions qui fait la richesse des nations En quoi consiste exactement cette qualit des institutions Il s agit de l ensemble des r gles formelles et informelles qui r gissent les interactions humaines entre les acteurs conomiques politiques et sociaux On retient g n ralement trois mesures des institutions la qualit de la gestion des affaires publiques ou de gouvernance degr de corruption protection des droits efficacit du secteur public etc la protection l gale de la propri t priv e existence de lois prot geant la propri t priv e et application de ces lois et le niveau des limites institutionnelles encadrant les responsables politiques et emp chant ainsi leur interventionnisme excessif Selon le FMI compte tenu de la mobilit du capital international les estimations sur les r alit s institutionnelles et la fa on dont elles sont per ues peuvent jouer un r le majeur dans la capacit d un pays attirer et retenir des flux d investissements L tude du FMI arrive a la conclusion suivante Le revenu par t te pourrait augmenter en moyenne de 80 c est a dire d environ 800 a plus de 1400 dollars par an si les institutions en Afrique subsaharienne s am lioraient pour atteindre le niveau de celles de l Asie en d veloppe
7. entre des mains priv es et s ils sont libres de critiquer le gouvernement sans crainte de repr sailles lls peuvent galement faciliter la moralisation de la vie publique en d non ant certaines pratiques ill gales telles la corruption et le n potisme Quant a l appareil judiciaire il joue le r le de chiens de garde des valeurs institutionnelles et surveille l honn tet des autres pouvoirs Il est par ailleurs cens rassurer les acteurs conomiques priv s en particulier les investisseurs On comprend d s lors pourquoi il est n cessaire de faire fonctionner le judiciaire de fa on efficace ind pendante et transparente Quatre mesures peuvent tre utilis es la formation la responsabilisation la motivation et la dissuasion Enfin la r forme des r gles de droit doit toucher essentiellement le droit administratif et le droit de propri t Ainsi le droit administratif devrait faire l objet d une attention particuli re afin de veiller a l existence du niveau appropri de participation et de responsabilit L objectif est de rendre plus difficile la dissimulation des pratiques corrompues en imposant une forme de contr le judiciaire des moyens et des r sultats De m me le droit de propri t constitue un gage pour la relance de l initiative priv e Cette premiere s rie de mesures est de nature dynamiser l conomie de march ce qui permettra de d gager des recettes susceptibles d tre utilis es pour le financement
8. l analyse de la situation des pays africains Dans la deuxi me section nous pr sentons un exercice p dagogique et analytique relatif aux meilleurs strat gies d impl mentation des r formes en Afrique Nous mettons particuli rement l accent sur le mode d emploi des r formes le calendrier des r formes l ordonnancement des r formes le poids des groupes d int r t et des parties prenantes la capacit et la motivation des r formateurs et la recherche du consensus 2 Les r formes en Afrique un bilan assez mitig Durant ces vingt cinq derni res ann es deux g n rations de r formes se sont succ d es dans la majorit des pays africains la premi re caract re purement conomique et la seconde caract re politique et institutionnel 2 1 La premi re g n ration de r formes Cette premi re g n ration de r formes avait pour principal objectif le r tablissement des quilibres macro conomiques quilibre des comptes publics et de la balance des paiements courants ainsi que la ma trise de l inflation Elle s est traduite principalement par des mesures de lib ralisation des prix et des changes l abaissement du taux de change r el et des restrictions mon taires et budg taires Cette politique de stabilisation sera rapidement compl t e par une politique d ajustement structurelle la gestion traditionnelle de la demande s ajoutent des objectifs moyen et long terme impliquant des actions sur l
9. par des consid rations d apprentissage et d asym trie informationnelle Plus le projet de r forme avance plus il apporte de nouvelles informations Cela permet aux membres de chaque groupe d int r t ou de chaque partie prenante d am liorer son niveau d apprentissage sur le tas learning by doing et de r agir en cons quence 3 2 Le calendrier des r formes Lors du processus de r formes conomiques ou politiques en Afrique faut il adopter une strat gie de big bang ou r former de fa on progressive le gradualisme 10 Le gradualisme consiste introduire les r formes de fa on progressive afin de r duire les co ts d ajustement et att nuer l impact des groupes d int r t Quant l approche du Big Bang elle vise mettre en uvre les r formes d une mani re ponctuelle et rapide L objectif est d viter le prolongement du processus des r formes et les blocages dus aux r actions impr vues des divers acteurs impliqu s Bien entendu la vitesse d ajustement des r formes est plus rapide dans le cas de l approche Big Bang en comparaison avec l approche graduelle A l vidence l adoption d une telle ou telle approche affecte la l gitimit des d cideurs et celle de leurs programmes de r formes Sur cette question les theses des auteurs divergent Nsouli et al 2002 Rodrik 1999 Ruis and van de Walle 2003 Murphy Shleifer et Vishny 1992 Dewatripont et Roland 1995 Wei 1997 Les adeptes du big b
10. que l approche dictatoriale est plus efficiente Ceci est d autant plus vrai qu en Afrique la propagation de l analphab tisme le d sint ressement politique et la faible implication de certaines couches sociales dans le processus des r formes ne facilitent pas le lancement d un large d bats pr alablement l initiation et a 16 ex cution des r formes N anmoins dans le contexte actuel l approche dictatoriale risque de cr er des ennuis aux r formateurs et au syst me politique en g n ral En effet au sens des groupes de pression trangers Organismes financiers internationaux ONG gouvernement des pays d velopp s seule l approche participative fond e sur un large consensus est source d efficience et d quit De ce fait les pays en d veloppement en particulier les pays africains doivent opter pour l approche participative La recherche de consensus n cessite galement une meilleure coordination des actions Un certain conflit d int r t appara t souvent entre les politiciens qui se sont charg s d initier les r formes et les technocrates les ex cutifs qui se sont charg s de les ex cuter De m me lors de l ex cution le syst me d information est souvent d faillant Les technocrates ne re oivent pas suffisamment d informations aussi bien au niveau vertical qu au niveau horizontal A cela il convient d ajouter la d motivation et la faible capacit de certains r formateurs ex cutifs
11. Ajustement des r formes en Afrique la condition d un d veloppement r ussi Brahim ELMORCHID Groupe de Recherche Economique et Financi re Marrakech GREF Morchid_brahim yahoo fr 1 Introduction La conduite des r formes et du changement en g n ral est un exercice difficile Elle lest dans les entreprises qui sont pourtant r put es plus flexibles adaptables et ouvertes l innovation que l administration et les m nages Elle l est plus encore dans la sph re publique qu il s agisse de changer les politiques suivies les actions men es policy reform ou bien les organisations le fonctionnement les structures du service public institutional reform ou encore le systeme politique political reform R former est difficile d abord pour des raisons techniques il faut concevoir et mettre en uvre un nouveau syst me une nouvelle organisation de nouvelles proc dures autant d occasions de se tromper de mal anticiper les contraintes financi res et les comportements humains R former est galement difficile pour des raisons politiques il faut faire des concessions faciliter l adh sion des opposants aux projets des r formes accepter de nouvelles r gles de partage et supporter un risque de sanction lev En Afrique et afin d acc l rer le processus de d veloppement nous avons assist depuis le d but des ann es quatre vingt au lancement de vastes programmes de r formes conomiques L objectif tai
12. ang comme Murphy Shleifer et Vishny 1992 soulignent l importance des compl mentarit s entre diff rentes r formes D autres comme Lipton et Sachs 1991 invoquent l id e que les gouvernements nouvellement en place doivent profiter de leur tat de gr ce afin de r aliser en une seule fois des r formes dont le co t social est lev On trouve galement l id e que le big bang cr e des irr versibilit s qui peuvent ainsi emp cher le pays de revenir en arri re en inversant le cours des r formes Boycko Shleifer Vishny 1995 Rodrik 1995 avance trois arguments en faveur du big bang un argument constructiviste il faut engager le plus rapidement possible des politiques irr versibles de passage a l conomie de march afin d viter tout retour en arri re un argument li aux anticipations rationnelles la mise en uvre d une bonne politique conomique n est pas une condition suffisante d efficacit Il faut en plus que les agents conomiques accordent une certaine cr dibilit a cette politique Celle ci doit tre engag e par les autorit s politiques de fa on r solue lisible et rapide et un argument li aux fen tres d opportunit s qui s offrent aux nouvelles quipes au pouvoir la population est pr te accepter de profondes r formes durant la p riode de l tat de gr ce Quant aux avocats du gradualisme ils invoquent l id e que l adoption d une telle strat gie permet un s quen age appropri
13. ble de l conomie il coop re davantage et augmente ainsi le degr de succ s des r formes Le gradualisme a donc l avantage de r v ler les int r ts priv s au cours du jeu et de permettre une meilleure coop ration entre le peuple et l lite au pouvoir Le peuple pr f re le gradualisme du fait qu il lui permet de gagner de l information sur le type de l lite Ceci est cependant conditionn par l existence d un syst me informationnel transparent absence d asym trie d information Par ailleurs nous insistons sur le degr d irr versibilit plus faible du gradualisme Une telle approche a un co t ex ante plus faible que le big bang permettant ainsi un retour en arri re moins co teux pour la soci t Un autre argument en faveur du gradualisme est son succ s dans d autres pays en transition Ainsi l exp rience des pays en transition r v le que les pays les plus performants sont ceux qui ont lib ralis graduellement Mise part Hong Kong tous les pays de l Asie du Sud Est ont adopt des politiques gradualistes L Inde qui a connu un bon d veloppement dans les ann es 90 a galement adopt une politique gradualiste 3 3 L ordonnancement des r formes La question de l ordonnancement des r formes s impose avec acuit aussi bien au niveau global qu au niveau sectoriel Au niveau global tous les auteurs s accordent aujourd hui sur le fait que la stabilisation macro conomique doit pr c der les r
14. blement changer la finalit des d cisions publiques Il s agit d viter de contrarier les int r ts les mieux repr sent s dans le processus politique et non servir l int r t g n ral Une tude empirique Cary Coglianese 2001 a montr que la r forme par consensus donne lieu un certains nombre de dysfonctionnements Elle incite concentrer l effort de r forme sur les sujets les moins litigieux plut t que sur les sujets les plus importants Elle engendre l impr cision Les d cisions sont souvent formul es de mani re ambigu afin de masquer les divergences potentielles qui maneraient d une expression plus nette Elle d courage l audace et l ambition dans la conduite du changement L accord se fait toujours sur le plus petit commun d nominateur Elle consomme du temps et de l nergie alors m me que le besoin de r activit des pouvoirs publics devient plus pressant Elle cr e des frustrations car la mise en uvre effective d une d cision publique suppose des tapes diverses par exemple r daction d un projet de loi vote du texte par les assembl es parlementaires contr le de constitutionnalit r daction des d crets d application Elle engendre de nouvelles sources de conflit sur la d signation des parties prenantes au processus de n gociation ou encore sur l interpr tation des termes de l accord Tenant compte de l ensemble des arguments avanc s il para t
15. cessaire de changer de tactique ou de strat gie Il s agit par exemple de faire durer la n gociation pour attendre un moment o la conjoncture sera plus favorable pour les r formateurs et d favorable pour les opposants Une autre tactique consiste pour les r formateurs ignorer leurs opposants et concentrer leur nergie sur leurs sympathisants la r gle de 20 80 En d autres termes les r formateurs sont appel s consacrer 80 de leur nergie leurs alli s et 20 seulement leurs adversaires Une troisi me tactique consiste pour les d cideurs publics rallier au projet de r forme certains leaders de l opposition en leur proposant des compensations substantielles agr ments promesse de postes de travail pour leurs familles promesse de si ges au parlement etc Cette tactique qui vise affaiblir l opposition toute les chance de fonctionner dans les pays africains o certains opposants sont toujours en qu te de rente rent seeking Signalons enfin que le poids de certains groupes diff re selon les phases du projet de r formes Ces groupes adh rent souvent audit projet au moment de sa pr paration mais lors du processus d impl mentation ils manifestent une opposition redoutable Une telle opposition est souvent source de gaspillage car elle pousse les r formateurs a abandonner leur projet avant m me son aboutissement Ce changement de tactique de la part de ces groupes d int r t s explique souvent
16. ciety American Economic Review 64 291 301 Krueger Anne O 1991 Economic Policy in Developing Countries Oxford Blackwell Krueger Anne O 1993 Virtuous and Vicious Circles in Economic Development Liew L L Bruszt and L He 2003 Causes National Costs and Timing of Reform Thematic Paper GDN Mansouri B Elmorchid B M Ziky and S Rigar 2003 Understanding Reforms the Case of Morocco since early Eighties Elmorchid B First Draft URP Rodrik D 1993 The Positive Economics of Policy Reform The American Economic Review Vol 83 n 2 May pp 356 361 Rodrik D 2000 Institutions for high quality growth What they are and how to acquire them Studies in Comparative International Development 35 3 3 31 Rodrik D 2002 After Neoliberalism What Cambridge Mass Harvard University unpublished Rodrik Dani 1995 The Dynamics of Political Support for Reform in Economies in Transition Journal of Japanese and International Economies 9 403 425 Rodrik Dani 1996 Understanding Economic Policy Reform Journal of Economic Literature XXXIV March 9 41 Sachs J et Woo W et Yang X 2000 Economic Reform and Constitutional Transition Working Papers n 43 Center for International Development Harvard University Avril 46 pages Shleifer A et Murphy K 2004 Persuasion in Politics American Economic Review Economic Papers and Procedings
17. d autres projets de r formes strat giques en particulier le syst me ducatif la recherche scientifique et la modernisation de l administration Dans une troisi me tape il faut s attaquer a la r forme de l appareil militaire L objectif est de construire une arm e professionnelle instruite effectif r duit et qui ne se m le pas aux affaires politiques et conomiques De m me il faut d mocratiser le syst me politique en permettant aux citoyens de choisir et de contr ler librement leurs dirigeants Un tel changement permettra une meilleure 14 efficacit conomique et une meilleure redistribution des ressources Rodrik 2000 voque trois canaux par lesquels la d mocratie favorise de meilleures politiques conomiques i le d bat ii les r gles qui emp chent une redistribution et iii des r gles proc durales qui favorisent la coop ration inter temporelle Notons que les r formes susceptibles de rencontrer des obstacles caract re culturel et religieux comme l int gration de la femme et la mise niveau du domaine religieux doivent tre men es avec une plus grande prudence Nous insistons galement sur une meilleure coordination des mesures visant l am lioration de la qualit des institutions Au niveau sectoriel les r formateurs ont int r t commencer par les r formes qui ont le plus de chance de r ussir ceux qui impliquent moins de co ts sociaux ou qui constitue des pr requis pour la
18. e d quilibre macro conomique souvent de longue dur e La combinaison de ces deux crit res permet la construction de la matrice suivante Forte capacit d intervention Opposants redoutables Sympathisants dynamiques Gagnants Perdants Sympathisants Opposants passifs pacifiques Faible capacit d intervention 8 La matrice fait appara tre quatre cat gories de groupes de pression les sympathisants dynamiques les sympathisants passifs les opposants redoutables et les opposants passifs Les sympathisants dynamiques sont ceux qui ont plus gagner qu perdre la r forme et disposant d un fort pouvoir d intervention capacity building Ce type d intervenants joue un r le moteur dans le processus de r formes car il dispose d atouts lui facilitant la contribution la mise en uvre et le pilotage du changement soutien des autorit s publiques et des institutions financi res internationales les moyens financiers etc La capacit d action de ce groupe r sulte galement de la qualit de son organisation et sa facilit d acc s l information Les grands op rateurs conomiques associations des industriels associations des grands exploitants agricoles grandes entreprises mini res etc peuvent tre class s dans cette cat gorie Les sympathisants passifs sont ceux qui ont plus gagner qu perdre la r forme et disposant d un faible pouvoir d intervention Ce sont des cava
19. es dirigeants motiv s et capables de transformer cette insatisfaction g n rale en un programme concret efficace et quitable Il n y a donc pas de recette miracle pour r former Il faut tre capable de diagnostiquer d analyser et de proposer des solutions a des problemes Le gouvernement doit opter pour une politique de communication non pas forc ment pour expliquer son projet par souci de p dagogie mais surtout pour maximiser ses chances de r formes Son discours doit donc tre orient soit dans l objectif de renforcer le groupe auquel appartiennent les sympathisants soit dans l objectif de marginaliser les opposants redoutables Bibliographie a Adams R 2000 The Politics of Economic Policy Reform in Developing Countries Policy Research Working Paper N 2443 World Bank a African institute for Democracy 1997 Bonne Gouvernance et D veloppement en Afrique Editions D mocraties Africaines Dakar Senegal a Alesina R and Drazen A 1990 Why are Stabilizations Delayed Papers in Political Economy The University of Western Ontario a Basu A M 2003 Social Impact of Reform Thematic Paper n 4 GDN Workshop on Understanding Reforms 16 17 January Cairo Egypt a Brunetti A Et al 1998 Credibility of Rules and Economic Growth Evidence from Worldwide Survey of the Private Sector The World Bank Economic Review Vol 12 N 3 a Coglianese Cary Is Consensus an Appropriate Basi
20. et la Banque Mondiale Par contre les r formes structurelles lib ralisation des prix la lib ralisation commerciale ont plut t ob it l approche graduelle Certes ce choix est judicieux mais la mise en application de l une ou l autre approche n a pas t efficace Ainsi l instauration rapide de l aust rit budg taire qui constitue le pilier de la r forme macro conomique a donn lieu a des soul vements sociaux parfois violents ce qui a pouss les r formateurs faire marche arri re Ce recul a pris la forme de renonciation certaines augmentations de prix et la poursuite des programmes de subventions au profit des biens de premi re n cessit De m me biens qu elles soient graduelles certaines r formes structurelles n ont pas t men e jusqu au bout C est le cas de la lib ralisation financi re les privatisations et la modernisation du march de change A notre sens l approche du big bang est potentiellement sup rieure au gradualisme dans une conomie o les co ts des r formes sont tr s faibles et o les sympathisants dominent les opposants coop ration future du peuple Et puisque ces deux conditions ne sont pas encore r unies en Afrique nous recommandons aux pays africains d opter pour le gradualisme C est une approche qui a une sup riorit informationnelle sur le big bang En effet lorsque le peuple d couvre que le gouvernement impl mente des r formes profitables l ensem
21. gravation des d s quilibres sociaux L une des cons quences n fastes de l application du Plan d Ajustement Structurel est l aggravation du d ficit en mati re d offre des services sociaux La croissance faible et irr guli re enregistr e en Afrique s est accompagn e d une r gression dans la r partition des revenus D une part la baisse du revenu moyen par habitant a t plus sensible pour les secteurs les plus pauvres de la population que pour l ensemble de l conomie D autre part on a assist dans certains pays un processus d galisation par le bas d une grande partie des revenus des m nages du fait de la baisse des salaires r els et de la disparition de l cart de revenu entre les salari s et les petits agriculteurs et ou artisans ce qui a fait passer de nombreux ouvriers urbains en dessous du seuil de pauvret Les politiques d ajustement notamment la lib ralisation du commerce et des activit s financi res la privatisation et le d sengagement du secteur public ont jou un r le consid rable dans l rosion de la classe moyenne qui est devenue une caract ristique importante de la mauvaise r partition des revenus dans de nombreux pays africains Parall lement la paup risation de la classe moyenne les couches les plus riches compos es essentiellement de fonctionnaires de militaires et de la nouvelle bourgeoisie urbaine se sont davantage enrichies Ainsi la soci t africaine conna t une p
22. l D autre part un march du travail plus souple permet de minimiser les co ts de restructuration et d en acc l rer le processus 3 4 La recherche du consensus Une derni re question qui m rite une attention particuli re est celle relative au consensus Doit on rechercher le consensus avant de r former ou opter pour une strat gie dictatoriale 15 La r ponse a cette question n est pas chose ais e En effet chaque strat gie a ses points forts et ses points faibles D o la n cessit de proc der un arbitrage entre les avantages et les inconv nients de chaque type de strat gie le consensus pr alable l initiative et la mise en uvre d une r forme pr sente quatre avantages la r duction des conflits absence de contestations un meilleur respect des d cisions prises une plus grande qualit et pertinence des mesures adopt es et enfin une participation plus active du public aux consultations le concernant Mais ces avantages sont souvent contrebalanc es par un certains nombre d inconv nients En effet l exigence du consensus comme pr alable la r forme aboutit d responsabiliser le gouvernement Les lus et ou l administration ne seraient plus alors que des facilitateurs de la n gociation entre groupes d int r ts au mieux un acteur de plus dans le jeu et non plus l autorit mandat e d mocratiquement et sanctionn e en cas d chec En outre l accent port sur le consensus conduit in vita
23. les t ches qui leur sont assign s La d faillance du cadre de travail et du syst me de r mun ration l absence d un m canisme efficace de gestion des carri res et la d faillance du syst me ducatif sont autant de facteurs qui expliquent ce type de comportement A cela il convient d ajouter les pressions sociales exerc es par la famille sur ses membres fonctionnaires En effet le fonctionnaire africain fait souvent partie d une famille nombreuse avec tout ce que cela signifie en mati re de solidarit Il a donc l impression d exercer non pas un m tier mais un sous m tier car son revenu ne lui permet pas de subvenir ses besoins et ceux de sa grande famille Et pour arrondir la fin du mois il se lance naturellement dans la recherche de rente sous forme de corruption Pour ce qui est de la capacit nous pouvons avancer sans risque d erreur que les r formateurs ex cutifs sont incapables d agir pour une bonne r forme Cette situation s explique essentiellement par le manque de fonctionnaires comp tents d la d faillance du syst me ducatif la mauvaise qualit des institutions et surtout l absence du civisme et d esprit de citoyennet R former par consensus soul ve galement la question de la capacit de l Etat Les politiciens au pouvoir doivent tre capables de mobiliser toutes les comp tences et toutes les forces afin de transformer l insatisfaction de certains groupes en un programme concre
24. liers clandestins qui adh rent au projet de r forme sans avoir l audace de s impliquer activement dans le processus de vente dudit projet Les opposants passifs sont ceux qui ont plus perdre qu gagner la r forme et n ayant que peu de pouvoir d action A l vidence les membres de ce groupe ne peuvent que se r signer au sort qui leur sera fait m me si celui ci leur d plait Enfin les opposants redoutables constituent le v ritable obstacle a l initiation et l accomplissement des r formes Ils ont un tr s grand pouvoir d intervention leur permettant de bloquer l adoption d un projet de r forme ou au moins de nuire gravement sa mise en uvre Ils doivent d s lors faire l objet d une attention particuli re de la part des r formateurs Ces derniers sont appel s leur donner des gages ou des contreparties susceptibles d att nuer leur opposition La troisi me et derni re tape consiste r duire le camp des opposants conforter la position des sympathisants dynamiques et accro tre la capacit d action des sympathisants passifs afin de les transformer en v ritables moteurs En effet chaque opposant r agit n gativement chaque fois qu un projet de r forme pr sente pour lui plus de menaces que d opportunit s ou encore plus de charges que de gains Dans ces conditions un m canisme de r gulation doit tre instaur dont l ampleur d pend de l appr ciation du r formateur et surtout du degr de
25. mais galement de l Etat lui m me Il n est donc pas tonnant ce qu un grand nombre de projet de r formes en Afrique choue dans leur phase d ex cution La matrice suivante emprunt la Banque Mondiale r sume les changements accomplir en prenant en compte les crit res de capacit et de motivation Cr er la motivation en d concentrant les int r ts conomiques et en suscitant des attentes plus fortes du public Capable mais non motiv Capable et motiv D velopper les formes de d mocrati participative d concentrer professionnaliser les gouvernements i Am liorer l efficacit administrative notamment par la transparence Budg taire et comptable Incapable ss mais incapable et non motive Cr er une pression au changement par la base en donnant voix aux usagers des services publics aux citoyens des collectivit s d centralis es 17 S il faut appliquer cette matrice d analyse aux pays africains nous dirons que ces pays doivent tre class s parmi ceux qui souffrent d incapacit et qui manquent de motivation Les r formateurs ex cutifs en Afrique sont g n ralement d motiv s accomplir une r forme Ce sont des gens qui n ont plus le go t de s occuper des affaires des citoyens leurs m thodes de travail n assurent pas une transparence sur les actions publiques et leur responsabilit est loin d tre effective pour ex cuter
26. menaces ou charges subies par les opposants Ainsi pour certains opposants les r formes pr sentent certes une menace mais parall lement les opportunit s ne manquent pas elles sont simplement hors de leur port e C est le cas des fonctionnaires de certaines entreprises publiques privatis es qui perdent leur emploi mais qui peuvent toujours obtenir d autres perspectives de carri re dans le secteur priv Pour tenter de rallier les opposants relevant de cette situation le r formateur devra leur proposer les moyens de saisir les opportunit s et de s adapter au nouveau contexte de travail financement de la formation de reconversion politique de logement pour encourager les d m nagements encouragement de l auto emploi etc Pour d autres opposants ceux capables de bloquer la r forme il ny a vraiment aucune opportunit personnelle attach e la r forme Dans ce cas la seule porte de sortie pour le r formateur consiste soit d dommager les pertes subies soit coupler le projet de r forme en cause avec d autres mesures manifestement b n fiques aux groupes concern s C est ainsi par exemple que les r ductions d effectifs dans la fonction publique qui impliquent une charge de travail accrue pour les fonctionnaires restants doivent s accompagner d une hausse des r mun rations des int ress s Si malgr le d dommagement les opposants redoutables refusent d adh rer au projet de r forme il est n
27. ment Et cette derni re pourrait en gros doubler ses revenus si ses institutions taient renforc es au niveau moyen de l chantillon L tude montre galement que les institutions exercent un effet robuste et significatif sur la croissance du PIB par habitant La croissance annuelle du PIB par habitant augmenterait de 1 7 point si la qualit des institutions atteignait la moyenne de l chantillon Les r sultats de ladite tude indiquent enfin que les institutions ont un effet marqu sur l instabilit de la croissance Plus la qualit des institutions est lev e moins la croissance est instable Le FMI explique entre autres la r ussite conomique relative de certains pays africains par la qualit de leurs institutions Ainsi les bonnes performances du Botswana contrastent avec les s vres difficult s de pays limitrophes comme Angola et le Zimbabwe qui conservent largement des institutions inadapt es issues du socialisme On pourrait videmment mettre aussi en avant les r sultats de lle Maurice par rapport a leurs voisins rest s avec des institutions archa ques oppos es au libre march A part ces rares exemples il est encore tr s t t pour se prononcer sur les r sultats de la tentative d am lioration de la qualit dans la majorit des pays africains N anmoins les premiers signes font d j appara tre certains dysfonctionnements Ainsi malgr la mise en place de nouvelles lois r gissant l appareil judiciai
28. n d un package de r formes mis en place sur plusieurs p riodes mais au sein d un m me mandat lectoral facilite l acceptation de ces derni res par les agents Visser et Hemerijck se sont particuli rement int ress s au r le des syndicats n erlandais depuis 1980 Ils expliquent que les syndicats sont pass s d une opposition syst matique une attitude extr mement coop rative par le fait qu ils se sont rendus compte qu un blocage plus long leur serait tr s pr judiciable en terme de repr sentativit et de l gitimit Dans le m me ordre d id es Adams 2000 d veloppe un mod le fond sur l existence de divers groupes sociaux au sein dun pays en voie de d veloppement avec la pr sence d une institution internationale qui propose des r formes Ces derni res ne seront accept es qu avec l appui non pas de la majorit des groupes mais plut t de leur poids politique En effet chaque groupe a une certaine capacit d influence mesur e par la distinction entre groupes urbains et groupes ruraux travailleurs urbains et planteurs par exemple groupes structur s et groupes non organis s etc Adams arrive a la conclusion qu il faut proposer des r formes rassemblant assez d appui au sein de la population et chercher a isoler les groupes oppos s aux r formes Dans ce mod le le statu quo est d la possession d une rente par certains groupes qui ont suffisamment de poids pour emp cher les processus de r
29. offre Les pays qui ont recours au FMI s engagent de plus en plus mettre en uvre des r formes structurelles restructuration du secteur public privatisation relance de l offre exportable lib ralisation des prix des biens et services tablissement d un syst me de change favorisant louverture des conomies instauration de nouvelles lois favorables au capital tranger etc Cette premi re g n ration de r formes a t initi e dans un contexte difficile caract ris par l amplification de la crise et l incapacit des gouvernements des pays africains y faire face pour des raisons financi res Le recours aux institutions financi res internationales est devenu in vitable Et ce sont ces institutions Banque Mondiale et FMI qui ont initi encadr et supervis l application de la premi re g n ration des r formes en Afrique Parmi les r sultats positifs de cette premi re g n ration des r formes nous pouvons citer le r tablissement progressif des quilibres budg taires le contr le de l inflation et la r duction du d s quilibre ext rieur Mais face ces r sultats encourageants des d ficiences parfois graves et r it r es ont t observ e Citons titre d exemple l insuffisance de la croissance la lenteur des r formes sectorielles et l aggravation des d s quilibres sociaux L insuffisance de la croissance Sans aucun doute un des aspects o les r formes ont montr leurs limite
30. olarisation qui ne peut que d boucher sur des situations conflictuelles tr s graves 2 2 La seconde g n ration de r formes D s le d but des ann es quatre vingt dix et afin de parachever et accompagner le processus de restructuration de leurs conomies les pays africains se sont lanc s dans une nouvelle phase de r formes dites de seconde g n ration Le but tait de cr er les conditions favorables l mergence d une conomie de march d assainir le paysage politique et social et d asseoir les r gles d une bonne gouvernance La r vision de la constitution l organisation d lections pr sidentielles et ou l gislatives la r vision des lois r gissant le cadre l gal des affaires codes des investissements syst me bancaire assurance etc la modernisation de l appareil judiciaire le renforcement des droits de hommes sont autant de mesures prises par la majorit des pays africain dans le cadre de cette seconde g n ration de r formes Il s agit l globalement de mesures visant am liorer la qualit des institutions qui constitue l une des conditions majeure pour la r ussite des r formes conomiques Un grand nombre d tudes r alis es ces derni res ann es sugg rent que les institutions sont vitales pour l accomplissement des r formes conomiques politiques et sociales Ainsi dans son rapport World Economic Outlook de 2003 le FMI s interroge sur les causes de la prosp rit
31. par les chantiers de r formes Ainsi outre la poursuite de recherche de rente classique octroi d agr ments d importations de taxis de p che d exploitation de carri res etc de nouvelles sources de rente apparaissent C est la cas des compensations souvent occultes accord es aux opposants fonctionnaires bureaucrates par exemples afin de garder le silence C est le cas galement de certains leaders syndicaux qui re oivent des pots de vin pour accepter d encadrer leurs adh rents selon la strat gie voulue par le gouvernement La rente commence alors r pondre un double objectif la stabilit politique et l accomplissement des r formes surtout celles qui impliquent des co ts sociaux lev s Par ailleurs certaines bonnes r formes peuvent cr er des conditions de d veloppement d une conomie de rente c est un paradoxe Un renforcement de la politique de la concurrence au sens large constitue peut tre l illustration la plus vidente Une telle initiative est g n ralement accept e pour am liorer le fonctionnement du march mais elle vise directement les rentes dont b n ficient les entreprises qui sont en position de force sur le march et probablement aussi les travailleurs qui tirent avantage de ces rentes De m me une r forme fiscale visant largir les bases et abaisser les taux d imposition va clairement dans le sens d un gain d efficience Mais les distorsions fiscales cr ent de
32. r ussite d autres r formes Ainsi par exemple au niveau fiscal il vaut mieux commencer par r former les imp ts indirects La raison tient au fait que les contribuables sont plus sensibles a ce qui touche directement leur richesse en particulier l imp t sur le revenu ou sur la fortune De m me au niveau de la lib ralisation ext rieure compte tenu de la volatilit potentielle des capitaux il est g n ralement recommand de lib raliser le commerce ext rieur avant le compte de capital Un autre exemple de conditionnalit concerne la privatisation Beaucoup de pays africains avaient entam le processus de privatisation dans un contexte d favorable caract ris par le manque de capital domestique l troitesse du march boursier une grande aversion au risque de la population et le manque d exp rience en mati re d valuation d entreprises publiques A cela vient s ajouter la d faillance financi re organisationnelle et manag riale de la plupart des entreprises privatisables Pour finir nous proposons d accompagner toute r forme sur le march des biens et services d une lib ralisation du march du travail Cette combinaison de r formes aurait un double avantage D une part la d r gulation d un secteur entra ne souvent l augmentation des salaires r els notamment par la r duction des co ts qu elle implique qui tendrait compenser le mouvement inverse que tend provoquer une flexibilit de l offre de travai
33. re il para t que le syst me n a pas beaucoup chang Les tribunaux et les syst mes l gaux fonctionnent toujours mal et les juges et autres fonctionnaires de la justice sont souvent corrompus ce qui rend toute r forme efficace tres difficile A cela il convient d ajouter la difficult croissante en mati re d ex cution des jugements surtout si le condamn est un acteur tatique collectivit locale administration entreprise publique etc De m me des lections ont t organis es un peu partout en Afrique parfois m me en pr sence d observateurs internationaux N anmoins ces lections n ont aucune valeur d mocratique En Afrique nous continuons malheureusement confondre d mocratie et lectoralisme L objectif d une lection n est pas forc ment l instauration d une veritable d mocratie participative mais la diffusion d une image politique fiable et non contest e a l tranger D ailleurs beaucoup d lecteurs africains ont compris que le syst me est d faillant et commencent d s lors se d sint resser de la politique Ceci est d autant plus compr hensible que dans beaucoup de pays africains existe une structure occulte cot ou au sein du gouvernement officiel Et ce sont les membres de cette structure qui d tiennent v ritablement le pouvoir Un autre point de dysfonctionnement des r formes institutionnelles concerne amplification de l conomie de rente Cette amplification est facilit e
34. s est l insuffisance de la croissance Certes les pays africains ont fait mieux comparativement la situation du d but des ann es quatre vingt mais la r alit est que ces pays croissent tr s peu par rapport aux besoins g n r s par l accroissement de la population Cette faible croissance imput e en partie a l insuffisance du taux d investissement est de nature accro tre le doute sur la faisabilit des r formes en Afrique La faiblesse de la croissance s explique en grande partie par le faible niveau du taux d investissement Il n existe aucun pays dans le monde qui ait connu une croissance soutenue sans avoir investi de fa on ad quate La lenteur des r formes sectorielles Les r formes sectorielles ont t plus lentes est donc moins r ussies C est le cas de la r forme du secteur financier de la fonction publique ou encore des entreprises publiques La raison de cette lenteur s explique par le fait que ces secteurs exigent une importante capacit institutionnelle et occasionnent des co ts de transition tr s importants Ces r formes ont mis jour les faiblesses administratives et d ex cution des gouvernements africains Elles ont aussi fait appara tre un champ de vive tension du fait des pressions internes des donateurs qui attendaient des r sultats rapides de leur assistance et du temps n cessaire aux pays b n ficiaires de cr er les capacit s n cessaires pour r aliser eux m mes les r formes L ag
35. s for Regulatory Policy John F Kennedy School of Government Harvard University Faculty Research Working Papers Series n PRWP01 012 Avril 2001 a Drazen Allan 1996 The Political Economy of Delayed Reform Journal of Policy Reform 1 1 25 46 a Drazen Allan 2000 Political Economy in Macroeconomics Princeton University Press Princeton a Drazen Allan and William Easterly 2001 Do Crises Induce Reform Simple Empirical Test of Conventional Wisdom Economics and Politics 13 2 129 157 a Fanelli R M and Popov V 2003 On the Philosophical Political and Methodological Underpinning of Reforms Thematic Paper n 10 GDN Workshop on Understanding Reforms 16 17 January Cairo Egypt a Fidrmuc J and Noury A G 2003 Interest Group Stakeholders and the Distribution of Benefits and Costs of Reforms Thematic Paper n 2 GDN Workshop on Understanding Reforms 16 17 January Cairo Egypt Gonzalo C 1994 Five Alternative Methods of Estimating Long Run Equilibrium Relationship Journal of Econometrics 60 Haggard S and Kaufman R 1992 The political Economy of Inflation and Stabilization in Middle Income Countries WPS N 44 World Bank Washington D C Haggard S and Webb S 1993 What Do We Know About the Political Economy of Economic Policy Reform The World Bank Research Observer Vol 8 N 2 Krueger A 1974 Political Economy of Rent Seeking So
36. s grande cr dibilit plus cr dible si les b n fices mesurables de court terme sont suffisamment importants Faisabilit Etablir un calendrier pr cis de Les r formes n cessitent du r formes mettre en oeuvre est temps pour tre mises en uvre pratiquement irr alisable en Une approche graduelle est cons quence les r formes n cessaire compte tenu de la doivent tre men es aussi difficult d accommoder les chocs rapidement que possible macro conomiques li s ces r formes dont les effets sont parfois contradictoires Risque Une approche big bang peut Des r formes partielles conduire une hausse du amoindrissent l efficacit de la ch mage sur le court terme qui r allocation des ressources diminue le soutien politique en productives diminuant les effets leur faveur et peut conduire le sur le PIB et le bien tre Des gouvernement les abandonner r formes partielles peuvent Une approche globale emp cher la cr ation de march s augmente le risque de suffisamment concurrentiels contagion entre oppositions politique Source FMI working paper n02 132 Les tudes r centes sur la question des r formes dans certains pays africains Global development network 2004 ont montr que la stabilisation 12 macro conomique entam e au d but des ann es quatre vingt a t rapidement implement e L objectif tait de rassurer les cr anciers en particulier le Fonds Mon taire International
37. s rentes en faveur de ceux qui sont en mesure de les exploiter et ce sont ces m mes rentes qui sont vis es par la r forme Nous pouvons ainsi avancer que les programmes de r formes en Afrique se trouvent dans une phase de blocage aussi bien du point de vue de leur viabilit que du point de vue des rapports entre conomie et institutions Il est certain que ces programmes exigent des corrections d ordre technique tactique et institutionnel 3 La n cessit d ajuster les r formes en Afrique L ajustement des r formes en Afrique n cessite l agr gation de trois dimensions la dimension technique la dimension tactique et la dimension institutionnelle Ces trois dimensions peuvent tre analys es partir du mode d emploi des r formes Ainsi afin d assurer une bonne ex cution des r formes les r formateurs sont appel s s attaquer aux facteurs susceptibles de fa onner lesdites r formes en l occurrence les groupes d int r ts et les parties prenantes stakeholders le calendrier d ex cution des r formes et l ordonnancement sequincing des r formes A ces facteurs il convient naturellement d ajouter la question de la recherche du consensus comme condition pr alable l initiation et l impl mentation des r formes 3 1 Les groupes d int r t et les parties prenantes Le blocage des r formes en Afrique nait souvent des choix des agents et de leurs comportements Il est entre autres la cons quence d
38. t qui cristallise les problemes et montre la mani re de les r soudre A l vidence cette capacit est redevable a l existence d une v ritable d mocratie ou plus pr cis ment une politique participative 4 Conclusion Tout au long de cet article nous avons mis l accent sur les modalit s pratiques de neutraliser l chec au moins partiel des r formes men es en Afrique depuis le d but des ann es quatre vingt Pour cela nous avons propos d agir sur le mode d emploi des r formes L action sur le comportement des groupes d int r ts et des parties prenantes un meilleur ordonnancement et calendrier des r formes et une forte mobilisation autour des projets de r formes constituent des strat gies propices pour une meilleure impl mentation des r formes Les projets de r formes en Afrique ont t longtemps n glig s Certes des tentatives ont t observ e pendant les ann es soixante et soixante dix mais elles consistaient souvent tenter d affronter tardivement les probl mes ou 18 faire un pas en avant puis un pas en arri re Ce n est qu avec le d clenchement de la crise conomique et sociale au d but des ann es quatre vingt que les pays africains ont pris conscience de la n cessit de r former Nous pensons que toute r forme significative exige la combinaison de deux facteurs qui ne vont pas souvent de pair l opinion largement partag e par la population que les choses doivent changer et d
39. t de r tablir les quilibres macro conomiques est d accro tre moyen terme les capacit s de production des conomies A ces r formes caract re conomique sont venues s ajouter des r formes dites de seconde g n ration au cours de la d cennie quatre vingt dix Il s agit des r formes politiques et institutionnelles Bien que timides cette seconde g n ration refl te une certaine prise de conscience de la part des acteurs du d veloppement Gouvernements africains bailleurs de fonds soci t civile etc Les r formes caract re conomique ne peuvent pas r ussir sans l adoption d une approche participative et d mocratique Un probl me d une importance singuli re est qu il n existe pas de r flexion suffisante propos du pilotage des r formes en Afrique Et c est pour contribuer la relance du d bat sur cette question que nous avons choisi d analyser l ajustement des r formes en Afrique L objectif est de proposer des actions concr tes permettant de corriger les dysfonctionnements constat s lors de l ex cution des r formes dans certains pays africains Dans cet article nous tenterons de r pondre a deux principales questions pourquoi et comment a Pourquoi ajuster ou r former les r formes en Afrique a Comment ajuster ou r former les r formes en Afrique A travers la premi re question nous insistons sur les dysfonctionnements et les checs des r formes relev s travers
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