La modification unilatérale des contrats publics
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1. Dossier Modifications des contrats publics mode d emploi La modification unilat rale des contrats publics Apparu au d but du XX si cle Le pouvoir de modification unilat rale des contrats publics conna t l heure actuelle un certain essor sur plusieurs terrains Cependant de nouvelles limites l exercice de ce pouvoir semblent avoir fait leur apparition r gles g n rales applicables aux contrats adminis tratifs et existe depuis bien longtemps il n est pas absurde de penser que ce vieux principe fait peau neuve depuis quelques ann es S i le pouvoir de modification unilat rale fait partie des la lecture de plusieurs d cisions r centes le pouvoir de modification unilat rale des contrats publics conna t en effet apparemment un nouveau souffle loin de dispa ra tre sous la poussi re ou de s roder inexorablement comme on aurait pu le croire il conna t au contraire un certain essor sur plusieurs terrains mais rencontre galement fatalement de nouvelles limites sur d autres terrains L essor du pouvoir de modification unilat rale Parce que les personnes publiques sont charg es de pr s ou de loin d exercer des missions de service public qui doivent voluer au gr des besoins qu elles ont pour objet de couvrir elles doivent pouvoir imposer leurs cocontractants de suivre l volution de ces besoins sans recueillir leur consentement C est l le fonde ment originel du2. partenaire et d endiguer ainsi le risque d aug mentation du co t final du contrat Et cet gard trois dispositifs sont g n ralement retenus en pratiquel l le paiement direct lorsque la personne publique dispose 26 Voir par exemple V de Sigoyer M McDonald E Hinder et J B Colin Ex cution des montages contractuels complexes ditions Le Moniteur f vrier 2015 p 137 et s Retrouvez le dossier sur moniteurjuris fr contratspublics des ressources n cessaires pour financer la modifica tion ou bien le compte de r serve lorsqu elle ne peut ou ne souhaite pas proc der par paiement direct ou bien encore l ajustement des loyers lorsque la modification souhait e rev t une ampleur consistante et qu elle ne peut pas tre couverte par le compte de r serve Pour conclure on aurait pu penser que le vieux concept du pouvoir de modification unilat rale des contrats publics avait fatalement vocation dispara tre du paysage juridique n il y a plus de cent ans il ne serait plus aujourd hui compatible avec le monde conomique moderne Eh bien on le voit c est faux il est au contraire renouvel pour s adapter aux nouvelles formes de contractualisation et aux nouvelles exigences auxquelles sont aujourd hui soumises les personnes publiques Contrats Publics n 157 septembre 2015
3. pouvoir de modification unilat rale des contrats publics dont disposent Les personnes publiques il est li leur pouvoir d organisation du service public pouvoir qui leur appartient en tant que puissance publique et qu elles ne peuvent ali ner fl En contrepartie de son exercice il est acquis que la personne publique a l obli gation d indemniser le cocontractant de l int gralit du pr judice qu il subit du fait de la modification la perte Auteur Astrid Boullault 1 CE 2 f vrier 1983 Union des transports publics urbains et Avocat SCP Seban et Associ s r gionaux req n 34027 2 CE 10 janvier 1902 Compagnie nouvelle du gaz de D ville PME ns l s Rouen req n 94624 plus explicitement CE 11 mars 1910 Mots cl s Compagnie g n rale fran aise des tramways req n 16178 d 3 L Blum conclusions sur CE 11 mars 1910 Compagnie g n Avenant Clauses financi res Contrat de partenariat rale fran aise des tramways req n 16178 partiellement cit es e Indemnisation e Modification unilat rale dans Les grands arr ts de la jurisprudence administrative Dalloz Contrats Publics n 157 septembre 2015 Retrouvez le dossier sur moniteurjuris fr contratspublics Dossier Modifications des contrats publics mode d emploi subie et le manque gagner Naturellement cette obligation d indemnisation qui ne constitue sans doute pas une limite mais plut t une condition l exercice d
4. 2010 Chambre de commerce et d industrie de mes req n 301420 Retrouvez le dossier sur moniteurjuris fr contratspublics redevancel Mais l affirmation appelle la nuance si l on veut bien croire que le c ur du sujet tient dans le principe de l quilibre financier du contrat l occupant du domaine public l instar du titulaire d un march public d un d l gataire de service public signe le contrat d oc cupation du domaine public en consid ration de la rede vance qu il devra acquitter et ses pr visions conomiques sont autant fonction de la clause fixant le montant de la redevance que le sont celles du titulaire du march en consid ration de la clause de prix Et c est ce qui conduit certains auteurs penser que le pouvoir de modification unilat rale des clauses financi res ne devrait pas tre limit aux seules conventions d occupation du domaine public Au del le juge administratif a r cemment admis dans le cadre d une d l gation de service public que la personne publique puisse unilat ralement modifier la clause de r mun ration du d l gataire m me s il s agit de circonstances quelque peu particuli res Il n est donc pas s r que le pouvoir de modification unila t rale ne puisse toujours pas porter sur les clauses financi res d un contrat administratif mais la doctrine demeure toutefois encore tr s partag e sur Le sujet Et cette volution du p rim tre d intervention du
5. arties mais galement celles qui r sultent de l exercice par l admi nistration de son pouvoir de modification unilat rale du contrat 20 On le mesure donc sans peine alors m me qu il s agit d une pr rogative plus que centenaire le pouvoir de modification unilat rale est une pr rogative aujourd hui bien vivante dont le juge administratif assure sinon le renforcement tout le moins une effectivit certaine Mais cette volution s accompagne aussi d une rosion de son p rim tre sur d autres terrains Les nouvelles limites au pouvoir de modification unilat rale On l a dit la seule r elle limite l usage du pouvoir de modification unilat rale des contrats administratifs a r sid pendant de nombreuses ann es dans l interdic tion d en modifier substantiellement l objet faute sinon de faire dispara tre le consentement du cocontractant l ex cution du contrat initial Mais aujourd hui on peut se demander s il n existe rait pas une nouvelle interdiction pour les personnes publiques de modifier unilat ralement certains contrats en de m me de l interdiction de modifier substantiel lement l objet de tout contrat public l heure o une grande partie des contrats administratifs voient leur passation soumise des r gles de publicit et de mise en concurrence il n est en effet pas absurde de penser 18 CAA Nancy 13 f vrier 2014 St V olia Eau req n 13NC00578 Voir gale
6. enants par le droit de la commande publique implique qu une d cision unilat rale ne puisse avoir une port e sup rieure celle que pourrait avoir un avenant 4l et la doctrine rejoint cette analyse IL y a donc tout lieu de penser que l obli gation de publicit et de mise en concurrence constitue une limite qui s applique aujourd hui tout autant la modification unilat rale qu la modification contractuel lement accept e de certains contrats publics ceux de la commande publique Pour d autres contrats enfin il n est pas interdit de penser que le pouvoir de modification unilat rale est aujourd hui grandement limit raison de la nature m me du contrat tout le moins il faut relever que le l gislateur semble s inscrire dans cette perspective au sujet des contrats de partenariat On sait en effet que les modes de financement de ces contrats sont bien souvent sensibles toute modification m me minime des obli gations contractuelles parce que toute modification est susceptible d impliquer une ren gociation des conditions de financement avec les pr teurs Il faut rappeler ainsi que l article L 1414 12 h du Code g n ral des collectivit s territoriales oblige les personnes publiques pr voir dans leurs contrats de partenariat une clause relative aux conditions dans lesquelles il peut tre proc d par avenant ou faute d accord par une d cision unilat rale de la personne publique la modif
7. ication de certains aspects du contrat ou sa r siliation notamment pour tenir compte de l volution des besoins de la personne publique d innovations technologiques ou de modifica tions dans les conditions de financement obtenues par le cocontractant Le pouvoir de modification unilat rale 22 CJCE 19 juin 2008 Pressetext Nachrichtenagentur GmbH c R publique d Autriche aff C 454 06 23 Voir par exemple CE 11 juillet 2008 Ville de Paris req n 312354 24 B Dacosta conclusions sur CE 27 octobre 2010 Syndicat intercommunal des transports publics de Cannes Le Cannet Mandelieu la Napoule req n 318617 publi es la Revue juri dique de l conomie publique 25 F Brenet L obligation d ex cution d un contrat administratif unilat ralement modifi par l administration pour motif d int r t g n ral Droit administratif 2011 n 1 Retrouvez le dossier sur moniteurjuris fr contratspublics Dossier Dossier Modifications des contrats publics mode d emploi doit donc tre organis contractuellement et on peut s in terroger sur ce qu il adviendrait si une personne publique modifiait unilat ralement un contrat de partenariat au del de ce qui avait t contractualis lors de la signa ture du contrat Au del la contractualisation des moda lit s d exercice du pouvoir de modification unilat rale permet surtout de pr voir a priori les modalit s d indem nisation du
8. ier Les conditions p cuniaires d une convention d occupation du domaine public en r visant la redevance dont s acquitte l occupant du domaine public en cours d ex cution du contrat Il est vrai que pour certains cette solution ne remet pas r ellement en cause le principe d interdiction de modi fier unilat ralement les clauses financi res d un contrat simplement elle en limite la port e aux seules clauses financi res des contrats publics attach es la r mun ration du cocontractant le prix d un march public les tarifs d une d l gation de service public les loyers d un contrat de partenariat ce que n est pas une clause de 4 CE 27 octobre 1978 Ville de Saint Malo req n 05722 5 F Brenet L obligation d ex cution d un contrat administratif unilat ralement modifi par l administration pour motif d int r t g n ral Droit administratif 2011 n 1 6 CE 17 f vrier 1978 St Compagnie fran aise d entreprise req n 99193 7 CE 14 mars 1980 SA Cie industrielle de travaux lectriques et m caniques req n 03417 8 CE 11 juillet 1941 H pital hospice de Chauny req n 60158 9 CE 2 f vrier 1983 Union des transports publics urbains et r gionaux req n 34027 10 Conclusions sur CE 11 mars 1910 Compagnie g n rale fran aise des tramways req n 16178 partiellement cit es dans Les grands arr ts de la jurisprudence administrative Dalloz 11 CE 5 mai
9. ment CAA Lyon 13 novembre 2014 St ERDF req n 13LY00657 19 CE 27 octobre 2010 Syndicat intercommunal des trans ports publics de Cannes Le Cannet Mandelieu la Napoule req n 318617 20 CE 5 juillet 2013 St V olia Transports Valenciennes Transvilles req n 367760 21 Voir L Rapp Stabilit du contrat et mutabilit de son objet Contrats et March s publics 2008 Contrats Publics n 157 septembre 2015 Modifications des contrats publics mode d emploi que ces r gles pourraient affecter la port e du pouvoir de modification unilat rale des contrats de la commande publique On sait que c est ce qu il advient des modifica tions consensuelles le juge de l Union europ enne et le juge administratif ont substantiellement limit la possibilit pour les parties de faire voluer leurs relations contractuelles par voie avenants S il n est apparemment pas aujourd hui de d cision du juge admi nistratif qui par le jeu d une analogie applique ce prin cipe aux modifications unilat rales et sanctionne ainsi une modification sur le fondement des r gles de mise en concurrence c est peut tre bien parce que l occasion ne s est pas pr sent e On voit mal en effet comment l administration pourrait faire par la voie unilat rale ce qu elle n a pas le droit de faire par la voie contractuelle Le rapporteur public Bertrand Dacosta l a r cemment soulign l encadrement rigoureux des av
10. pouvoir de modification unilat rale du contrat n a pour autant pas t accompagn e d un renforcement du contr le que le juge administratif exerce sur l usage de ce pouvoir exorbitant du droit commun D j malgr une d cision dissidente le juge admi nistratif du fond a apparemment refus d tendre la jurisprudence B ziers lI aux mesures de modification unilat rale face une modification unilat rale de son contrat par l administration un cocontractant ne peut pas solliciter du juge qu il r tablisse l tat ant rieur du contrat en annulant cette mesure La modification unila t rale lui ouvre seulement droit une indemnisation pour autant qu elle soit ill gale et qu il d montre avoir subi 12 Voir par exemple V de Sigoyer M McDonald E Hinder et J B Colin Ex cution des montages contractuels complexes ditions Le Moniteur f vrier 2015 13 Voir M Collet Les modalit s de r percussion de la taxe fonci re sur les titulaires d une autorisation d occuper le domaine public JCP 2010 p 2288 14 CAA Nancy 20 d cembre 2007 St Vivendi c Commune de Saint Dizier req n O5NC00897 15 Voir par exemple J D Dreyfus Le r gime juridique des contrats publics d affaires passation et ex cution des contrats publics d affaires Actualit juridique contrats d affaires Concurrence Distribution 2015 p 156 M de Monsembernard et M Prats Denoix L ex cution des march
11. s publics de travaux pouvoirs et responsabilit s de la collectivit donneur d ordre AJCT 2013 p 173 16 TA de Lille 20 f vrier 2013 St Lyonnaise des eaux req n 1005468 17 CE 21 mars 2011 Commune de B ziers req n 304806 CP ACCP n 110 mai 2011 p 64 note G Le Chatelier Contrats Publics n 157 septembre 2015 un pr judice en cons quencel fl Et le juge administratif a galement rappel tr s clairement que le cocontrac tant de l administration commet une faute qui peut justi fier la r siliation du contrat lorsqu il refuse d ex cuter la convention unilat ralement modifi e d s lors que la modification n a pas boulevers l conomie du contrat Par ailleurs le juge administratif des r f r s suit la m me voie il a estim qu il lui appartient lorsqu il est saisi sur le fondement de l article L 521 3 du Code de justice administrative d enjoindre au cocontractant de l admi nistration qui refuse de satisfaire une mesure de modifi cation unilat rale d ex cuter ses nouvelles obligations contractuelles issues de la modification prononc e sans son consentement les mesures que le juge du contrat ou le cas ch ant le juge des r f r s peut ordonner au cocontractant de l administration pour assurer la conti nuit du service public ou son bon fonctionnement ne sont pas seulement celles qui d coulent des obligations dans le contrat initialement sign par les p
12. u pouvoir de modification unilat rale ne concerne pas les situations dans lesquelles il n est aucune perte finan ci re pour le cocontractant attach e la modification Traditionnellement il est plusieurs limites l exercice du pouvoir de modification unilat rale d un contrat public S il peut porter sur presque tout Le contrat c est condition toutefois de ne pas imposer au cocontractant de nouvelles prestations qui par leur nature sont trang res au contrat ou qui entra nent une modification profonde de l objet du contrat Dans ce cas en effet le cocon tractant se voit imposer un nouveau contrat et non pas seulement une modification du contrat qu il avait sign Et il tait galement pendant longtemps entendu que le pouvoir de modification unilat rale ne devait pas porter sur les clauses financi res du contrat parce qu il s agit videmment de clauses essentielles pour le partenaire de la collectivit publique Bien que certaines d cisions aient maintenu en la mati re le d bat la doctrine s accordait en effet pour dire que Le cocontractant avait droit au main tien du fameux droit l quilibre financier du contrat cher L on Blum Mais ce tableau traditionnel dessin au fil des d cennies para t quelque peu bouscul ces derni res ann es et ce plusieurs gards D j le juge administratif a admis qu une personne publique puisse unilat ralement modif
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