Mode d`emploi de la Convention pluriannuelle d`objectifs
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1. conf rence permanente des coordinations associatives Mode d emploi de la Convention pluriannuelle d objectifs CPO Pour des relations contractuelles s curis es et pertinentes entre associations et pouvoirs publics Mars 2011 Un document MUTASSO r alis en partenariat avec UNIOPSS hancacnve Contexte Objectif epuis janvier 2010 un nouveau cadre juridique r glemente les subventions des pouvoirs publics aux associations Il s agit du nouveau mod le de convention pluriannuelle d objectifs CPO contenu dans la circulaire Fillon du 18 janvier 2010 Ce mod le encore perfectible r habilite la subvention comme mode de financement l gal respectueux de la r glementation europ enne et pertinent des activit s associatives face aux exigences de mise en concurrence de la l gislation europ enne sur les aides d Etat En reconnaissant la capacit des associations contribuer la construction de l int r t g n ral et en r affirmant la l galit de la subvention il favorise l tablissement de relations contractuelles partenariales quilibr es entre associations et pouvoirs publics et devrait r pondre aux inqui tudes du mouvement associatif en la mati re Pourtant ce nouveau mod le semble encore trop peu appliqu sur le terrain et fait l objet de nombreuses incompr hensions qui peuvent notamment conduire le pr senter comme une menace pesant sur le r gime de la subvention2. 28 place Saint Georges wwwcpca asso fr O1 40 36 80 10 5009 Paris La Conf rence Permanente des Coordinations Associatives rassemble les organisations sectorielles et affinitaires repr sentatives des divers domaines de l activit associative Elle rassemble 500 000 associations au travers de ses 16 coordinations nationales et des CPCA r gionales pr sentes sur tout le territoire Parmi ses activit s d information la CPCCA publie p riodiquement la revue la Vie Associative et propose un portail internet traitant des th mes fondamentaux de la vie associative Ce document a t valid par Brigitte Clavagnier directrice scientifique de la r daction de Jurisassociations JUMSQASSOCIQAUONS
3. Les collectivit s territoriales elles ne se le sont pas appropri et continuent de recourir abusivement et de mani re de plus en plus syst matique la commande publique pour financer les activit s des associations Certes des points d insatisfaction importants conduisent r clamer l installation d un comit de suivi de la mise en uvre de la circulaire du 18 janvier 2010 pour avancer sur des alternatives Par exemple la distinction entre activit s conomiques et non conomiques pour garantir le financement du projet associatif lui m me la n cessaire mise en place d une convention sp cifique pour les petites associations ou encore la probl matique du recours la notion de compensation de service public pour financer des activit s inf rieures a 200 000 euros sur trois ans Il n en reste pas moins que ce nouveau cadre contractuel r affirme la possibilit des subventions des pouvoirs publics aux associations D o l importance de mieux comprendre ce texte complexe En saisir la port e et les avantages par rapport la commande publique pour les associations comme pour les collectivit s permettra de favoriser son utilisation et de pr server le r gime de la subvention C est une des conditions pour viter au monde associatif d avoir subir les cons quences d sastreuses du recours la logique de conqu te de march s inh rente la passation de march s publics Plan du document Le nouveau cadre juridique
4. associative l int r t g n ral Ces crit res homog n is s d attribution des agr ments placent au premier chef l objet d int r t g n ral port par l association Ils contribuent en cela r affirmer la contribution associative la construction de l int r t g n ral Un cadre perfectible Ce nouveau cadre de financement par subvention comporte encore plusieurs faiblesses dommageables et questions en suspens gt Les subventions inf rieures 200 000 euros sur trois ans et celles octroy es des associations qui ne sont pas consid r es comme des op rateurs conomiques ne sont pas concern es par les obligations europ ennes Un mod le simplifi de CPO serait n cessaire pour le financement de leurs activit s gt Globalement il conviendrait de garantir le financement des activit s non conomiques issues du projet associatif en les distinguant des activit s conomiques gt Compte tenu du temps de concertation tr s court avec les acteurs associatifs et les collectivit s territoriales qui a pr c d l laboration de ce nouveau mod le de convention un travail de suivi afin de faciliter son appropriation par les acteurs aurait t n cessaire d s la mise en place du texte Annonc d s 2010 un tel comit devrait se r unir pour la premi re fois en 2011 gt l serait souhaitable d liminer au plus vite l ambigu t de la formulation du document CERFA qui pr te des interpr tations pr
5. et son int r t Il Les obligations respecter pour tablir cette nouvelle CPO 1 Voir positionnement de la CPCA sur la circulaire http cpca asso fr IMG pdf 2010 07 07_CPO_janvier_v2 pdf et le communi qu de presse de la CPCA du 7 juillet 2010 La circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations pouvoirs publics associations de quelle menace parle t on http cpca asso fr IMG pdf 2010 07 07_CPO_janvier_v2 pdf I Le nouveau cadre juridique et son int ret Pour tout montant de subvention sup rieur 23 000 euros la loi fran aise impose l tablissement d une convention pluriannuelle d objectifs CPO entre l association et la collectivit La circulaire dite Fillon du 18 01 2010 introduit un nouveau mod le de CPO qui remplace l ancien mod le de convention En l absence d autre mod le il s impose par d faut l administration d Etat et les collectivit s locales sont invit es l utiliser 1 Pourquoi un nouveau cadre Ce cadre juridique est une adaptation de l ancien mod le de CPO la r glementation europ enne sur les aides d Etat Il vise rendre l gal le recours par les pouvoirs publics la subvention pour financer les activit s des associations Le versement des subventions s en trouve s curis En cela il r pond l inqui tude du secteur associatif face l incertitude juridique qui pesait sur les subventions et au recours croissant des collectivit s locales soucieuses de s
6. judiciables de la r gle dite de minimis des 200 000 euros tant par les collectivit s que par les associations Il Les obligations respecter 1 Respect de l inrtatve associative et mandatement La nouvelle convention doit respecter les deux crit res suivants qui doivent tre mentionn s dans son pr ambule gt Respect de l initiative le projet d action subventionn doit relever de l initiative priv e associative Le pr ambule doit justifier que l association a eu l impulsion du projet qu elle en assure la conception et la d finition Cela recouvre deux cas de figure le projet mane de l association et ne donne pas lieu une contrepartie directe Il ne r pond pas un besoin pr alable identifi par la collectivit e le projet de l association s inscrit dans le cadre d un appel projets lanc par une collectivit publique Qu est ce qu un appel projets C est une proc dure par laquelle la collectivit ayant identifi un besoin met en avant un certain nombre d objectifs La collectivit proc de la d finition d un cadre g n ral sans pr ciser les actions mettre en uvre pour parvenir ses objectifs Elle ne d finit pas un cahier des charges Bon savoir Si la collectivit est l initiative du projet on se situera alors dans le cadre de la commande publique qui recouvre deux modes d action distincts le march public et la d l gation de service public g
7. a convention Formulations viter car connot es Formulations privil gier pour une march public convention de subvention e cahier des charges projet e mission confi e l association initiative e l association r alise pour le compte de partenaire partenariat e prix de la mission e soutien paiement sur facture e L action propos e par l association est tation tata retenue par la collectivit publique dans le CECI S SE cadre de la pr sente convention e r mun ration e Le projet de l association rencontre le e achat projet politique de la collectivit publique prix e La participation financi re de la col lectivit publique s effectue dans un cadre e ex cution de l action un forfaitaire e contre partie gt Un objet large doit tre privil gi Ne pas induire dans la convention l id e que l action mise en uvre est une contrepartie directe du financement octroy par la collectivit publique gt Pas de descriptif trop d taill de l action conduite dans la convention gt Attention aux indicateurs pour l valuation de l action les faire porter sur la qualit et la perti nence de l action plut t que sur le service rendu la collectivit publique gt Privil gier une communication autour du projet mettant en avant l association et non la collec ivit publique qui soutient financi rement le projet 2 Dur e pluriannuelle Les convention
8. a mise disposition d un local par une commune 1 Fonds Social Europ en Bon savoir Dans le formulaire CERFA de demande de subvention l attestation remplir par le repr sentant statutaire de l association certifiant que cette derni re n a pas b n fici d un montant total d aides publiques sup rieur 200 000 euros sur trois exercices n a pas pour but de limiter le montant des subventions Elle sert simplement signaler les subventions in f rieures 200 000 euros pour lesquelles le formalisme d instruction du dossier est simplifi Cette formulation est maladroite car elle laisse penser quil est interdit de b n ficier de plus de 200 000 euros de subventions sur trois ans ce qui n est pas le cas si on remplit les conditions li es un mandatement dans le cadre de l int r t g n ral 4 Avantages de ce nouveau mod le de CPO En adaptant le r gime de la subvention aux exigences communautaires la circulaire du 18 01 2010 en consacre le principe et en r affirme la l galit D sormais reconnue comme l gitime la subvention aux associations via la convention d objectifs appara t comme le mode le plus efficace et le plus p renne de financement entre associations et collectivit s En effet contrairement aux id es re ues qui conduisent les collectivit s locales recourir de mani re de plus en plus syst matique la commande publique la subvention poss de de s rieux avantages pour l assoc
9. ct es au SIEG gt valoriser l ensemble des concours titre gratuit dont b n ficient l association b n volat dons Conseil pratique valoriser vos contributions volontaires Les associations ont int r t valoriser les contributions volontaires comme les y invite ce nouveau mod le de CPO b n volat m c nat de comp tences mises disposition gratuites de personnes ou de biens meubles mat riel v hicules etc ou immeubles locaux Plusieurs raisons cela gt cest la preuve que la subvention per ue ne couvre pas toutes les charges et ne correspond donc pas au prix d un service permet de relativiser le poids de la subvention publique dans les res sources de l association gt cest la d monstration du dynamisme et de l ancrage territorial de l association gt c est un moyen pour elle de mieux conna tre le co t r el d une activit et d identifier pr cis ment l apport que repr sente le b n volat 5 Des possibilit s limit es de modification du budget Le budget pr visionnel peut tre modifi en cours d ex cution de la convention condition que les changements gt n affectent pas la r alisation du programme d actions gt n exc dent pas un pourcentage d fini de la d pense subventionnable Les r gles encadrant ces modifications ont pour but d viter que le financement public allou soit transf r d autres secteurs d activit de l association 6 Modalit s de pa
10. curit la commande publique Quand la l gislation europ enne sur les aides d Etat s applique aux associations Selon la l gislation europ enne sur les aides d Etat les aides publiques octroy es un op rateur conomique ne sont pas licites car susceptibles de cr er des distorsions de concurrence La plupart des associations dans la mesure o elles exercent une activit conomique offre de biens et de services sur un march ne peuvent donc selon cette l gislation recevoir d aides publiques sous quelque forme que ce soit ou alors seulement dans des conditions strictement d finies principe d illic it des aides d Etat assorti d exceptions La r glementation europ enne ne tient en effet pas compte de la non lucrativit des associations ni de leur statut D apr s cette r glementation seules sont licites gt les aides inf rieures 200 000 euros sur 3 ans seuil dit de minimis les aides consid r es comme des compensations de Service d int r t conomique g n ral SIEG sous r serve du respect d un certain nombre de conditions 2 Un cadre qui int gre les obligations europ ennes Selon la l gislation communautaire pour qu une subvention une association soit l gale il faut qu elle soit consid r e comme une compensation de Service d int r t conomique g n ral SIEG Le nouveau mod le de convention d objectifs eurocompatible int gre donc cette obligation 3 Toutes l
11. es subventions sont elles concem es La nouvelle CPO s applique toutes les subventions destin es financer des activit s conomiques d associations d un montant sup rieur 200 000 euros sur trois ans mais inf rieur 30 millions d euros par an En principe Les subventions inf rieures 200 000 euros sur trois ans et celles concernant des activit s non conomiques actions de plaidoyer de t tes r seau de coordination ou de f d ration ou activit s li es au projet associatif lui m me ne sont pas soumises la l gislation europ enne et rel vent du r gime classique des subventions tel qu appliqu avant la circulaire du 18 01 2010 En r alit Aucun mod le de CPO simplifi n ayant t propos par l Etat fran ais pour ces subventions ce nouveau mod le de CPO s applique donc toutes les activit s sub ventionn es par l administration centrale Etat quelles que soient leur taille et la nature de l activit financ e Conseils pratiques pour calculer le niveau d aides publiques de mon association Par aides publiques il faut entendre toutes les aides financi res ou en nature accord es par l Etat les collectivit s territoriales ou les tablissements publics types CAF Caisse des d p ts etc c est dire subventions y compris FSE aides l emploi mises disposition de locaux de mat riels etc Ce calcul peut tre complexe lorsqu il n cessite par exemple la valorisation de l
12. fs 9 Sape des autres obligations classiques des associations subventionn es Le fait de recevoir des subventions impose aux associations quelques obligations gt Elles doivent se soumettre au contr le de leur financeur transmission de budgets de comptes et documents faisant conna tre les r sultats de l activit compte rendu financier attestant de la con formit des d penses effectu es l objet de la convention gt Si elles per oivent plus de 153 000 euros de subvention e elles sont tenues de nommer un commissaire aux comptes e elles doivent publier leurs comptes annuels et le rapport du commissaire aux comptes sur le site des Journaux Officiels Bibliographie pour aller plus loin gt Nouveau formulaire CERFA en ligne sur le site wwwassociations gouvir et wwwmon service publicfr mise en place d un nouveau dispositif de demande de subvention en ligne D Fiche pratique du CNAR social m dico social sant associations de solidarit et mise en concurrence juillet 2010 fiche N 54789 site Uniopss D Fiche Focus pour Solfia Non l Europe n interait pas les subventions wwwsolfia org D Article de Brigitte Clavagnier Convention d objectifs pour des relations gagnant gagont in Jurisassociations 430 15 d cembre 2010 en ligne sur la site de la CPCA mwwcoco assolr gt Positionnement de la CPCA sur la circulaire http cpca assofr IMG paf 2010 0 07_CPO janvier _vZ paf CPCA
13. iation comme pour les collectivit s Explications Avantages pour une association gt Logique contractuelle qui garantit une relation partenariale quilibr e fond e sur la r ciprocit et l change gt Mode contractuel souple et pragmatique gt Soutien dans la dur e aux projets associa tifs gt Reconnaissance de la contribution associa tive l int r t g n ral gt Reconnaissance de l initiative associative garante de la capacit d innovation des associa tions et de d tection de besoins sociaux mer gents gt Absence de mise en concurrence gt Pas de fiscalisation de l association risquant de la priver de ses ressources li es au m c nat Le m c nat n cessite que l association puisse mettre des re us fiscaux sous peine d amende Il faut pour cela qu elle ne soit pas fiscalis e ce qui n est pas le cas si l association r pond un appel d offres la mettant en concurrence avec des structures du secteur lucratif Dans cette hypoth se l association est assujettie sur son activit aux imp ts commerciaux imp ts sur les soci t s TVA contribution conomique ter ritoriale gt Adaptation aux moyens limit s des associa tions locales qui n ont pas toujours les ressour ces et les savoir faire pour r pondre des appels d offres Avantages pour une collectivit gt Possibilit de choisir les activit s de l association qu elle souhaite soutenir en fonc tion de
14. iement de la subvention Une somme limit e 50 du montant pr visionnel annuel de la contribution est vers e pour la premi re ann e lors de la notification de la convention Le solde est vers en ann e N 1 apr s que l association a produit les justificatifs compte rendu financier rapport d activit etc et que l administration a proc d diverses v rifications Ce d lai de versement entra ne un d calage de tr sorerie Pour y faire face l association devra aug menter et consolider son niveau de fonds propres 7 Une obligation de communication Les pouvoirs publics peuvent exiger que l association fasse mention de leur concours financier dans ses documents de communication Le co t de cette communication doit rester mod r et sans rela tion avec le montant de la subvention allou e Attention ces enjeux de communication ne doivent pas devenir l objectif de la convention Le cas ch ant cette derni re risque d tre requalifi e en march public visant financer une op ration de communication au profit de la collectivit publique 8 Des crit res d valuation int gr s la convention Il est crucial que des crit res d valuation soient pr vus d s la n gociation de la convention et en fonction des objectifs du SIEG Conseil pratique L association a int r t proposer des crit res qualitatifs pour viter que son action ne soit jug e qu au prisme de crit res conomiques ou quantitati
15. n march public En pratique le co t de l activit est de 15 20 moins cher avec une subvention qu avec un march public gt La subvention comprend une part de fi nancement propre b n volat m c nat etc et ne couvre donc qu une partie du co t r el de l activit contrairement au march public qui est la contre valeur conomique du service rendu la collectivit gt Elle nest pas soumise aux d rives infla tionnistes li e la m thode d tablissement 2y des prix dans le cadre d un march public les prix tant fix s de mani re intangible les co contractants anticipent d ventuelles hausses des prix gt Contrairement une entreprise qui r pond un march public seul un b n fice raisonna ble plafonn en tout tat de cause 10 est admis pour une association subventionn e Autres apports de la circulaire du 18 janvier 2010 gt Simplification Afin de simplifier les d marches de ces associations un tronc commun d agr ment a t mis en place qui comprend trois crit res objet d int r t g n ral mode de fonctionnement d mocratique et transparence financi re La validation de ces crit res par un minist re s impose d sormais l ensemble des autres administrations de l Etat Une association ayant satisfait ce socle commun n aura plus fournir ces l ments d information lorsqu elle sollicitera un autre agr ment gt Reconnaissance de la contribution
16. s la collectivit publique Conseil pratique Pour all ger la proc dure il est conseill d imputer ce surplus au montant de la subvention allou e au titre de l exercice suivant plut t que de le reverser la collectivit Quels sont les co ts pris en compte Il est primordial que l association calcule le co t r el de ses activit s par une estimation des charges directes et indirectes Elle doit mettre en relation les diff rentes sources de financement de chaque action et les contraintes qui y sont associ es FSE notamment gt Co ts directement li s la mise en uvre de l action ce sont les co ts n cessaires au programme d action Ils doivent tre raisonnables selon un principe de bonne gestion engendr s pendant l action d pens s par l association identifiables et contr lables gt Co ts indirects correspondant un pourcentage du montant des co ts directs ce sont les co ts de fonctionnement d investissement hauteur de l amortissement au prorata d utilisation pour le SIEG communs l ensemble des activit s de l association 4 Pr sentation du budget Pour viter toute confusion l association doit gt pr senter un budget pr visionnel d taill tenir une comptabilit analytique lorsque l action subventionn e ne recouvre pas l ensemble de ses activit s permettant d identifier les charges et les produits et justifier que les subventions publiques sont exclusivement affe
17. s pluriannuelles d une dur e maximum de 4 ans sont privil gi es les conventions annuelles devant tre l exception gt Les services de l Etat ne peuvent signer une convention que s ils ont l assurance de son finance ment pour la dur e de celle ci do la n cessit de l inscrire dans un programme politique Cet engagement pluriannuel de la puissance publique peut n anmoins tre remis en cause par la r gle de l annualit budg taire gt Pour les collectivit s locales cette obligation ne s applique pas CONvenr P OD LE p OBJEC Pes an LPLU Al Anges OCA Te 3 Modalit s de calcul de la subvention Le montant de la subvention doit seulement compenser les co ts support s par l association pour l ex cution d un SIEG en tenant compte des recettes qu il g n re et d un b n fice raisonnable Le montant des aides doit tre calcul selon des param tres objectifs avant leur versement Il ne doit pas entra ner de surcompensation La compensation ne doit pas exc der les charges de l activit hormis un b n fice raisonnable gt Le b n fice raisonnable doit tre justifi en fonction des besoins li s l activit de l association c est dire renforcer ses fonds propres pour faire face aux d calages de paiement et permettre un d veloppement dans de bonnes conditions La circulaire indique un b n ficie plafonn 10 du montant de la compensation le surplus devant tre rembour
18. son projet politique L association est oblig e de respecter ce choix et ne peut affecter ces fonds d autres activit s Elle doit tenir une comptabilit analytique qui prouve la bonne af fectation de ces fonds gt Constante adaptation de l action en fonction des besoins pas d obligation de d finir pr ci s ment chaque activit dans le mandat par un cahier des charges quantitatif et qualitatif Seuls des objectifs atteindre sont fix s gt Contr le plus tendu de l action qui ne se li mite pas un contr le sur la prestation objet de la convention et sur les pi ces du march com me dans un march public mais qui peut porter sur l ensemble des comptes des pi ces justifica tives et de la gouvernance gt Possibilit de suspendre tout moment le versement des fonds si l association ne respecte pas ses obligations contractuelles Ces fonds sont restitu s si l activit n est pas r alis e gt Possibilit de mettre fin de mani re anticip e la convention en versant seulement l indemnit du pr judice subi l association et non pas le manque gagner comme dans le cas des mar ch s publics gt 15 20 moins cher autofinancement pas de d rives inflationnistes seul b n fice raison nable gt Technique juridique moins risqu e moins d une dizaine de contentieux par an contre 5 000 pour les march s publics Pourquoi une subvention co te t elle moins cher qu u
19. t Mandatement par un acte officiel appel aussi mandatement gt la collectivit publique doit reconna tre que l activit dont l association est l initiative constitue un service d int r t conomique g n ral SIEG et lui faire obligation de mettre en uvre cette activit en raison du financement public allou Dans le pr ambule il doit tre explicit clairement e que les activit s de l association s inscrivent dans une politique publique relevant de la comp tence de la collectivit publique sollicit e et que cette activit pr sente un int r t g n ral par opposition la seule d fense d int r ts particuliers qu en contrepartie du financement l association satisfait des obligations de service public Pour cela elle doit s engager explicitement respecter e l accessibilit de ses services qui doivent tre ouverts tous sans discrimination et non r serv s ses seuls membres e la continuit du service e a r ponse aux besoins des utilisateurs e des exigences de qualit e une valuation des r sultats au regard des objectifs fix s e l accessibilit tarifaire pour les utilisateurs Conseils pratiques pour r diger la CPO Pour viter une requalification en march public qui serait pass ill galement l initiative priv e ne doit pas pouvoir tre remise en cause par ces exigences de mandatement Il faut donc tre vigilant quant aux formulations utilis es dans l
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