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Dissertação Alexandre Ribeiro Motta

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1. Em tese seria desta carreira que surgiriam os quadros diretores da administra o p blica para setores como o de Log stica demais fun es SISG e Recursos Humanos Mas na pr tica n o isto que ocorre o que fica patente em algumas das entrevistas tanto no Grupo Normativo quanto Operacional Em face da escassez de ac mulo acad mico sobre este fen meno uma hip tese que pode auxiliar em sua compreens o relaciona a pouca presen a dos Gestores nas SPOA s abund ncia de DAS s 4 em postos que n o possuem os mesmos riscos e responsabilidades dos Coordenadores Gerais de Log stica ou das demais reas administrativas Por esta hip tese os gestores prefeririam os DAS s 4 com riscos reduzidos ou nulos em termos de responsabilidade jur dica ou exposi o pessoal Por outro lado agregando se aos elementos j comentados 148 anteriormente varias entrevistas realizadas no Grupo Operacional apontam que as atividades administrativas nao trazem status para seus ocupantes sendo mesmo vistas como pouco nobres Nas condi es descritas o recrutamento dos quadros mais elevados da Log stica fica sensivelmente restrito A utiliza o de profissionais egressos do setor privado pouco prov vel em fun o de problemas salariais e principalmente pela grande dificuldade na adapta o de um profissional n o habituado a complexidade burocr tica do processo de compras no setor p blico e eventual desconhecedor da legisla o em vi
2. Tal movimento de valoriza o e amplia o das atividades de compras e suprimento tem se consubstanciado em sua maior proximidade dos n veis tomadores de decis o nas empresas e consequente aumento de poder dos executivos de compras Segundo pesquisa realizada pelo Centro de Estudos Log sticos da COPPEAD UFRJ com 105 ind strias entre as mil maiores empresas brasileiras 84 destas atribuem a responsabilidade de compras para cargos de elevada linha hier rquica BRAGA HIJJAR 2008 Mas todo este processo evolutivo desenvolvido basicamente pelas grandes empresas industriais tanto em face de mudan as no ambiente econ mico internacional quanto por for a de inova es nos processos produtivos vem estimulando acad micos e profissionais do setor a refletirem sobre suas caracter stica principais e medidas de xito ou fracasso Nessa din mica s o 32 Seguindo a classifica o estabelecida pela Revista Exame 29 propostos modelos evolutivos que n o s descrevem a trajet ria passada e presente da fun o mas ainda que involuntariamente influenciam na conforma o da futura organiza o de compras O presente trabalho opta pela perspectiva de Braga 2006 que descrevendo a evolu o da fun o de Compras nas empresas hoje parametrizada pelo conceito de Ger ncia Estrat gica de Suprimentos apresenta quatro est gios de desenvolvimento conceitual e operacional a Est gio 1 Reativo nesta fase o setor de
3. es para o plano estrat gico da gest o empresarial 4 2 1 Strategic Sourcing Ainda hoje parte significativa das empresas utiliza Curvas ABC de valor para estabelecerem suas estrat gias de suprimento Essa metodologia embora v lida negligencia a exist ncia de produtos que embora de baixo valor total de aquisi o podem ser de grande import ncia para o processo produtivo Outro aspecto falho das Curvas ABC o de que estas n o 42 propiciam informa es para a an lise quanto estrutura do mercado fornecedor BENZECRY NAZ RIO 2009 Em 1983 preocupado com as transforma es mundiais que principiavam Peter Kraljic ent o diretor do escrit rio da McKinsey amp Company em Dusseldorf Alemanha publicou o 46 ao Tal trabalho tornou se uma refer ncia texto Purchasing must become supply management para os que lidam com Compras ou Suprimentos O texto trata do equacionamento de quest o da maior relev ncia como uma empresa pode precaver se de rompimentos em sua cadeia de suprimentos e ao mesmo tempo aproveitar as oportunidades de redu o de custos e gera o de valor que se colocam com as novas tecnologias Sua ideia central era a de que uma estrat gia de suprimento dependia de dois fatores 1 the strategic importance of purchasing in terms of the value added by produtct line the percentage of raw materials in total costs and their impact on profitability and so on and 2 the complexity of t
4. o traduzida em a es nos campos da valoriza o treinamento continuado sele o e reten o de talentos KELMAN 2002a 2002b 2008 Performance a busca do alto rendimento est indissociavelmente ligada a perspectiva de sucesso que desta decorre o que em termos de aquisi es e contrata es significa a maior qualidade aos menores custos poss veis Mas o resultado final em contratos de longa dura o exatamente o tipo de contrato que se torna cada vez mais comum na aquisi o de servi os constru do num trabalho lento e constante de acompanhamento pr ximo e atento baseado em m tricas claras e bem definidas Tal perspectiva refor a a quest o do quadro de pessoal mas tamb m torna o desenvolvimento de mecanismos e m tricas de mensura o uma linha de trabalho muito importante GARRET PURSH 2005 Parceria n o parece mais poss vel a revers o do quadro atual de forte presen a privada na presta o de servi os p blicos Os mecanismos atrav s dos quais este fen meno se d s o os mais variados mas nenhum deles exime o governo de sua fun o de fiscaliza o ali s normalmente exercida na qualidade de contratante do servi o Deste modo uma das quest es mais importantes nesta nova realidade a de que tal processo n o pode se dar no velho marco do antagonismo p blico privado eivado de desconfian as e disputas necess rio que o governo ciente de toda a extens o e complexidade de sua cadeia de supr
5. o de problemas e portanto a efici ncia de toda a cadeia pois agregaria aos parceiros e a empresa l der os conhecimentos de suas respectivas equipes de trabalho Em outros termos a efici ncia da cadeia seria superior s efici ncias das empresas individualmente tomadas 85 4 3 Controlando a Qualidade do Gasto P blico Strategic Sourcing Desde de 2005 o Strategic Sourcing passou a ser considerado parte da politica de aquisi es federais norte americana U S OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET 2005 n o obstante houvesse a es isoladas de algumas estruturas governamentais como o Departament of Veterans Affairs VA o Health and Human Services HHS e o Departament of Agriculture U S GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE 2004 A vis o e a expectativa do governo federal norte americano em rela o a esta metodologia s o semelhantes s do setor privado e conferem grande peso quest o da redu o de custos assim como do aumento da efici ncia da m quina p blica conforme se pode depreender da defini o que segue Strategic sourcing is the collaborative and structured process of critically analyzing an organization s spending and using this information to make business decisions about acquiring commodities and services more effectively and efficiently This process helps agencies optimize performance minimize price increase achievement of socio economic acquisition goals evaluate total life cycle management
6. o de Desperd cio Ativo e Passivo cunhada por Bandiera Prat Valletti 2009 8 em seu trabalho acad mico sobre o caso das compras p blicas italianas A disserta o foi estruturada atrav s de uma matriz conceitual formada por tr s dimens es 1 Estrutura e Sistemas 2 Legisla o Normatiza o e Processos e 3 Recursos Humanos Especializados Tal matriz foi a base das compara es entre os tr s modelos citados e visava explicitar a condi o do modelo brasileiro de compras p blicas federais quanto sua capacidade de combater o Desperd cio Passivo contribuindo para uma maior efici ncia do gasto p blico federal Ao analisar se em perspectiva o t pico Estrutura e Sistemas n o dif cil perceber a disparidade entre os setores privado e federal norte americano em rela o ao brasileiro Os dois primeiros sistemas est o organizados na perspectiva do combate ao Desperd cio Passivo e j enxergam a fun o de compras como estrategicamente relevante buscando ampliar seu poder hier rquico Tal abordagem n o encontra eco no modelo federal brasileiro onde o foco explicitamente o Desperd cio Ativo Quanto maturidade dos sistemas de compra utilizando a vis o de Braga 2006 poss vel notar o avan o dos setores privado e federal norte americano que est o solidamente posicionados no Est gio 3 Proativo e j empenhados no processo de transi o para o Est gio 4 Ger ncia Estrat gica de Suprimentos Ne
7. Art 89 Dispensar ou inexigir licita o fora das hip teses previstas em lei ou deixar de observar as formalidades pertinentes dispensa ou inexigibilidade Pena deten o de 3 tr s a 5 cinco anos e multa 163 Compras competitivas s o aquelas realizadas atrav s de modalidades que permitem um processo seletivo amplo enquanto que as n o competitivas s o as aquisi es realizadas atrav s das dispensas e inexigibilidades 134 Par grafo nico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente concorrido para a consuma o da ilegalidade beneficiou se da dispensa ou inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder P blico Assim as justificativas que embasam tais procedimentos precisam estar muito bem fundamentadas em especial aquelas que versam sobre o enquadramento da aquisi o como Dispensa ou Inexigibilidade ou que sustentam a adequa o do pre o a ser pago Portanto natural o surgimento de um certo receio entre agentes p blicos que por dever funcional e ou fluxo estabelecido tenham de assumir algum grau de responsabilidade na condu o do processo 3 2 Tentativas Recentes de Aperfei oamento das Compras Federais Embora nos ltimos anos semelhan a dos norte americanos o Brasil tenha conhecido v rias experi ncias inovadoras no campo das compras p blicas seu sentido n o parece o mesmo No caso dos EUA a base de sua transforma o foi uma mudan a de eixo cultural
8. es geralmente de cunho restritivo que dificultam ou mesmo impedem as inova es que transfiram o centro de gravidade do sistema de compras do combate corrup o para a obten o dos resultados mais vantajosos administra o p blica Em outros termos partindo se da combina o entre uma legisla o conceitualmente pobre uma elevada preocupa o com a corrup o um sistema jur dico excessivamente burocr tico e interpreta es restritivas chega se forma o de uma cultura de compras p blicas muito aferrada aos ritos e pouco compromissada com os resultados Mas uma cultura s se cristaliza pela a o dos homens e mulheres que normatizam operam e fiscalizam uma determinada atividade o que remete an lise da ltima dimens o de reflex o proposta pela matriz conceitual utilizada na presente disserta o Para um maior aprofundamento no t pico Recursos Humanos Especializados conveniente que sua abordagem ocorra considerando se tr s quest es fundamentais valoriza o profissional treinamento e recrutamento Relembrando a experi ncia privada relevante notar as grandes transforma es pelas quais o comprador moderno vem passando Se antes tratava se de um profissional generalista e muito focado nos pre os de produtos e servi os atualmente o setor exige um perfil mais pr ativo com capacidade de rela o interpessoal e vis o estrat gica Tais mudan as est o naturalmente relacionadas ao processo de m
9. es inciais Primeiramente promovida uma breve apresenta o da din mica recente das compras p blicas federais nos EUA mostrando como as pol ticas delineadas no in cio dos anos noventa do s culo passado transferiram seu eixo central de uma din mica tradicionalmente orientada aos processos onde o cumprimentos dos ritos era quase um fim em si mesmo para uma din mica orientada aos resultados t pico 2 Igualmente se destacar que tal transforma o ocorreu sem preju zo da lisura da transpar ncia ou do cuidado com os recursos p blicos Esta nova perspectiva pode ser observada na introdu o do manual de treinamento dos especialistas em contratos do Federal Acquisition Institute 2004 p 2 Today acquisition contributors are responsible for the entire business cycle from using relevant marketplace knowledge to inform strategy and planning activities to managing contractor performance and maintaining useful business relationships into the future Successful acquisitions now require a fresh results oriented view of the process with acquisition professionals serving as business advisors to their respective agency stakeholders A key guiding principle for any acquisition contributor is to develop a sound business solution that links short and long term goals Na segunda parte t pico 3 seguindo a matriz conceitual exposta na introdu o desta disserta o discutida a estrutura organizacional das compras p blicas fede
10. legisla o vigente para a obten o de um produto ou servi o por parte da administra o p blica e Convite modalidade que juntamente com o preg o apresenta o mais baixo grau de complexidade administrativa S pode ser realizada para aquisi es de produtos ou servi os de no m ximo R 80 000 00 ou no caso de obras e servi os de engenharia de no m ximo R 150 000 00 Podem participar desta modalidade empresas do ramo cadastradas ou n o escolhidas e convidadas em n mero n o inferior a 03 e interessados cadastrados que solicitarem o convite 24 horas antes da apresenta o das propostas Dependendo do crit rio de julgamento sua dura o m nima aproximada situa se segundo Tescarolo 2005 p 56 entre 30 menor pre o e 45 t cnica e pre o dias e Tomada de Pre os modalidade mais complexa envolvendo al m da apresenta o da proposta de pre o uma fase pr via de habilita o Esta modalidade utilizada em objetos de valores compreendidos entre R 80 000 00 a 650 000 00 no caso de produtos e servi os e entre R 150 000 00 e 1 500 000 00 no caso de obras e servi os de engenharia Somente participam desta modalidade interessados cadastrados ou que se cadastrarem at 03 dias antes da data prevista para o recebimento das propostas Igualmente em fun o do crit rio de julgamento sua dura o m nima aproximada gira em torno de 60 menor pre o e 90 t cnica e pre o dias TESCAROLO 2005 p 56 14
11. o BRAGA 2006 p 5 A fun o de Compras e Suprimentos passa a ter acesso direto alta ger ncia facilitando o fluxo de informa es o que implica em maior agilidade e qualidade de sua atua o Mas para que haja tal evolu o segundo Ellram Carr 1994 p 2 it is clear that the attitudes of purchasing managers and top management must change before purchasing will play a strategic role in a firm Ao mesmo tempo tamb m os profissionais de compras inseridos em um ambiente complexo e din mico como o atual precisam adaptar suas habilidades visando contribu r operacional e estrategicamente para o sucesso de suas organiza es TASSABEHIJI MOORHOUSE 2008 Por fim necess rio considerar que embora positiva a passagem da fun o de compras e gest o de suprimentos condi o de atividade estrat gica n o significa que tal fun o seja capaz de garantir isoladamente o sucesso de uma organiza o Em estudo realizado por Ellram et al 2002 p 14 visando verificar a influ ncia das atividades de compras e gest o de suprimentos no sucesso corporativo concluiu se que A critical point is that regardless of how favorably PSM is viewed within an organization PSM is essentially a support process PSM can help the organization locate and align with the best suppliers in the industry It can work to effectively and successfully reduce costs in the supply chain It can help identify leading edge techn
12. o IV Do Processo e do Procedimento Judicial Cap tulo V Dos Recursos Administrativos Cap tulo VI Disposi es Finais e Transit rias Outro aspecto de relev ncia decisiva para a compreens o da cultura estabelecida em torno das compras p blicas no Brasil s o seus princ pios observ veis no Art 3 da Lei de Licita es A licita o destina se a garantir a observ ncia do princ pio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administra o e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princ pios b sicos da legalidade da impessoalidade da moralidade da igualdade da publicidade da probidade administrativa da vincula o ao instrumento convocat rio do julgamento objetivo e dos que lhes s o correlatos Apesar dos legisladores de 1993 explicitarem que a licita o deveria al m de garantir a isonomia entre os concorrentes selecionar a proposta mais vantajosa para a Administra o o 116 elenco de princ pios citados na lei como base inescap vel para o julgamento de qualquer proposta remete a supremacia do princ pio da isonomia sobre o rec m incorporado princ pio constitucional da efici ncia A combina o e a interpreta o r gida desses princ pios tem levado forma o e consolida o de uma cultura de puni o severa de qualquer descumprimento ritual stico n o existindo o mesmo rigor em rela o ao resultado alcan
13. Portanto defens vel acreditar que o Estado tenha como contrapartida a obriga o de prestar aos seus cidad os servi os de qualidade no menor tempo e custos poss veis buscando inclusive superar em dedica o e compet ncia o setor privado Mas o Estado na busca por cumprir com suas obriga es pode se beneficiar de diversas t cnicas e conceitos de gest o atualmente em voga no mbito empresarial assim como vem fazendo nas ltimas d cadas em alguns pa ses As poss veis contribui es do setor privado no tema do suprimento podem ser tanto de ordem pr tica quanto conceitual Neste sentido o presente cap tulo dedica se a apresentar o potencial de um dos elementos fundamentais da atua o do setor privado e que vem sofrendo significativos aperfei oamentos aos longo das ltimas d cadas a fun o de compras Em termos conceituais existe um amplo espectro de possibilidades Primeiramente relevante lembrar que o Estado Brasileiro seguindo uma tend ncia internacional vem passando por mudan as em sua linha original de atua o A intensifica o das terceiriza es dos processos de concess o de servi os p blicos e o surgimento da Lei de Parcerias P blico Privadas s o indicadores deste fen meno Em tais casos independente de suas diferencia es operacionais o que ocorre a passagem para um ente privado da responsabilidade pela presta o de um servi o originalmente desempenhado pelo setor p blico Como tal
14. a despeito de n o ser regulamentada por uma legisla o espec fica como geralmente ocorre no caso p blico tamb m segue um fluxo definido que pautado n o pelo cumprimento estrito de um rito mas pela necessidade cont nua de obten o de resultados Tal objetivo trabalhado atrav s da matriz conceitual j enunciada e assumindo o processo privado de compras como segmentado conceitualmente em tr s fases planejamento da aquisi o escolha do fornecedor e gest o de 42 contratos 4 1 O Processo de Aquisi o Observando a Figura 1 9 visualiza se o fluxo t pico do processo de compras no setor privado Nela poss vel retomar a quest o central do estabelecimento da estrat gia inicial 4 Esta divis o baseada na proposta de Kelman 2002a p 2 que divide o processo de aquisi es federais norte americano em tr s fases Al m disso tal divis o guarda coer ncia com a proposta de Ellram 1993 p 7 apud Saliba 2006 p 17 que trabalhando com um modelo de categoriza o do Custo Total de Propriedade por l gica temporal originalmente visando empresas privadas do setor industrial igualmente dividiu o processo de aquisi es privadas em tr s fases Componentes Pr Transacionais Componentes Transacionais e Componentes P s Transacionais A nomenclature proposta tamb m coerente com o processo de compras p blicas federais brasileiro e ser o referencial conceitual de compara o entre os processos de com
15. da Constitui o Federal que trata das compras p blicas Tal artigo da CF ser objeto de an lise mais adiante Tamb m igualmente observar que a legisla o citada j sofreu altera es atrav s das Leis n 8 883 de 1994 n 9 648 de 1998 e n 9 854 de 1999 136 Todos os rg os p blicos visando a defini o de um fluxo claro de a es e a padroniza o de procedimentos podem instituir normativas internas complementares versando sobre as diversas fases do processo licitat rio 114 complementam o tema al m de v rios decretos No mbito federal ainda necess rio considerar uma grande quantidade de Instru es Normativas Portarias e Resolu es 7 O Quadro 3 2 explicita as maiores preocupa es da legisla o de aquisi es p blicas brasileira Existe uma certa concentra o nos temas atinentes ao processo de escolha do fornecedor com a defini o de seus ritos b sicos A avalia o mais detida da legisla o brasileira do ponto de vista conceitual indica diversos tra os semelhantes ao FAR Na Lei de Licita es por exemplo a aquisi o compreendida como um processo global que tem inicio na defini o da demanda e encerra se com o t rmino da execu o contratual Entretanto a despeito das semelhan as conceituais e da preocupa o com o planejamento que ser abordada adiante a legisla o brasileira de licita es tomada por uma forte preocupa o com o combate a corrup o consubs
16. existe um espa o informal de grande relev ncia em termos operacionais o F rum dos SPOA s N o se tem not cia de um registro preciso de sua data de cria o mas h aproximadamente 15 anos mensalmente promovida reuni o entre os diversos SPOA s e equivalentes N o h obrigatoriedade de presen a e mesmo entre os minist rios que costumeiramente participam n o incomum que sejam enviados Coordenadores Gerais na representa o do SPOA Ainda assim o F rum dos SPOA s congrega a maioria dos minist rios mais importantes em termos or ament rios e de visibilidade na grande m dia Por tradi o a coordena o realizada pelo SPOA do MPOG Originalmente o F rum foi criado como espa o de troca de informa es de car ter operacional e difus o de boas pr ticas de gest o Segundo se depreende das entrevistas realizadas no Grupo Operacional o F rum de SPOA s supre uma falha no sistema que a baixa integra o entre o rg o central e os setoriais e dos setoriais entre si Entretanto tamb m necess rio observar que o F rum acaba adquirindo o perfil de quem o comanda oscilando entre o mais operacional e o mais estrat gico De modo geral as opini es dos entrevistados do grupo citado convergem na percep o de que o F rum 20 Para um aprofundamento sobre o tema sugere se consultar Paes de Paula 2005 Rezende 2002 e Abrucio 2007 2 No t pico acerca da for a de trabalho ser o tratadas as conseq
17. gera o de custos desnecess rios Especificamente no caso do item 3 3 o qual trata de mecanismos recentemente utilizados na tentativa de aperfei oamento do processo de aquisi es p blicas federais importante notar que a escolha das ferramentas em an lise ocorreu com base nas entrevistas do Grupo Operacional Neste sentido o Preg o Eletr nico foi citado em todas as dez entrevistas realizadas Logo na sequ ncia o Registro de Pre os foi lembrado por cinco dos respondentes enquanto que o Cart o a 139 Corporativo teve refer ncias por parte de dois entrevistados 138 Para um aprofundamento acerca dos princ pios jur dicos das licita es e do Direito Administrativo sugere se a consulta a Miranda 2005 p 34 139 Tamb m foram feitos coment rios gen ricos sobre o uso da tecnologia da informa o Outro aspecto citado foi a invers o de fase mas este t pico est claramente relacionado ao Preg o Eletr nico 117 3 1 Caracter sticas Gerais da Licita o Seguindo a mesma linha do cap tulo anterior embora o objetivo do presente trabalho n o seja uma discuss o de car ter legal algum aprofundamento sobre o processo de compras p blicas federais brasileiras necess rio e ser procedido utilizando se da divis o conceitual do processo de compras conforme adotado anteriormente em planejamento da aquisi o sele o de fornecedores e gest o de contratos a Planejamento da aquisi o No caso b
18. mais de 30 o faziam apenas com seus fornecedores mais pr ximos Em resumo a GCS defende que a log stica al m de sua contribui o para os custos precisa gerar valor aos consumidores sejam eles finais ou intermedi rios e isso s seria poss vel num marco de coopera o coordena o e alinhamento com os agentes da cadeia de suprimentos Por outro lado mesmo a quest o dos custos que jamais sai da al a de mira teria chegado ao seu limite no modelo antigo 38 Embora a defini o do CSCMP utilize a palavra collaboration n o incomum encontramos a palavra partnership que pode ser traduzida como parceria sendo utilizada para expressar o grau de interrelacionamento desej vel entre fornecedores produtores e consumidores 3 FAWCETT S E MAGNAN G M The Rhetoric and Reality of Supply Chain Integration International Journal of Physical Distribution amp Logistics Management v 32 n 5 p 339 361 40 Enterprise Resource Planning 35 The challenge to the business is to find new opportunities for cost reduction when in al likelihood the company has been trough many previous cost reduction programmes Our contention is that the last remaining opportunity of any significance for major cost reduction will lie in the wider supply chain rather than in the firm s own operations CHRISTOPHER GATTORNA 2004 p 5 Defende se que s poss vel pensar em aprimoramento de processos e atividades trabalhando a
19. ncia em setores considerados estrat gicos para o funcionamento do rg o 5 7 d i 180 z PRE s o convidados induzidos ou pressionados a trabalharem nas reas de aquisi o 4 2 Motiva o e Qualifica o Os problemas em rela o aos recursos humanos para a fun o de compras n o se restringem aos quadros que comp em sua base h problemas tamb m no campo da chefia e lideran a Neste sentido importante lembrar que no caso da administra o direta federal os postos de chefia s o ocupados via DAS Os DAS s 6 s o normalmente Secret rios Nacionais 180 Evidentemente os servidores podem recusar se ao servi o em determinado setor entretanto isto poder implicar em sua coloca o em disponibilidade situa o considerada no servi o p blico como humilhante al m de redundar em perdas salariais significativas 8 Vide nota de rodap n 178 147 enquanto os DAS s 5 e 4 s o respectivamente Diretores ou Subsecret rios e Coordenadores Gerais Os DAS s de n veis 1 2 e 3 t m sal rios mais baixos sendo tamb m destinados a cargos de menor import ncia estrat gica Como visto anteriormente no t pico sobre a estrutura organizacional os Coordenadores Gerais de Log stica s o subordinados aos Subsecret rios o que significa dizer que seus cargos s o DAS s 4 o que representa n o s menos prest gio para seus seus ocupantes mas sal rios menores e menor poder de decis o Estes elementos n
20. ncias em que a a o deliberada O concorrente ciente da fragilidade da gest o de contratos no governo federal intencionalmente vence uma licita o com um pre o muito baixo Seu objetivo pedir um reajuste no pre o do contrato logo ap s seu in cio ou simplesmente entregar um produto ou servi o abaixo das especifica es da licita o Nestes casos tanto o reajuste prematuro de pre os quanto o recebimento de produtos ou servi os inadequados geram perdas ao poder p blico Tamb m n o raro nestes casos a fal ncia da empresa vencedora com consequ ncias s rias para seus funcion rios e para o governo que al m de ficar sem o produto ou servi o adquirido eventualmente ainda tem de realizar um novo processo licitat rio Refletindo de forma mais geral sobre o Preg o exceto por quest es metodol gicas envolvidas na apura o da dimens o de seu sucesso e por sua aplica o algumas vezes inapropriada existe certo consenso acerca de suas vantagens Mas importante lembrar que nenhuma ferramenta por mais avan ada que seja dispensa o conhecimento dos conceitos b sicos para sua aplica o eficiente e n o deve ser vista fora de um contexto estrat gico mais amplo sob pena de confirmarem se as palavras do psic logo Abraham Maslow citado por KRIEGER 2007 p 325 i f the only tool you have is a hammer it is tempting to treat everything as if it were a nail Como visto ao longo dos cap tulos anteriores c
21. necessariamente deve passar pela an lise de sua for a de trabalho o que ser feito no item 4 deste cap tulo 4 Recursos Humanos Problemas da Base ao Topo Ao longo do presente trabalho poss vel perceber as v rias diferen as entre os modelos de aquisi o privada p blico federal norte americano e p blico federal brasileiro Entretanto uma das maiores diferen a entre os dois primeiros e o modelo brasileiro est nos quadros de pessoal respons veis tanto pela gest o quanto pela opera o das aquisi es Ao longo das entrevistas realizadas com os Grupos Normativo e Operacional explicitaram se tanto as observadas diferen as quanto a centralidade do fator humano em qualquer proposta de mudan a na forma de condu o da atividade de compras p blicas federais O presente item busca refletir sobre tais elementos tentando pontuar as quest es mais relevantes e destacar sua influ ncia na conforma o do atual quadro das compras p blicas federais brasileiras 4 1 Origem Dimens o e Composi o dos Quadros de Compras Como n o h uma carreira definida no caso brasileiro e por outro lado a legisla o estabelece a necessidade de trocas peri dicas nas comiss es de licita o definir um n mero preciso para o tamanho da for a de trabalho envolvida na rea de aquisi es muito dif cil mas segundo estimativa de um dos entrevistados do Grupo Normativo h aproximadamente 6 00017 servidores trabalhando ativame
22. o de mat ria prima e demais produtos e servi os necess rios diretamente ou n o produ o Como aquisi es implicam em necessidade de desembolso uma pol tica de compra adequada pode afetar positivamente os valores comprometidos nas aquisi es e ainda evitar a concentra o de estoques desnecess rios gerando novas redu es de desembolsos CHRISTOPHER 2007 Considerando os elementos anteriormente expostos que enfatizam a relev ncia da pol tica de compra aquisi o e a gest o de estoques como centrais no processo de controle de custos 18 importante retomar a observa o de que a log stica possu um n cleo formado por tr s elos b sicos suprimento produ o e distribui o Note se que a discuss o do presente t pico concentra se na contribui o do elo Suprimento mais especificamente do processo de compra aquisi o de produtos equipamentos e servi os para a gest o adequada dos custos despesas e gastos no setor privado Retomando a primeira equa o apresentada vislumbra se que a contribui o da rea de suprimentos e compras decisiva para a obten o de resultados positivos por parte de qualquer empreendimento Corroborando tal perspectiva Bowersox Closs Cooper 2002 p 135 e referindo se as empresas afirmam que purchased goods and services are one of the largest elements of cost for many firms In the average manufacturing firm in North America purchased goods and service
23. o do PBA o total efetivado no ano fiscal de 2001 foi de 25 5 subindo para 40 5 no ano de 2004 U S OFFICE OF FEDERAL PROCUREMENT POLICY U S CONGRESS 2007 Segundo informa es do OFPP as aquisi es atrav s de PBA superaram 45 em 2007 sendo a principal abordagem para aquisi o de servi os no governo federal norte americano A meta fixada para o ano fiscal de 2008 foi de 50 U S OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET 2007b As aquisi es baseadas em performance invertem a l gica tradicional da descri o detalhada do objeto a ser contratado substituindo a pela apresenta o do problema a ser superado e do resultado final que se deseja Tal metodologia n o implica necessariamente em simplifica o de procedimentos j que tamb m a descri o do resultado esperado e o desenvolvimento de sua m trica de medi o s o atividades complexas O PBA originalmente foi utilizado para a aquisi o de servi os de suporte b sico com pouca exig ncia t cnica tais como manuten o geral e predial seguran a e limpeza Ap s o incentivo dos ltimos anos houve uma significativa amplia o na gama de atividades que vem sendo adquiridas atrav s desta metodologia Atualmente at servi os de tecnologia da 80 H quase 30 anos o OFPP atrav s do Policy Pamphlet 44 A Guide for Writing and Administering Performance Statements of Work for Service Contracts j buscava disseminar a pr tica de contratar atrav s dos resultados
24. o e tratamento de dados que possibilitem a democratiza o do uso das informa es do 186 Vide nota de rodap 114 164 sistema a exemplo do que j vem acontecendo com o Sistema Integrado de Administra o Financeira do Governo Federal SIAFI A es neste sentido permitir o um melhor aproveitamento dos dados obtidos atrav s do SIASG e certamente contribuir o para o incremento dos estudos sobre as compras p blicas federais Por fim diante dos elementos apresentados n o razo vel supor a exist ncia de uma sa da r pida simples ou de baixo custo De todo modo como grandes jornadas demandam um primeiro passo a presente disserta o prop e como a o inicial o desenvolvimento de uma Pol tica Nacional de Log stica P blica PNLP que estabele a as pessoas o conhecimento e o resultado como eixos centrais de uma profunda transforma o que vise permitir ao sistema de compra p blico federal brasileiro ampliar sua contribui o no processo de melhora da qualidade do gasto p blico Este parece um movimento na dire o correta pois um documento oficial um compromisso assumido por um conjunto de agentes p blicos evidente que sua representa o n o pessoal mas institucional Tal instrumento tamb m tem o democr tico papel de trazer transpar ncia e publicidade para os rumos que se deseja trilhar Al m disso ao contr rio de vagos discursos de palanque possibilita a cr tica aberta e franca permitindo inc
25. o ou qualifica o dos fornecedores outra quest o complexa A legisla o brasileira sobre licita es dada a preval ncia do princ pio da isonomia possibilita aos rg os de controle a interpreta o de que especifica es de elevado padr o de qualidade que eventualmente implique na redu o do n mero de licitantes s o antes eventuais atos de m f que tentativas leg timas de defesa do interesse p blico Em licita es com valores monet rios elevados muito frequente que fornecedores alijados da disputa por n o conseguirem o cumprimento integral do Edital impugnem o mesmo na busca por reduzir o n vel de exig ncia do objeto ou de itens de habilita o ou qualifica o Este comportamento muito estimulado pelos custos administrativos quase inexistentes em compara o com os ganhos caso o pleito seja aceito administrativa ou judicialmente Mas al m dos elementos elencados a legisla o brasileira se mostra fora de compasso com as modernas ideias privadas sobre compras nas quais o pre o embora relevante foi substitu do como elemento principal pela qualidade e ainda tem de disputar a aten o dos especialistas de compras com o tempo e a quantidade vari veis consideradas t o importantes quanto o pre o E mesmo na compara o com a administra o p blica federal norte americana as diferen as s o evidentes O FAR a despeito de todo o seu volume e complexidade est voltado para a busca do resultado S
26. o que deve ser operado em conjunto com o setor demandante a rea de compras ir planejar o processo de aquisi o Em fun o do tipo de bem ou servi o sua criticidade para a produ o e sua facilidade de obten o no mercado ser preciso considerar o momento e a forma mais adequadas para a aquisi o Produtos e servi os de uso comum e inseridos em mercados concorrenciais podem ser comprados de forma gil em disputas simples com uma cota o feita ao mercado atrav s de telefone fax ou e mail Atualmente tem sido crescente o uso de mecanismos eletr nicos como cat logos ou leil es reversos No caso de produtos ou servi os complexos e ou de elevado valor dispon veis apenas por encomenda ser necess rio um procedimento mais criterioso que permita a an lise detalhada das vantagens de cada produto ou servi o e de seu fornecedor Neste momento ser relevante definir as fases de tal procedimento e seu cronograma de implementa o j que o mesmo provavelmente demandar a presen a f sica dos contendores em local e datas pr estabelecidos Tamb m importante atentar para quest es de sazonalidade j que diversos produtos podem ter 4 Na realidade o valor da perda maior como ser explicado mais adiante no t pico sobre Custo Total de Propriedade Vide item 4 2 1 Strategic Sourcing Vide item 4 2 2 Total Cost of Ownership TCO 40 seus pre os flutuando no tempo em per odos regulares seja po
27. para um sistema em que s n o permitido fazer o que a lei estritamente lhe pro be Esta tamb m uma caracter stica flexibilizadora que ampliou o poder de a o dos compradores norte americanos na busca dos melhores resultados poss veis Em resumo o caso federal norte americano coloca em destaque o conhecimento acumulado pela rea de aquisi es e suprimentos de forma que mesmo ainda seguindo um regulamento extenso detalhado e complexo prevalece a l gica da necessidade de aquisi es de qualidade como pressuposto fundamental para a obten o de resultados vantajosos ao interesse da sociedade norte americana O caso federal brasileiro mais uma vez substancialmente diferente Apesar da legisla o ter formalmente a preocupa o com o planejamento a cultura de combate corrup o prevalece de forma quase absoluta parametrizando todas as a es desta fase do processo simples identificar como elemento base que a legisla o brasileira sobre aquisi es p blicas culturalmente voltada para o rito e de uma forma tal que a quest o da efici ncia reduzida condi o de subproduto eventual do processo de compra Neste sentido como a escolha do fornecedor a fase do processo de compras que concentra as maiores preocupa es da lei e dos agentes de acompanhamento e controle j que identificada como o centro das poss veis tentativas de a o il cita esta recebe a maior aten o e funciona como uma esp c
28. um Agency Tender Official ATO um Performance Work Statement PWS Team Leader um Source Selection Authority SSA e finalmente um CO Cada membro da equipe tem um papel claro e deteminado US DEPARTAMENT OF ENERGY 2003 Podendo ser prorrogado pelo CSO por mais 6 meses ou em casos excepcionais com a permiss o do OMB pelo tempo necess rio para uma decis o sobre o vencedor Estes valores como veremos mais adiante s o apenas para Standard Competitions Esta equipe obrigat ria no caso de Standard Competitions e facultativa no em Streamlined Competitions 83 Em face da j citada controv rsia em torno do Competitive Sourcing o Congresso Norte americano determinou a realiza o de um painel que discutisse em profundidade tal metodologia Ap s um ano de estudos o painel concluiu que there are some advantages to the current system First A 76 cost comparisons are conducted under an established set of rules the purpose of which is to ensure that sourcing decisions are based on uniform transparent and consistently applied criteria Second the A 76 process has enabled federal managers to make cost comparisons between sectors that have vastly different approaches to cost accounting Third the current A 76 process has been used to achieve significant savings and efficiencies for the government Savings result regardless of whether the public or the private sector wins the cost comparison This
29. www whitehouse gov omb procurement_index_memo gt Acesso em 01 out 2008 U S OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET Memorandum December 5 2007b Subject Fiscal Year 2008 Performance Based Acquisition Performance Goal Disponivel em lt http www whitehouse gov omb procurement_index_memo gt Acesso em 01 out 2008 U S OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET Report on Competitive Sourcing Results Fiscal Year 2007 Washington D C 2008 45p Dispon vel em lt http w ww whitehouse gov omb procurement reports comp source fy2007 pdf gt Acesso em 26 jul 2008 VIANA J J Administra o de Materiais um enfoque pr tico S o Paulo Ed Atlas 2002 VIEIRA A P VIEIRA H P FURTADO M R FURTADO M R R Gest o de Contratos de Terceiriza o na Administra o P blica teoria e pr tica Belo Horizonte For m 2006 260p WALKER D M Improving the Sourcing Decisions of the Federal Government GAO 02 866T Washington 23p 2002 Testimony before the Subcommittee on Military Readiness Committee on Armed Services House of Representatives Dispon vel em lt http www gao gov new items d02866t pdf gt Acesso em 29 jan 2008 WATERS D Logistics an introduction to supply chain management New York Palgrave Macmillan 2003 WEELE A J ROZEMEIJER F A Revolution in Purchasing building competitive power through proactive purchasing European Journal of Purchasing amp Supply Management v 2 n 4 p 15
30. 18 204 969 828 670 07 234 600 579 165 00 260 313 374 360 70 Tansfer ncias 86 272 152 314 09 100 177 094 708 86 128 958 964 011 63 139 771 282 593 01 165 752 475 268 61 Juros e encargos de d vida 65 706 834 037 86 74 373 387 099 76 89 839 644 291 51 151 151 879 811 90 140 311 784 027 74 Amortiza o Refinanciamento de d vida 462 644 645 289 16 436 020 320 345 85 549 109 241 437 28 497 762 381 098 49 471 876 637 790 88 Invers es Financeiras Aplica o Direta 23 439 525 630 49 21 552 175 163 65 21 827 056 811 52 26 627 563 082 87 29 819 453 028 63 Indeniza es e Restitui es 3 066 944 476 06 2 976 482 007 81 4 889 023 682 15 5 235 201 584 66 3 649 563 343 88 Demais Despesas 6 e Outros Investimentos 7 15 154 333 579 46 20 232 798 549 46 25 585 869 929 25 28 569 374 568 14 34 496 358 389 00 TOTAL 1 106 790 731 238 15 1 213 287 335 253 79 TOTAL PASSIVEL DE AQUISI O F300 21639633 Fonte SIAFI STN CCONT GEINC e COREM Quadro constru do tomando como refer ncia as informa es contidas no arquivo Consolida o das Contas P blicas 2000 a 2007 planilha Despesa Uni o Dispon vel em lt http www stn fazenda gov br estatistica est_contabil asp gt Acesso em 24 jun 2009 Obs 1 O quadro propositalmente n o utilizou as denomina es usuais de classifica o das despesas por natureza optando se por uma classifica o mais intuitiva e adequada aos objetivos do trabalho Informa es adicionais sobre a classifica o po
31. 31 000 00 6 R 1 317 887 90 IV 2396 R 33544586201 3 158 R 511 428 53428 3 126 R 725 426 823 82 V 214 R 8 153 680 01 360 R 10 241 336 52 537 R 24 191 287 10 VI 18 R 767 641 53 25 R 429 898 72 18 R 3 462 869 99 VI 42 R 1 558 634 50 48 R 9 345 506 49 56 R 4 146 359 95 VII 758 R 457 260 15937 765 R 437 706 328 79 681 R 789 085 654 91 IX 10 R 20 523 657 11 7 R 29 302 523 00 11 R 13 365 645 42 X 692 RS 37 376 888 83 692 R 77 588 624 32 745 R 84 442 369 52 XI 38 RS 10 946 662 20 67 R 125 613 540 46 96 R 140 959 348 72 XI 70 R 13 834 876 74 42 R 6 881 678 15 49 R 9 154 766 19 XM 797 RS 509 483 628 94 965 R 550 406 931 77 1 116 R 936 503 538 02 XIV 1 R 236 800 00 0 R 0 00 9 R 6 367 729 01 XV 10 R 3 412 277 74 9 R 636 521 50 28 R 2 084 591 69 XVI 197 R 115 866 476 87 249 R 1 130 962 191 82 194 R 470 727 263 59 XVI 22 R 404 102 83 39 R 335 42031 66 R 23959 234 86 XVII 188 R 1 371 816 05 306 R 3 213 824 61 355 R 9 456 464 49 XIX E R 18 790 382 00 16 R 35 480 737 00 4 R 18 948 243 24 XX 16 R 4 252 977 53 20 R 444 045 14 22 R 14 780 709 03 XXI 554 R 20 908 496 30 702 R 33 549 949 28 856 R 42 614 527 81 XXI 1 050 R 171 643 182 03 1 073 R 211 699 295 60 1 010 R 289 262 537 31 XXII 14 R 490 712 79 24 R 6 209 766 69 19 R 3 596 288 51 XXIV 34 R 12 206 574 26 13 R 139 062 694 51 33 R 14 618 443 26 TOTAIS 286 852 R 2 424 182 640 20 281 950 R 3 911 543 46727 269 830 R 4 248 504 898 67 Fonte SIASG Comprasnet O
32. 4 1 e 4 2 Nesse sentido dada a decorrente centralidade da quest o humana para a compra p blica federal norte americana o item subsequente ir abordar o tema de forma mais aprofundada 5 A For a de Trabalho de Compras Diferentemente do que ocorre na iniciativa privada que necessita de quadros qualificados de pessoal pela expectativa de resultados melhores em termos de valor e custos no setor p blico o servidor precisa buscar tais objetivos sem se esquecer da necessidade do cumprimento dos normativos legais Embora no caso norte americano tais normativos sejam mais flex veis seu descumprimento pode ensejar puni es graves Diante dos desafios do processo de aquisi o federal daquele pa s faz se necess rio um quadro de servidores especializados motivados e continuamente treinados Nos EUA a chamada for a de trabalho de aquisi o federal composta basicamente segundo dados de 2007 por 61 434 servidores distribu dos em cinco carreiras diferentes conforme apresentado no Quadro 2 3 Observe se que a carreira de Contracting GS 1102 tida como o cora o da for a de trabalho sendo as demais consideradas carreiras de apoio ao desempenho da fun o 98 gt Embora outros autores designem n meros diferentes para a for a de trabalho federal norte americana envolvida com a atividade de aquisi o adotamos os dados utilizados pelo Federal Acquisition Institute rg o respons vel pela gest o
33. Edi o Bras lia Senado Federal 2005 BRESSER PEREIRA L C Reforma do Estado para a Cidadania a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional S o Paulo Ed 34 Bras lia ENAP 1998 368p BURLESON R C WILSON L Acquisition Reform What Should It Look Like Contract Management Magazine v 47 n 3 p 6 12 mar 2007 Dispon vel em lt http www nemahq org files Articles F15Al CM0307 FO1 pdf gt Acesso em 30 jun 2008 167 CAMPOMAR M C Do uso de estudo de caso em pesquisas para disserta es e teses em administra o Revista de Administra o v 26 n 3 p 95 97 1991 Dispon vel em lt http www fearp usp br fava pdf Campomar pdf gt Acesso em 31 mar 2009 CARPINETI L PIGA G ZANZA M The Variety of Procurement Practice Evidence from Public Procurement 2006 20p Disponivel em lt http ssrn com abstract 896748 gt Acesso em 6 jun 2008 CARTER C STEWART J What s Next for Government Procurement Value Based Sourcing Contract Management Magazine v 46 n l p 18 25 jan 2006 Dispon vel em lt http prod www ncmahq rd net files Articles 01068 CMJan06_p18 pdf gt Acesso em 13 jan 2008 CARVALHO PC S Politica de Compras na Administra o P blica Brasileira In RHS Licita es Conte do 2005 Dispon vel em lt http licitacao uol com br artdescricao asp cod 59 gt Acesso em 18 nov 2008 CAVANHA FILHO A O Log stica Novos Modelos Rio de Jan
34. Executivo Federal Brasileiro Seu principal objetivo analisar a contribui o deste sistema de compras na busca por maior efici ncia no gasto p blico federal S o utilizados como refer ncias comparativas o conhecimento acumulado pela iniciativa privada no campo das aquisi es de produtos e servi os e ainda o sistema de compras p blicas federais norte americano A utiliza o do referencial privado decorre da suposi o de que tal setor da economia em face da necessidade de sobreviv ncia em ambientes competitivos desenvolveu al m de uma consistente teoriza o sobre a fun o de compras e seus mecanismos b sicos de implementa o v rios instrumentos e conceitos voltados para a efici ncia de seus gastos parte deles pass veis de adapta o ao setor p blico nacional e potencialmente teis na avalia o dos processos de compras p blicas Em rela o estrutura de compras p blicas federais norte americana esta ilustra a efetiva possibilidade de utiliza o de tais instrumentos e conceitos privados por parte de uma na o populosa complexa continental e de significativa inser o internacional Al m disso por se tratar da maior estrutura federal de compras do mundo acumula vasta experi ncia no tema amplamente documentada em estudos pesquisas artigos em revistas especializadas e depoimentos ao legislativo americano ajudando a estruturar o olhar sobre a realidade brasileira Tal disponibilidade de inf
35. FAR A segunda ideia apresentada por Kelman 2002a como outro dos pilares do movimento de transforma o do sistema federal norte americano de aquisi es foi a de melhor valor Seu surgimento deu se atrav s do Government Performance and Results Act de 1993 O objetivo era o de que as aquisi es n o fossem efetivadas tomando se em considera o apenas o crit rio de menor pre o que torna o xito de uma compra fortemente dependente da qualidade da especifica o do produto ou servi o Aquisi es complexas com elevado n vel de detalhes t cnicos necessitavam de crit rios decis rios que fossem al m do pre o como refer ncia de um determinado bem ou servi o Quest es como o hist rico do fornecedor com o governo sua expertise em determinado produto ou servi o a garantia dada os custos de treinamento manuten o e os relativos ao ciclo de vida dos produtos deveriam na medida da necessidade n o s ser considerados mas eventualmente ser os principais crit rios de decis o nas aquisi es p blicas federais norte americanas HALACHMI MONTGOMERY 2000 Apesar das dificuldades iniciais para a introdu o e consolida o do conceito de melhor valor no mbito do sistema federal segundo Kelman 2002a p 35 b y the end of the reform 6 O FAR a regulamenta o b sica de compras p blicas federais nos EUA e ser objeto de an lise no item 4 embora o objetivo desta disserta o n o seja a discu
36. IBM Center for The Business of Government 2007 Supply Chain Management Series p 5 14 Disponivel em lt http www businessofgovernment org pdfs YoungReport pdf gt Acesso em 07 jun 2008 YUKINS C R Improving the General Services Administration s Multiple Award Schedule Contracts Washington 5p 2008 Statement before the General Services Administration Multiple Award Schedule Princing Policies Advisory Comission Disponivel em lt http www acqnet gov comp masap documents George 20Washington 20University 20 Law 20School pdf gt Acesso em 19 mai 2008 ANEXOS 179 181 ANEXO I Lista de Entrevistados 182 GRUPO ESTRATEGICO Nelson Machado ex Secret rio Executivo do Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o Rog rio Santanna dos Santos Secret rio de Log sticas e Tecnologia da Informa o do Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o Marilene Ferrari Lucas ex Secret ria Adjunta de Recursos Humanos do Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o GRUPO NORMATIVO Loreni Foresti Fracasso Diretora do Departamento de Log sticas e Servi os Gerais Carlos Henrique de Azevedo Moreira Gerente Operacional do Departamento de Log sticas e Servi os Gerais Allan Kardek Apolin rio de S Gerente Normativo do Departamento de Log sticas e Servi os Gerais Cesar Clesito Arcoverde Fechine Gerente de Informa es Estrat gicas do Departamento de Log sticas e S
37. Preg o No caso do PE qualquer pessoa em qualquer parte do territ rio nacional ou mesmo do mundo pode acompanhar em tempo real n o s os passos da fase externa da licita o mas inclusive a disputa de lances entre os competidores Mas o uso do Preg o tamb m est ligado a temas menos auspiciosos como problemas de execu o or ament ria A Secretaria do Tesouro Nacional para efeito da contabiliza o do super vit prim rio contingencia grande parcela dos or amentos dos minist rios e n o os libera segundo um cronograma racional ao longo do ano mas em grandes parcelas concentradas nos ltimos meses de cada exerc cio Como existe o temor por parte das UASG s de que seus or amentos sejam cortados no exerc cio subsequente com a argumenta o de que n o foram utilizados desencadeia se uma verdadeira corrida pelas compras Lembrando que as compras de materiais extinguem se caso n o homologadas at 31 de dezembro de cada exerc cio a prefer ncia natural pela utiliza o de modalidades r pidas como o Preg o e o Convite Como exemplo segundo dados do SIASG Comprasnet para o ano de 2007 dos R 16 501 bilh es adquiridos atrav s de Preg es Eletr nicos R 8 246 bilh es foram comprados no ltimo bimestre daquele ano Deste modo se por um lado fato que h um elevado n vel de falta de planejamento no estabelecimento das aquisi es p blicas federais por outro lado procedimentos como o da STN agravam a
38. a capacidade do sistema de compras em combater reduzir o Desperd cio Passivo inefici ncia Para a consecu o de tal meta ser feito uso da matriz conceitual anteriormente abordada O conte do do cap tulo est dividido em em tr s partes al m da presente introdu o e de um item de conclus o tratando respectivamente da organiza o e conceitos norteadores do sistema de compras p blicas federais no Brasil item 2 seu processo de implementa o item 3 destacando algumas de suas ferramentas mais recentes e os recursos humanos envolvidos em sua operacionaliza o cotidiana item 4 Observe se ainda que no caso brasileiro ao contr rio do ocorrido nas aquisi es privadas e no modelo p blico federal norte americano h uma escassez bibliogr fica sobre o cotidiano de 105 tais atividades Em face de tal restri o o cap tulo tamb m est baseado em entrevistas semi 105 Em larga medida isto ocorre pela dimens o jur dica atribu da ao ato de adquirir produtos e servi os por parte da 97 estruturadas realizadas com agentes p blicos federais ligados ao tema das aquisi es conforme detalhamento feito na Introdu o da presente disserta o Tais entrevistas foram de grande relev ncia por apresentarem n o apenas a vis o dos que formulam estrategicamente a pol tica de compras do governo federal mas por abrir igual espa o para as preocupa es daqueles que conduzem a implementa o de tais pol ticas
39. aspecto importante que este instrumento pode diferir do Projeto B sico na medida em que seja mais detalhado e possa corrigir eventuais erros ou omiss es N o obstante o Projeto Executivo n o pode dar margem a realiza o de algo substancialmente diferente do que foi licitado Conforme j exposto no primeiro cap tulo a especifica o adequada do produto ou servi o reveste se de import ncia crucial na realiza o de uma aquisi o vantajosa para a administra o p blica Esta tarefa que inicialmente pode parecer simples de fato n o Construir especifica es de qualidade depende de uma m o de obra bem treinada para tal o que um fator de dificuldade na administra o federal brasileira dada a escassez de treinamento neste t pico espec fico como ser visto no t pico sobre os recursos humanos da rea de compras Outro passo importante para a prepara o da licita o a pesquisa de mercado necess ria para justificar a proje o inicial do pre o da aquisi o A legisla o vigente n o determina um procedimento espec fico para a realiza o de tal pesquisa entretanto decis o do TCU estabelece que no m nimo sejam coletadas tr s propostas VIEIRA et al 2006 No mbito das unidades participantes do SISG o M dulo SISPP do SIASG tamb m uma relevante fonte de informa es Como observado no cap tulo inicial o setor privado conta com profissionais especializados que acompanham continuamente o mercad
40. avan o com o abandono do pre o dos produtos e servi os como refer ncia fundamental O comprador privado moderno trabalha pela redu o dos custos totais tendo uma vis o mais ampla do processo de aquisi o Mas a utiliza o plena das j consagradas t cnicas de compras e a transi o definitiva para os novos conceitos da GCS s ser o poss veis mediante um intenso processo de treinamento e valoriza o dos quadros do setor Ao observar se toda a evolu o recente da fun o de compras no mbito privado e em contra partida a intensa discuss o dos ltimos anos acerca da necessidade do setor p blico federal em desenvolver mecanismos que propiciem a melhora da qualidade de seus gastos cabe refletir sobre os caminhos poss veis para a administra o p blica federal direta Os elementos at aqui apresentados sugerem que o caminho mais vi vel o da assimila o por parte da administra o p blica de diversos conceitos ideias e inclusive de algumas ferramentas privadas Isto per se n o representa qualquer novidade Boa parte de todo o arcabou o organizacional at hoje existente no Estado Brasileiro fruto de transposi o das tecnologias de gest o do come o do s culo passado promovidas pelo antigo Departamento de Administra o do Servi o P blico DASP criado em 1937 Mais recentemente atrav s do ent o Minist rio da Administra o e Reforma do Estado MARE nova tentativa de assimila o de ideias privada
41. cadeia de suprimentos como um todo e n o mais com uma perspectiva de melhoramentos parciais em fra es espec ficas da cadeia numa esp cie de vis o fatiada do processo acreditando que o melhor resultado coletivo decorrente da soma dos melhores resultados individuais Em outros termos a GCS prop e que o funcionamento da cadeia de suprimentos de forma t o afinada quanto poss vel implicar em resultados produtivos e financeiros globais melhores que a soma dos resultados individuais de seus componentes Al m disso segundo Mentzer et al 2001 a GCS transcendeu a dimens o de conceito log stico e alcan ou o status de filosofia gerencial baseada nas ideias de colabora o e parceria Tais ideias aliadas no o de coordena o e sincroniza o inter fimas buscam criar valor ao consumidor final De forma mais espec fica as caracter sticas delineadoras da GCS s o as seguintes 1 A systems approach to viewing the supply chain as a whole and to managing the total flow of goods inventhory from the supplier to the ultimate customer 2 A strategic orientation toward cooperative efforts to synchronize and converge intrafirm and interfirm operational and strategic capabilities into a unified whole and 3 A customer focus to create unique and individualized sources of customer value leading to customer satisfaction MENTZER et al 2001 p 7 Tomando como refer ncia as caracter sticas citadas e uma ampla pesq
42. como um indicativo da dist ncia entre o discurso e a praxis no cotidiano da compra p blica federal brasileira Enquanto nos dois primeiros cap tulos predominou a no o de que o processo de aquisi o formado pelas fases de Planejamento da Compra Escolha do fornecedor e Gest o de contratos e de que o sucesso do combate todo tipo de desperd cio depende prioritariamente das duas pontas do processo j que a escolha do fornecedor etapa meramente ritual stica pois por um lado depende da qualidade do processo de planejamento da aquisi o e por outro n o capaz de garantir o resultado final dado este consequ ncia da efici ncia na gest o do contrato no caso brasileiro o foco est invertido Para o DLSG o processo de compras possui tr s etapas definidas pr compra compra e p s compra Na perspectiva nacional a escolha do fornecedor tomada como a licita o funciona como uma esp cie de eixo do processo de aquisi o subordinando as demais fases e reduzindo sua import ncia O resultado pr tico de tal fen meno retomando Bandiera Prat Valletti 2009 a predomin ncia do combate ao Desperd cio Ativo corrup o em detrimento do combate ao Desperd cio Passivo inefici ncia Tal assimetria fruto como ser observado mais adiante no item 3 das interpreta es da legisla o de compras em vigor no pa s Neste sentido a falta de uma pol tica de compras p blicas federais explicitamente voltada a
43. compradores conforme pode ser observado no Quadro 1 4 Quadro 1 4 A atua o do comprador em retrospectiva alguns aspectos ANTES ATUALMENTE Tinha maior autonomia para escolher com que cotar pois recebia o projeto fechado da engenharia Depende de outras reas que fornecem informa es t cnicas de pre o objetivo de conformidade e de crit rios log sticos do material a ser cotado Definia o pre o o prazo e a qualidade junto ao fornecedor escolhendo o fornecedor que apresentasse a melhor proposta Atua o mais voltada para a tarefa Trabalha em conjunto com a engenharia qualidade log stica finan as marketing tendo uma atua o voltada para o processo tanto na escolha como no desenvolvimento do fornecedor Era generalista participando da compra de diversos tipos de materiais commodity E especialista em materiais commodity espec ficos utilizando sua expertise na obten o de vantagens competitivas em suprimentos Voltava se para o relacionamento transacional com o fornecedor Contratos de fornecimento de curto prazo Volta se para o relacionamento m tuo Contratos de fornecimento a prazos mais longos requerem atua o conjunta montadora e fornecedor Era reativo no atendimento de solicita es de outras reas no suprimento de materiais E proativo na busca de novas fontes de fornecimento e na administra o de materiais Era menos submisso matriz que
44. costs improve vendor access to business opportunities and otherwise increase the value of each dollar spent U S OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET 2005 p 1 Embora recente como pol tica de governo o Strategic Sourcing na esteira do que se verifica na iniciativa privada consegue apresentar resultados significativos quando implementado Estudo anterior do GAO avaliando o desempenho de ag ncias que utilizavam ou n o a metodologia sublinhava os ganhos obtidos e o grande potencial existente com sua Como n o h diferen a significativa na implementa o privada ou p blica do Strategic Sourcing e em face do mesmo j ter sido tratado no primeiro cap tulo item 4 2 1 este t pico tratar em detalhe a sua operacionaliza o Tamb m necess rio observar que embora com denomina es semelhantes Strategic Sourcing e Competitive Sourcing s o mecanismos diferentes O primeiro uma ferramenta de an lise cujo objetivo permitir a melhor visualiza o dos elementos envolvidos na aquisi o de bens e servi os possibilitando o desenvolvimento de estrat gias mais eficientes de compra O segundo uma estrat gia de aquisi o de servi os que usa a competi o para promover a melhora da performance econ mico financeira e operacional do setor p blico Al m disso informa es adicionais sobre Strategic Sourcing no governo federal norte americano poder o ser encontradas nas p ginas eletr nicas do OMB www
45. de 1999 a Medida Provis ria n 1 795 criou o Minist rio do Or amento e Gest o MOG Somente em 30 de julho de 1999 atrav s da Medida Provis ria n 1 911 8 o MOG recebeu o nome de Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o MPOG Tal pol tica inclu compras governamentais mas n o se restringe a esta O SISG foi criado em 1975 atrav s do Decreto n 75 657 de 24 de abril de 1975 posteriormente substitu do pelo Decreto n 1 094 de 23 de mar o de 1994 As organiza es militares podem na medida de seu interesse e no que couber aplicar as normas do SISG Como ser visto adiante em maior detalhe no caso brasileiro as normas fundamentais para aquisi es s o as Leis n 8 666 93 chamada Lei de Licita es e n 10 520 2000 que criou a modalidade Preg o Tais legisla es valem indistintamente para todo o setor p blico exceto para as empresas e ag ncias p blicas que possuam regulamentos pr prios A normatiza o complementar citada restringe se apenas ao detalhamento de dispositivos constantes das leis estabelecendo interpreta es ou procedimentos para seu cumprimento Observe se com isso que a elabora o de normas uma atividade importante e delicada j que a norma precisa esclarecer e facilitar sem contudo criar elementos que n o estejam previstos na legisla o 08 09 11 100 desempenho efetivo de tal papel se d atrav s do Departamento de Log stica e Servi os Gerais DLSG rg
46. de combat los Tal fen meno refor a uma vez mais a import ncia capital do fator humano na qualidade da compra p blica tema que ser abordado no item subsequente Observando agora em perspectiva o item 3 1 apesar das semelhan as das legisla es brasileira e norte americana especialmente no campo conceitual nota se que tais semelhan as n o s o suficientes para aproximar as duas na es em termos de motiva o qualidade t cnica e resultados Considerando os quadros 3 2 e 3 3 os elementos da estrutura organizacional das compras p blicas federais brasileiras e a cultura jur dica expressa atrav s das interpreta es dos princ pios do direito administrativo poss vel compreender como a despeito de um discurso de preocupa o com a efici ncia e a transpar ncia o gasto p blico brasileiro no que tange ao seu processo de aquisi es n o consegue mais do que oferecer uma transpar ncia formal Em outros termos no caso nacional n o s n o aberto espa o para o combate frontal ao Desperd cio Passivo inefici ncia relegado condi o de eventual subproduto do combate ao Desperd cio Ativo corrup o como este ltimo tem exito apenas parcial Neste sentido n o surpreendente que no mbito das entrevistas dos Grupos Normativo e Operacional a quest o da legisla o tenha convergido para um amplo consenso Resumindo as opini es colhidas em ambos os grupos nota se inicialmente uma unanimidade entre os entrevi
47. de um bem aluguel ou leasing ou servi o concess o ou parceira p blico privada como no caso do setor p blico 33 Avaliando os elementos do quadro anterior necess rio observar que as empresas v m promovendo tais mudan as de forma gradual com velocidades diferentes para cada item Isto ocorre primeiramente pelas dificuldades naturais existentes na promo o de mudan as mas tamb m pelos riscos decorrentes da ado o de algumas destas novas realidades tais como 1 dependence on real time connectivity 2 channel balance of power 3 vulnerability of global operations and 4 vulnerability stemming from strategic integration information sharing and technology investiment BOWERSOX CLOSS STANK 2000 p 14 De fato a transi o dos anteriores marcos log sticos para a Gest o da Cadeia de Suprimentos GCS n o tem se mostrado tarefa simples consumindo tempo e esfor os consider veis por parte das empresas que se disp em a realiz la Essa nova realidade impulsiona a Log stica para um novo patamar conceitual mais amplo e naturalmente mais complexo e sofisticado a Gest o da Cadeia de Suprimentos GCS A evolu o da GCS especialmente de sua dimens o relacionamentos derivado natural da necessidade de colabora o que consta de sua defini o pode ser visualizada atrav s da Figura 1 8 Fornecedor Mem Organiza o _ Consumidor Figura 1 8 a Cadeia de Suprimento Direta Conceit
48. de um novo modelo conceitual Neste sentido a participa o do rg o central de log stica o DLSG fundamental j que parte das interpreta es surgem do direcionamento contido em suas Instru es Normativas e pol ticas para o setor Mas parece igualmente necess rio o envolvimento do rg os de controle como a Controladoria Geral da Uni o CGU e o Tribunal de Contas da Uni o TCU j que n o razo vel imaginar que a opera o ser diferente se a fiscaliza o continuar cobrando exatamente a mesma postura anterior Retomando uma vez mais o primeiro cap tulo da presente disserta o uma das formas de se verificar a import ncia de um determinado tema na perspectiva estrat gica de uma grande empresa notar seu status hier rquico Neste sentido a recria o da Secretaria de Recursos Logisticos provavelmente a proposta de implementa o mais simples e vi vel de todas as que foram e ser o apresentadas neste trabalho Al m disso tem grande potencial para representar um avan o real no sistema federal brasileiro de compras p blicas Al m de demonstrar de forma pr tica o interesse no aperfei oamento da rea permitiria melhorar as condi es de trabalho hoje existentes no DLSG que na SLTI o nico departamento dedicado ao tema em meio a quatro departamentos exclusivamente voltados para a Tecnologia da Informa o No que tange aos Sistemas o SIASG COMPRASNET deve ser dotado de instrumentos de extra
49. de vista quantitativo quanto qualitativo v m restringido a a o do departamento no campo da formula o de pol ticas para as aquisi es p blicas Neste sentido um dos entrevistados do Grupo Operacional comentando a atua o do DLSG afirmou que o mesmo virou um grande administrador de sistemas de inform tica Esta vis o refor ada atrav s de diversas outras entrevistas do Grupo Operacional que consideram a atua o do departamento como deficiente em termos de formula o de pol ticas embora haja o reconhecimento da import ncia de algumas 113 fam de po Coe 7 y normatiza es recentes e das limita es humanas j citadas Mesmo as entrevistas realizadas 112 O interlocutor refere se ao fato de que est o sob a responsabilidade do DLSG al m do j citado SIASG o Sistema de Controle de Di rias e Passagens SCDP e mais recentemente o Sistema de Conv nios SICONV mais novo m dulo do SIASG Observe se que o SICONV um dos maiores sistemas do Governo Federal Brasileiro reunindo os dados e propiciando o acompanhamento da execu o de todos os conv nios firmados por este ente federado Igualmente relevante considerar que a rea de conv nios n o guarda qualquer rela o com compras e aquisi es n o sendo sequer considerada como opera o de car ter comercial tratando se de mera transfer ncia de recursos mediante apresenta o de projeto Na realidade a normatiza o do tema imple
50. do roteiro das entrevistas Complementarmente Boni Quaresma 2005 fazendo uso de sugest es apresentadas por Pierre Bordieu 1999 2 lembra que os entrevistados ficam mais vontade e seguros para colaborar quando sentem certa familiaridade ou proximidade social com o entrevistador Tamb m no sentido de facilitar a coleta de informa es seria aconselh vel que o pesquisador procurasse falar a mesma l ngua do pesquisado BONI QUARESMA 2005 p 76 Tal quest o se torna mais relevante no caso de 7 13 2 entrevistas semi estruturadas onde s o combinadas perguntas abertas e fechadas onde o informante tem a possibilidade de discorrer sobre o tema proposto O pesquisador deve seguir um conjunto de quest es previamente definidas mas ele o faz em um contexto muito semelhante ao de uma conversa informal BONI QUARESMA 2005 p 75 10 Para uma compreens o sobre a implementa o do estudo de casos sugere se a consulta de Campomar 1991 HAGUETTE Teresa Maria Frota Metodologias qualitativas na Sociologia 5a edi o Petr polis Vozes 1997 12 BOURDIEU Pierre A mis ria do mundo Tradu o de Mateus S Soares 3 edi o Petr polis Vozes 1999 13 Para uma compreens o sobre a realiza o de entrevistas enquanto metodologia de coleta de dados sugere se a consulta de Duarte 2004 A grande vantagem deste tipo de entrevista que conduz quase sempre a uma melhor amostra da popula o de
51. e de um n vel de integra o com seus fornecedores muito elevados Em resumo avaliar a vari vel pre o s poss vel quando a mesma qualificada pelas demais vari veis de qualidade quantidade e tempo O pre o s tem sentido quando inserido num contexto de planejamento pr vio da aquisi o Em outras palavras a defini o de uma boa aquisi o mesmo segundo o modelo tradicional da fun o de compras vai muito al m da mera obten o do menor pre o de um produto ou servi o Como se pode observar mesmo em seus elementos mais b sicos a fun o de compras prima pela otimiza o na obten o de recursos O conhecimento dos conceitos apresentados e de 31 ae A 3 Note se que na atualidade existe uma tend ncia no sentido da redu o do n mero de fornecedores O conceito por tr s desta ideia a de que a manuten o de um n mero grande de fornecedores especialmente de mat ria prima gera custos muito elevados e n o permite o estabelecimento de parcerias de longo prazo Para uma maior reflex o acerca desta quest o vide Bowersox Closs Cooper 2002 Cap 5 e Waters 2003 Cap 9 26 suas inter rela es constitui se na ferramenta b sica do profissional de compras na busca cont nua por redu o elimina o de desperd cios e custos desnecess rios 3 1 2 A Organiza o de Compras Sem perder a refer ncia de sua tradi o operacional atualmente as percep es acerca dos objetivos da
52. e n 2 300 86 O regime de execu o era chamado de administra o contratada e apesar de tamb m existir na Lei n 8 666 93 aprovada no Congresso Nacional este dispositivo foi vetado pelo Presidente da Rep blica 130 mecanismos Em face de tais elementos o item subsequente aborda o fen meno das Dispensas e Inexigibilidades de Licita o nas compras p blicas federais brasileiras 3 1 1 Dispensa e Inexigibilidade de Licita o Em meio s aquisi es p blicas federais brasileiras merecem destaque as compras realizadas atrav s de procedimentos pouco ou totalmente n o competitivos denominados dispensas ou inexigibilidades A Lei de Licita es em seu Art 24 estabelece vinte e seis incisos que apresentam situa es em que poss vel dispensar o processo de licita o e implementar com o cumprimento de alguns procedimentos legais a contrata o direta de um fornecedor Atrav s do Quadro 3 4 visualizam se as hip teses de dispensa de licita o no mbito dos usu rios do SIASG Quadro 3 4 Evolu o das Dispensas de Licita o Por Inciso 2003 2005 Eacisos 0 2003 2004 2005 Opera es Valor da Compra Opera es Valor da Compra Opera es Valor da Compra Caput 2 52 R 134786579 65 39 R 9 010 317 05 37 R 4 828 434 07 I 2 642 R 18 810 709 76 3 241 R 21 339 802 24 3 352 R 24 687 408 33 I 277 022 R 525 419 03731 270 088 R 560 622 999 02 257404 R 590516 471 93 m 8 R 180 823 84 2 R
53. e produtos que permitiram uma adapta o mais r pida de seu corpo profissional s novas ideias que foram sendo introduzidas Posteriormente v rias dessas ideias foram aproveitadas no mbito civil As principais modifica es dessa primeira onda de aperfei oamentos foram na vis o de Harokopus 2000 e Fim das especifica es militares diversos produtos equipamentos e seus componentes muitos deles existentes em vers es civis possu am especifica es diferenciadas quando eram adquiridos para finalidades militares o que implicava em custos adicionais de fabrica o e pre os de venda mais elevados Tais diferencia es de especifica o exceto 57 a Ris i bck oh x Observe se que o n mero de ag ncias governamentais no mbito da defesa menor e al m disso todas t m como foco final as atividades de seguran a nacional e defesa 58 m D cada de 90 abrangendo o Governo Clinton 58 em situa es onde havia comprovada necessidade foram eliminadas Na maioria dos casos as especifica es comerciais e industriais foram suficientes para o bom desempenho dos produtos adquiridos o que redundou em significativa economia Equipes integradas de produto atividades como aprova o de projeto acompanhamento operacional manuten o contrata o e outras tradicionalmente n o estavam a cargo da mesma pessoa ou mesmo de uma nica unidade administrativa Esta fragmenta o no proces
54. efeito de licita es e contratos Nos minist rio brasileiros os Ministros de Estado normalmente delegam tal atividade seus Secret rios Executivos ou SPOA s 128 c Gest o de Contratos Como visto nos cap tulos anteriores a gest o de contratos uma das dimens es mais promissoras em termos de aperfei oamento do gasto p blico No entanto a administra o p blica federal brasileira ainda necessita compreender melhor seu potencial conforme se depreende de Vieira et al 2006 p 109 De maneira geral existe uma cultura na Administra o P blica de se preocupar muito com o processo licitat rio e deixar para segundo plano a gest o dos contratos E quando ouvimos com frequ ncia a seguinte express o ap s homologado o processo licitat rio pela autoridade competente Gra as a Deus estamos livre desse processo Na Lei de Licita es especificamente no cap tulo que trata dos contratos h cinco se es sendo as tr s primeiras dedicadas a definir como estes ser o estruturados formalizados e eventualmente alterados A ltima se o trata da inexecu o e rescis o dos contratos Apenas uma se o aborda a Execu o dos Contratos sendo composta por onze artigos dos quais um nico trata do indiv duo respons vel pela fiscaliza o e de suas responsabilidades Art 67 A execu o do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administra o espec
55. esperados MATHER COSTELLO 2001 Que em 2003 produziu o relat rio Performance Based Service Acquisition Contracting for the Future dispon vel em http www whitehouse gov omb procurement index pbsa html Em 07 09 2004 o tema tratado foi Increasing the Use of Performance Based Service Acquisition e em 22 05 2007 Using Performance Based Acquisition to Meet Program Needs Performance Goals Guidance and Training Os memorandos est o dispon veis em http www whitehouse gov omb procurement index pbsa html 78 informa o pesquisa amp desenvolvimento manuten o de aeronaves e v rios outros de elevada complexidade t m sido contratados via PBA Entretanto visando evitar excessos na busca do cumprimento das metas de utiliza o da metodologia o FAR Subparte 37 102 veda a aquisi o de certos servi os atrav s do PBA como por exemplo constru o e alguns servi os de arquitetura e engenharia civil Quanto estrutura de uma PBA segundo Garrett 2005 p 42 Experts in contract and acquisition management have stated the essential elements of performance based acquisiton as 1 a statement of objectives S00 2 a performance work statement PWS 3 a quality assurance surveillance plan QASP 4 performance based metrics and 5 contractual incentives plus appropriately tailored terms and conditions specific to the unique acquisition environment Em linhas gerai
56. fornecedor classificado como responsible contractor Tal classifica o dada pelo CO com base nos seguintes crit rios 1 O contratante deve ter ou ser capaz de obter as condi es financeiras e materiais para a implementa o do contrato 2 deve ter ou ser capaz de obter a experi ncia as habilidades gerenciais e t cnicas para a implementa o do contrato 3 deve ter um hist rico satisfat rio de servi os prestados ao governo 4 deve ter um hist rico satisfat rio de integridade e tica empresarial 5 deve ser capaz de cumprir com o cronograma e os par metros de performance estabelecidos para o contrato a despeito de eventuais outros compromissos empresariais LIBERMAN MORGAN 2007 Note se que a preocupa o p blica federal norte americana quanto aos fornecedores n o a forma o de um cadastro meramente burocr tico prioritariamente voltado para dados tribut rios previdenci rios ou trabalhistas Semelhante ao setor privado a quest o central a capacidade do fornecedor de ofertar produtos e servi os com qualidade evitando que o setor p blico incorra em desperd cios ou custos desnecess rios Kelman 2002a p 2 divide didaticamente o processo de aquisi es federais norte americano da seguinte forma 1 develop a business strategy specify requirements for what will be bought choose an appropriate contract arrangement and incentives 2 select the right suppliers and 3 administer the contract
57. gio de maturidade o coloca na condi o de sistema consolidado e com alto grau de desenvolvimento em suas funcionalidades O autor no entanto aponta a necessidade de amplia o de sua abrang ncia abarcando fases do processo de planejamento de aquisi o p blica tais como detec o de demanda e aux lio na elabora o de documentos necess rios implementa o das licita es Em face de tal percep o torna se relevante um aprofundamento no processo de compras p blicas segundo sua organiza o baseada na legisla o vigentes e na conforma o normativa adotada pelo governo federal brasileiro o que se proceder no item subsequente 3 Processo de Aquisi o e Gest o de Contratos No Brasil o processo de aquisi es p blicas parametrizado basicamente pela Lei n 8 666 de 1993 chamada de Lei de Licita es e pela Lei n 10 520 de 2000 tamb m conhecida com Lei do Preg o por ter institu do tal modalidade licitat ria Estas leis valem para toda a administra o p blica direta e indireta em todos os poderes e em todos os n veis federativos Somente as empresas estatais de economia mista e mais recentemente as ag ncias podem estabelecer normas pr prias para suas aquisi es Embora a Lei de Licita es brasileira n o seja t o volumosa quanto a norte americana possuindo 126 artigos distribu dos por 6 cap tulos e 19 se es existem outras leis que Esta lei veio regulamentar o Artigo 37 Inciso XXI
58. implica num aumento substancial das aquisi es de servi os Neste tipo de aquisi o n o apenas os custos de fornecimento s o importantes mas necess rio um acompanhamento cont nuo da qualidade dos servi os que est o sendo efetivamente prestados evitando que o fornecedor aufira lucros extraordin rios ao n o prestar os servi os acordados em termos de qualidade e quantidade Note se que quando uma empresa terceiriza uma determinada atividade elimina certos custos mas naturalmente incorre em outros Neste sentido a decis o de terceirizar ou n o dada a premissa fundamental de manuten o ou eleva o da qualidade do servi o depende do c lculo econ mico dos custos das op es de produzir internamente ou terceirizar Ao fim do processo no caso de materiais e equipamentos procede se ao recebimento de tais bens e a sua confer ncia em rela o as qualidades e quantidades acordadas Posteriormente caso haja necessidade feita a estocagem e faz se o pagamento do fornecedor 4 2 Compras numa Perspectiva Estrat gica Em conson ncia com a evolu o da fun o de compras e a identifica o de seu potencial de redu o de desperd cios custos desnecess rios foram desenvolvidas algumas metodologias para auxiliar o setor na obten o dos resultados desejados O presente item analisa duas destas metodologias mais especificamente o Strategic Sourcing que aliado ao Total Cost of Ownership TCO trazem o tema das aquisi
59. intensamente utilizado nos EUA e h alguns anos tamb m no Brasil de forma semelhante ao que ocorreu na experi ncia norte americana houve inicialmente grande desconfian a dando lugar inclusive a esc ndalos midi ticos com a surpreendente preocupa o acerca da transpar ncia de sua utiliza o Posteriormente diante da constata o de que os mecanismos eletr nicos trazem mais seguran a e transpar ncia e n o o contr rio houve maior aceita o do mecanismo que encontra se em pleno processo de expans o de seu uso Seguindo o mesmo princ pio do cart o norte americano o cart o de pagamento do governo federal veio a substituir as antigas contas B utilizadas para o pagamento de pequenas despesas necess rias ao funcionamento cotidiano da maioria das reparti es p blicas O Suprimento de Fundos a denomina o da opera o de repasse financeiro para funcion rio p blico especificamente vinculado ao rg o e que uma vez designado ir gerir os recursos sob sua guarda A legisla o existente estabelece como valor m ximo de cada adiantamento R 4 000 sendo que cada aquisi o individual n o dever ultrapassar R 200 O prazo para a utiliza o dos 176 nda x TE PEA Mais especificamente no Estado de S o Paulo pioneiro nacional na utiliza o desta ferramenta 142 recursos de 30 dias podendo ser por per odo superior apenas em situa es excepcionais e mediante fundamenta o do ordenado
60. interesse com respostas qualitativamente mais significativas tanto em termos de abrang ncia quanto profundidade e espontaneidade BONI QUARESMA 2005 No campo das desvantagens estas dizem respeito muito mais as limita es do pr prio entrevistador como por exemplo a escassez de recursos financeiros e o disp ndio de tempo Por parte do entrevistado h inseguran a em rela o ao seu anonimato e por causa disto muitas vezes o entrevistado ret m informa es importantes Essas quest es s o ainda assim melhor apreendidas pela entrevista aberta e semi estruturada BONI QUARESMA 2005 p 75 Visando a implementa o das entrevistas semi estruturadas foram definidos tr s grupos de profissionais que por suas atividades e posi es em rela o ao sistema de compras aquisi es p blicas federais brasileiro possu am diferentes ngulos de vis o sobre o tema contribuindo por isso para sua melhor compreens o No grupo denominado Estrat gico foram reunidos os agentes p blicos que por sua posi o hier rquica conduziram ou participaram da formula o das pol ticas de compras e pessoal utilizadas pelo governo federal brasileiro ao longo da gest o Lula 2003 2010 O Grupo Normativo foi composto por todos os ocupantes de cargo de dire o do Departamento de Log stica e Servi os Gerais DLSG cujos cargos tivessem atribui es ligadas normatiza o e ao acompanhamento das compras p b
61. interferia menos na decis o final de compras E mais submisso matriz que interfere na decis o final de compras Fonte Lima 2004 p 39 49 A mudan a de atua o destacada no quadro anterior consequ ncia da transi o conceitual e operacional que foi abordada ao longo deste cap tulo ou seja do controle de custos baseado no dom nio das ferramentas da Log stica e de Suprimentos para a gest o de custos e valor da Gest o da Cadeia de Suprimentos GCS O comprador de um generalista focado em pre os passa a enfrentar uma realidade cotidiana voltada para uma vis o mais estrat gica onde os custos totais a negocia o e o relacionamento interpessoal dentre outros conceitos s o a refer ncia fundamental Ainda segundo Lima 2004 p 40 O desempenho do comprador nos dias de hoje requer o aprimoramento de suas compet ncias e qualifica es envolvendo um upgrade no n vel de escolaridade geralmente superior e com MBA conhecimento de idiomas ingl s espanhol e alem o conhecimento internacional em fun o das compras serem locais e globais capacidade de lideran a intergrupal para saber trabalhar em equipes complexas e vis o hol stica tanto da organiza o como da cadeia de suprimentos como um todo de forma a buscar oportunidades competitivas Na vis o de Giunipero Handfield 2004 p 15 pesquisadores que elaboraram o trabalho Purchasing Education and Training II sob o
62. isso necess rio destacar que o resultado esperado para as PBAs a apresenta o de solu es criativas e que propiciem o mais elevado n vel de satisfa o dos demandantes e permitam as ag ncias o cumprimento adequado de suas miss es legais Note se a liga o conceitual do PBA e da Gest o da Cadeia de Suprimentos GCS atrav s de sua conex o com a quest o da parceria do trabalho em equipe integrando diversas empresas diferentes que comp em a cadeia de suprimento Todas trabalhando alinhadas e trocando informa es visando alavancar com a capacidade pr pria de cada uma o resultado final a ser alcan ado pela cadeia Em outros termos utiliza se a ideia de que o resultado final ser maior do que a soma de suas capacidades individuais Outra semelhan a importante das PBAs em rela o ao setor privado o foco dos contratos no resultado esperado Mas a despeito de todos os avan os na utiliza o do PBA esta metodologia vem recebendo cr ticas substanciais Primeiramente quanto sua praticidade enquanto m todo de 80 aquisi o de servi os em face de uma alegada complexidade na formula o dos PWS SOO e demais documentos necess rios sua implementa o Al m disso diversos contratos classificados originalmente como PBAs t m tido tal classifica o questionada ap s auditorias o que vem ensejando nos rg os respons veis pela difus o do m todo a amplia o do foco em treinamento e dissemina o d
63. m do inicialmente projetado e c Cost plus award fee a taxa adicional ser arbitrada pelo CO que avaliar o desempenho do fornecedor com base em crit rios qualitativos LIBERMAN MORGAN 2007 O ltimo tipo de contrato o multiple award schedule MAS tamb m conhecido como GSA Schedule contract Nessa modalidade os fornecedores contratados apresentam seus produtos ou servi os a um pre o fixo pr estabelecido num cat logo que no caso norte americano controlado pelo GSA Os fornecedores sempre que seus produtos s o escolhidos pelas ag ncias interessadas s o obrigados a vend los pelos pre os acordados Os rg os governamentais n o s o obrigados a proceder quaisquer aquisi es de produtos constantes do 7 www fedbizopps gov 76 cat logo Por outro lado poss vel negociar descontos adicionais Este tipo de contrato utilizado tipicamente para a aquisi o de produtos ou servi os de natureza comercial e padronizado LIBERMAN MORGAN 2007 Analisando em perspectiva o processo de compras da administra o p blica federal norte americana fica clara sua complexidade administrativa com elevada carga normativa e regulat ria Todas as etapas fases e processos s o pr definidos e detalhados o que n o surpreende dada a necessidade de transpar ncia e legalidade advindas da a o p blica O elemento que merece destaque no caso norte americano sua preocupa o com os resultados da aqu
64. maiores e possibilidade de pre os menores Redu o do trabalho de design a apenas algumas pe as Simplifica o do processo de pedido de requisi es e de outros documentos Menor necessidade de explica es especiais por carta telefone entrevista etc BAILY et al 2008 p 127 Entretanto segundo Costa 1998 p 10 que analisou os processos de compras p blicas e privadas no Brasil a quest o da especifica o mais complexa do que inicialmente se pensa A pr pria ABNT NB 9000 criada para padronizar normas t cnicas tamb m j admite que as especifica es t cnicas podem n o garantir em si mesma que os requisitos de um consumidor sejam consistentemente atendidos caso existam defici ncias nas especifica es ou no sistema 199 organizacional para projetar e produzir o produto ou servi o Ainda no mbito da qualidade a quest o da avalia o de fornecedores outro ponto da maior relev ncia para o resultado final de uma aquisi o Segundo Baily et al 2008 p 131 s o apresentados cinco quesitos os quais devem ser considerados no processo de escolha de um fornecedor confi vel a desempenho anterior do fornecedor em contratos de fornecimento para a empresa demandante b a reputa o de tal fornecedor junto ao mercado c promo o de vista t cnica e de avalia o as instala es produtivas d a eventual certifica o do fornecedor e e avalia o de amostras do produto a ser fornec
65. na Figura 1 8c o mais adequado para explicar as reais intera es existentes nas cadeias produtivas que raramente operam sem a participa o de agentes terceirizados A Log stica Empresarial ganha em complexidade ao ampliar sua atua o e ao ser considerada um sub elo numa cadeia maior Al m disso a quest o da gera o de valor para o cliente torna se tema cada vez mais debatido agora dividindo as aten es com o antigo tema da redu o de custos Outro aspecto importante a ser destacado a dimens o estrat gica associada GCS sem que no entanto se promova qualquer dissocia o da atividade operacional Por fim n o se pode deixar de notar a nfase na ideia de colabora o elemento fundamental para compreens o do modelo de GCS GIBSON MENTZER COOK 2005 Entretanto necess rio perceber que existem dificuldades claras na implementa o de processos colaborativos inter firma Ballou 2006 valendo se de pesquisa realizada por Fawcett Magnan 2002 observa que poucas empresas alcan aram o potencial te rico de integra o apresentado pela GCS Citando Fawcett Magnan 2002 Ballou 2006 aponta que aproximadamente a metade das firmas pesquisadas trabalham a integra o apenas no mbito interno e ainda assim fundadas na implanta o de sistemas softwares de ERP mais que pela difus o de princ pios como colabora o e compromisso Da outra metade que j trabalhava a integra o para al m de seus muros
66. o direta federal brasileira S o apresentados sua estrutura e avan os recentes buscando demonstrar a forte preocupa o com o combate corrup o e seu foco nos ritos burocr ticos A conclus o pautada pelas discuss es dos cap tulos anteriores traz uma reflex o sobre o modelo brasileiro de gest o das compras p blicas da administra o direta federal luz dos adotados por EUA e pelo setor privado Buscando um vi s propositivo s o feitas sugest es de aperfei oamento do modelo brasileiro basicamente focadas na altera o da legisla o permitindo a absor o de novas e modernas t cnicas de compras e no aperfei oamento do quadro de pessoal voltado para o setor Tamb m s o apresentadas poss veis linhas de pesquisa futuras Comprasnet de 2008 utilizando se de dados do Sistema Integrado de Administra o Financeira SIAFI tais minist rios foram respons veis por 57 48 das despesas licit veis liquidadas no per odo SLTI 2004 CAPITULO I ELEMENTOS BASICOS DA FUNCAO DE COMPRAS NO SETOR PRIVADO 1 Considera es Iniciais Promover compara es envolvendo os setores privado e p blico sempre quest o controversa Qualquer tentativa neste sentido precisa considerar as marcantes diferen as existentes entre os setores Enquanto o setor privado busca definir um foco claro de atua o produtiva com o estabelecimento de um p blico alvo ou segmento espec fico de mercado o setor p blico necessariamente tem
67. o de obra envolvida no processo de aquisi es o mesmo peso estrat gico n o se tendo not cia de qualquer estudo governamental sobre o tema nem se quer como diagn stico As fun es log sticas dentre elas compras gest o de materiais e gest o de contratos segundo o entendimento vigente podem ser desempenhadas por quaisquer pessoas a qualquer tempo com treinamento que se restringe ao conhecimento da legisla o em vigor e dos sistema tecnol gicos pertinentes N o h a vis o de que a aquisi o e a gest o de contratos s o em ess ncia atividades de reflex o an lise tomada de decis o e intera o interpessoal o que conduziria o conhecimento dos fundamentos da fun o de log stica para o centro do processo e remeteria a tecnologia da informa o um papel coadjuvante ainda que muito importante No modelo atual poucos servidores se disp em ao trabalho esperando atentamente uma oportunidade para a troca de atividade Estes quadros pouco treinados pouco valorizados naturalmente desmotivados e fortemente pressionados pela rigidez e inflexibilidade da legisla o s o os respons veis pela compra de bilh es de reais todos os anos N o ter uma pol tica de log stica p blica no mbito federal que claramente destaque a import ncia decisiva de pessoas qualificadas treinadas remuneradas e motivadas no processo de aquisi es uma lacuna grave que se explicitar cada vez mais na medida em que os ganhos das novas f
68. o e apolo T __ aos processos de neg cios Gest o da cadeia de suprimento p g Componentes para coordena o dos processos de neg cios entre as empresas Planejamento e controle Estrutura interorganizacional Estrutura dos processos de trabalho M todos de gest o Estrutura para fluxo f sico Estrutura de poder e lideran a Estrutura para fluxo de informa es TI Estrutura de riscos e recompensas Estrutura de produtos Cultura e atitude Figura 1 2 Representa o Gr fica da Log stica Inserida da GSC Fonte Adaptada de lambert amp Cooper 2000 apud Assump o 2003 p 352 16 Para que o papel dos custos dentro da Cadeia de Suprimentos seja melhor compreendido necess rio primeiramente entender alguns elementos de Administra o Financeira Ferraes Neto 2002 p 42 apresenta a Log stica e a Administra o Financeira como reas da empresa com preocupa es semelhantes a a preocupa o com a utiliza o adequada dos recursos da empresa tanto materiais quanto financeiros b a aloca o dos recursos deve ser feita de forma racional e do modo a maximizar e acelerar o retorno obtido sobre estes c a constante procura pela redu o de custos e pela elimina o daqueles que s o desnecess rios d a tomada e a implementa o de decis es que se destinem a aumentar a riqueza dos propriet rios e os profissionais dessas reas devem realizar decis es sobre investimentos e ava
69. o p blica n o pode realizar ao longo de um mesmo ano diversas licita es com o mesmo objeto ou finalidade usando modalidade mais simples que aquela que seria a adequada se todo o volume comprado o fosse de um s vez Tal procedimento considerado il cito e pass vel de puni o Retomando a an lise do Quadro 3 4 s o ainda Incisos relevantes o IV que trata de casos de emerg ncia ou de calamidade p blica o VII que versa sobre a contrata o de rg os ou entidades de direito p blico e que integrem a administra o p blica o XIII que trata da contra o de institui es brasileiras sem fins lucrativos de inquestion vel reputa o tico profissional e dedicadas ao ensino pesquisa desenvolvimento institucional ou recupera o de presos o XVI que utilizado para a contrata o da impress o de di rios oficiais formul rios padronizados edi es t cnicas oficiais e servi os de inform tica fornecidos por rg o ou 160 Que como anteriormente visto s o de R 80 000 00 para produtos e servi os e R 150 000 00 para obras e servi os de engenharia Estes valores s o origin rios da Lei n 9 648 de maio de 1998 estando em vigor sem atualiza o monet ria desde ent o No caso de sociedades de economia mista empresas p blicas e autarquias e funda es qualificadas como ag ncias executivas os valores s o dobrados Normalmente ligado desorganiza o e m f de agentes p blicos o frac
70. o s o meras quest es laterais e acabam por definir o perfil dos profissionais que ter o interesse na ocupa o destes cargos Geralmente os quadros intelectualmente mais bem preparados da administra o p blica federal direta s o os pertencentes as Carreiras T picas de Estado Tais carreiras receberam grande aten o durante a chamada Reforma Gerencial do Estado sendo muito valorizadas gerando um status diferenciado para seus ocupantes al m de uma remunera o substancialmente superior dos demais servidores aqueles que n o fazem parte de tais carreiras especialmente os de fun es tipicamente administrativo operacionais como os pertencentes ao PGPE por exemplo Para se ter uma ideia do n vel de valoriza o de tais carreiras basta observar a remunera o do chamado Grupo de Gest o que congrega as carreiras de Finan as e Controle Planejamento e Or amento Com rcio Exterior e Pol ticas P blicas e Gest o Governamental que tem exatamente a mesma tabela de vencimentos A remunera o inicial da carreira de R 12 413 65 podendo atingir ao final R 17 347 00 Naturalmente os concursos p blicos para tais carreiras s o muito concorridos propiciando a sele o de excelentes profissionais Posteriormente os cursos de forma o e treinamento s o mais intensos e longos o que ocorre por exemplo na carreira de Especialista em Pol ticas P blicas e Gest o EPPG conhecidos na Esplanada dos Minist rios como Gestores
71. once signed Esta divis o se reflete no FAR Parte 7 onde o processo com suas tr s fases pode ser desmembrado em 85 passos O Quadro 2 2 permite sua visualiza o resumida 72 Fornecedores que tenham hist rico de presta o de servi os de baixa de qualidade podem ser suspensos da possibilidade de contratar com o setor p blico federal por um per odo de at 3 anos pass veis de prorroga o O governo mant m um registro dos fornecedores nestas condi es o excluded party list system www epls gov LIBERMAN MORGAN 2007 Para um aprofundamento sobre todos passos e procedimentos envolvidos no processo como um todo sugere se a leitura de Fowler Nissen 2001 e a consulta do s tio http www fai gov training blueprints asp especialmente este ltimo que traz as apostilas de treinamento abrangendo todos os m dulos do processo de compras 73 72 Quadro 2 2 Processo de Aquisi o Federal Norte americano Federal Acquisition Process Phase I Acquisition Planning A Determination of Need Fonte adaptado de Fowler Nissen 2001 p 155 Note se que as fases de planejamento da compra e gest o de contratos respectivamente os extremos do processo de aquisi o mais que pela import ncia normativa s o relevantes por seu car ter estrat gico em rela o ao resultado final da compra que normalmente expresso em termos de agilidade do processo qualidade e pre o dos produtos adquiridos e custos do p
72. patroc nio do Center for Advanced Purchasing Studies CAPS o mais importante centro de estudos sobre o tema as habilidades e conhecimentos centrais ao desempenho adequado da fun o de compras na atualidade s o e Team Building Leadership Decision making Influencing and Compromising e Stratigic Plannig Skills Project Scomping Goal Setting and Execution e Interpersonal Communication Skills Presentation Public Speaking Listening and Writing e Technical Skills Web enabled Research and Sourcing Analysis e Broader Financial Skills Cost Accounting and Making the Business Case e Relationship Management Skills Ethics Facilitation Conflict Resolution and Creative Problem Solving e Legal Issues Contract Writing and Risk Mitigation in a Global Environment O estudo de de Giunipero Handfield 2004 destaca a import ncia fundamental do treinamento no processo de forma o qualifica o e motiva o dos funcion rios de compras Como refer ncia no ano de 2004 a m dia de disp ndio em treinamento por empregado das empresas pesquisadas foi de US 1 800 esperando se atingir US 3 800 por volta de 2010 Tal perspectiva se coaduna com as informa es obtidas por Bartolini 2009 p 16 que pesquisando 51 as E g O objetivo de tal estudo foi verificar o estado da arte do ensino e treinamento de compras e suprimentos assim como fazer proje es acerca das mudan as que est o por vir at 2010 O tr
73. pode ser definido como o acordo que tem por partes rg os entidades da Administra o e organiza es particulares Os objetivos s o rec procos e a coopera o m tua enquanto que o no contrato o interesse das partes diverso pois a Administra o objetiva a realiza o do objeto contratado e ao particular interessa o valor do pagamento correspondente 112 Ao longo do processo de compra que sera melhor examinado posteriormente os diversos m dulos do SIASG s o acionados Figura 3 5 de modo que a utiliza o de cada um deles reflita os passos determinados pela legisla o vigente Processo de Compras NECESSIDADE D Licita o Yn oO a v v mi FORMA DE JULGAMENTO E v v Y a H v v vy if v v d IAFI O COMPRASNET e can s SAE seen 3 q N N f Figura 3 5 Fluxo de Compras Seguido no SIASG Fonte SIASG Comprasnet O SIASG representa uma das mais importantes ferramentas de planejamento e a o dispon veis ao Governo Federal sem paralelo no caso norte americano que n o possui do ponto de vista tecnol gico um sistema com tal grau de integra o e coordena o Um sistema como o SIASG n o permite apenas a coleta de dados em tempo real Ele promove algo mais ambicioso atrav s da centraliza o das informa es o pr prio controle sobre as aquisi es Isto ocorre na medida em que o governo central toma conhecimento das decis es de compra simultaneamente reserva de recurso o
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75. possu um n cleo gen tico composto por tr s sistemas b sicos Suprimento Produ o e Distribui o O desempenho de cada um destes sistemas o que permite empresa auferir receitas mas implica igualmente na gera o de custos Nesse sentido um dos elementos constantes na hist ria da Log stica sua busca pela redu o destes custos objetivo muito anterior s primeiras teoriza es sobre gera o de valor satisfa o do cliente ou vantagem competitiva Hoje mesmo em meio a diversas vis es alternativas acerca de seus objetivos a quest o dos custos permanece como refer ncia fundamental do setor A e e a e e so e mm Wie est o de materiais Produ o Marketing amp Vendas k e iai as P EA e q FLUXO DE INFORMA O Distribui o servi o Clientes Identificar os Gest o de relacionamento com clientes a Gest o de servi o ao cliente 28 processos de A oe neg cios e fun es Gest o de pedidos 25 ivi Gest o da demanda No e atividades de 4 Su Gest o do fluxo de fabrica o z valor da empresa A eer 4 Desenvolvimento e comercializa o de produtos aw a eles relacionadas Ea Gest o de compras e de fornecedores p E 8 e MES ee Identificar intera es entre recursos e atividades nas interfaces das empresas e delinear processos operacionais Fluxo de produtos F k comuns para sua gest
76. sendo analisados na Fase Externa da licita o Com rela o ao contrato administrativo a ser firmado entre o poder p blico e o vencedor da licita o necess rio observar que a Lei de Licita es fixa um conjunto m nimo de cl usulas necess rias ou essenciais Al m disso o Tribunal de Contas da Uni o ainda elenca mais algumas informa es cuja presen a nos instrumentos contratuais tida com relevante Em rela o ao planejamento da aquisi o como poss vel notar tanto a legisla o brasileira quanto a norte americana estabelecem ritos os quais devem ser seguidos visando um processo transparente e legal N o obstante tamb m se verifica que no caso norte americano al m das exig ncias ritual sticas e mesmo em parte destas existe uma preocupa o em utilizar se o conhecimento te rico acumulado sobre compras na esperan a de garantir boas aquisi es 148 Por conta do par grafo nico do Art 38 da Lei n 8 666 93 ambos dever o ser aprovados pela assessoria jur dica do respectivo rg o 14 No caso de licita es na modalidade convite o instrumento convocat rio tem o mesmo nome 50 Para um maior aprofundamento acerca de tais clausulas vide TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI O 2006 p 273 123 evitando se desperd cios e custos desnecess rios Tais preocupa es n o ficam claras na legisla o brasileira e acabam sendo suplantadas pelo j citado princ pio da isonomia O resultado pr tico do quadr
77. servi os de inform tica nas modalidades tomada de pre os e concorr ncia TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI O 2006 p 49 Entretanto ainda resta mais uma decis o importante a ser tomada no caso de obras ou servi os o Regime de Execu o Segundo a Lei de Licita es uma obra ou servi o pode ser implementada pelos rg os e entidades da administra o p blica fazendo uso de seus pr prios recursos materiais e humanos o que conhecido como Execu o Direta Entretanto conforme Vieira et al 2006 p 59 O regime de execu o do tipo direta atualmente encontra se prejudicada pelo fato de n o existir na maioria dos quadros de pessoal nas institui es pessoas nas fun es de n veis intermedi rios e auxiliares como marceneiros pedreiros carpinteiros etc tendo em vista que esses cargos foram extintos em sua maioria pela Lei n 9 632 de 7 de maio de 1998 147 IJ uma vez classificadas as propostas t cnicas proceder se 4 abertura das propostas de pre o dos licitantes que tenham atingido a valoriza o m nima estabelecida no instrumento convocat rio e negocia o das condi es propostas com a proponente melhor classificada com base nos or amentos detalhados apresentados e respectivos pre os unit rios e tendo como refer ncia o limite representado pela proposta de menor pre o entre os licitantes que obtiverem a valoriza o m nima grifos nossos 122 Nestas condi es a adminis
78. setor bem como das oportunidades do desenvolvimento da fun o mas ainda existe uma certa inseguran a quanto ao padr o mec nico reativo dos profissionais do setor de Compras c Est gio 3 Proativo neste momento as preocupa es passam a ter car ter estrat gico com a utiliza o de conceitos como o de custo log stico total expresso atrav s de aquisi es de produtos e servi os que levam em considera o o ciclo de vida do produto a qualidade dos materiais adquiridos e seus impactos no valor agregado ao produto Os fornecedores come am a 3 Como exemplos ilustrativos vide Ellram Carr 1994 Pearson Gritzmacher 1990 Weele Rozemeijer 1996 Soares 2003 cap 4 e Alvarez 2004 cap 3 30 participar dos processos de desenvolvimento de novos produtos assim como os clientes internos passam a participar ativamente dos processos de aquisi o A pr tica da forma o de equipes multifuncionais disseminada Compras ou Suprimentos passam a integrar a estrat gia competitiva da empresa Os profissionais de Compras e Suprimentos passam a ser reconhecidos como recursos valiosos para a empresa em face de sua capacidade de interconex o da a o operacional com a vis o estrat gica da empresa d Est gio 4 Ger ncia Estrat gica de Suprimentos acontece a total integra o de Compras ou Suprimentos e a estrat gia competitiva da empresa com a real caracteriza o de seu papel estrat gico na organiza
79. situa o Como j tratado no primeiro cap tulo deste trabalho compras realizadas sem planejamento e com especifica es pobres t m alta probabilidade de redundarem em aquisi es desnecess rias de produtos de qualidade duvidosa ou seja em desperd cio dos recursos p blicos Outro aspecto que merece aten o em rela o ao Preg o a redu o nos pre os dos produtos adquiridos FARIA et al 2008 A Secretaria de Log stica e Tecnologia da Informa o tem apontado o Preg o Eletr nico como o meio mais econ mico de aquisi es no mbito Mecanismo eletr nico de compra p blica muito semelhante ao Preg o Eletr nico desenvolvido pela Secretaria da Fazenda do Estado de S o Paulo Entrou em opera o em 2000 FERRER 2007 Embora tenha sido criada para realizar aquisi es de bens e servi os comuns de valor inferior ao exigido para a realiza o de uma licita o R 8 000 00 a Bolsa Eletr nica de Compras BEC tamb m tem sido utilizada para aquisi es na modalidade Convite com a introdu o de uma fase de lances posterior a abertura das propostas 171 n E ALA A ss as x x Seguindo tal linha de racioc nio valido supor que o Preg o Presencial n o seja t o vantajoso quanto o Eletr nico j que seus custos tendem a ser semelhantes aos do Convite tradicional 138 federal O Quadro 3 7 apresenta a evolu o da chamada economia proporcionada pelas aquisi es atrav s da modalidade Preg
80. sua complexidade poss vel que uma an lise qualitativa seja a mais indicada Ainda quando a nossa preocupa o for a compreens o da teia de rela es sociais e culturais que se estabelecem no interior das organiza es o trabalho qualitativo pode oferecer interessantes e relevantes dados GODOY 1995a p 63 Tratando especificamente do estudo de caso necess rio observar que seu prop sito analisar intensivamente uma dada unidade social GODOY 1995b p 25 O pesquisador lan ando m o de uma perspectiva explorat ria e descritiva busca compreender os fen menos envolvidos no estudo real ando suas dimens es e contexto utilizando como principais t cnicas de pesquisa a observa o e a entrevista N o obstante note se que na presente disserta o tem se o uso do m todo de estudo de casos para a an lise de tr s casos distintos Assim o objetivo torna se n o apenas descrev los mas tamb m compar los GODOY 1995b Em rela o a entrevista como m todo podemos defini la como um processo de intera o social entre duas pessoas na qual uma delas o entrevistador tem por objetivo a obten o de informa es por parte do outro o entrevistado HAGUETTE 1997 p 86 apud BONI QUARESMA 2005 p 72 A utiliza o de tal m todo necessita de certos cuidados como um planejamento adequado visando a defini o do objetivo a ser alcan ado em termos de informa es a defini o dos entrevistados e
81. sua implementa o A figura chave nesse processo o Government Contracting Officer CO que o representante legal do governo para efeito de compras e contrata es possuindo amplos poderes para firmar modificar ou encerrar contratos Seu poder adv m de um documento chamado Warrant e s pode ser exercido na medida do especificado no mesmo O CO ainda conta com uma equipe de especialistas que o auxiliam incluindo o Quality Assurance Representatives QAR compradores analistas de custos e auditores Outros agentes que podem participar da administra o e supervis o da execu o do contrato embora sem o mesmo grau de poder do CO s o o Administrative Contracting Officer ACO o Contracting Officer Representative COR e o Contracting Officer Technical Representative COTR LIBERMAN MORGAN 2007 Aqueles que desejarem se tornar fornecedores do governo federal norte americano precisam ser pr qualificados Em face da legisla o o governo s pode adjudicar um contrato 71 O conte do do FAR resultado de legisla es aprovadas pelo legislativo e incorporadas pela norma al m das mudan as propostas internamente pelo Executivo e procedidas conforme o processo anteriormente descrito Exceto pelas partes fruto de legisla o espec fica o restante do FAR possui em face desta condi o de norma interna ao Executivo uma grande flexibilidade que permite a incorpora o de novas ideias com relativa rapidez 71 para um
82. sua legisla o tem como principal preocupa o evitar eventuais atos de corrup o No que tange especificamente ao arcabou o jur dico tal esp rito se explicita tanto por seus excessos ritual sticos quanto pelas interpreta es restritivas de seus dispositivos por partes dos envolvidos no processo de aquisi o p blica Como decorr ncia disso surge uma cultura do medo que afeta 161 visceralmente a m o de obra respons vel pela implementa o do processo de aquisi o tornando a naturalmente resistente a inova es Assim como no modelo Geoc ntrico prevalecente at a idade m dia onde a terra seria o centro do universo o sistema federal brasileiro de compras p blicas poderia ser chamado de Corruptoc ntrico tendo como base fundamental o Combate Corrup o elemento em torno do qual gravitam em rbitas hierarquizadas por ordem de import ncia a Legisla o os Sistemas as Pessoas e por ltimo quando poss vel de se enxergar a olho nu o Resultado Figura 4 1 Figura 4 1 Sistema Corruptoc ntrico Na verdade o sistema federal brasileiro possui concretamente dois elementos principais a legisla o e o SIASG Comprasnet A vari vel humana pouco relevante no quadro atual e o conhecimento acumulado nas ltimas d cadas nos campos da Log stica Gest o de Cadeia de Suprimentos e Compras praticamente desconhecido no plano federal Deste modo se assu
83. teve profundo e prolongado impacto sobre o gasto p blico norte americano com significativos rebatimentos sobre a dimens o de suas aquisi es o tamanho e a composi o da for a de trabalho especializada em compras e contrata es e mesmo sobre os processos de aquisi o utilizados at ent o MAHON 2007 A d cada de noventa testemunhou uma mudan a no perfil das aquisi es e dos fornecedores Seguindo a perspectiva de elimina o do d ficit p blico foi colocada em pr tica uma pol tica de efici ncia na gest o p blica que se baseava na ado o pelo Estado Norte americano de pr ticas comerciais privadas O racioc nio simples as fun es de gest o da cadeia de suprimentos tais como compras gest o de contratos desfazimento de bens e outras tamb m existem no setor privado e no caso desses desempenham um papel relevante no processo 54 Mais recentemente os EUA sofreram o impacto do atentado terrorista de setembro de 2001 e do Furac o Katrina Para Ostroff 2006 lembrando os resultados da chamada Comiss o 9 11 esses eventos demonstram a incapacidade do governo em equacionar os desafiadores problemas do mundo atual lan ando m o de sua estrutura e m todos ultrapassados Os avan os implementados ao longo dos oito anos da administra o Clinton e inspirados nas ideias do livro Reinventing Government de David Osborne e Ted Gaebler foram profundos mas n o teriam sido suficientes Entretanto cabe obs
84. todas as grandes atividade de um empreendimento produtivo tais como suprimentos produ o e distribui o Os ERP s e seus bancos de dados integrados buscam promover a integra o e o gil fluxo de informa es de para todos os setores facilitando o cruzamento de informa es e a confec o de relat rios gerenciais No caso de empreendimentos industriais a integra o via software da produ o estoques e compras permite que o pr prio sistema acuse a necessidade de reposi o de estoque e desencadeie processos de aquisi o automatizadamente com redu o de tempo trabalho burocr tico e portanto custos Outra dimens o do avan o da tecnologia da informa o no campo da GCS seguindo a din mica apontada no t pico anterior sua contribui o para a integra o da cadeia de suprimentos atrav s do compartilhamento de informa es sobre produ o estoques e compras O conhecidos sistemas de EDI Eletronic Data Interchange permitem a conex o direta entre comprador e fornecedor permitindo inclusive ao fornecedor antecipar se ao pedido do demandante evitando desabastecimentos e a quebra da cadeia de suprimentos com in meras vantagens de custos seja pela agilidade e economia com burocracia seja com a possibilidade por parte do fornecedor de reduzir estoques BOWERSOX CLOSS COOPER 2002 Mais recentemente os sistemas de informa o tem proporcionado a aquisi o de produtos de uso comum atrav s de cat logos el
85. um foco m ltiplo Educa o sa de transporte seguran a p blica s o todas preocupa es e prioridades da atividade governamental Em cada um destes temas e em muitos outros o Estado tem de desenvolver pol ticas de atua o n o apenas para um segmento espec fico mas pelo menos em tese para toda a sociedade Al m disso sua a o cotidiana sofre a fiscaliza o cont nua dos rg os de controle da imprensa e da sociedade Mas a despeito das diferen as tamb m existem algumas importantes semelhan as O controle dos gastos por exemplo de extrema relev ncia para ambos No setor privado os gastos entendidos como custos de fabrica o presta o de servi os e ou despesas operacionais s o uma vari vel fundamental para a determina o do lucro de um empreendimento e portanto de sua pr pria sobreviv ncia Empresas que n o gerenciam adequadamente seus gastos ter o sua sobreviv ncia amea ada No setor p blico brasileiro embora n o exista a preocupa o com a sobreviv ncia institucional e o discurso da necessidade de gest o dos gastos seja mais uma praxe pol tica que a o concreta h a obriga o legal e tica de cuidado com os recursos auferidos pela via da tributa o A gera o de valor que no setor privado n o se restringe aos clientes envolvendo tamb m fornecedores acionistas e outros atores interessados no processo de produ o outro aspecto da maior relev ncia Atendimento de quali
86. unidades de compra espalhadas por todo o territ rio nacional e fora dele A estrutura de compras p blicas federais brasileira tem como ponto de refer ncia o Sistema de Servi os Gerais SISG que estrutura o processo de compras no mbito da administra o direta do Poder Executivo Federal baseando se na Legisla o de Licita es Seu principal instrumento de implementa o o SIASG elemento que perpassa todas as estruturas federais de aquisi o sendo operado cotidianamente pelos milhares de servidores p blicos dedicados s fun es de compras e gest o de contratos Entender como se constituem e interagem estes elementos parte do caminho necess rio compreens o dos mecanismos de gest o da qualidade do gasto p blico federal Em face do exposto o presente t pico tem como objetivo apresentar o SISG e seu bra o operacional o SIASG buscando atrav s de sua conforma o e intera o identificar as principais caracter sticas da fun o de compras no mbito da administra o p blica federal direta brasileira 99 2 1 O Sistema de Servi os Gerais SISG No caso brasileiro desde o surgimento do Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o MPOG ocorrida em janeiro de 199919 com a fus o dos Minist rios da Administra o e Reforma do Estado MARE e do Planejamento e Or amento MPO o ministro da pasta o respons vel pelo estabelecimento da pol tica de log stica 8 do governo federal Operac
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88. 06 p 100 o RP serve para aquisi es de produtos e servi os preferencialmente quando houver necessidade de contrata es frequentes for mais conveniente a aquisi o de bens com previs o de entregas parceladas ou contrata o de servi os necess rios Administra o para o desempenho de suas atribui es n o for poss vel definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administra o for conveniente contratar o objeto para atender a mais de um rg o ou entidade ou a programas de governo Aqueles rg os que desejarem realizar um RP precisar o fazer um levantamento da evolu o do consumo dos itens de material ou servi o que se pretenda registrar Posteriormente ser necess rio definir as quantidades aproximadas a serem licitadas para cada item MP As licita es sob o sistema de RP considerando o seu consumo e o prazo de vig ncia do RP redundam necessariamente em uma Ata de Registro de Pre os que ser a base para futuras aquisi es contendo os pre os dos itens licitados e as condi es de fornecimento A administra o p blica n o obrigada a comprar o que licitou mas se resolver faz lo dever dar prefer ncia ao primeiro colocado desde que seus pre os continuem competitivos na poca da aquisi o Em termos gerais a vantagem do RP seria a possibilidade de compras de determinados produtos de uso muito frequente unindo diversos rg os ampliando a escala estabelecendo
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90. 3 N p a Consideram se bens e servi os comuns aqueles cujos padr es de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos no edital por meio de especifica es usuais praticadas no mercado TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI O 2006 p 36 144 Elemento a ser abordado na sequ ncia 145 Elemento a ser abordado na sequ ncia 120 e Concorr ncia P blica dos procedimentos licitat rios mais utilizados para as aquisi es p blicas brasileiras o mais complexo e demorado Exceto nos casos em se pode utilizar o Preg o obrigat rio para compras de produtos e servi os com valores superiores a R 650 000 00 ou no caso de obras ou servi os de engenharia que estejam estimados acima de R 1 500 000 00 Podem participar destes certames quaisquer interessados desde que na fase de habilita o comprovem possuir os requisitos m nimos de qualifica o exigidos no edital licitat rio Sua dura o m nima caso o crit rio de julgamento seja o de menor pre o de aproximadamente 90 dias enquanto que no caso de julgamentos por t cnica e pre o este prazo situa se em torno de 150 dias TESCAROLO 2005 p 56 Concurso n o h valor m ximo mas os pr mios a serem concedidos bem como os crit rios de julgamento dever o estar claramente estabelecidos no edital uma modalidade utilizada apenas para a escolha de trabalhos t cnicos cient ficos ou art sticos estando aberto participa o de quaisquer interessados qu
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95. Convocat rio exceto nos casos em que tais altera es n o impactarem na elabora o das propostas dever haver publica o dando conta das altera es e os prazos voltar o a ser contados do in cio 125 documenta o quando avaliada a sua habilita o Todos os participantes podem analisar os documentos apresentados pelos demais postulantes Naturalmente esta fase considerada uma das mais complexas e demoradas do processo licitat rio j que o menor erro equ voco ou omiss o ser utilizado pelos contendores na tentativa de desclassifica o dos demais o que pode desencadear uma s rie de prazos recursais postergando substancialmente o processo Neste sentido a experi ncia dos Preg es tem se mostrado bastante exitosa j que nesta modalidade s procedida a habilita o do vencedor do certame Caso algum licitante seja inabilitado seu envelope contendo a proposta de pre o lhe ser devolvido ainda lacrado O pr ximo passo a etapa de Competi o onde os envelopes contendo as propostas de pre o s o abertos e novamente sofrem o crivo de todos os licitantes podendo tamb m passar pela mesma rotina de recursos lembrando que tais instrumentos quando relacionados ao Julgamento de pre o ou habilita o inabilita o de concorrente t m efeito suspensivo ou seja paralisam o processo licitat rio at o seu julgamento No caso de julgamentos de licita es do tipo menor pre o o vencedor ser o licitante
96. E 2007 p 10 foi um dos tr s desafios definidos pelos participantes que apesar dos esfor os j implementados acreditam que Agency leaders have not recognized or elevated the importance of the acquisition profession within their organizations and a strategic approach has not been taken across government or within agencies to focus on workforce challenges such as creating a positive image essential to successfully recruit and retain a new generation of talented acquisition professionals U S GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE 2007 p 10 Mas o combate ao desperd cio e aos custos desnecess rios n o se resume a necessidade de qualifica o treinamento e est mulo da for a de trabalho do setor de compras Como se observa as tend ncias para o futuro no caso norte americano concentram se em alguns temas importantes e Gest o de contratos assim como na iniciativa privada esse t pico aparece no topo das preocupa es e representa um certo consenso em termos de a o operacional Apesar 91 de ainda existir espa o para o aperfei oamento das primeiras etapas da aquisi o a excel ncia na gest o de contratos se consolida com a pr xima fronteira a ser alcan ada KELMAN 2002a 2002b 2008 For a de trabalho tanto para o aperfei oamento das atuais linhas quanto para a prioriza o da gest o de contratos destaca se a necessidade de aten o especial sobre a m o de obra de compras e contrata
97. Extra do de Beltr o 2002 pp 54 e 55 IX RESUMO A presente disserta o discute a quest o das compras p blicas no mbito da Administra o Direta do Poder Executivo Federal Brasileiro Seu principal objetivo analisar a contribui o deste sistema de compras na busca de maior efici ncia do gasto p blico federal S o utilizados como refer ncias comparativas o conhecimento acumulado pela iniciativa privada no campo das aquisi es de produtos e servi os e ainda o sistema de compras p blicas federais norte americano A estrat gia adotada foi estabelecer uma matriz conceitual para a an lise dos cap tulos do trabalho Tal matriz comp em se de tr s dimens es Estrutura e Sistemas Legisla o Normatiza o e Processos e Recursos Humanos Especializados Estes elementos servem como eixos fundamentais e fio condutor na discuss o de cada um dos cap tulos No campo metodol gico o trabalho utilizou uma combina o de m todos qualitativos tais como pesquisa bibliogr fica e estudo de casos Em rela o ao terceiro cap tulo as informa es foram tamb m obtidas por meio de entrevistas semi estruturadas O tratamento de tais informa es foi procedido via an lise de conte do tem tico As reflex es apresentadas ao longo da disserta o indicam que o sistema federal brasileiro de compras p blicas poderia ser classificado como Corruptoc ntrico por conta da centralidade do Combate Corrup o e
98. Habilidades Necess rias ao Strategic Sourcing A despeito de sua caracter stica de ferramenta de gest o o Strategic Sourcing revela a sofistica o estrat gica e a vis o global que o meio empresarial vem alcan ando na busca por manter se competitivo diante de um mercado internacional crescentemente disputado Atrav s desta ferramenta poss vel n o s visualizar o elo entre o t tico e o estrat gico na gest o empresarial mas tamb m perceber que a competitividade n o apenas uma quest o interna mas passa conforme analisamos ao longo de quase todo o cap tulo por uma interdepend ncia de toda a cadeia log stica 4 2 2 Total Cost of Ownership TCO A metodologia em an lise prop e que quando um produto ou servi o adquirido n o apenas seu pre o de venda deve ser considerado como refer ncia para a realiza o do neg cio Ao se isolar a vari vel pre o de venda poss vel avaliar os custos envolvidos no uso posse ou propriedade de um determinado bem ou servi os durante um per odo de tempo pr definido SALIBA 2006 Segundo Ellram Siferd 1998 p 56 apud Santana Rocha 2006 p 3 podemos definir TCO ou Custo Total de Propriedade como TCO is a purchasing tool and philosophy aimed at understanding the relevant cost of buying a particular good or service from a particular supplier It is a complex approach that requires the buying firm to determine which costs it considers most relevant or signif
99. NAGEMENT AND BUDGET The President s Management Agenda Washington D C 2002 71p Dispon vel em lt http www whitehouse gov omb budget fy2002 mgmt Pdf gt Acesso em 26 jul 2008 135 da Reforma do Aparelho do Estado BRASIL 1995 serviu como base de a o durantes os anos do governo FHC n o tendo ocorrido durante a administra o Lula esfor o significativo de planejamento no campo da gest o p blica ABR CIO 2007 MARTINS 2006 GAETANI 2005 PACHECO 2004 O resultado da aus ncia de uma clara pol tica de gest o neste per odo mais recente a preval ncia ainda que de forma impl cita do modelo bresseriano No caso das aquisi es p blicas a continuidade se expressa no aprofundamento do anteriormente citado bin mio Lei de Licita es Tecnologia da Informa o como se poder observar atrav s das principais inciativas implementadas nos ltimos anos 3 2 1 Preg o Eletr nico todo problema prego a modalidade mais recente tendo inicialmente surgido com a Lei Geral de Telecomunica es Lei n 9 472 de 1997 que instituiu a Ag ncia Nacional de Telecomunica es ANATEL e seus mecanismos de aquisi o de produtos e servi os Posteriormente no ano 2000 atrav s da Medida Provis ria n 2 026 passou a ser pass vel de utiliza o por toda a administra o p blica federal Finalmente com o advento da Lei n 10 520 de julho de 2002 todo o restante da administra o p blica nacional pod
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102. T tulo em Ingl s Fighting against the waste of public spending a reflection based on the comparison between the procurement system in the private sector in the North American and Brazilian governments Keywords Efficiency of public procurement Quality of public spending Public Logistics Area de Concentra o Desenvolvimento Econ mico Espa o e Meio Ambiente Titula o Mestre em Desenvolvimento Econ mico Banca examinadora Prof Dr Francisco Luiz Cazeiro Lopreato Prof Dr Valdemir Aparecido Pires Prof Dr Orlando Fontes Lima Junior Data da defesa 07 06 2010 Programa de P s Gradua o Desenvolvimento Econ mico ii iii Disserta o de Mestrado Aluno ALEXANDRE RIBEIRO MOTTA O combate ao desperd cio no gasto p blico uma reflex o baseada na compara o entre os sistemas de compra privado p blico federal norte americano e brasileiro Defendida em 28 05 2010 COMISS O JULGADORA Quilruuc Prof Dr FRANCISCO LUIZ CAZEIRO LOPREATO Orientador IE UNICAMP Prof Dr VALDEMIR APARECIDO PIRES UNESP Araraquara Prat ORI JO FONTES LIMA JUNIOR F M AGRADECIMENTO Aos meus pais Francisco Motta e Maria Tereza Ribeiro Motta pelo apoio incentivo e por me proporcionar os primeiros contatos com a administra o p blica Ao Prof Dr Francisco Luiz Cazeiro Lopreato pela paci ncia conv vio amizade e o decisivo trabalho de orienta o Sem o amigo a presente disserta o n o exis
103. TRATION Federal Acquisition Regulation Washington D C 2005 Dispon vel em lt https www acquisition gov FAR gt Acesso em 12 jan 2008 U S GENERAL SERVICES ADMINISTRATION FAS One Source Directory A helpful overview guide to the Federal Acquistion Service Washington D C 2007 71p Disponivel em lt http apps fas gsa gov cmls index cfm gt Acesso em 12 jan 2008 U S GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE Using Spend Analysis to Help Agencies Take a More Strategic Approach to Procurement Washington DC 2004 38p Disponivel em lt http www gao gov new items d04870 pdf gt Acesso em 17 mai 2008 U S GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE Opportunities to Improve Pricing of GSA Multiple Award Schedules Contracts Washington D C 2005a 27p Disponivel em lt http www gao gov new items d05229 pdf gt Acesso em 16 jun 2008 U S GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE DOD Needs to Demonstrate That Performance Based Logistics Contracts Are Achieving Expected Benefits GAO 05 966 Washington 18p 2005b Report to the Subcommittee on Readiness and Management Support Committee on Armed Services U S Senate Dispon vel em lt http www gao gov new items d05966 pdf gt Acesso em 30 jun 2008 U S GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE Federal Acquisition Progress in Implementing the Services Acquisition Reform Act of 2003 GAO 05 233 Washington 23p 2005c Report to the Chairman Committee on Government Reform House of Represen
104. UA aT UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS UNICAMP Instituto de Economia O COMBATE AO DESPERD CIO NO GASTO P BLICO UMA REFLEX O BASEADA NA COMPARA O ENTRE OS SISTEMAS DE COMPRA PRIVADO P BLICO FEDERAL NORTE AMERICANO E BRASILEIRO Este exemplar corresponde ao original da disserta o defendido por Alexandre Ribeiro Motta em 07 06 2010 e orientado pela Prof Dr Francisco Luiz Cazeiro Lopreato CPG VU Alexandre Ribeiro Motta Disserta o de Mestrado apresentada ao Instituto de Economia da UNICAMP para obten o do t tulo de Mestre em Desenvolvimento Econ mico rea de concentra o Desenvolvimento Econ mico Espa o e Meio Ambiente sob a orienta o da Prof Dr Francisco Luiz Cazeiro Lopreato Campinas 2010 Ficha catalografica elaborada pela biblioteca do Instituto de Economia UNICAMP Motta Alexandre Ribeiro O combate ao desperd cio no gasto p blico uma reflex o baseada na compa ra o entre os sistemas de compra privado p blico federal norte americano e brasileiro Alexandre Ribeiro Motta Campinas SP s n 2010 Orientador Francisco Luiz Cazeiro Lopreato Disserta o mestrado Universidade Estadual de Campinas Instituto de Economia 1 Finan as p blicas 2 Empresas p blicas Compras 3 Log stica Empresas p blicas I Lopreato Francisco Luiz Cazeiro II Universidade Esta dual de Campinas Instituto de Economia HI T tulo 10 037 BIE
105. a compara o n o deve se focar apenas na quest o da exist ncia de uma carreira espec fica no caso norte americano e que n o existe no caso brasileiro pois da an lise do modelo daquele pa s o que parece verdadeiramente central em seu esfor o de foco no resultado a clareza do perfil profissional a vis o abrangente do processo de aquisi es que parametriza a forma o dos quadros e a intensidade e extens o do processo de qualifica o N o se pode deixar de notar que a quest o do treinamento um dos temas onde h maior diferen a entre os dois modelos No caso brasileiro a qualifica o dos compradores al m de esparsa e irregular foca se excessivamente no bin mico Legisla o de Licita es SIASG refor ando culturalmente a ideia de que comprar bem uma decorr ncia da utiliza o de tais ferramentas o que com base no primeiro cap tulo deste trabalho n o pode ser tomado como verdadeiro Al m dos elementos j elencados ao longo do terceiro cap tulo da presente disserta o restou demonstrada a inexist ncia de pol tica definida de diferencia o ou valoriza o dos profissionais que atuam no mbito das compras p blicas federais ou demais reas da log stica Diante isso as dificuldades de recrutamento apontadas na an lise do caso brasileiro s o compreens veis Sem valoriza o profissional seja no aspecto do status da atividade que no marco atual pode ser desempenhada por qualquer um a qualquer te
106. a com a norte americana h uma limita o da primeira em rela o remunera o do contrato com base no regime de execu o As quatro formas de execu o indireta ou seja empreitada por pre o global empreitada por pre o unit rio tarefa ou empreitada integral trabalham com valores pr definidos estimulando os fornecedores a busca de redu es adicionais de custo que n o ser o captadas pelo setor p blico Seria muito apropriado um estudo mais detido por parte das autoridades brasileiras acerca do cost reimbursement contract Tal tipo de contrato poderia propiciar situa es em que os fornecedores receberiam pelos custos incorridos e mais uma remunera o fixa que representaria seu lucro normal Eventualmente ainda poderiam receber um adicional equivalente a parte dos custos que conseguissem reduzir com a introdu o de inova es tecnol gicas ou aperfei oamentos de gest o dos recursos Mas o conhecimentos da din mica das aquisi es via processo licitat rio ordin rio n o esgota a discuss o das compras p blicas federais A quest o dos mecanismos n o competitivos de aquisi o representam uma constante na realidade cotidiana do setor tanto em termos de quantidade de opera es quanto em volume monet rio de produtos e servi os adquiridos por tais 159 Contratos de estilo custo mais lucro ainda que numa forma mais simples j existiram na legisla o brasileira atrav s dos Decretos Lei n 200 67
107. a de Compras e Suprimentos Discutir a import ncia central das pessoas para o sucesso de qualquer empresa humana h muito tornou se lugar comum Neste sentido a rea de compras n o uma exce o Assim o 48 objetivo do presente t pico tomando se em considera o a reflex o acumulada ao longo deste trabalho apresentar parte da discuss o que vem sendo travada no campo da Log stica sobre as caracter sticas necess rias para o desenvolvimento adequado da m o de obra do setor Segundo Baily et al 2008 p 424 N o ser poss vel para as organiza es se beneficiarem da vantagem competitiva proporcionada por uma fun o compras desenvolvida a menos que tenham funcion rios com conhecimento habilidades e compet ncias apropriadas para colocar ideias em pr tica Por mais que a tecnologia da informa o tenha impactado o setor reduzindo o trabalho burocr tico e facilitado o fluxo de informa es as decis es chaves do processo de aquisi o ainda s o tomadas por seres humanos que necessitam de habilidades e conhecimentos espec ficos Mas tais habilidades e conhecimentos est o intrinsecamente ligados s tarefas que desempenham e s expectativas a que est o submetidos Segundo Lima 2004 autor de uma tese sobre a reconfigura o da fun o de compras em empresas do setor automotivo houve diversas mudan as na fun o ao longo da ltima d cada impactando significativamente na forma de atua o dos
108. a defini o clara da m trica a ser utilizada s o tamb m fatores fundamentais O Competitive Sourcing sofreu e ainda sofre uma forte oposi o por parte dos sindicatos de funcion rios p blicos Naturalmente em primeiro plano existe o temor das demiss es em Subcommittee on Military Readiness Committee on Armed Services House of Representatives 4 Commercial Activities Panel 84 massa al m de outras cr ticas como a de que os custos com os servi os da iniciativa privada seriam maiores e de que esta nos processos competitivos contra o setor p blico levaria uma significativa vantagem N o obstante em estudo realizado por Gansler Lucyshyn 2004 professores da Universidade de Maryland cobrindo 1 220 disputas realizadas no mbito do Departamento de Defesa durante o per odo de 1994 at o primeiro trimestre de 2004 foram encontrados resultados significativamente diferentes e Competitions resulted in an average estimated savings of 44 percent of baseline costs with either improved performance or no decrease e Only an average of 5 percent of DoD jobs competed resulted in involuntary separation e Since 1999 in house bids have increased their win rate and by 2003 won nearly twice as many competitions as contractors GANSLER LUCYSHYN 2004 p 32 O Relat rio sobre Competitive Sourcing do ano fiscal de 2007 elaborado pelo OMB apresentando dados acumulados do per odo entre 2003 e 2007 segue na
109. abalho atualizou as informa es obtidas no primeiro PET realizado em 1993 50 a agenda estrat gica de 220 Chief Procurament Officers ou equivalentes de empresas de diversos setores tamanhos e pa ses descobriu que 45 deles tem o desenvolvimento de habilidades de seu pessoal de compras como uma de suas tr s prioridades para o ano 2009 N o obstante Giunipero Handfield 2004 ainda apresentam algumas quest es que merecem reflex o pois referem se a defici ncias que precisam ser superadas o caso da necessidade de redu o do conte do burocr tico da fun o de compras que ainda muito alto ocupando boa parte do tempo dos compradores a despeito de todo o discurso estrat gico e da crescente utiliza o da tecnologia da informa o Tamb m n o h por parte da maioria das empresas pesquisadas 60 programas formais de desenvolvimento de carreira o que propiciaria n o s maior motiva o para os profissionais da rea mas igualmente um fluxo cont nuo de quadros para o preenchimento de postos de comando e lideran a Buscando equacionar tal quest o 89 das empresas entrevistadas declararam a inten o de implantar programas dessa natureza at 2010 Outro aspecto muito interessante o crescimento da relev ncia atribu da tica nas compras Das empresas pesquisadas 56 ofereceram cursos sobre o tema aos seus funcion rios e segundo os autores a tend ncia de crescimento para os pr ximos anos Em resumo
110. ade tem estado presente na formula o das pol ticas recentes para o setor de aquisi es p blicas federais norte americano O terceiro momento do cap tulo t pico 4 dedica se a apresentar o processo de aquisi es norte americano observando que em sua perspectiva a normatiza o legal alcan a todas as fases do processo de aquisi o o que indica a percep o de que tal processo vai al m da mera escolha do fornecedor De fato essa vis o global que busca compreender a aquisi o como um processo que se d desde a precisa defini o da demanda at a gest o adequada do contrato outro elemento que aproxima o setor p blico federal americano da iniciativa privada em termos de Compras e Gest o da Cadeia de Suprimentos A for a de trabalho qualificada e especializada outra importante dimens o da matriz conceitual utilizada no presente trabalho abordada na quarta parte em an lise t pico 5 Como se poder observar a fun o de compras nos EUA com seu volume complexidade e sofistica o necessita de quadros t cnicos com s lidos conhecimentos n o apenas em termos da legisla o em vigor mas tamb m de administra o economia contabilidade etc A for a de trabalho do setor de aquisi es e contrata es outro importante pilar do sistema de compras 52 x 5 bot i ve ot Note se que n o se trata neste caso espec fico da competi o enquanto necessidade jur dica entendida com elemento fun
111. administra o federal norte americana e sua for a de trabalho visam explicitar criticamente os mecanismos adotados nessa busca que j est em sua segunda d cada 3 Elementos da Estrutura Organizacional Independentemente das divis es advindas da natureza dos produtos ou servi os adquiridos as compras p blicas federais norte americanas assim como na maior parte das na es estrutura se em torno de um sistema de pesos e contrapesos formado pelos Poderes Executivo Legislativo e Judici rio Nesse sistema o Executivo desempenha um papel operativo rg o ligado ao Poder Legislativo respons vel pelo papel fiscalizador das a es do Poder Executivo 6 de fundamental import ncia para a compreens o das compras p blicas federais norte americanas sua divis o operacional entre aquisi es militares defesa e civis Tal divis o ditada pela natureza altamente espec fica complexa e sigilosa das aquisi es de car ter essencialmente militar Essa diferen a enseja inclusive estruturas organizacionais separadas para a aquisi o e o treinamento dos profissionais do setor As compras de natureza militar s o geridas pelo Departament of Defense DoD atrav s da Defense Logistics Agency DLA enquanto que as civis o s o pelo General Services Administration GSA ou na medida da especificidade do produto ou servi o a ser adquirido pelas estruturas pr prias de compra de cada uma das ag ncias Tanto o lado militar
112. ado Pelo contr rio observa se inclusive certa complac ncia com a incompet ncia na obten o de resultados vantajosos para a administra o p blica Uma hip tese que pode auxiliar na explica o do fen meno anteriormente descrito o da exist ncia de pesos diferenciados para os princ pios jur dicos Apesar da pressuposi o de que todos os princ pios citados na lei ou pertencentes ao direito administrativo brasileiro devem ser rigorosamente aplicados s licita es em casos concretos quando h d vidas ou problemas de interpreta o transparece uma hierarquia que estabelece alguns princ pios como mais importantes que outros Os da Legalidade e da Isonomia por exemplo prevalecem com larga margem sobre princ pios como o da Razoabilidade ou da Efici ncia N o tendo sido treinados para refletirem em termos de efici ncia do gasto p blico e conscientes dos riscos do n o cumprimento estrito dos ritos os servidores p blicos naturalmente priorizam a Legalidade e a Isonomia em detrimento de quaisquer outros princ pios Os subitens que seguem visam apresentar de forma cr tica a legisla o brasileira de compras real ando os elementos analisados na introdu o deste t pico e buscando sua compara o com os temas abordados ao longo dos cap tulos anteriores especialmente no que tange ao compromisso do sistema de compras p blicas federal brasileiro com a efici ncia do gasto consubstanciada no combate ao desperd cio e
113. ado no cap tulo 3 Estes setores para utilizar a classifica o de Braga 2006 ainda re nem caracter sticas Reativas e Mec nicas havendo uma vasta possibilidade de melhoria de efici ncia em seu funcionamento assim como nos resultados de sua atividade No campo das ferramentas operacionais o Strategic Sourcing e o TCO por exemplo aparentam elevada viabilidade de utiliza o na gest o das compras p blicas federais Mas a utiliza o de ferramentas privadas no setor p blico frequentemente uma quest o controversa Neste sentido a prop sito de apresentar uma experi ncia concreta de utiliza o dos conceitos ideias e ferramentas da log stica e da GCS no mbito do setor p blico trataremos no pr ximo cap tulo do modelo norte americano de aquisi es p blicas federais o qual sofreu uma ampla reforma ao longo dos anos 90 cujo o objetivo era tornar tal atividade mais afinada com as modernas t cnicas usadas pelo setor privado internacional 53 CAP TULO II AS COMPRAS P BLICAS FEDERAIS NOS ESTADOS UNIDOS DA AMERICA 1 Considera es Iniciais O presente cap tulo tem como objetivo mostrar como as compras p blicas federais norte americanas se valem em diferentes momentos de conceitos ideias e ferramentas originalmente desenvolvidas e aplicadas pelo setor privado em sua fun o de compras e Gest o de Cadeia de Suprimentos Em termos estruturais o cap tulo est dividido em cinco partes al m das considera
114. al No caso brasileiro ao contr rio dos anteriormente estudados os setores respons veis por tal fun o n o t m a mesma posi o hier rquica elevada refletindo a percep o consolidada durante a chamada Reforma Gerencial do 118 poss vel observar tal estrutura atrav s da Figura 3 1 119 Tomando se como refer ncia dezembro de 2008 104 Estado de que temas administrativos operacionais n o seriam quest es t picas de Estado n o tendo portanto relev ncia semelhante formula o de pol tica p blicas Tal perspectiva diferencia se substancialmente da din mica imprimida pela iniciativa privada internacional e pelo setor p blico federal norte americano os quais t m buscado a eleva o do status hier rquico da fun o log stica Mas por outro lado no mbito das entrevistas conduzidas pelo autor nos Grupos Normativo e Operacional apenas dois profissionais ambos pertencentes ao segundo grupo fizeram men o acerca da necessidade de eleva o do status hier rquico da fun o O argumento de um deles foi no sentido de que a SPOA n o consegue de forma nenhuma planejar porque est num escal o errado O SPOA um DAS 5 vinculado Secretaria Executiva e ele n o vai conseguir conduzir o planejamento nos Minist rios Entrevista realizada pelo autor Mas em meio institucionalidade da estrutura de compras baseada no bin mio rg o Central DLSG SLTI rg os Setoriais SPOA s ou equivalentes
115. ano Quadro 2 3 For a de Trabalho de Aquisi o Federal dos EUA em 2007 Quadro 3 1 Compras P blicas Federais Brasileiras por Modalidade de Licita o 2008 Quadro 3 2 Estrutura da Lei de Licita es Quadro 3 3 Etapas e Procedimentos da Fase Externa da Licita o Quadro 3 4 Evolu o das Dispensas de Licita o Por Inciso 2003 2005 Quadro 3 5 Evolu o das Inexigibilidades de Licita o 2003 2005 Quadro 3 6 Evolu o do Uso dos Preg es Presenciais e Eletr nicos 2002 2008 Quadro 3 7 Evolu o da Economia Proporcionada pelo Preg o Eletr nico 2002 2008 Quadro 4 1 S ntese da Matriz Conceitual xix 21 32 47 48 56 72 88 97 115 123 130 132 136 138 160 INTRODUCAO O debate em torno do volume e da qualidade dos gastos p blicos n o recente no Brasil Entretanto nos ltimos anos com o cont nuo e substancial aumento da carga tribut ria identifica se uma tend ncia natural de que tal tema assuma certo destaque Neste sentido uma das interpreta es mais disseminadas associa a carga tribut ria atual necessidade de financiamento de um Estado claro ineficiente e corrupto GUEDES 2006 p 22 Analisando o caso brasileiro Werneck 2005 p 4 aponta a exist ncia de pelo menos quatro agendas fiscais superpostas na atualidade A primeira aponta para a import ncia de se reduzir o disp ndio p blico Vi
116. ara a assinatura do contrato Adjudica o Da an lise do processo de escolha do fornecedor tomando se como refer ncia sua din mica e os elementos apresentados acerca da fase de planejamento da aquisi o explicita se uma vez mais sua centralidade no processo brasileiro de compras p blicas Deste modo relembrando o conceito de boa aquisi o visto no primeiro cap tulo deste trabalho e a discuss o apresentada no item 2 2 advinda das entrevistas do Grupo Operacional poss vel defender que o resultado adequado de um processo de compra n o decorr ncia natural da justi a e transpar ncia com o qual o mesmo conduzido embora estes sejam elementos indispens veis mas da qualidade t cnica das fases de planejamento da aquisi o e gest o de contratos conduzidos com foco na efici ncia do gasto p blico e n o como parece sugerir o caso brasileiro enquanto meras etapas de suporte da escolha do fornecedor Em outros termos justi a e transpar ncia s o condi es necess rias mas n o suficientes para o efetivo combate ao desperd cio no gasto p blico j que sua contribui o fica adstrita redu o do Desperd cio Ativo deixando em aberto a quest o do Desperd cio Passivo 6 MEIRELLES Hely Lopes Licita o e contrato administrativo 12 ed S o Paulo Malheiros 1999 157 o representante legal da organiza o que implementa o processo de aquisi o ou algu m designado oficialmente por este para
117. arantisse naturalmente uma boa compra Al m disso h conflitos de car ter interno humano e que dificilmente permitir o uma profunda transforma o do setor de compras federais brasileiro sem que sejam devidamente abordados e equacionados Nas palavras de um dos entrevistados do Grupo Operacional n o se faz uma estrutura o dessa rea da noite para o dia e n o se faz com terceirizados nem com m quinas A realidade que n s precismos de gente qualificada e motivada Entrevista realizada pelo autor 184 As reas de planejamento or amento e finan as s o atendidas pelos Analistas de Planejamento e Or amento APO s e os temas de auditoria e correi o s o objeto de atua o dos Analistas de Finan as e Controle AFC s ambos integrantes do Grupo de Gest o 150 5 A Guisa de Conclus o reflex es e expectativas acerca das Aquisi es P blicas Federais Brasileiras Como se pretendeu apresentar as compras p blicas federais brasileiras tiveram ao longo das ltimas duas d cadas uma clara evolu o for oso reconhecer que o processo brasileiro de aquisi es p blicas formalmente muito transparente talvez um dos mais transparentes do mundo permitindo o acompanhamento de toda a sociedade inclusive on line com o uso da tecnologia da informa o nos casos de Preg es Eletr nicos Entretanto tal transpar ncia n o tem demonstrado efetividade no combate corrup o um de seus principais
118. as UASG s carentes de informa es balizadoras de suas a es Na realidade h pouca chance de se promover uma boa utiliza o do poder de compra do Estado brasileiro sem saber com clareza do que consiste este poder de compra Tratando do t pico Legisla o Normatiza o e Processos verifica se no caso privado que h pouca normatiza o especialmente quando o setor comparado aos entes p blicos Entretanto por conta de esc ndalos de manipula o cont bil e seus consider veis impactos sobre a confiabilidade dos rg os de controle e acompanhamento do mercado financeiro t m havido um incremento normativo significativo Diversas companhias t m criando ou ampliando a abrang ncia de manuais de aquisi o Entretanto tais instrumentos normativos visam garantir certo grau de transpar ncia sem implicar em excessivo burocratismo ou gerar custos desnecess rios O foco principal da aquisi o privada seu resultado para a empresa em termos de disponibilidade para o uso pre o custo da aquisi o e qualidade da mat ria prima equipamento produto ou servi o Na busca por tal resultado utilizado um vasto conjunto de conceitos ideias e ferramentas desenvolvidos ao longo das ltimas d cadas e aperfei oados atrav s do processo de experimenta o das companhias No caso federal norte americano existe uma pesada normatiza o Ao longo de extensas 1 900 p ginas o Federal Acquisition Regulation FAR detalha minuciosame
119. as defici ncias de pessoal n o apenas do setor de log stica mas em outras reas como a de recursos humanos 4 Nesse sentido um dos entrevistados no Grupo Estrat gico observou que j est em tramita o no Legislativo Federal Projeto de Lei que cria a cc carreira de Analista Executivo destinada ao exerc cio de atividades administrativas e log sticas de n vel superior PL n 3952 08 Entretanto tal iniciativa n o equacionar o problema j existente dos servidores do PGPE que n o ser o transpostos para a mesma permanecendo em sua condi o atual Por fim para uma an lise conclusiva acerca da import ncia dos recursos humanos na fun o de aquisi o necess rio retomar mais uma vez os primeiros cap tulos do presente trabalho No caso privado em que pese a liberdade com a qual se possa processar uma compra o foco no resultado o elemento central em torno do qual constru da toda a estrutura de aquisi es Mesmo no setor privado as empresas de maior porte trabalham com normas padr es e pol ticas que facilitam a a o dos compradores estabelecendo par metros para seu trabalho Neste quadro os profissionais do setor s o os agentes principais pois s o eles os respons veis por consubstanciar os resultados esperados O mesmo ocorre no caso norte americano mas no mbito brasileiro os elementos apresentados indicam um foco excessivo nos procedimentos como se a precisa implementa o dos mesmo g
120. atura o dos sistemas de compra 158 visto anteriormente e desembocam na intensifica o das a es de treinamento e qualifica o da m o de obra ligada fun o de compras Outro aspecto importante tamb m ligado ao fen meno ja descrito a r pida amplia o dos programas de desenvolvimento de carreiras mecanismo eficaz de valoriza o profissional que igualmente auxilia na atra o de novos talentos para o setor No campo dos recursos humanos o sistema federal norte americano se mostra mais uma vez pr ximo do setor privado Nos EUA existem n o s carreiras espec ficas ligadas fun o de compras mas carreiras de apoio que atuam em conjunto com as primeiras formando a chamada for a de trabalho de aquisi o federal No caso norte americano tamb m merece destaque o amplo sistema de treinamento e qualifica o de seus profissionais formulado implementado e acompanhado por institui es como o Federal Acquisition Institute FAI e o Defense Acquisition University DAU Quando se observam em perspectiva os casos privado e federal norte americano no que concerne ao t pico Recursos Humanos Especializados nota se o elemento comum da profissionaliza o Depreende se da an lise destas duas experi ncias que a fun o de compras vem gradativamente ampliando suas responsabilidades assumindo uma posi o mais estrat gica e naturalmente tornando se mais complexa Tais elementos por sua vez implicam na necessidade d
121. bilidades sobre uma vasta gama de temas relevantes para o funcionamento da m quina p blica federal sobre o processo de contrata o de servi os de Tecnologia da Informa o pela Administra o P blica Federal direta aut rquica e fundacional Cabe lembrar que logo antes da citada fus o MARE MPO foi criada a Secretaria de Recursos Log sticos SRL A secretaria existente antes da SRL assim como na atualidade tratava de dois grandes temas Log stica e Tecnologia da Informa o A perspectiva por ocasi o da separa o era a de que tal procedimento pudesse propiciar um avan o quantitativo e qualitativo do tema da log stica na administra o p blica federal N o obstante com a fus o e diante do n mero de secretarias que o novo minist rio teria optou se por novo reagrupamento dos dois temas o que deu origem a atual SLTI Como no passado o problema da jun o reside na sobrevaloriza o da rea de TI que tem tr s dos quatro departamentos da secretaria Al m disso todos os secret rios nomeados para a SLTI foram profissionais ligados ao setor de TI Note se que a SPI tem como principal atividade a elabora o e acompanhamento do Plano Plurianual de Investimentos PPA que na era p s Plano Real transformou se numa esp cie de or amento quadrienal A estrutura atual do Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o foi definida pelo Decreto n 6 081 de 12 de abril de 2007 11 BR 115 11 a 102 Ga
122. binete do Ministro Consultoria RG OS COLEGIADOS Comiss o de Financiamentos Externos Figura 3 1 Estrutura Organizacional do MPOG Fonte lt http www planejamento gov br gt Acesso em 26 dez 2008 Retomando a dimens o operacional o SISG tamb m prev a exist ncia de rg os Setoriais e Seccionais Sendo os primeiros as unidades incumbidas do desempenho de atividades relativas ao sistema nos Minist rios e rg os integrantes da Presid ncia da Rep blica enquanto os demais t m o mesmo papel no mbito das autarquias e funda es O DLSG igualmente funciona como elo de liga o entre o rg o Central e os Setoriais e Seccionais do SISG mantendo uma estrutura de orienta o e esclarecimento de d vidas para as UASG s Nos minist rios existem dois modelos mais usuais de estrutura organizacional para o desempenho das fun es do SISG No mais conhecido tais fun es s o desempenhadas por uma subsecretaria que ainda congrega as atividades de planejamento e or ament rio financeiras Os Minist rios do Planejamento Or amento e Gest o e da Fazenda s o exemplos deste tipo de estrutura Outra estrutura frequentemente encontrada a que divide em duas subsecretarias as fun es SISG e as de planejamento or amento e finan as Nestes casos as estruturas s o normalmente denominadas de Subsecretaria de Assuntos Administrativos SAA e Subsecretarias 17 Tal atendimento funciona em tempo real e
123. bre a quest o do gasto p blico e dos mecanismos para seu aperfei oamento a de que 83 do desperd cio analisado era de car ter passivo Evidentemente tal resultado n o implica no abandono de medidas de combate corrup o mas no reconhecimento da relev ncia do Desperd cio Passivo ou seja da inefici ncia em compras No caso brasileiro que segue a tend ncia internacional tem havido certa predomin ncia do debate em torno de quest es estrat gicas e ticas restando pouco espa o para discuss es sobre necess rio observar que a pesquisa teve como refer ncia um grupo de 21 produtos e servi os padronizados commodities tais como computadores impressoras papel aluguel de carros contratos de telefonia celular dentre outros Portanto tais conclus es somente s o v lidas para aquisi es de produtos e servi os dessa natureza o que exclui servi os como os de engenharia civil consultoria e outros os quais possuem processos de aquisi o mais complexos 3 poss veis aperfei oamentos operacionais nas compras p blicas Reflex es intelectualmente mais profundas sobre racionaliza o de processos melhor aproveitamento de m o de obra redu o de custos ou aumento da efici ncia nas aquisi es n o tem sido frequentes Em face de tal realidade o presente trabalho busca dar uma contribui o ao debate operacional focando se na quest o das compras p blicas no mbito da Administra o Direta do Poder
124. bserva es 1 O Inciso XXV foi introduzido apenas em dezembro de 2004 com a Lei n 10 973 e o o Inciso XXVI em abril de 2005 com a Lei n 11 107 2 Refere se a licita es em apenas o artigo foi registrado no SIASG 131 Inicialmente poss vel observar que aproximadamente 95 de todas as opera es de dispensa s o realizadas com base no Inciso II embora em termos econ micos isto represente algo em torno de 13 9 das aquisi es Os Incisos I e II precisam ser analisados em conjunto por terem o mesmo objetivo estabelecem a dispensa para compras de valor reduzido A diferen a fundamental entre ambos a de que o primeiro trata de Obras e Servi os de Engenharia e o segundo de produtos em geral e dos demais servi os O crit rio b sico de enquadramento o de que a compra tenha valor equivalente a 10 do valor m ximo de um Convite Com isso os valores para os Incisos I e II s o respectivamente R 15 000 00 e R 8 000 00 O caso da compra por dispensa de licita o com base em valores reduzidos remete a uma situa o muito comentada nos meios jur dicos e pelos rg os de controle o fracionamento da despesa Segundo TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI O 2006 p 43 o fracionamento ce o caracterizado quando se divide a despesa para utilizar modalidade de licita o inferior recomendada pela legisla o para o total da despesa ou para efetuar contrata o direta Em outros termos a administra
125. c fico n o ser feita a identifica o nominal exceto com autoriza o expressa Qualifica o e hist rico profissional Y Nome forma o acad mica e experi ncia profissional relacionada ao tema 1 Grupo de Quest es Log stica Empresarial amp Experi ncias Internacionais v Qual a sua familiaridade com os conceitos utilizados no mbito do setor privado de Log stica Gest o da Cadeia de Suprimentos Supply Chain Management e aquisi es Y Em sua opini o como poderia ser classificada a utiliza o de tais conceitos privados ao setor p blico possivel impossivel apropriada inapropriada ou desej vel indesej vel Buscar aprofundar a resposta O Sr conhece outras experi ncias governamentais de compras p blicas Quais delas lhe chamaram a aten o e por qual raz o H alguma id ia conceito ou ferramenta que voc imaginou ou imagina como pass vel de adapta o ao sistema brasileiro Y O Sr tem alguma familiaridade com o sistema americano de aquisi es p blicas v Qual a sua opini o sobre trabalhos que buscam um maior conhecimento de id ias conceitos e ferramentas privadas ou de experi ncias de aquisi es p blicas de outras na es visando sua eventual adapta o ao setor p blico brasileiro 2 Grupo de Quest es Experi ncia brasileira de compras p blicas federais v O Sr poderia descrever em linhas gerais a pol tica de log stica implementada no mbito da Marinha d
126. cas de composi o e de desempenho do produto ou servi o a ser adquirido Na especifica o h uma rela o direta entre o n vel de exig ncia de qualidade e o custo dos produtos ou servi os a serem adquiridos Dito de outra forma quanto maior o grau de qualidade exigido maior o pre o esperado Desse modo uma das quest es centrais para uma compra de qualidade a adequada defini o da necessidade do demandante BAILY et al 2008 Aquisi es de produtos com qualidade acima ou abaixo do necess rio implicar o em desperd cio Outro aspecto que deve ser considerado no estabelecimento do n vel de qualidade de produtos ou servi os seu poss vel impacto sobre a concorr ncia Supondo que as redu es de pre o em processos de aquisi o dependendo do tipo de produto ou servi o possam estar relacionadas exist ncia de uma disputa entre v rios poss veis fornecedores ent o o n vel de qualidade exigido tem papel relevante pois quanto mais elevado for maior a possibilidade de um n mero mais restrito de fornecedores ser capaz de atingir tais n veis Uma alternativa comum no esfor o para evitar compras que n o sigam especifica es razo veis a padroniza o dos produtos ou servi os que ser o adquiridos Este procedimento tem v rias vantagens tais como 24 Menor n mero de itens em estoque e redu o do trabalho de manuseio Escolha mais ampla de fornecedores e maior escopo para a negocia o Pedidos
127. ciosamente normatizada com elevada normatizada mas os normatizada mas h rigidez de interpreta o e LEGISLA O processos s o flexibilidade para amplamente conhecidos e centrados na garantia dos resultados estrat gicos Como a Fun o de Compras adquiriu status e relev ncia estat gica as exig ncias inicais s o cada vez maiores O processo de treinamento mais cria deh e inova es Realizar boas compras e obter Possui organiza o em carreiras e perfis profissionais claros O processo de treinamento cont nuo e valoriza conhecimentos que aotem a capacidade de estrito cumprimento da lei com pouca aten o aos resultados A Atividade de Aquisi o pouco valorizada n o atraindo novos quadros com facilidade O treinamento baseado no conhecimento da legisla o e SIASG COMBATE carina soco resumo RESULTADO RESULTADO A Rememorando a Introdu o da presente disserta o o objetivo principal deste trabalho foi o de analisar a contribui o do sistema de compras p blicas federal brasileiro na busca de maior efici ncia do gasto p blico Deste modo diante de toda a reflex o apresentada nos cap tulos anteriores e sumarizada no Quadro 4 1 resta claro que o sistema brasileiro n o contribui substancialmente na melhora da efici ncia do gasto p blico federal Isto se deve ao fato fundamental de que todo o sistema de compras p blicas brasileiro a come ar por
128. com diferentes n veis segundo a dificuldade dos problemas apresentados pelos usu rios 103 de Planejamento e Or amento SPO respectivamente Podemos citar os Minist rios da Educa o e da Sa de como exemplos de tal estrutura Em todos os casos a subordina o direta dos subsecret rios se d ao Secret rio Executivo de cada minist rio 8 As fun es de compras e gest o de contratos na quase totalidade dos casos est o reunidas em uma nica Coordena o Geral subordinada diretamente ao subsecret rio A nica exce o at onde se tem conhecimento o MPoG onde desde 2004 as duas fun es est o separada em coordena es gerais diferentes conforme se pode observar na figura 3 2 Esta separa o decorr ncia de uma experi ncia da SPOA MPOG no sentido de aperfei oar a gest o de seus contratos Para tanto foi criado um corpo t cnico pr prio com treinamento espec fico e gratifica o pela fun o desempenhada Secretaria Executiva Subsecretaria de Planejamento Or amento e Administra o SPOA Subsecretario Adjunt Divisao de A Coordena o de Moderniza o Administrativa COMOR Figura 3 2 Estrutura Organizacional da SPOA MP Fonte Anexo da Portaria n 83 de 11 de abril de 2006 Regimento Interno da SPOA MPOG Cabe aqui uma reflex o acerca da posi o hier rquica ocupada pelos rg os ligados Log stica no mbito da administra o p blica feder
129. compras funciona como mero operacionalizador emiss o de ordem de compra recebimento do produto e escritura o do contrato do processo de compra que efetivamente j foi realizado pelo setor demandante especifica o do produto ou servi o e negocia o dos termos do contrato H pouco contato entre o setor de compras e as demais unidades demandantes colocando o setor em uma situa o de reatividade em rela o ao que estabelecido pelos demandantes Assim em face da falta de planejamento uma significativa parte do tempo do pessoal de Compras ou Suprimentos empregada para apagar inc ndios BRAGA 2006 p 2 b Est gio 2 Mec nico h uma evolu o em rela o a fase anterior com as aquisi es passando a serem conduzidas pelo departamento de compras que busca especializar se nos diversos grupos de mercadorias ou servi os necess rios Com o objetivo de aperfei oar o processo de aquisi o o di logo entre Compras e os clientes internos incentivado Surge a preocupa o com o controle de custos o que leva a diversas inciativas de aperfei oamento de processos e fluxos log sticos com destaque para a informa o Neste momento assim como no est gio 1 a a o est voltada para o cotidiano operacional e ainda n o existe uma preocupa o estrat gica mas t tica conforme salienta Braga 2006 A alta ger ncia come a a perceber a relev ncia do treinamento e da qualifica o dos integrantes do
130. cos envolvidos no cotidiano de um servidor Car ssimos por mais dif ceis que tenham sido alguns momentos certamente teriam sido muito piores sem voc s Muito obrigado por tudo Por fim gostaria de agradecer todas as demais pessoas que direta ou indiretamente contribu ram com a feitura deste trabalho vil O que tradicionalmente temos visto no Brasil que cada governo novo cada ministro novo cada diretor novo cada chefe de servi o novo assume o cargo convencido de que o que est faltando um novo plano uma nova e brilhante concep o uma f rmula m gica que a ningu m ocorreu antes E o que realmente surge na maioria dos casos a cria o de um novo rg o uma nova autarquia uma nova empresa p blica Ora quem conhece Administra o P blica sabe que quase sempre o que preciso apurar a raz o do insucesso dos planos existentes o que implica o esfor o humilde de descer aos fatos e examinar a m quina Mas infelizmente h no Brasil muito pouca gente com paci ncia de mec nico e gente demais querendo descobrir a p lvora A rigor o que precisamos fazer s o tr s coisas muito simples de enunciar e muito dif ceis de levar a cabo 1 fazer funcionar com efici ncia aquilo que j existe 2 obter um m nimo de coordena o entre os v rios rg os do governo 3 executar com nimo determinado as solu es que est o no consenso geral H lio Beltr o julho de 1967
131. cuja proposta cumpra com todas as exig ncias do Instrumento Convocat rio e que tenha a menor proposta de pre o Segundo o Art 48 Inciso II da Lei de Licita es ser o desclassificadas I as propostas que n o atendam s exig ncias do ato convocat rio da licita o II propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com pre os manifestamente inexeqiiiveis assim considerados aqueles que n o venham a ter demonstrada sua viabilidade atrav s de documenta o que comprove que os custos dos insumos s o coerentes com os de mercado e que os coeficientes de produtividade s o compat veis com a execu o do objeto do contrato condi es estas necessariamente especificadas no ato convocat rio da licita o gt Observe se que numa licita o por menor pre o a qualidade do produto ou servi o adquirido depende indissociavelmente da descri o do objeto presente no projeto b sico e posteriormente integrante do Instrumento Convocat rio Entretanto a pr pria Lei de Licita es voltando se para a transpar ncia o combate corrup o e a isonomia limita a liberdade dos agentes p blicos na descri o do objeto como podemos verificar atrav s do Art 3 81 Inciso I que vedado aos agentes p blicos 2 Para um maior aprofundamento em rela o aos recursos administrativos vide Lei n 8 666 93 Cap tulo V 153 O Projeto de Lei 7 709 07 apesentado pelo Executivo Federal entre outras mo
132. d rias o PPA preparado pelo governo que assume o poder ao longo de seu primeiro ano entrando em vigor apenas no segundo ano e vigendo por quatro anos at o primeiro ano da administra o que o suceder Por sua vez a LOA teve como base a Lei de Diretrizes Or ament rias LDO que igualmente foi formulada pelo Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo Sua import ncia estabelecer com anteced ncia as diretrizes que compor o a pe a or ament ria anual ligando o PPA a LOA em termos de prioridades anuais Para uma vis o legal e operacional mais detalhada do processo de elabora o estrutura o e execu o or ament ria vide SECRETARIA DE OR AMENTO FEDERAL Manual T cnico do Or amento 2009 Bras lia 2008 162p Dispon vel em lt https www portalsof planejamento gov br mto edicoesanteriores gt Acesso em 20 fev 2009 Defini o do mecanismo de aquisi o licita o dispensa inexigibilidade ou outro e de execu o or ament ria 27 28 29 20 A Figura 1 5 explicita os recursos t picos envolvidos na consecu o de uma atividade ou projeto m o de obra servi os materiais equipamentos obras e instala es No setor privado os recursos t picos de produ o de bens e servi os s o muito semelhantes Tais recursos s o combinados atrav s de processos na busca da consecu o eficiente e efetiva de produtos e metas Como se pode notar uma parte dos recursos necess rios est suj
133. dade em locais e tempos apropriados pode ser considerado necessidade comum tanto para consumidores quanto para cidad os Geralmente os clientes de qualquer empresa est o em busca de produtos servi os com a maior qualidade no 2 No Brasil n o existe a possibilidade legal de fal ncia de entes p blicos 20 Tanto a Constitui o Federal em termos mais gerais princ pio da efici ncia quanto a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelecem a obriga o estatal de cuidado com os recursos p blicos 10 menor tempo e menor preco possiveis As empresas que v em no consumo dos clientes a sua sobreviv ncia procuram oferecer lhes estas e outras vantagens necess rias buscando diferenciar se dos demais concorrentes No setor p blico brasileiro embora este n o esteja submetido a qualquer press o competitiva prestar o melhor servi o aos cidad os pode ser considerado uma obriga o moral do Estado j que todos os recursos arrecadados com tributos o s o com o argumento de que constituem a base de sustenta o econ mica da presta o de servi os sociedade Por outro lado necess rio destacar que cidad os e empresas ao contr rio dos consumidores n o podem negar se a ceder ao Estado parte de seus sal rios rendas e lucros por n o utilizarem ou n o considerarem satisfat rios os servi os prestados por este Sustentar o Estado n o um ato de vontade objetiva dos cidad os mas uma obriga o inescap vel destes
134. damental do processo licitat rio que parametrizada pela igualdade de condi es entre os competidores visa garantir transpar ncia ao processo e tamb m um melhor pre o final do produto ou servi o embora tais preocupa es igualmente existam no caso norte americano Escolha que no caso brasileiro dada pelo processo de licita o 55 p blicas federais norte americanas que identifica se como ser apresentado com o bin mico combate ao desperd cio e gest o de custos Por fim ser o tecidas algumas considera es acerca do futuro das aquisi es p blicas norte americanas t pico 6 visando pontuar a continuidade da din mica de aprofundamento do uso de conceitos e ferramentas privadas de compras e seu direcionamento para os temas de gest o de contratos treinamento performance e parcerias 2 Transforma es Recentes Absor o do Padr o Empresarial O que compreendemos como o atual sistema de compras p blicas e gest o da cadeia de suprimentos dos EUA resultado de uma s rie de eventos de grande alcance internacional e mesmo fatos internos ao pa s O mais antigo desses eventos o fim da guerra fria que implicou em significativa redu o dos gastos em defesa com fechamento de bases dentro e fora dos EUA e a dispensa de significativos contingentes militares e civis Posteriormente o per odo Clinton foi marcado por uma pol tica de combate aos d ficits or ament rios A combina o desses eventos
135. de da aquisi o e mesmo o mais bem conduzidos dos processos de compra n o ser capaz de reverter este quadro podendo apenas atenu lo Usando um exemplo simples a compra de um trator 39 desnecess rio redunda numa perda equivalente ao valor efetivamente pago por este bem independente da qualidade do processo de aquisi o Este s pode contribuir positivamente reduzindo a perda no caso de conseguir uma compra abaixo do valor de mercado ou negativamente ao adquirir o trator acima de seu valor de mercado Ainda usando o exemplo do trator supondo uma defini o adequada da demanda ou seja h a necessidade da aquisi o de um novo trator o problema que se segue sua adequada especifica o t cnica Especificar um trator abaixo das necessidades reais redundar em desperd cio em fun o de custos associados como os de manuten o mais frequente maior necessidade de tempo de opera o e eventualmente de aquisi o de outro trator para auxiliar o primeiro Por outro lado caso haja um super dimensionamento igualmente haver custos adicionais tais como horas paradas por subutiliza o e as diferen as entre os custos normais de um trator adequadamente dimensionado e um super dimensionado em termos de capital imobilizado manuten o treinamento e custos da m o de obra de opera o que tendem a ser maiores em fun o do tamanho e complexidade do equipamento Uma vez realizada a especifica o do bem ou servi o
136. de de compras Atrav s dela podemos verificar uma estrutura hierarquizada tipo top down com uma chefia de compras e outras sub unidades respons veis pelos procedimentos administrativos das compras por aquisi es espec ficas pelo acompanhamento dos fornecimentos dos materiais e servi os adquiridos al m c de mais recentemente ocupar se igualmente da gerenciamento do fornecedor SOARES 2003 p 12 medi o cont nua do desempenho e Outro aspecto relevante que as organiza es de compra podem ser estruturadas n o s com base em sub unidades especializadas em aquisi es diferenciadas pelo crit rio de compras locais X importa es Dependendo do ramo de atua o e da pol tica de compra adotada tamb m 27 comum a preval ncia do foco no tipo do produto adquirido mat rias primas bens de consumo geral equipamentos e servi os COMPRAS Cadastro de Fornecedores n Compras por Diligenciamento cement Soir C Figura 1 6 Estrutura Organizacional Tipica de Compras Fonte Viana 2002 p 175 Mas a conforma o da estrutura organizacional igualmente sofre grande influ ncia da op o estrat gica por promover compras centralizadas descentralizadas ou h bridas Seja em grandes conglomerados econ micos compostos por v rias empresas cada qual com sua organiza o de compras nos governos nacionais com v rios minist rios ag ncias e empresas p blicas ou mesmo em estruturas meno
137. de destas com a estrat gia geral da ag ncia US DEPARTAMENT OF ENERGY 2003 Embora este seja mais um mecanismo de aquisi o relativamente antigo tendo mais de quarenta anos WALKER 2002 tamb m passou a ser mais intensamente utilizado durante a Pode ser traduzido como fornecimento competitivo Norma que regulamenta este tipo de procedimento Expedida pelo OMB tem a configura o atual fruto de sua ltima reforma realizada em 2003 Detalhes adicionais sobre o processo de Competitive Sourcing podem ser obtidos atrav s de sua leitura Para efeito desta norma tanto ela quanto o Federal Activities Inventory Reform Act FAIR obrigam o governo federal norte americano atrav s de suas ag ncias a manter uma lista detalhada publicada anualmente das atividades que s o consideradas pass veis de competi o WALKER 2002 81 d cada de noventa tornando se posteriormente mais conhecido na administra o George W Bush com o lan amento da Agenda de Gest o do Presidente 87 PP E 2 onde o Competitive Sourcing ocupa lugar de destaque sendo uma das cinco iniciativas a serem implementadas pelo governo federal norte americano no campo da gest o p blica Em linhas gerais os processos de Competitive Sourcing podem ser de dois tipos e Streamlined Competition quando s o postos em disputa 65 ou menos full time equivalent employees FTE Nestes casos o processo mais simples e r pido devendo ser comp
138. de profissionaliza o Enquanto no caso norte americano h uma carreira pr pria no Brasil os compradores p blicos federais gestores de contratos e demais agentes ligados ao processo s o servidores que prestaram concursos para outras carreiras e que s o temporariamente designados para estas atividades Ali s como ser objeto de an lise mais aprofundada o recrutamento frequentemente n o leva em considera o a disposi o dos servidores em trabalhar em tais reas de amplo conhecimento na administra o p blica federal o baixo interesse dos servidores em atuarem nos setores de licita es e gest o de contratos dados os elevados riscos pessoais os raros quando n o inexistentes incentivos salariais pelo desempenho destas atividades o insuficiente treinamento a forte press o dos escal es superiores nem sempre considerando a complexidade advinda da legisla o em vigor e finalmente o pouco valor dado aos servidores que desempenham atividades administrativas Mas tal situa o assume contornos mais graves quando contrastada com as reas de fiscaliza o e controle em que existe carreira pr pria concurso espec fico remunera o adequada e valoriza o do servidor Deste modo levando em considera o os elementos elencados este cap tulo tem como objetivo apresentar o processo pelo qual a administra o p blica federal brasileira promove suas aquisi es de produtos e servi os destacando seus avan os impasses e
139. desta fra o do quadro de pessoal norte americano em seu relat rio anual referente a 2007 88 Quadro 2 3 For a de Trabalho de Aquisi o Federal dos EUA em 2007 General Procurement Business and Contracting Purchasing Clerical and Sea pe e Industry GS 1102 GS 1105 Assistance Geld 50 Tm Ea sa GS 1101 GS 1106 pad Popula o 26 846 28 434 3 114 1 898 1 142 61 434 Departamento de Defesa 10 388 19 119 995 1 351 1 023 32 876 Ag ncias Civis 16 458 9 315 2 119 547 119 28 558 M dia de Gradua o 10 01 11 68 711 6 22 11 64 10 49 M dia de Idade 48 11 46 46 49 1 49 89 52 37 47 53 de Mulheres 57 60 73 83 29 60 de servidores em condi es de 16 14 20 24 34 16 aposentadoria em 2007 de servidores em condi es de 56 54 64 67 84 57 aposentadoria em 2017 de servidores com nivel 40 15 15 12 37 54 universitario Fonte Federal Acquisition Institute 2008 p 1 Cada uma das carreiras dividida em 15 graus diferentes alcan ados com base na antiguidade e certifica es advindas da realiza o de etapas de treinamento pr definidas Portanto a pol tica norte americana para sua for a de trabalho na rea de aquisi es a da profissionaliza o acompanhada de treinamento e especializa o constante O n vel de escolaridade do setor elevado tendo m dia de servidores com n vel universit rio de 54 75 apenas no GS 1102 enquanto que na for a de trabalho p blica fed
140. devam ser realizados os dados apresentados parecem indicar que por alguma raz o as aquisi es diretas n o crescem na mesma velocidade das 133 compras totais melhorando a rela o entre aquisi es realizadas atrav s de modalidades ne lt i 1 competitivas e n o competitivas 50 00 48 00 46 00 44 00 42 00 40 00 38 00 2003 2004 2005 Figura 3 6 Evolu o do peso das aquisi es por Dispensa e Inexigibilidade em rela o ao total SISG Fonte SIASG Comprasnet Outro aspecto relevante no caso das Dispensas e Inexigibilidades o grau elevado de controle exercido sobre tais aquisi es Embora a denomina o compra direta sugira uma certa liberalidade no procedimento de aquisi o isso n o exatamente verdadeiro H compras diretas que podem ser t o demoradas quanto licita es regulares Tais situa es n o decorrem de excessos procedimentais estabelecidos pela legisla o mas do temor dos servidores p blicos j que a legisla o especialmente severa no caso das compras diretas conforme se pode verificar na reda o do 2 do Art 25 e do Art 89 da Lei 8 666 93 2 Na hip tese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa se comprovado superfaturamento respondem solidariamente pelo dano causado Fazenda P blica o fornecedor ou o prestador de servi os e o agente p blico respons vel sem preju zo de outras san es legais cab veis
141. difica es prop e a possibilidade de invers o das fases em todas as modalidades de licita o 154 Numa licita o tipo t cnica e pre o ou melhor t cnica o envelope a ser aberto ap s a habilita o ser o que contenha a proposta t cnica e s ent o caso n o haja interposi o de nenhum recuro a proposta de pre o 155 O 1 e 2 do Art 48 da Lei 8 666 definem o que seja uma proposta manifestamente inexequ vel 126 I admitir prever incluir ou tolerar nos atos de convoca o cl usulas ou condi es que comprometam restrinjam ou frustrem o seu car ter competitivo e estabele am prefer ncias ou distin es em raz o da naturalidade da sede ou domic lio dos licitantes ou de qualquer outra circunst ncia impertinente ou irrelevante para o espec fico objeto do contrato No caso de produtos e servi os de car ter comum as descri es s o relativamente simples Entretanto de certa maneira qualquer exig ncia de qualidade um limitante da condi o competitiva Do ponto de vista econ mico em mercados concorrenciais quanto menor o n vel de exig ncia qualitativa maior o n mero de empresas capazes de satisfazer tais demandas e vice versa Qual o n vel de qualidade adequado para o n o comprometimento da competi o Al m disso tamb m a quest o da impertin ncia ou irrelev ncia de itens qualitativos na especifica o de um objeto ou a defini o de crit rios mais r gidos para a habilita
142. dministra o p blica uma for a estimuladora de efici ncia operacional e de inova es em rela o sua atua o cotidiana 3 2 A Organiza o de Compras nas Ag ncias Norte americanas As ag ncias governamentais tamb m possuem estruturas pr prias de aquisi o definidas segundo suas culturas organizacionais e vis es de melhor adequa o a suas respectivas miss es institucionais o que naturalmente gera uma certa fragmenta o estrutural Em face da 68 inexist ncia de um modelo obrigat rio most federal executive departments have a central procurement office and quite a few decentralized procurement offices located in subunits within the executive agency DRABKIN THAI 2003 p 6 Outro aspecto que encontra certa margem de varia o a especializa o da estrutura de compras Al m da necessidade estabelecida no FAR de considerar o valor projetado das aquisi es para o estabelecimento do fluxo de condu o do processo ainda podem existir especificidades em raz o do tipo de produto Mas em termos organizacionais o grande avan o dos ltimos anos foi fruto do SARA a cria o em todas as ag ncias federais do cargo de Chief Acquisition Officer CAO de livre provimento embora a pr pria lei estabele a como nica restri o o fato do nomeado n o poder ser funcion rio p blico de carreira Woods 2002a p 2 argumenta em defesa dos CAO s que Our discussions with a number of priva
143. dos s o apresentadas pelos concorrentes e avaliadas pelos compradores Posteriormente inicia se um processo de negocia o com o fornecedor buscando obter maiores vantagens Ao fim desta etapa declarado o vencedor da disputa que ganhar mediante a assinatura de contrato o direito de fornecimento durante um determinado prazo pass vel de renova o segundo os crit rios determinados pela empresa demandante Mas o fim do processo de escolha do fornecedor n o implica no fim da aquisi o Um dos maiores avan os das ltimas duas d cadas no campo do suprimento o reconhecimento de que uma boa aquisi o n o se encerra com a assinatura do contrato entre comprador e fornecedor mas se prolonga atrav s da gest o do contrato Tal fase tem como objetivos primordiais assegurar a implementa o do planejado e os ganhos negociais do processo de escolha do fornecedor mas que pode tanto ampli los quanto reduzi los na medida em que seja promovida uma gest o de melhor ou de pior qualidade do contrato 41 Atualmente com o avan o da terceiriza o boa parte das atividades desenvolvidas numa empresa n o o s o por seus funcion rios e isso n o se restringe a tarefas mais b sicas como limpeza e seguran a chegando s pr prias atividades produtivas Neste tocante h um certo consenso de que a empresa deve manter sob sua opera o apenas as atividades que representam o cora o de sua produ o terceirizando as demais Isso
144. e ao desperd cio e a custos desnecess rios A utiliza o de lotes muito reduzidos salvo quando existe alguma raz o justific vel para tal estrat gia n o aconselh vel pois gera a necessidade de compras frequentes com todos os custos decorrentes Por outro lado lotes menores tamb m reduzem a probabilidade de maiores economias advindas de descontos dos fornecedores Entretanto necess rio atentar para a escala da aquisi o j que a concorr ncia entre fornecedores expressa atrav s das disputas de pre o grande impulsionadora de economias Lotes de dimens es muito grandes podem reduzir a concorr ncia dado o n mero possivelmente menor de fornecedores capazes de suprir uma demanda muito elevada A vari vel tempo por sua vez tamb m est ligada quest o das quantidades na medida em que o volume adquirido busca evitar a escassez de determinado produto necess rio ao processo produtivo ou a presta o de um servi o Para Cavanha Filho 2001 a falta implica num custo na medida em que pode paralisar o processo produtivo gerando a perda de oportunidades de vendas Nessa perspectiva a quantidade demandada de um determinado produto est intimamente conectada capacidade de planejamento do demandante e a confiabilidade do fornecedor em termos de pontualidade Organiza es que operam sem a manuten o de um estoque de seguran a ou nas quais tais estoques sejam m nimos necessitam de uma qualidade de planejamento
145. e coordena o esfor o de pesquisa e treinamento lan ando m o do Center for Acquisition Excellence do GSA do Defense Acquisition University DAU e do Treasury Acquisition Institute U S FEDERAL ACQUISITION INSTITUTE 2008 Uma reflex o importante acerca da m o de obra de compras federais norte americana sobre seu preparo para lidar com um processo de aquisi es marcadamente burocratizado Ao longo de todo o presente cap tulo foi poss vel verificar que a despeito dos esfor os cont nuos para a simplifica o dos procedimentos os mesmos ainda s o complexos e trabalhosos Esse quadro se agrava com o volume de conhecimento necess rio para a implementa o dos novos conceitos e ideias que vem sendo introduzidos no processo de aquisi o buscando o aumento da efici ncia em compras Desse modo parece adequado afirmar que a pol tica de recursos humanos adotada para o setor de compras baseada em carreiras remunera o adequada e treinamento cont nuo exitosa embora como qualquer pol tica seja sempre pass vel de aperfei oamentos 9 Note se que atualmente a maior preocupa o existente na rea de compras est relacionada ao envelhecimento da for a de trabalho Tomando a como um todo em 2017 57 dos servidores estar o em condi es de solicitar sua aposentadoria Considerando apenas a carreira GS 1102 este n mero de 54 Tal quadro implica na necessidade de uma programa o de contrata es que possa dar co
146. e fazer uso da nova modalidade Desde 2005 o uso do Preg o tornou se obrigat rio para compras de bens e servi os 7 16 ae ee Sees comuns no mbito do SISG sendo que sua forma eletr nica preferencial Seu crit rio de 4 168 ae gt Julgamento o menor pre o Observe se que as vers es Presencial ou Eletr nica s o apenas Para uma an lise mais aprofundada do Per odo FHC no campo da gest o p blica sugere se a leitura de Bresser Pereira 2002 e Paes de Paula 2005 Ao longo de 2003 a Secretaria de Gest o SEGES rg o respons vel pelas pol ticas de gest o p blica do governo federal e vinculada ao Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o tentou iniciar um processo de formula o da Pol tica de Gest o do Governo Lula que inicialmente seria denominada de Gest o P blica para um Brasil de Todos SEGES 2003 Entretanto as etapas previamente programadas para a elabora o do citado plano n o foram implementadas n o havendo o registro de outras consequ ncias Posteriormente no in cio de 2005 o Governo Lula lan a a chamada Agenda da Efici ncia que conforme descri o apresentada no s tio da Escola Nacional de Administra o P blica ENAP um programa de melhoria do gasto p blico consolidado cujo objetivo reduzir custos dos bens e servi os adquiridos pela Uni o A agenda composta de uma s rie de programas originalmente concebidos individualmen
147. e informa es Por outro lado tamb m tem sido refor ado o acompanhamento mais pr ximo a fim de evitar que na busca do cumprimento das metas de realiza o contratos que n o sejam PBAs acabem classificados com tal EDWARDS NASH JR 2007 Por fim outra dimens o do PBA que vem sofrendo cr ticas a dificuldade de comprova o dos resultados obtidos seja em termos qualitativos ou econ mico financeiro U S GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE 2005b 4 2 Competitive Sourcing A Competi o como Instrumento de Aperfei oamento da Gest o Trata se de um dos mais controversos expedientes da administra o p blica norte americana Um competitive sourcing se d quando government and private sector providers compete to carry out commercial government activities GANSLER LUCYSHYN 2004 p 8 Atividades comerciais segundo a Circular A 76 s o os servi os providos pelo governo federal norte americano aos cidad os ou outras ag ncias e que podem ser fornecidos pelo setor privado Como o pr prio nome indica promove se uma competi o entre os setores p blico e privado visando definir qual dos dois consegue prover o servi o em quest o ao menor custo dada uma especifica o de qualidade previamente estabelecida As ag ncias federais possuem a figura do Agency Competitive Sourcing Official CSO que respons vel por fazer cumprir o A 76 e as pol ticas governamentais ligadas ao tema mantendo a compatibilida
148. e per odos mais longos de forma o e maior frequ ncia no processo de treinamento e reciclagem Naturalmente os processos de recrutamento passam a exigir homens e mulheres com n veis de preparo intelectual mais elevado Assim com um processo de forma o mais longo sofisticado e caro torna se l gica a necessidade de quadros que se dediquem exclusivamente fun o transformando se em profissionais especializados Entretanto fundamental explicar que toda essa din mica n o adv m de um incremento burocr tico no processo de aquisi o mas pela intensifica o da pol tica de foco no resultado cuja obten o necessita de forma crescente de an lise e ferramentas mais sofisticadas Seguramente o item mais delicado em termos de compras p blicas federais brasileiras o de Recursos Humanos Especializados De fato a escassez de quadros adequadamente preparados para lidar com as quest es de log stica assim como os demais itens j analisados tem limitado a implementa o de a es que visem a melhora da qualidade do gasto p blico no Brasil Retomando a quest o da valoriza o profissional treinamento e recrutamento for oso admitir que o modelo federal brasileiro apresenta diferen as substanciais em rela o aos outros dois 159 sistemas objeto de an lise Neste sentido a compara o com o caso federal norte americano especialmente interessante por se tratar tamb m de estrutura p blica Note se ali s que
149. e percebem suas limita es 2 Compras P blicas Federais Brasileiras Elementos Estruturais Do ponto de vista do volume as aquisi es p blicas da administra o federal direta brasileira s o mais modestas do que as norte americanas n o obstante ainda muito significativas no contexto nacional conforme se pode verificar atrav s do Quadro 1 1 apresentado no Primeiro Cap tulo desta disserta o Em 2008 conforme se pode visualizar atrav s do Quadro 3 1 as aquisi es alcan aram cerca de R 24 539 bilh es Quadro 3 1 Compras P blicas Federais Brasileiras Modali dade T Opera es Valor Compra RS Convite 4 967 54 497 535 87 Tomada de Pre o 1 750 203 012 033 13 Concorr ncia 915 3 159 541 905 84 Concorr ncia Internacional 50 1 237 090 17 Preg o Hletr nico 33 972 12 211 808 101 42 Preg o Presencial 1 385 1 914 364 205 26 Concurso 8 282 000 00 Dispensa 246 889 3 783 602 312 10 Inexigibilidade 14 048 3 210 978 280 03 TOTAL 303 984 24 539 323 463 82 por Modalidade de Licita o 2008 Fonte SIASG Comprasnet GAIE DLSG SLTI MP Ainda que de menor monta quando comparadas aos valores dos grandes agregados do administra o p blica nacional Assim embora livros e artigos sobre efici ncia nas compras p blicas brasileiras sejam escassos h uma profus o de trabalhos sobre a legisla o de licita es e suas interpreta es 106 O autor agradece as informa es provenientes d
150. e preencham as eventuais exig ncias edital cias e Preg o considerada uma modalidade relativamente simples do ponto de vista dos procedimentos administrativo burocr ticos n o possuindo quaisquer limites de valor Diferentemente das demais modalidades que s o conduzidas por uma comiss o de licita o o Preg o implementado por um Pregoeiro e sua equipe de apoio H duas diferen as principais entre esta modalidade e as demais ali s apontadas de forma quase un nime como as respons veis pelo sucesso do Preg o A primeira a invers o existente entre as fases de apresenta o das propostas de pre o que no caso do preg o ocorre primeiro e a de habilita o dos concorrentes que s feita com o vencedor Al m disso ap s a apresenta o inicial das propostas de pre o procedida uma fase de lances sucessivos como num leil o reverso onde o pre o de oferta do bem ou servi o cai a cada lance As vantagens da ltima inova o s o relativamente bvias j que propiciam uma significativa redu o de pre os via amplia o da disputa mas a invers o de fases representa um avan o pela grande economia de tempo em termos de recursos e impugna es Nas licita es realizadas atrav s de Tomadas de Pre o e Concorr ncias a habilita o se d antes da apresenta o das propostas de pre o devendo ser feita para 146 Esta modalidade ser mais profundamente analisada em rela o a seu desempenho vantagens e
151. eiro Qualitymark Ed 2001 CHRISTOPHER M Log stica e Gerenciamento da Cadeia de Suprimentos criando redes que agregam valor 2 ed S o Paulo Ed Thomson 2007 CHRISTOPHER M GATTORNA J Supply Chain Cost Management and Value Based Pricing artigo cient fico Dispon vel em lt http www martin christopher info downloads htm gt Acesso em 06 mar 2008 COSTA A L Sistema de Compras P blicas e Privadas no Brasil In XXII Encontro da ANPAD Foz do Igua 1998 Anais ENANPAD 1998 Dispon vel em lt http www anpad org br enanpad 1998 dwn enanpad1998 ap 07 pdf gt Acesso em 16 set 2008 CSCMP Supply Chain and Logistics Management Definitions Dispon vel em lt http cscmp org aboutcscmp definitions definitions asp gt Acesso em 05 mar 2008 DINIZ E A STOFFEL J A GOEBEL M A Licita es e Compras P blicas de Alimentos numa Perspectiva da Nova Economia Institucional o caso Toledo PR Revista Informe Gepec v 08 n 02 p 1 17 jul dez 2004 Disponivel em lt e revista unioeste br index php gepec article download 312 228 gt Acesso em 16 set 2008 DRABKIN D THAI K V U S Federal Government Procurement Structure Process and Current Issues Budapest International Purchasing and Supply Education and Research Association s Comparative Public Procurement Cases Workshop 2003 29p Disponivel em lt http www nigp org research Papers 041003USGovt pdf gt Ace
152. eita ao processo de aquisi o externa ao corpo produtivo ou seja fora da empresa ou do setor p blico Produtos e Metas Dota es Custos o de Obra Equipamentos Obras e Instala es Outras Despesas Figura 1 5 Desdobramento dos programas em a es e dota es or ament rias Fonte elabora o pr pria No caso espec fico do setor p blico federal brasileiro o peso relativo dos itens sujeitos a processos de aquisi o por licita o ou dispensa inexibilidade n o t o significativo quanto no setor industrial privado O Quadro 1 1 apresenta um resumo da estrutura de gastos da Uni o Federal ao longo dos anos de 2003 a 2007 Nele fica clara a predomin ncia das despesas 30 Os dados do Quadro 1 1 v m do Sistema Integrado de Administra o Financeira SIAFI ferramenta tecnol gica do Governo Federal Brasileiro para seu controle or ament rio financeiro e cont bil Trata se despesas liquidadas importante considerar que os dados do SIAFI n o mostram as compras realizadas em cada ano mas apenas as liquida es de despesas provenientes de rubricas pass veis de processos de licita o dispensa ou inexigibilidade Portanto uma despesa pode ter sido liquidada em determinado ano mas seu procedimento de compra iniciado em ano anterior Para discuss es espec ficas sobre as compras p blicas federais brasileiras como ocorrer no Cap tulo 3 da presente disserta o ser o utilizadas
153. elece para todo o governo pol ticas e procedimentos de aquisi o assim como toma decis es de car ter pol tico e gerencial acerca de programas de compra al m de nomear os altos postos da administra o p blica reais respons veis diretos e indiretos pela operacionaliza o dos processos de aquisi o p blica Conforme Brabkin Thai 2003 p 3 its procurement administrative structure has a centralized structure to maintain a uniform standard and control and a decentralized structure allowing for flexibility to meet unique requirements of over 60 federal agencies A Figura 2 1 descreve o sistema federal de aquisi es O OMB recomenda e monitora a execu o de programas e seus respectivos fundos or ament rios ajustando os caso necess rio O OMB tamb m desenvolve e publica via OFPP diretrizes para a pol tica de compras governamentais al m de analisar propostas de altera o dos regulamentos federais Por sua vez o OFPP lidera o processo de implementa o desenvolvimento e manuten o do Federal Acquisition Regulation FAR al m de coordenar o estabelecimento de padr es produtos servi os e procedimentos para todo o governo assim como para as ag ncias individualmente DRABKIN THAI 2003 e THAI 2001 63 President Executive Agency Head Procurement Executive DARC CARC Operational Procurement Structure Boards of Contrac
154. enda Educa o Desenvolvimento Agr rio e Planejamento al m do ent o Secret rio de Administra o da Casa Civil da Presid ncia da Rep blica Segundo dados do Informativo perspectiva dos respons veis pela implementa o em cada minist rio da pol tica de compras do governo federal A presente disserta o seguindo o quadro conceitual j apresentado foi estruturada em tr s cap tulos al m da introdu o e uma conclus o O primeiro cap tulo apresenta os elementos conceituais da Log stica Empresarial e da Gest o da Cadeia de Suprimentos dando destaque especial quest o da aquisi o de insumos produtos e servi os no mbito do setor privado Tal cap tulo de fundamental import ncia pois discute aspectos te ricos b sicos e exp e as peculiaridades da rea No segundo cap tulo apresentado o caso das compras p blicas federais dos EUA destacando seu compromisso com o resultado e a influ ncia dos conhecimentos te ricos do setor privado em seu sistema de compras Este cap tulo serviu como um ponto de refer ncia na avalia o do caso brasileiro sendo interessante real ar os contrastes entre os dois modelos sobretudo no que se refere perspectiva que orienta o processo de compra no Brasil e nos EUA Note se contudo que n o h a inten o de colocar a estrutura norte americana como modelo a ser seguido pelo Brasil O ltimo cap tulo versa sobre o modelo de compras p blicas adotado pela administra
155. er feita atrav s de atestado fornecido pelo rg o de registro do com rcio do local em que se realizaria a licita o ou a obra ou o servi o pelo Sindicato Federa o ou Confedera o Patronal ou ainda pelas entidades equivalentes II para a contrata o de servi os t cnicos enumerados no art 13 desta Lei de natureza singular com profissionais ou empresas de not ria especializa o vedada a inexigibilidade para servi os de publicidade e divulga o II para contrata o de profissional de qualquer setor art stico diretamente ou atrav s de empres rio exclusivo desde que consagrado pela cr tica especializada ou pela opini o p blica A quantidade de opera es de aquisi o feitas atrav s de inexigibilidade assim como seu volume econ mico podem ser vistas atrav s do Quadro 3 5 Quadro 3 5 Evolu o das Inexigibilidades de Licita o 2003 2005 Ano es Valor da Compr 2005 11 452 4 858 892 275 34 2004 10 394 2 765 290 787 26 2003 10 521 2 437 000 768 99 Fonte SIASG Comprasnet GAIE DLSG SLTI MP Em conjunto os valores referentes as dispensas e inexigibilidades tem um peso significativo como pode ser observado na Figura 3 6 N o obstante tamb m poss vel notar uma redu o substancial no per odo analisado o que explicado por um crescimento das compras diretas 87 35 contra um aumento das aquisi es totais de 111 26 entre 2003 e 2005 Ainda que estudos mais aprofundados
156. eral norte americana como um todo este percentual inferior a 30 U S FEDERAL ACQUISITION INSTITUTE 2008 Tal resultado est diretamente ligado exig ncia para fins de admiss o de ensino superior completo e mais 24 horas de cursos acad micos nas reas relacionadas com administra o economia administra o ou contabilidade KRIEGER 2005 Este grau de exig ncia se coaduna com as habilidades centrais exigidas para o quadro de pessoal de aquisi es estabelecidas pelo U S Federal Acquisition Institute 2004 p 2 0 Develop negotiate and manage business deals 1 ommunicate effectively 2 anage and lead change 3 olve problems in an ambiguous environment 4 nalyze and understand the marketplace 89 5 uild and manage relationships across functions and organizations 6 nderstand and effectively operate in the customer environment ee evelop and implement outcome oriented solutions 8 xecute O Federal Acquisition Institute FAI subordinado ao OFPP o respons vel por liderar os esfor os na gest o do quadro de pessoal de aquisi es no mbito da administra o p blica federal norte americana tanto civil quanto militar Suas tarefas b sicas s o cuidar da qualifica o e preparo t cnico do quadro de pessoal mantendo o em condi es de atender as necessidades p blicas al m de atrair e reter profissionais de qualidade No desempenho de sua miss o o FAI dita as pol ticas a serem seguidas
157. ernet Para aquisi es de valores estimados que superem US 2 5 mil e sejam iguais ou inferiores a US 100 mil as ag ncias podem utilizar simplified acquisition procedures These procedures are less structured than those in sealed bidding or negotiated procurements Competition to the maximum extent practicable is required with solicitation of at least three sources generally considered to meet this requirement Acquisitions in this dollar range are set aside for the exclusive participation of small business concerns unless there is a reason why this is not feasible U S DEPARTAMENT OF AGRIGULTURE 2005 p 2 Aquisi es simplificadas cujos valores previstos sejam inferiores a US 25 mil raramente desenvolvem se atrav s de requisi es escritas Nesses casos o mais comum s o solicita es 79 Segundo dados do GSA dispon veis em US Government Accountability Office 2008 p 10 no ano fiscal de 2006 o n mero de cart es era de aproximadamente 300 mil enquanto o valor adquirido atrav s deste tipo de compra foi de US 17 7 bilh es 75 orais de propostas Todas as compras acima de US 25 mil s o divulgadas on line no s tio do Federal Business Opportunities FedBizOpps c Gest o de Contratos No outro extremo do processo encontra se o tema da gest o de contratos Se por um lado o planejamento da aquisi o fundamental para criar as condi es necess rias a uma compra que combine positivamente qual
158. erramentas e mudan as legislativas se esgotarem sem trazer melhoras substantivas na qualidade do gasto p blico Por outro lado necess rio observar que surge uma esperan a no setor log stico com a cria o no mbito do DLSG de uma rea de an lise e informa es estrat gicas especialmente voltada para a minera o de dados Esta iniciativa representa o reconhecimento ainda que tardio da import ncia da coleta tratamento e an lise do enorme volume de informa es obtidas atrav s o SIASG e um avan o que provavelmente trar conhecimento confi vel sobre as 152 fortalezas e fraquezas do processo de compras p blicas federais brasileiras Restar atrav s das a es futuras dos agentes p blicos dirigentes do setor definir o p blico de tais informa es se apenas alguns pesquisadores ou como no caso norte americano um enorme quadro de servidores especializados e capazes de analisar e produzir continuamente propostas de aperfei oamento do sistema 153 CONSIDERACOES FINAIS A presente disserta o assumindo uma preocupa o de car ter eminentemente operacional dedicou se an lise da contribui o do sistema de compras p blicas no mbito da Administra o Direta do Poder Executivo Federal Brasileiro para o combate ao desperd cio no gasto p blico Tal reflex o teve com base os modelos de compras privado p blico federal norte americano e brasileiro Ao longo da discuss o foi utilizada a no
159. ervar que tais coment rios n o atingem a quest o das compras p blicas mas de um modo mais geral a capacidade do Estado norte americano em agir de forma r pida diante de grandes amea as No campo das compras p blicas os anos de administra o George W Bush como se perceber mais adiante viram n o s a manuten o da linha anteriormente definida como o seu aprofundamento Ato de desfazer se de bem tecnologicamente obsoleto ou cujo reparo manuten o anti econ mico 56 de redu o elimina o de desperd cios e custos desnecess rios e mais modernamente de gera o de valor permitindo a amplia o do lucro elemento vital para a sobreviv ncia da empresa Quem depende t o centralmente da efici ncia na gest o de sua cadeia de suprimentos deve desenvolver conceitos processos e t cnicas de qualidade que eventualmente podem ser adaptadas ao Setor P blico Os EUA com base na iniciativa do Poder Executivo Federal e com o apoio de seu Legislativo atravessou um per odo de profundas reformas n o s no mbito das compras p blicas cujos principais marcos legais podemos observar no Quadro 2 1 mas igualmente em quest es de processo or ament rio e gest o financeira Esse esfor o visava criar uma ponte entre o processo or ament rio e a gest o financeira possibilitando a visualiza o e o acompanhamento dos custos e permitindo uma melhor performance governamental Quadro 2 1 Legisla es Implemen
160. ervi os Gerais Cl ber Bueno Servidor terceirizado do Departamento de Log sticas e Servi os Gerais GRUPO OPERACIONAL Francisco de Assis M Franco ex SPOA do Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o Gildenora Batista Dantas Milhomem ex SPOA do Minist rio da Fazenda Sylvio Petrus Jr ex SAA do Minist rio da Educa o 183 Ulysses C sar Amaro de Melo SPOA do Minist rio do Planejamento Or amento e Gestao Jos de Ribamar Tadeu Barroso Juc SAA do Minist rio da Sa de Estevam Pedrosa SAA do Minist rio dos Transportes Laerte Dorneles Meliga SPOA do Minist rio da Fazenda Cilair Rodrigues de Abreu ex SPOA do Minist rio do Desenvolvimento Agr rio Sylvio R mulo Guimar es de Andrade Jr SPOA do Minist rio da Justi a Norberto Tim teo de Queiroz Secret rio de Administra o da Casa Civil da Presid ncia da Rep blica 185 ANEXO II Roteiro de Entrevistas Grupo Operacional 186 Roteiro de Entrevista Observa es No mbito desta disserta o setor privado refere se exclusivamente as empresas privadas de grande porte nacionais e transnacionais A disserta o restringe se as compras p blicas federais realizadas no mbito da administra o direta Explicitar ao entrevistado que as informa es prestadas e os depoimentos dados ser o de car ter sigiloso sendo utilizadas prioritariamente de forma agregada Na hip tese de cita o de qualquer trecho espe
161. es SIDEC Atrav s da divulga o na Internet propicia maior transpar ncia as compras governamentais e amplia as oportunidades de participa o de potenciais fornecedores d Sistema de Pre os Praticados SISPP Fornece uma base de compara o de pre os praticados facilitando a pesquisa pre os necess ria a formata o dos processos licitat rios e Sistema de Gera o de Minuta de Empenho SISME Este m dulo possibilita a gera o autom tica da minuta da Nota de Empenho assim como a remessa da mesma ao SIAFI f Sistema de Gest o de Contratos SICON Possibilita o acompanhamento formal dos contratos firmados pela Administra o P blica bem como de seus Cronogramas F sico Financeiros Com este m dulo ficam dispon veis informa es sobre os elementos dos contratos em execu o e j executados g Sistema de Comunica o COMUNICA Atrav s deste m dulo o rg o Central pode disseminar informa es e determinar a es que devam ser de conhecimento dos rg os setoriais h Sistema de Registro de Pre os SISRP Tal m dulo permite que todos os demais usu rios do SIASG COMPRASNET possam tomar conhecimento dos Registros de Pre os realizados pela administra o p blica e ainda em condi o de ades o por quem se interessar 132 Criado e desenvolvido pelo Departamento de Defesa dos Estados Unidos da Am rica o Federal Supply Classification um sistema uniforme de identifica o c
162. es Iniciais Os processos de aquisi o governamental possuem componentes e caracter sticas comerciais e jur dico legais como observado por Fernandes 2005 Existe a pressuposi o de que a dimens o comercial seja focada na efici ncia 1 buscando os melhores resultados enquanto que a por o jur dico legal contribua com a transpar ncia e a impessoalidade elementos indispens veis na a o de qualquer ente p blico COSTA 1998 O equil brio entre estes ingredientes varia de na o para na o No caso brasileiro a discuss o em torno das quest es relacionadas com as compras governamentais tende a se circunscrever aos aspectos jur dicos dos procedimentos FERNANDES 2003 p 14 conforme pode ser observado j em sua origem no Art 37 Inciso XXI da Constitui o Federal que estabelece Ressalvados os casos especificados na legisla o as obras servi os compras e aliena es ser o contratados mediante processo de licita o p blica que assegure igualdade de condi es a todos os concorrentes com cl usulas que estabele am obriga es de pagamento mantidas as condi es efetivas da proposta nos termos da lei o qual somente permitir as exig ncias de qualifica o t cnica e econ mica indispens veis garantia do cumprimento das obriga es grifos nossos Observe se que no texto constitucional os legisladores somente lembraram se de exigir como par metro b sico da licita o que e
163. es e servi os comuns al m da redu o de burocracia para as aquisi es por parte das ag ncias que optam por adquirir tais produtos atrav s dela 66 65 Segundo Perry 2005 p 1 o GSA tem como miss o assist Federal agencies in better serving the public by offering at best value superior workplaces and expert solutions acquisition services and management policies Partindo se dessa perspectiva observa se que a ag ncia desempenha fun es muito al m das quest es tipicas de compras p blicas Para esse tema em especial a ag ncia conta com uma sub unidade denominada Federal Acquisition Service FAS que seu bra o operacional no tema das aquisi es O FAS desempenha suas atividades atrav s de dez programas de atua o PERRY 2005 e SUMMERILL SHARPE 2006 V ustomer Accounts and Research CAR que permite ao GSA uma maior compreens o das necessidades de seus usu rios os profissionais de compra das ag ncias possibilitando que este torne se um parceiro estrat gico no apoio s demais ag ncias na busca pela satisfa o de suas necessidades de aquisi o cquisition Management AM que assegura a adequa o das atividades do GSA com a legisla o os regulamentos e as pol ticas vigentes Tal objetivo garantido atrav s de 1 develop a highly trained acquisition workforce through ongoing training and 2 provide consistency in the procedures for acquisition
164. estabelecidas a priori n o se preocupam em buscar dados ou evid ncias que corroborem ou neguem tais suposi es Partem de quest es ou focos de interesse amplos que v o se tornando mais diretos e espec ficos no transcorrer da investiga o GODOY 1995a p 63 Portanto note se que a op o por m todos qualitativos se deu em face do objetivo do trabalho e das caracter sticas do objeto pois Ainda com rela o a metodologia utilizada para o terceiro cap tulo importante observar este sofreu influ ncia direta das observa es realizadas in loco pelo autor da presente disserta o por ocasi o de sua atua o no governo federal brasileiro primeiramente como Diretor do Departamento de Log stica e Servi os Gerais e posteriormente como Subsecret rio de Planejamento Or amento e Administra o do Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o Neste sentido embora n o haja a reivindica o do uso de metodologias como a Observa o Participante ou a Pesquisa A o dada a necessidade de planejamento pr vio para a implementa o de ambas for oso considerar que exitem tra os de tais m todos no processo de reflex o desenvolvido no cap tulo em comento Quando estamos lidando com problemas pouco conhecidos e a pesquisa de cunho explorat rio este tipo de investiga o parece ser o mais adequado Quando o estudo de car ter descritivo e o que se busca o entendimento do fen meno como um todo na
165. estrat gias e metas a serem implementadas O Strategic Sourcing mais um exemplo de conceito de neg cios privados que foi utilizado pelo governo federal norte americano Nesse caso espec fico n o houve sequer a necessidade de adapta es significativas Al m disso tamb m como no setor privado esta metodologia n o objeto de cr ticas relevantes Ali s organiza o capacidade de an lise e vis o estrat gica n o t m quaisquer contra indica es Nesse sentido a nica preocupa o que parece afligir ao GAO e ao pr prio governo norte americano a velocidade de implementa o ainda muito lenta se comparada ao potencial de crescimento Outro aspecto de grande relev ncia o de que o Strategic Sourcing al m de seus benef cios diretos em economia e efici ncia ainda exige para sua implementa o adequada al m da constru o de uma infra estrutura integrada de tecnologia da informa o recursos humanos com elevado n vel de qualifica o e preparo Na realidade a quest o do quadro de pessoal 7 S o DoD no ano fiscal de 2007 gastou em compras de produtos e servi os US 315 8 bilh es Nos tr s anos anteriores foram mais US 794 9 bilh es sendo que destes 46 89 foram produtos e os restantes 53 2 servi os US DEPARTAMENT OF DEFENSE 2008 87 especializado pode ser notada n o s partindo se do presente t pico mas igualmente em rela o aos demais mecanismos anteriormente analisados nos itens
166. eterminado Di rias Civil Di rias Militar Outras Despesas Vari veis Militar Aux lio Financeiro a Pesquisadores Passagens e Despesas com Locomo o Servi os de Consultoria Outros Servi os de Terceiros P F sica Loca o de M o de Obra Aquisi o de Im veis Despesas de Exerc cios Anteriores Indeniza es e Restitui es Quadro 1 1 Resumo das Despesas Nominais Realizadas pela Uni o 2003 2007 a Rememorando a Figura 1 5 no caso do setor p blico s o estes grupos de despesa pass veis de aquisi o combinados com a m o de obra ativa os insumos necess rios para a consecu o dos programas idealizados pelo governo na busca por resolver equacionar ou encaminhar as quest es sociais de interesse nacional A adequada utiliza o destes recursos da maior relev ncia para o pa s na medida em que com isso se pode ampliar o volume de a es implementadas abrangendo uma fra o maior da popula o e ou melhorar sua qualidade Deste modo importante compreender que a presente disserta o n o promove uma discuss o acerca dos erros ou acertos das estrat gias ou pol ticas p blicas definidas nos ltimos 22 anos N o se trata de uma an lise sobre o que foi feito mas sobre os mecanismos de implementa o dispon veis especificamente os de aquisi o de produtos e servi os os quais s o decisivos em rela o efici ncia da utiliza o dos recursos p blicos uma vez tomada a decis o es
167. etr nicos onde os compradores tem a oportunidade de Note se que a proposta de Mentzer et al 2001 n o a de que s poss vel promover redu es de custos gerar valor e ter vantagens competitivas atrav s da GCS mas de que para se atingir determinados n veis elevados de excel ncia necess rio compreender seus conceitos fundamentais e coloc los em pr tica 37 escolher o produto que lhes ofere a a melhor rela o qualidade pre o ou de leil es eletr nicos reversos onde os compradores apresentam suas demandas ao mercado e a disputa dos poss veis fornecedores se d pela oferta cont nua de pre os mais baixos at que um dos contendores normalmente aquele que apresentou o menor pre o seja declarado vencedor Em resumo seja do ponto de vista da integra o e facilita o do fluxo de informa es ou como mera ferramenta tecnol gica reduzindo tempos aperfei oando processos burocr ticos ou aumentando o acesso aos mercados de produtos e servi os necess rios ao processo produtivo o fato que a tecnologia da informa o adquiriu um status de grande relev ncia no universo log stico Portanto n o razo vel imaginar que qualquer processo de amplia o da efici ncia de gastos custos ou despesas possa ser implementado sem consistentes an lises acerca desta dimens o 4 A Fun o de Compras Processos e Estrat gias O objetivo deste t pico mostrar que a fun o de compras no setor privado
168. eus mecanismos conceitos e processos est o sintonizados na cria o de um ambiente e cultura de efici ncia conforme tratado no segundo cap tulo desta disserta o importante relembrar ainda que o crit rio de julgamento majorit rio nos EUA n o 127 o de menor pre o mas o best value o que permite que em certas licita es o item pre o n o seja sequer considerado no processo de escolha do fornecedor No caso brasileiro mesmo em licita es tipo melhor t cnica e t cnica e pre o a vari vel pre o ainda tem papel decisivo Segundo Meirelles 1999 pp 79 81 apud Miranda 2005 p 145 a licita o de t cnica e pre o difere da de melhor t cnica por que nesta se leva em considera o como fator preponderante a t cnica negociando se posteriormente o pre o com o primeiro classificado naquela de t cnica e pre o conjugam se os dois fatores sem limite de pre o fazendo se a classifica o pela m dia ponderada das propostas t cnicas e de pre o conforme os pesos estabelecidos no instrumento convocat rio art 46 841 e 2 grifos no original A conclus o da fase externa ou seja da escolha do fornecedor ocorre quando a autoridade competente a quem cabe a ltima palavra sobre o julgamento realizado pela comiss o de licita es confirma a classifica o final obtida atrav s do julgamento citado Homologa o e entrega formalmente o objeto do certame ao vencedor convocando o p
169. ez se desdobram em in meras tarefas Nesta perspectiva fica patente que o efetivo funcionamento de uma organiza o gera custos atrav s de suas atividades e tarefas Tais custos s o pass veis de redu o atrav s de aperfei oamentos que gerem aumento de efici ncia Cabe aqui uma importante distin o de car ter conceitual A despeito de ser muito comum o uso dos termos gasto custo e despesa como sendo equivalentes tal procedimento gera confus es Enquanto o custo um sacr fico de recursos financeiros com a expectativa da obten o de benef cios futuros a despesa um sacrif cio sem benef cios futuros ou surge da contabiliza o dos resultados SILVA 2007 Por outro lado o gasto segundo Silva 2007 p 61 representa todas as aquisi es tang veis ou intang veis efetuadas pela empresa A diferencia o entre gasto custo e despesa relevante no caso de estudos sobre compras dado que tal fun o envolve todos estes elementos Em outras palavras quando se trabalha com a possibilidade de contribui o da fun o de compras para a melhora da qualidade dos gasto privado ou p blico espera se que tal fun o reduza custos atrav s de dois caminhos espec ficos 1 No campo do gasto fazendo as melhores compras ou seja adquirindo produtos e servi os pela melhor rela o pre o qualidade e tempo e 2 No campo da despesa que as melhores compras sejam procedidas despendendo se o menor volume de recursos fi
170. fficer or Assistant Secretary for Administration or Management US GOVERNMENT ACCOUNTABILITIY OFFICE 2005c p 9 Utilizando o modelo de an lise evolutiva da fun o de compras exposto no cap tulo anterior e aplicando o em rela o estrutura organizacional do sistema de compras federais norte americano poss vel verificar que o mesmo j superou os est gios 1 e 2 respectivamente denominados por Braga 2006 de Reativo e Mec nico Mas por outro lado o sistema ainda enfrenta dificuldades na consolida o do est gio 3 Proativo em que pese j apresentar algumas iniciativas caracter sticas do est gio 4 Ger ncia Estrat gica de Suprimentos Do ponto de vista comparativo com a iniciativa privada n o restam d vidas acerca do grande esfor o da estrutura federal norte americana na busca por incorporar conceitos e ferramentas empresariais ainda que limitada por eventuais resist ncias internas ou pela pr pria caracter stica menos flex vel da gest o p blica dada a necessidade de satisfa o de princ pios democr ticos fundamentais como o da transpar ncia Uma vez feita a an lise do elemento organizacional o pr ximo t pico se incumbir de apresentar o processo de aquisi o p blica federal norte americano que igualmente vem primando pela tentativa de incorpora o de uma l gica privada de foco no resultado das compras Inicialmente ser o discutidos os elementos de car ter mais geral do processo Num
171. fun o de compras foram alargadas consideravelmente abarcando tamb m e Suprir a organiza o com um fluxo seguro de materiais e servi o para atender a suas necessidades e Assegurar continuidade de suprimento para manter relacionamentos efetivos com fontes existentes desenvolvendo outras fontes de suprimentos alternativas ou para atender a necessidades emergentes ou planejadas e Comprar eficiente e sabiamente obtendo por meios ticos o melhor valor por centavo gasto e Administrar estoques para proporcionar o melhor servi o poss vel aos usu rios e ao menor custo e Manter relacionamentos cooperativos s lidos com outros departamentos fornecendo informa es e aconselhamentos necess rios para assegurar a opera o eficaz de toda a organiza o e Desenvolver funcion rios pol ticas procedimentos e organiza o para assegurar o alcance dos objetivos previstos Selecionar os melhores fornecedores do mercado Ajudar a gerar o desenvolvimento eficaz de novos produtos Proteger a estrutura de custos da empresa Manter o equil brio correto de qualidade valor Monitorar as tend ncias do mercado de suprimentos Negociar eficazmente para trabalhar com fornecedores que buscar o benef cio m tuo por meio de desempenho economicamente superior BAILY et al 2008 p 31 Tal conjunto de atribui es naturalmente demanda uma estrutura de implementa o A Figura 1 6 apresenta a conforma o t pica de uma unida
172. gia de suprimentos Como exemplo podemos propor que um produto ou servi o que seja classificado como estrat gico ou seja com elevada criticidade e cujo mercado de obten o seja muito concentrado mere a uma aten o redobrada pois uma ruptura na linha de abastecimento poder paralisar a produ o Neste caso a empresa demandante deve esfor ar se ao m ximo para obter informa es que indiquem os direcionamentos estrat gicos da empresa fornecedora A aquisi o no todo ou em parte da fornecedora verticaliza o seria uma estrat gia que equacionaria tal necessidade Por outro lado para produtos classific veis como n o cr ticos como materiais de escrit rio por exemplo a estrat gia adotada poder ser a de compras eletr nicas por cat logos ou leil es reversos Ajustando o Strategic Sourcing aos conceitos mais atuais de GCS Anderson Katz 1998 sugerem que a cadeia de valor dos suprimentos entendida como o conjunto dos processos atrav s dos quais as decis es de suprimento s o tomadas e o valor criado para a organiza o est baseada em seis etapas A primeira delas a cria o de um plano anual com metas e foco em categorias de produtos e servi os Num segundo momento seriam definidas as demandas internas por categoria de produtos e servi os assim como a especifica o detalhada do que se deseja adquirir O terceiro momento seria a defini o da estrat gia de suprimento baseada nas ideias de poder de co
173. gor A alternativa que resta a da base de servidores do PGPE Para estes funcion rios um DAS 4 representa uma melhora salarial muito grande mas igualmente elevado o risco de perder um bom operador sem ganhar um bom chefe Al m das j observadas aus ncias de pol ticas de valoriza o remunera o e recrutamento outro aspecto muito relevante do setor de aquisi es p blicas federais brasileiras e consensual nas entrevistas do Grupo Operacional a quest o da pol tica de treinamento e qualifica o Diferentemente do caso norte americano em que h a clara defini o de um perfil profissional e pessoal para a atua o no setor al m de um programa cont nuo de qualifica o que segue os diversos n veis da carreira no caso brasileiro n o h diretriz espec fica quanto a tais elementos Isto consolida a perspectiva de que bastam conhecimentos b sicos sobre a legisla o em vigor e sobre o SIASG Comprasnet para a atua o de qualquer servidor na rea de aquisi es Funcion rios p blicos com conhecimentos sobre Log stica e Gest o da Cadeia de Suprimentos s o incomuns Apenas mais recentemente o DLSG vem apoiando a implementa o 183 Entretanto o de um programa de forma o em Log stica P blica promovido pela ENAP referido programa embrion rio e o conte do ainda privilegia fortemente os conhecimentos j citados de legisla o e sistemas Mais uma vez se percebe preval ncia do combate corrup o e a
174. h Gasto com energia el trica 47 044 67 N o consideramos 117 611 68 N o consideramos Consumo de g s N o h 22 505 47 N o h 45 010 94 Troca de rolamento dos motores N o h N o h 230 00 230 00 ap s 2 anos Troca de resist ncia ap s 3 anos N o h N o h 790 00 790 00 1 troca de borracha da porta 375 00 375 00 350 00 350 00 supondo ap s 03 anos 239 933 18 168 992 44 Custo total ap s 5 anos 191 356 47 168 477 27 Fonte Santana Rocha 2006 p 13 Portanto fica claro com a an lise dos dados projetados que uma aquisi o de qualidade demanda a avalia o de um conjunto extenso de vari veis indo al m do pre o de aquisi o de um produto Como poss vel notar as metodologias do Strategic Sourcing e do TCO inseridas num quadro estrat gico de foco no resultado d o uma grande contribui o para a melhora da efici ncia do gasto privado atrav s da viabiliza o operacional do combate ao desperd cio de recursos e gera o de custos desnecess rios N o obstante relembrando Mentzer et al 2001 mesmo do ponto de vista conceitual estes m todos s o estimuladores de uma vis o mais abrangente e inteligente no que tange efici ncia do uso dos recursos possibilitando que sua difus o e aprendizado possam gerar efeitos mais extensos profundos e duradouros que os identificados apenas no processo de aquisi o 5 O Quadro de Pessoal para a re
175. he Federal Acquisition Regulations invoking greater use of subjective case specific and participatory decision making It trades a rule bound system for devolution of power to front line bureaucrats with the ability to use personal discretion and best judgment HAROKOPUS 2000 p 9 Outra importante opini o sobre a din mica das transforma es do processo de aquisi o p blica federal norte americana a de Kelman 2002a p3D que define suas linhas mestras como 1 streamlining 2 best value 3 using commercial items 4 partnership between government and industry Este autor traz luz dois elementos ainda n o tratados Primeiramente a quest o da racionaliza o dos processos se deu atrav s da simplifica o ou mesmo supress o de processos ou normas anteriormente existentes na legisla o norte americana de compras federais Seu objetivo coaduna se facilmente ao preceito privado do combate constante ao desperd cio e redu es de custos podendo ainda no setor p blico oferecer a vantagem de gerar valor ao reduzir os tempos necess rios para a satisfa o da necessidade manifestada pela estrutura estatal KELMAN 2002a Especialmente o FASA tem sido apontado como uma refer ncia das transforma es que ocorreram naquele momento da hist ria da administra o p blica norte americana Segundo Snider Rendon 2008 p 325 This revolutionary legislation unlike previous procurement legislation that im
176. he supply market gauged by supply scarcity pace of technology and or materials substitution entry barriers logistics cost or complexity and monopoly or oligopoly conditions KRALJIC 1983 p 110 Partindo se dos dois fatores apontados ou seja a criticidade do produto ou servi o para a produ o e a complexidade do mercado para sua obten o os produtos e servi os poderiam ser classificados como itens pertencentes a um dos seguintes grupos estrat gicos gargalos alavancadores ou n o cr ticos A Figura 1 10 apresenta graficamente o exposto Alta os Mercado concentrado em poucos Mercado concentrado em fornecedores i poucos fornecedores Poder de negocia o tende para Poder de negocia o tende Os fornecedores para os fornecedores i Grupos menos importantes para Grupos muito importantes para OS processos i Os processos i Mercado composto por muitos Mercado composto por muitos fomecedores i fornecedores Poder de negocia o tende i Poder de negocia o tende a para a Empresa ser da Empresa i Grupos menos importantes para Grupos muito importantes para os processos Os processos i Baixa Baixa Criticidade do Item Alta Complexidade do Mercado Figura 1 10 Strategic Sourcing Compras devem transformar se em gest o de suprimentos 43 Tomando a classifica o de Kraljic 1983 a empresa pode definir sua estrat
177. ializado promovendo regularmente visitas in loco e produzindo relat rios que s o encaminhados s pertinentes comiss es legislativas Outro expediente muito frequente a realiza o de audi ncias 64 p blicas por tais comiss es quando s o apresentados e discutidos os problemas e avan os n o apenas no campo das aquisi es p blicas mas da administra o federal em geral As audi ncias s o realizadas normalmente com a presen a do GAO GSA e ou do OFPP OMB estruturas governamentais respons veis pela atua o no campo administrativo Esses eventos podem ser em face da gravidade ou da complexidade do tema transformados em pain is t cnicos com a miss o de aprofundar o debate e propor solu es para a quest o inclusive com a apresenta o de sugest es de altera es legislativas Do ponto de vista da realiza o das compras o sistema federal norte americano tem caracter stica h brida ou seja os elementos estrat gicos s o formulados de forma centralizada enquanto que a opera o se d atrav s das unidades de compras de cada ag ncia Entretanto a exist ncia de uma organiza o especializada em suprimentos como o caso do GSA com a capacidade de prestar servi os de opera o e assessoria para quaisquer ag ncias que desejem tal aux lio um elemento diferenciador que necessita um aprofundamento na an lise item 3 1 Do mesmo modo tamb m relevante uma visualiza o das conforma es mais f
178. ialmente designado permitida a contrata o de terceiros para assisti lo e subsidi lo de informa es pertinentes a essa atribui o 1 O representante da Administra o anotar em registro pr prio todas as ocorr ncias relacionadas com a execu o do contrato determinando o que for necess rio regulariza o das faltas ou defeitos observados 2 As decis es e provid ncias que ultrapassarem a compet ncia do representante dever o ser solicitadas a seus superiores em tempo h bil para a ado o das medidas convenientes Neste sentido a legisla o brasileira peca pela economia e deixa os gestores de contrato sem instrumentos mais claros sobre os procedimentos necess rios pelo menos para o fiel cumprimento das cl usulas contratuais e para o estabelecimento de uma comunica o saud vel entre fornecedor e representante do poder p blico Mesmo o TCU destina apenas 6 das 409 p ginas de seu manual sobre Licita es e Contratos a maioria delas utilizada para a apresenta o de trechos de ac rd os daquela corte para tratar da execu o dos contratos O resultado mais comum desta lacuna tem sido a aus ncia cr nica de acompanhamento dos contratos gerando poss veis preju zos ao er rio p blico VIEIRA et al 2006 No mbito da administra o p blica federal direta ocorreu uma inova o importante com o surgimento da Instru o Normativa n 2 de abril de 2008 que Disp e sobre regras e diretrizes
179. ica e estudo de casos Em rela o ao terceiro cap tulo as informa es foram tamb m obtidas por meio de entrevistas semi estruturadas O tratamento de tais informa es foi procedido via an lise de conte do tem tico Segundo Godoy 1995a a pesquisa qualitativa tem quatro caracter sticas b sicas Primeiramente esta tem o ambiente natural como fonte direta de dados e o pesquisador como instrumento fundamental p 62 o que segundo a autora leva a necessidade de que o pesquisador aprenda a usar sua pr pria pessoa como o instrumento mais confi vel de observa o sele o an lise e interpreta o dos dados coletados p 62 Outra caracter stica da pesquisa qualitativa tamb m comentada por Martins 1994 ser descritiva j que sua perspectiva n o mensurar mas buscar compreender processos fen menos e din micas assim como suas origens e ou motiva es A terceira caracter stica da pesquisa qualitativa intrinsecamente ligada a caracter stica anterior a import ncia dada aos significados que os investigados d o as coisas e sua pr pria experi ncia Entretanto tal relev ncia n o implica numa confian a absoluta As informa es colhidas devem sempre ser comparadas com outros dados obtidos no processo de observa o ou em outras entrevistas Por ltimo os pesquisadores utilizam o enfoque indutivo na an lise de seus dados GODOY 1995a p 63 j que n o partem de hip teses
180. icant in the acquisition possession use and subsequent disposition of a good or service In addition to the 4 ELLRAM L M SIFERD S P Total Cost of Ownership a key conception in strategic cost management decisions Journal of Business Logistics V 19 n 1 p 55 84 1998 45 price paid for the item TCO may include the costs incurred by purchasing for order placement research and qualification of suppliers transportation receiving inspection rejection storage and disposal Note se que a ado o de tal metodologia implica na necessidade de que o demandante defina com precis o e clareza quais os custos relevantes para a an lise da aquisi o e o horizonte de tempo em que ser o avaliados SOUTES 2007 Novamente a quest o da especifica o adequada como j observado anteriormente decisiva para o resultado final da aquisi o Saliba 2006 exp e tr s modelos de categoriza o que facilitam a defini o dos custos relevantes para a compra 1 por Atividades Chaves de Compras 2 por L gica Temporal e 3 por N veis Hier rquicos de Custos O primeiro deles segmenta os custos a partir das atividades chave da fun o compras de uma empresa Ellram e Siferd 1993 O segundo utiliza uma l gica temporal para facilitar a identifica o de todos os custos incorridos antes durante e ap s a compra propriamente dita Ellram 1993 O terceiro modelo busca segmentar os custos em n veis hier rquicos corres
181. idade e pre o gerir de forma adequada o contrato implica n o somente em garantir os ganhos obtidos no processo de aquisi o mas eventualmente em ampli los Portanto a capacidade de gerir adequadamente o contrato torna se elemento fundamental para um resultado positivo tanto em termos econ micos quanto em rela o ao resultado final esperado A legisla o norte americana comporta tr s tipos b sicos de contrato Inicialmente o fixed price contract mais comum e simples Atrav s de um contrato dessa natureza o governo concorda em pagar uma determinada quantia fixa pela entrega de um produto ou servi o A varia o mais comum nesses casos a inclus o de cl usula que permita o reajuste do valor acordado mediante a utiliza o de um ndice de pre os que reflita eventuais altera es nos sal rios ou insumos Outro tipo de contrato o cost reimbursement contract utilizado basicamente em aquisi es onde o fornecedor corra elevados riscos como em contratos envolvendo pesquisa e desenvolvimento Sua din mica em resumo a do pagamento dos custos incorridos pelo fornecedor adicionando se este uma taxa que representar seu lucro H tr s varia es poss veis neste tipo de contrato a Cost plus fixed fee a taxa adicional um percentual do valor inicial projetado do contrato b Cost plus incentive fee os ganhos do fornecedor ser o diretamente determinados por sua capacidade de reduzir os custos do contrato al
182. idades dos programas e das equipes do FAS de acordo com a pol tica estabelecida pelo GSA Chief Information Officer ontroller apresenta informa es financeiras e gerenciais aos escal es de comando do FAS e aos gerentes dos programas a fim de assegurar os recursos adequados e as decis es necess rias trategic Business Planning and Process Improvement SBPPI estabelece a vis o estrat gica para todo o FAS alinhando a com a vis o estrat gica da GSA al m de fornecer as ferramentas necess rias para sua implementa o Para o desempenho de suas fun es o FAS conta com a seguinte estrutura organizacional 67 i Jije E 4 EE Resumidamente em tal programa os setores p blico e privado disputam o fornecimento de servi os comerciais ao governo O setor que apresentar maior efici ncia traduzida em menores custos e maior qualidade ser declarado vencedor podendo fornecer o servi o em disputa Este processo ser analisado aprofundadamente mais adiante Office of Strategic Business Planning and Process Improvement Office of General Supplies and Services Office of the Controller Acting Assistant Administrator Acting Assistant Regional Regional Administrator Region 1 Region 2 Commissioner Deputy Commissioner Office of Travel Motor Vehicle and Card Services Office of the Chief Information Officer Acting Assistant Regional Administrator Region 3 Office of Integrated Technol
183. ido evidente que procedimentos como estes exigem tempo e geram certos custos mas remember that a poor supplier can cause more problemas than poor materials WATERS 2003 p 234 Com rela o s quantidades deve se considerar que as aquisi es visam atender duas situa es b sicas uso direto ou estocagem Com isso necess rio definir os quantitativos adequados ao processo produtivo n vel de estoque adequado momento do desencadeamento dos pedidos de reposi o e sua dimens o Como j observado manter um estoque implica na assun o de custos elevados o que implica num esfor o continuado para sua manuten o nos n veis mais baixos poss veis Neste sentido a redu o do tempo de espera entre o momento da requisi o e da entrega e um planejamento mais rigoroso s o instrumentos muito importantes para uma aquisi o exitosa BAILY et al 2008 A decis o de manter estoques est normalmente associada s seguintes raz es e A conveni ncia de ter itens dispon veis para atender a exig ncias sem a necessidade de provid ncias de ltima hora 25 e A Redu o de custos proporcionada pela compra ou produ o de quantidades timas a prote o contra os efeitos de erros de previs o registros imprecisos e Erros de planejamento e Provis o para as flutua es de vendas ou produ o BAILY et al 2008 p 144 O tamanho do lote de compra outra vari vel muito importante no plano do combat
184. ie de piv do processo de aquisi es em torno do qual todo o restante gira A centralidade da escolha do fornecedor tamb m pode ser identificada quando se observam as inova es recentes da experi ncia federal 157 brasileira onde todos os instrumentos citados Preg o Eletr nico Registro de Pre os e Cart o Corporativo s o ferramentas de realiza o ou de simplifica o da escolha do fornecedor Al m disso no caso brasileiro diferentemente das experi ncias privada e federal norte americana n o h uma discuss o clara sobre a gest o de contratos como instrumento de preserva o ou amplia o das vantagens obtidas com base no planejamento da compra na fase de escolha do fornecedor Entretanto de fundamental import ncia observar que o presente trabalho n o identifica a Lei de Licita es como nica respons vel pelos problemas da compra p blica federal brasileira Ela produto de seu tempo e das preocupa es que afligiam o pa s em 1993 data de sua entrada em vigor De certa forma ao deixar o processo de compras mais claro e detalhado tal legisla o representou inclusive um avan o em rela o as leis anteriores Mas por outro lado foi baseada em um conjunto de conhecimentos conceitos e ideias restrito em parte j ultrapassado e na atualidade insuficiente para basear a a o da fun o de compras Al m disso o que agrava a situa o do processo de aquisi es no campo jur dico s o as interpreta
185. iente Assim uma eventual tentativa de revers o do quadro de apatia profissional na fun o de compras poderia ter como uma das possibilidades ainda que n o consensual a cria o de uma carreira de log stica p blica abrangendo aquisi o e gest o de contratos ou pelo menos as fun es de car ter 163 administrativo mais comuns o que j se encontra em andamento atrav s do PL n 3952 08 Tamb m parece necess ria a defini o de um perfil profissional e dos conhecimentos necess rios ao desenvolvimento de tais atividades o que implicar na constru o de um processo de treinamento desses profissionais O tema salarial outro assunto que parece inescap vel especialmente com a enorme diferen a existente entre os agentes p blicos que realizam as atividades de compra e aqueles que as fiscalizam No campo da Legisla o necess rio admitir que esta contribui de forma muito t mida na busca por maior efici ncia no gasto p blico federal sendo excessivamente burocr tica e ritual stica Entretanto mudan as concretas na qualidade do gasto p blico n o parecem depender de radicais modifica es no arcabou o jur dico do setor ainda que aperfei oamentos sejam necess rios Entretanto imp e se uma importante reflex o talvez a quest o n o seja exatamente alterar a legisla o mas suas interpreta es buscando uma perspectiva mais voltada para o resultado e menos para o rito o que novamente remete necessidade
186. imento compreenda o papel dos agentes privados que a comp e os reconhe a enquanto parte desta cadeia e interaja com eles na maior extens o poss vel de forma a obter a m xima efici ncia poss vel na busca pela satisfa o do interesse p blico e consequentemente do cidad o CARTER STEWART 2006 92 Com erros e acertos o debate est sobre a mesa e vem continuamente amadurecendo atrav s da discuss o p blica e da elabora o de in meros trabalhos acad micos Embora um resultado final pare a distante a principal consequ ncia presente a quebra da in rcia atrav s da busca de algo novo de uma forma diferente de responder aos anseios da sociedade levando em considera o a necessidade de gerir custos e gerar valor Apesar das cr ticas e talvez em fun o delas o governo norte americano continua lt increasingly integrating private sector services into its operations The challenge is to adapt these practices and integrate these services in ways that will produce the overall greatest results not just optimize selected elements of the supply chain GANSLER LUCYSHYN ROSS 2003 p 6 Diante das considera es feitas at o momento resta para o pr ximo cap tulo a an lise da conforma o do sistema brasileiro de aquisi es p blicas federais buscando destacar suas caracter sticas e possibilidades de aperfei oamento 93 CAPITULO III AS COMPRAS PUBLICAS FEDERAIS BRASILEIRAS 1 Considera
187. informa es provenientes do Sistema Integrado de Servi os Gerais SIASG ferramenta tecnol gica que concentra as informa es de acompanhamento execu o e controle das compras da administra o direta do poder executivo 21 previdenci rias de endividamento e transfer ncias que juntas respondem em m dia por 87 dos gastos da Uni o Outro agregado de grande relev ncia s o os gastos com m o de obra ativa os quais representam pouco mais de 5 em m dia As despesas pass veis de processo de aquisi o por parte do governo federal representaram em m dia 2 69 no per odo embora o percentual do ano de 2007 destoando dos demais tenha sido de 3 32 Estes dados exp em uma quest o muito importante porque dedicar tempo e recursos no aperfei oamento de itens de despesa t o pouco relevantes R 1 00 DESPESA 2007 M o de Obra Ativa 2 44 938 560 032 98 51 630 492 223 10 52 474 541 080 63 60 407 873 614 42 66 767 472 647 82 Servi os 3 13 245 665 495 74 13 008 457 029 29 14 480 093 509 96 15 070 770 762 43 18 205 438 025 71 Materiais 4 3 805 135 421 60 5 143 665 007 80 5 781 185 038 57 6 318 411 469 08 6 990 933 695 41 Equipamentos obras e instala es 5 2 985 389 569 43 5 420 167 991 45 8 875 282 775 58 9 153 062 436 24 15 103 844 675 41 Outras despesas 811 481 901 789 17 832 974 986 638 57 1 025 179 628 833 41 1 083 718 261 904 07 1 106 219 646 209 44 Aposentadorias reformas e pens es 155 197 466 462 05 177 642 728 763
188. inhamento do resultado para a publica o Emiss o e assinatura do contrato Encanunhamento de extrato de contrato para publica o 4 companhamento fisico financeiro Fiscaliza o continua da execu o contratual iquida o e pagamento Fonte adaptado de Fernandes 2003 p 27 124 O Instrumento Convocat rio que pode ser um Edital ou Convite o cora o da etapa de Convoca o atrav s dele que o poder p blico d ci ncia aos interessados de que pretende adquirir algum produto servi o ou obra O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI O 2006 p 394 define o edital como sendo a lei interna da licita o Enumera todas as condi es do edital que devem ser cumpridas rigorosamente pela Administra o e licitante sob pena de se tornarem nulos todos os atos dele decorrentes inclusive o contrato De um lado a Administra o imp e unilateralmente condi es e de outro os licitantes as aceitam ou n o Como j observado qualquer atitude que implique na interpreta o de que houve desrespeito aos princ pios licitat rios quase sempre condena o processo inteiro a nulidade o que significa retrabalho e novos custos Por esta raz o tanto na fase interna como externa h uma grande preocupa o em deixar o processo de licita o impec vel do ponto de vista formal A publicidade ao Instrumento Convocat rio dada atrav s da publica o de aviso com o resumo do edital em di rio oficial e ou jornal de gra
189. io p blico federal h tr s situa es poss veis de remunera o ele pode optar pelo recebimento apenas de seu sal rio original de carreira pelo recebimento apenas do sal rio do DAS correspondente ou pode decidir receber seu sal rio original e mais 60 do salario do DAS correspondente Segundo dados do SIAPE para o m s de setembro de 2009 o quadro salarial dos DAS o seguinte 1 R 2 115 72 2 R 2 694 71 3 R 4 042 06 4 R 6 843 76 5 R 8 988 00 e 6 R 11 179 36 Como ser observado mais adiante este quest o importante na an lise do pouco est mulo de algumas carreiras no desempenho de fun es administrativas Todos os valores citados s o brutos e mensais Carreira criada pela Lei 11 357 2006 constituindo se como reestrutura o do Plano de Classifica o de Cargos PCC institu do pela Lei n 5 645 1970 Nela est o alocados servidores que n o fazem parte de nenhuma das carreiras espec ficas da administra o p blica federal Nos quadros do PGPE encontram se engenheiros m dicos contadores psic logos e diversas outras atividades profissionais de n vel superior e mesmo de n vel t cnico e auxiliar 179 146 fen meno mas as hip teses aventadas pelos entrevistados de ambos os grupos ligam o problema rela o risco retorno Do lado dos riscos necess rio considerar que as atividades de aquisi o de produtos e servi os al m de serem por natureza complexas ainda est o sujeitas a uma cultu
190. ion was carried out via thematic content analysis The reflections presented throughout the dissertation indicate that the Brazilian federal procurement system could be classified as Corruptocentric once it strives for the extinguishment of corruption idea around which it gravitates in hierarchical orbits by importance order the Legislation the Systems the People and finally when the identification is neat the results Taking this into consideration the conclusion is that the Brazilian Federal procurement system does not contribute substantially to improve the efficiency of public spending As a support to the debate the thesis also presents suggestions to overcome the issues raised SUMARIO AGRADECIMENTO EPIGRAFE RESUMO ABSTRACT SUMARIO LISTA DE FIGURAS LISTA DE QUADROS INTRODUCAO CAPITULO I A FUNCAO DE COMPRAS ELEMENTOS BASICOS 1 Considera es Iniciais 2 Custos uma quest o central 2 1 Alguns Conceitos B sicos 2 2 Custos Log sticos 2 3 Custos no Setor P blico 3 Suprimento e a Fun o de Compras Estrutura e Sistemas 3 1 A Fun o de Compras xiii v vii ix xi xiii xvii xix 01 09 09 12 12 14 18 22 22 3 1 1 3 1 2 3 2 3 3 4 1 4 2 4 2 1 Aa Os Fundamentos A Organiza o de Compras Considera es sobre Gest o da Cadeia de Suprimentos GCS Os Sistemas de Informa o na Cadeia de Suprimentos A F
191. ional com mais de 220 empresas de diversos portes e atividades Center led procurement structures are 56 more common in Best in Class enterprises than in all other enterprises This organizational structure mixes centralized polices and control with decentralized resources and decision making Despite a few recent high profile reversion to a decentralized structure where departments were effectively disassembled centralization center led and centralized of the procurement department remains the most common approach Mas a fun o de compras vem experimentando uma amplia o em seu papel dentro das empresas deixando de ser vista apenas como uma atividade operacional e ganhando status estrat gico em face de seu elevado potencial de redu o de custos desperd cios e gera o de valor ELLRAM CARR 1994 WATERS 2003 e TASSABEHJI MOORHOUSE 2008 Uma parte da capacidade otimizadora da fun o foi objeto de nossa reflex o at o presente momento mas existe grande expectativa de que a fun o possa ampliar os horizontes da redu o de desperd cios e custos desnecess rios al m de gerar valor para empresa atrav s da cc a valia o administra o e monitoramento do desempenho dos fornecedores desenvolvendo relacionamento de parcerias de longo prazo para otimizar os inputs organizacionais e para conseguir uma integra o da fun o compras suprimentos com todas as fun es da organiza o ALVAREZ 2004 p 29
192. ionalmente a formula o e execu o da pol tica log stica se d no mbito do Sistema de Servi os Gerais SISG Tal sistema abrange obrigatoriamente os rg os civis da administra o p blica federal direta e aut rquica e abrange uma larga gama de atividades administra o de edif cios p blicos e im veis residenciais material onde est o previstas as atividades referentes a aquisi es p blicas transporte comunica es administrativas e documenta o O rg o Central do SISG a Secretaria de Log stica e Tecnologia da Informa o SLTI qual cabe no que tange especificamente ao tema dos materiais a fixar os padr es e especifica es do material para uso do servi o p blico b expedir normas para disciplinar a licita o a contrata o a aquisi o o recebimento o registro a guarda a requisi o a distribui o e a utiliza o de material permanente e de consumo c expedir normas para disciplinar a conserva o recupera o manuten o invent rio baixa e aliena o de material permanente e de consumo d supervisionar e coordenar a execu o das normas de que tratam as al neas anteriores ou execut las quando julgar necess rio DECRETO N 1 094 94 Em termos pr ticos no mbito do SISG que toda a estrutura normativa complementar sobre aquisi es na administra o p blica federal direta organizada e formulada O 07 Inicialmente em 1 de janeiro
193. ionamento com o surgimento da modalidade Preg o tende ao desuso N o por deixar de existir enquanto pr tica mas por n o fazer sentido falar de fracionamento no caso de preg es Estes n o est o na escala de valores associados as modalidades tradicionais podendo ser o mecanismo de compras para qualquer valor pequeno ou grande O Preg o embora um grande avan o sob diversos aspectos como trataremos mais adiante tamb m trouxe uma certa tranquilidade para o exerc cio da desorganiza o e da falta de planejamento no mbito da administra o p blica federal direta 161 162 132 entidade que integre a administra o p blica e o XXII para a contrata o do fornecimento de energia el trica e g s natural Em compara o com o Inciso II os incisos do par grafo anterior tem um comportamento inverso sendo pouco expressivos em termos de opera es realizadas variando entre 1 81 e 2 21 do total mas muito representativos economicamente chegando na m dia do per odo analisado a 71 3 dos valores adquiridos com dispensa Outra alternativa ao processo licitat rio est prevista no Art 25 da Lei 8 666 93 Art 25 inexig vel a licita o quando houver inviabilidade de competi o em especial I para aquisi o de materiais equipamentos ou g neros que s possam ser fornecidos por produtor empresa ou representante comercial exclusivo vedada a prefer ncia de marca devendo a comprova o de exclusividade s
194. ipal ferramenta para registro acompanhamento e controle da execu o or ament ria financeira e patrimonial do Governo Federal 130 www comprasnet gov br 5 SANTOS R S Primeiros Resultados do Uso do Poder de Compra do Estado como Pol tica P blica de Promo o do Desenvolvimento A Lei 123 2006 e a inser o das Micro e Pequenas Empresas nas Compras Governamentais In Encontro de Oportunidades para Micro e Pequenas Empresas nas Compras Governamentais FOMENTA Bras lia 2008 Palestra 110 a Sistema de Cataloga o de Material e Servi o CATMAT CATSER O objetivo deste m dulo a padroniza o da linguagem acerca de materiais e servi os para a Administra o P blica al m de propiciar a defini o de n veis de qualidade para os materiais e servi os adquiridos pelo Governo Este m dulo composto por dois cat logos um de materiais cujo crit rio de cataloga o o Federal Supply Classification e outro de servi os com refer ncia no Central Product Classification for services CPC b Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores SICAF Sua finalidade cadastrar e habilitar parcialmente os interessados em participar de licita es realizadas por rg os e entidades da Administra o P blica que fa am parte do SIASG bem como acompanhar o desempenho dos fornecedores cadastrados e ampliar as op es de compra do Governo c Sistema de Divulga o Eletr nica de Compras e Contrata
195. iro por exemplo que em m dia despende 50 de seu faturamento em aquisi es de materiais e servi os uma amplia o de 25 no lucro demandaria um esfor o de redu o de 5 em compras ou de 25 em crescimento do faturamento BAILY et al 2008 p 19 Isso implica na percep o de que a efici ncia na compra de produtos e servi os tem um impacto significativo na lucratividade da empresa 23 Tradicionalmente os objetivos da fun o de compras s o os seguintes comprar a qualidade de material correta no tempo certo na quantidade exata da fonte certa ao pre o adequado BAILY et al 2008 p 31 Observe se que os elementos qualidade tempo quantidade e pre o s o express es da preocupa o com o controle de custos e redu o elimina o de desperd cios Assim uma boa compra pode ser definida como aquela que ao conjugar tais elementos apresenta a melhor rela o de custo benef cio Tal constata o remete necessidade de uma reflex o mais aprofundada sobre os elementos citados 3 1 1 Os Fundamentos A qualidade dos produtos e servi os adquiridos uma das vari veis centrais do processo de aquisi o N o h como avaliar o sucesso de uma compra sem tomar como refer ncia a qualidade do que foi adquirido Em termos objetivos a qualidade de uma aquisi o est diretamente relacionada especifica o do que se deseja adquirir Descreve se ao fornecedor da forma mais detalhada poss vel as caracter sti
196. is because competitive pressures have served to promote efficiency and improve the performance of the activity studied WALKER 2002 p 8 Mas aprofundando se a quest o o Painel sobre Atividades Comerciais definiu o que seus membros denominaram caracter sticas chave para o sucesso de uma pol tica de sourcing Em linhas gerais tais caracter sticas s o as seguintes a a import ncia da competi o como elemento central do processo j que pressionaria as partes na dire o da efici ncia b uma perspectiva conceitual mais ampla em rela o ao momento mais prop cio para a utiliza o do Competitive Sourcing indo al m das metas percentuais preestabelecidas e c a percep o de que sejam quais forem as pol ticas de terceiriza o adotadas elas precisar o estar indissociavelmente ligadas pol tica de recursos humanos do governo federal WALKER 2002 Igualmente Gansler 2003 apresenta alguns elementos importantes para a adequada implementa o do processo de terceiriza o Al m de concordar com a quest o da competi o como elemento estimulador da melhora da performance independentemente do vencedor ser o setor p blico ou o privado ele acrescenta que t he objective must not be to just get cheaper services it must be to get better performance at lower cost Therefore the competitions must be run for best value rather than simply for low cost p 7 Al m disso o monitoramento da execu o contratual e
197. isi o Todo o processo se pauta n o pelo cumprimento estrito do rito apesar de sua import ncia mas pela busca da melhor aquisi o poss vel Tamb m se verifica uma preocupa o adicional com a quest o da gest o do contrato que tomada como uma fase importante para a consubstancia o tanto dos elementos definidos no planejamento da aquisi o quanto das vantagens obtidas na escolha do fornecedor Os elementos apresentados refor am a percep o de que o sistema de compras norte americano busca contribuir com a efici ncia do gasto p blico atrav s da ado o de conceitos e ferramentas privadas sem contudo abrir m o de sua condi o p blica e portanto de suas obriga es de transpar ncia e legalidade Nesse sentido a prop sito de uma reflex o mais detalhada acerca da extens o e profundidade do uso de tais conceitos e ferramentas os itens subsequentes apresentar o alguns mecanismos cuja utiliza o foi intensificada nos ltimos anos e que t m sido identificados com o vi s mais empresarial do governo federal norte americano 4 1 Foco no Resultado Performance Based Acquisiton PBA R E tak gi A z Aquisi es baseadas em performance s o aquelas em que o objeto o resultado final esperado e n o o processo de trabalho a ser empregado A remunera o de tais contratos 78 Originalmente a denomina o utilizada foi Performance Based Service Acquitition PBSA mas tamb m comum enc
198. iss o de licita o ou por um pregoeiro ambos necessariamente designados por autoridade competente O setor demandante dever especificar de forma clara precisa sucinta e objetiva o que dever ser adquirido Tamb m necess rio justificar tal aquisi o O documento que cont m a especifica o do objeto a ser licitado ser denominado Projeto B sico nos casos de 140 Observe se que a Comiss o de Licita o pode ser Permanente ou Especial No segundo caso a referida comiss o institu da para a aquisi o de um produto ou servi o cujo valor ou caracter sticas conduzem a autoridade competente a tal atitude 14l Dependendo da modalidade a ser utilizada o que ser tratado mais adiante 118 aquisi o de servi os ou obras de engenharia e de Termo de Refer ncia nos casos de compra de produtos comuns quando utilizada a modalidade Pregio No caso de obras ainda h a necessidade de apresenta o de Projeto Executivo que segundo TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI O 2006 p 67 o conjunto de elementos necess rios e suficientes realiza o do empreendimento a ser executado com n vel m ximo de detalhamento poss vel de todas as suas etapas N o h a necessidade de apresenta o do Projeto Executivo por ocasi o do in cio do processo licitat rio mas este ser a base para a efetiva implementa o da obra A licita o pode inclusive determinar que o vencedor elabore o Projeto Executivo Outro
199. istra o direta federal brasileira para uma condi o estrat gica Neste sentido a profissionaliza o dos quadros de pessoal e uma maior centraliza o das aquisi es s o dois elementos comuns desse processo evolutivo e que necessitam de uma reflex o aprofundada por parte do setor p blico federal Outra possibilidade de aplica o pr tica dos conhecimentos em an lise se d em face da condi o de transposi o de t cnicas de log stica especialmente no campo dos processos de aquisi o de produtos e servi os assim como na gest o de materiais e controle de estoques Na mesma linha existem metodologias mais sofisticadas e n o menos poderosas como o Strategic Sourcing e o Total Cost of Ownershp TCO que apresentam grande potencial tanto para a redu o do volume dos gastos p blicos quanto para a melhora de sua efici ncia Ter conhecimentos s lidos dos conceitos de GCS Log stica e Compras tornou se no meio privado especialmente nas empresas de m dio e grande porte uma necessidade Assim num momento hist rico marcado por um cont nuo debate sobre a necessidade de redu o e aperfei oamentos do gasto p blico o potencial destes conhecimentos tanto do ponto de vista conceitual quanto operacional n o pode ser desprezado Adquirir adaptar e difundir tais conhecimentos no Setor P blico n o tarefa simples mas de grande import ncia para avan o do discurso praxis em termos de melhora da gest o dos rec
200. item do ativo circulante de elevada import ncia fundamental entender que a manuten o de estoques implica em custos significativos Segundo Christopher 2007 tais custos podem ser definidos como de capital de armazenagem e manuseio de obsolesc ncia por danos e deteriora o de pequenos furtos perdas de seguro e demais custos de gest o Portanto sua forma o deve ser alvo de an lise criteriosa que certifique o acerto econ mico de tal op o Redu es no estoque e medidas que reduzam seus custos s o objetivos que v m sendo perseguidos de forma tenaz pela Log stica em especial pelas organiza es de compras Al m disso sistemas de suprimento baseados em filosofias de estoque zero ou m nimo dependem fortemente de estruturas de compras de alta capacidade de planejamento e resposta No Ativo Permanente est o localizados os bens instala es e equipamentos que s o utilizados na produ o e distribui o dos produtos ou servi os da empresa Ativos permanentes significam capital imobilizado que por sua vez al m de obviamente n o serem l quidos transform veis em recursos financeiros em curto espa o de tempo geram novos custos de manuten o desgaste obsolesc ncia e substitui o Muitas empresas terceirizaram a distribui o f sica de seus produtos em parte para melhorar os n meros dos ativos de seu balancete CHRISTOPHER 2007 p 85 Em termos do Passivo uma das maiores preocupa es a aquisi
201. legisla o de compras brasileira N o obstante o SIASG certamente o instrumento mais poderoso e importante do modelo de compras federais pois atrav s dele que se obt m um enorme volume de informa es estrat gicas sobre a estrutura de demanda da Administra o Federal Seu mais importante projeto seguindo os coment rios apresentados por Fernandes 2003 2005 seria a expans o da abrang ncia do SIASG para o processo de planejamento da aquisi o o que segundo entrevistas colhidas no Grupo Normativo J se encontra em fase de an lise importante notar que o uso da Tecnologia da Informa o provavelmente o ponto de maior proximidade entre os modelos privado e federal brasileiro em que pese os sistemas privados j incorporarem m dulos espec ficos tratando da defini o da demanda planejamento da compra Em contrapartida a TI uma das quest es em que os modelos brasileiro e norte americano mais se distanciam Nos EUA h uma grande liberalidade em rela o aos mecanismos tecnol gicos utiliz veis em cada ag ncia governamental n o existindo como no governo federal brasileiro a obrigatoriedade do uso de um nico sistema Entretanto tais elementos nos remetem a uma reflex o mais aprofundada Apesar da suposta desintegra o tecnol gica do sistema federal norte americano de compras isso n o sugere uma situa o de descontrole ou mesmo de desinforma o sobre a atividade Na verdade o sistema norte ame
202. lemento em torno do qual gravitam em rbitas hierarquizadas por ordem de import ncia a Legisla o os Sistemas as Pessoas e por ltimo quando pass vel de clara identifica o o Resultado Neste sentido a conclus o do trabalho a de que o sistema brasileiro de compras n o contribui substancialmente para a melhora da efici ncia do gasto p blico federal Como subs dio ao debate a disserta o tamb m apresenta sugest es para a supera es do quadro apontado xi ABSTRACT This thesis discusses the issue of public procurements by the Executive Branch of Brazilian Federal Government Its main objective is to analyze the contribution of this procurement system looking foward to having a greater and efficient public spending The knowledge accumulated by the private sector and by the U S federal procurement system on the acquisiton activities are used as comparative references The strategy adopted was to establish a conceptual framework to analyze the chapters of the thesis This framework consists of three dimensions Structures and Systems Legislation Standards and Processes and Skilled Human Resources These elements serve as the bases and conduct the discussion of each chapter In the methodological field the study used a combination of qualitative methods such as literature review and case studies In the third chapter the information was also obtained through semi structured interviews The evaluation of such informat
203. letado em no m ximo 90 dias contados da data da publiciza o da licita o Para iniciar o processo antes de tornar p blico seu interesse uma ag ncia deve promover com o objetivo de estabelecer o custo de refer ncia um levantamento detalhado dos custos envolvidos na presta o interna das atividades as quais se deseja colocar em disputa A ag ncia tamb m deve obter informa es acerca do poss vel custo privado atrav s de pesquisa pr via de pre os Posteriormente a esses levantamentos sendo os custos privados inferiores aos do setor a ser disputado a ag ncia deve dar a oportunidade para que a unidade p blica em disputa possa elaborar um plano de aperfei oamento de seus custos e servi os Tal plano denominado de Most Efficient Organization MEO A figura 2 3 apresenta as atividades pr vias a uma competi o desenvolvidas no mbito do Departament of Energy DOE Uma vez cumprida esta etapa pr via de planejamento publicizada a competi o e s o solicitadas as propostas aos interessados Ao fim das an lises o CO declarar vencedor aquele que apresentar o menor pre o US DEPARTAMENT OF ENERGY 2003 Dispon vel em http www whitehouse gov omb budget fy2002 mgmt pdf Acesso em 13 jan 2008 Unidade de medida padronizadora que significa um posto de trabalho de hor rio integral Ela torna poss vel a compara o entre postos de trabalho de hor rio integral e de meio expedinte Podendo ser prorrogado
204. liar o retorno destes A busca por racionalizar a utiliza o dos recursos da empresa conjugada com processos produtivos que criem valor para o cliente permitindo a amplia o das vendas e possibilitando o crescimento do lucro a l gica que preside a inter rela o entre a Log stica e a Administra o Financeira Outro t pico cujo entendimento possibilita a visualiza o das contribui es da Log stica para a melhora do desempenho da empresa a dimens o cont bil A Figura 1 3 mostra a conforma o b sica do balan o patrimonial e suas diversas intera es com a Log stica Balan o Patrimonial Patrim nio L quido Figura 1 3 Influ ncias da log stica sobre o Balan o Patrimonial Fonte Christopher 2007 p 84 17 No ativo circulante em termos de caixa e contas a receber elevar a liquidez uma medida de grande relev ncia Neste sentido reduzir o ciclo do pedido compreendido entre o momento do pedido por parte do cliente e seu efetivo atendimento uma a o que influi diretamente na melhora da posi o da empresa pois quanto mais r pido o cliente for atendido mais r pido se poder emitir a fatura e mais r pido o estoque se transformar em recurso financeiro CHRISTOPHER 2007 Estendendo o racioc nio a capacidade de produ o tamb m est ligada capacidade de suprimento que por sua vez est conectada capacidade de aquisi o de materiais e servi os Os estoques s o outro
205. licas brasileiras no mbito do Poder Executivo Federal responsabilidade deste rg o Concluindo o trabalho de entrevistas o Grupo Operacional formado por Subsecret rios ou ex Subsecret rios de Planejamento Or amento e Administra o SPOA s de minist rios com grande volume de aquisi es ou de elevado destaque institucional deu conta de apresentar a A lista completa dos participantes de cada grupo constitui o Anexo I da presente disserta o O roteiro da entrevista semi estruturada comp e o Anexo II Por fim o Anexo III traz o DVD que cont m os arquivos de udio das entrevistas realizadas rg o da Secretaria de Log stica e Tecnologia da Informa o SLTI do Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o MPOG Gerente de Sustenta o Normativa Gerente de Sustenta o Operacional e Gerente de An lise e Informa es Estrat gicas O SPOA ou cargo equivalente tem dentre suas atribui es a responsabilidade de conduzir os processo de aquisi o de produtos e servi os nos minist rios Tal atividade normalmente desenvolvida operacionalmente atrav s de uma Coordena o Geral de Log stica de Suprimentos ou de Compras diretamente subordinadas a eles Os SPOA s s o os operadores das pol ticas determinadas nos planos estrat gico e normativo Foram entrevistados os SPOA s dos Minist rios do Planejamento Fazenda Sa de Transportes e Justi a e ex SPOA s dos Minist rios da Faz
206. lusive o seu aperfei oamento cont nuo Tamb m n o se pode esquecer que o Brasil um pa s continental com servidores p blicos espalhados por milhares de munic pios e diversos estados com dimens es complexidades e graus de desenvolvimento muito variados O Minist rio do Planejamento Or amento e Gest o ou qualquer outro que seja respons vel por tais temas n o formula pol ticas apenas para si mas o faz indiretamente atrav s da inspira o para toda a Na o Portanto um PNLP pode servir como instrumento de afirma o e de difus o de uma nova mentalidade e cultura de combate ao desperd cio de recursos p blicos e de amplia o da efici ncia operativa do Estado 165 REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ABERDEEN GROUP Supply Management in the Public Sector Improvements Required Boston 2004 271p Dispon vel em lt http www aberdeen com c report other SupplyMgmtPublicSector pdf gt Acesso em 20 abr 2008 ABRUCIO F L Trajet ria recente da gest o p blica brasileira um balan o cr tico e a renova o da agenda de reformas RAP v 41 n esp p 67 86 2007 Dispon vel em lt http www scielo br pdf rap v41nspe a05v41sp pdf gt Acesso em 6 jan 2008 ALVAREZ M P A Evolu o das Responsabilidades e Atribui es da Fun o Compras Suprimentos um estudo na ind stria t xtil confec o de santa catarina 103 p Disserta o Mestrado em Engenharia Mec nica Universidade Federal de Santa Catari
207. m caso especial da Log stica sendo portanto um subconjunto desta b Renomeadores que v em a GCS como apenas um nome novo para Log stica n o havendo diferencia es conceituais entre um e outro c Unionistas para estes a GCS uma evolu o conceitual em rela o a Log stica sendo esta um subconjunto da primeira e d 32 atividades de sourcing e procurement neste trabalho subentendidas como sin nimas de processo roe de aquisi o Supply chain management encompasses the planning and management of all activities involved in sourcing and procurement conversion and all logistics management activities Importantly it also includes coordination and collaboration with channel partners which can be suppliers intermediaries third party service providers and customers In essence supply chain management integrates supply and demand management within and across companies CSCMP 2008 Bowersox Closs Stank 2000 buscando captar os movimentos de transforma o produtiva que vem ocorrendo na mudan a de paradigma de uma sociedade industrial para uma sociedade voltada para a informa o listaram dez mega tend ncias para Log stica e a Gest o da Cadeia de Suprimentos das empresas l deres de mercado O Quadro 1 2 apresenta estas mega tend ncias Quadro 1 2 As Mega tend ncias da GCS DE PARA Servi o ao Consumidor Gest o de Relacionamentos Advers rio Colaborador Previs
208. m as melhores propostas e promove discuss es com cada um destes Posteriormente lhes solicitada uma final proposal revision FPR que pode tanto equacionar falhas preencher lacunas conter aperfei oamentos ou redu es de pre o em rela o primeira proposta A adjudica o do contrato ser ent o decidida com base nesta ltima proposta LIBERMAN MORGAN 2007 Na eventualidade de ocorrer alguma disputa em torno do processo de aquisi o especialmente as envolvendo os respons veis p blicos pela contrata o e os licitantes as ag ncias que possuem um Board of Contract Appeals BCA podem lan ar m o do mesmo para promoverem a resolu o do conflito em primeira inst ncia Caso contr rio ela pode recorrer a uma ag ncia que disponha de tal estrutura DRABKIN THAI 2003 e THAI 2001 A legisla o norte americana ainda comporta duas situa es em que os procedimentos anteriormente elencados n o s o necess rios No caso das compras de pequeno valor ou Micro Purchases cujos valores podem chegar a US 2 5 mil n o h a necessidade de pessoal especializado em compras U S DEPARTAMENT OF AGRIGULTURE 2005 Qualquer servidor norte americano ao qual o governo designe um cart o de cr dito corporativo governmentwide commercial purchase card pode realizar tais aquisi es O procedimento id ntico ao de qualquer compra com cart o de cr dito pessoal podendo ser realizado no estabelecimento da compra ou via int
209. m indicador da percep o de relev ncia estrat gica da fun o na busca pela efici ncia do gasto Legisla o Normatiza o e Processos outra dimens o de an lise e busca visualizar os fluxos dos processos de compra em cada uma das estruturas assim como seus objetivos melhor compra menor pre o do produto maior transpar ncia ou outros Esta dimens o tamb m auxilia na identifica o dos conceitos e ferramentas utilizados nos diversos sistemas de compra em an lise possibilitando sua avalia o quanto ao est gio de desenvolvimento da fun o de compras Por ltimo a dimens o Recursos Humanos Especializados visa mostrar a estrutura de organiza o do pessoal encarregado da fun o de compras os conhecimentos julgados 7 U S GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE 2006 8 O referido documento foi desenvolvido pelo Government Accountability Office GAO ag ncia independente que trabalhada para o Congresso dos EUA e respons vel pelas atividades de fiscaliza o e controle do disp ndio p blico federal daquele pa s 5 importantes para sua forma o e a percep o de import ncia atribu da aos quadros de pessoal Tais elementos s o relevantes para a compreens o da capacidade da m o de obra especializada em compras na consecu o dos objetivos e processos em cada estrutura estudada No campo metodol gico o trabalho utilizou uma combina o de m todos qualitativos tais como pesquisa bibliogr f
210. mentada pela Secretaria do Tesouro Nacional STN 113 Como exemplos de tais normativas poss vel citar a Instru o Normativa n 2 2008 que disp e sobre regras e diretrizes para a contrata o de servi os continuados ou n o e a Instru o Normativa n 4 2008 que disp e 101 no ambito do Grupo Normativo composto apenas por servidores do DLSG a quase totalidade deles ocupando cargos de chefia n o explicitam uma pol tica mais clara e abrangente sobre a quest o das compras e aquisi es Percebe se sim um claro direcionamento no sentido de aprofundar se o uso do Preg o Eletr nico tendo mesmo um dos entrevistados apontado esta como sendo a pol tica de log stica do governo federal Ainda quanto quest o da formula o de pol ticas cabe destacar que um dos entrevistados do Grupo Operacional observou que a extin o do MARE teve efeito delet rio sobre toda a rea de gest o do governo federal inclu das a naturalmente log stica e compras Tal fen meno ocorreu em face da preval ncia da discuss o fiscal decorrente do Plano Real e do fim da infla o e foi intensificada pela a crise cambial de 1999 A quest o fiscal amplificou a import ncia relativa da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estrat gicos SPD e especialmente da Secretaria de Or amento Federal SOF em detrimento das demais Atrav s da figura 3 1 poss vel visualizar a estrutura atual do MPOG que como se pode observar tem responsa
211. mento de novos conceitos e t cnicas e troca de informa es para eventuais a es integradas entre as ag ncias governamentais O Conselho coordenado pelo diretor de administra o do OMB e na busca por aperfei oar a fun o de compras no governo norte 6 Mat ria prima produtos comuns commodities bens de capital servi os obras de engenharia etc Exceto o Departamento de Defesa que j possu a estrutura equivalente 7 Para informa es complementares vide http caoc gov 69 americano trabalha em estreita colabora o com o OFPP o CARC e as institui es governamentais de ensino ligadas ao tema de compras N o obstante o significativo avan o da cria o dos CAO s nesse tocante o SARA ainda n o foi completamente implementado conforme o relat rio Federal Acquisition Progress in Implementing the Services Acquisition Reform Act of 2003 US GOVERNMENT ACCOUNTABILITIY OFFICE 2005c Na ocasi o da cria o do cargo houve a nomea o nas 17 ag ncias civis que ainda n o possu am esta posi o Entretanto em diversas delas ocorreu apenas a nomea o do indicado sem a montagem de uma estrutura adequada que conforme define o SARA deveria dedicar se exclusivamente quest o das aquisi es Assim contrariando o esp rito da legisla o aprovada boa parte dos nomeados para o cargo de CAO j estavam desempenhando outras fun es de elevado n vel hier rquico such as Chief Financial O
212. mesma dire o do estudo de Gansler Lucyshyn 2004 Esse relat rio al m de mais recente tamb m mais abrangente abarcando al m do Departamento de Defesa as ag ncias civis No per odo citado foram realizadas 1 375 competi es em 25 ag ncias federais envolvendo 50 989 FTE s dos quais 83 foram vencidos pelo setor p blico Segundo as estimativas do OMB a economia advinda destes processos foi de aproximadamente US 7 2 bilh es no per odo N o obstante a dimens o dos dados apresentados foram disputados entre 2003 e 2007 apenas 13 dos FTE s aptos para tal o que remete a percep o de um potencial significativo de redu o de custos ainda por explorar US OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET 2008 Em resumo a ideia b sica por tr s do Competitive Sourcing a de que o monop lio um potencial gerador de inefici ncias sendo a competi o o elemento que romperia tal in rcia gerando um comportamento mais eficiente competitive sourcing assumes that competition between the two providers leads to improved quality at lower cost regardlees of which sector is the winner GANSLER LUCYSHYN 2004 p 8 Na vis o de Gansler 2003 p 5 The missing ingredient is competition Outro aspecto de fundamental relev ncia a expectativa impl cita semelhante ao argumento utilizando no mbito da Gest o da Cadeia de Suprimentos de que o estabelecimento de parcerias amplifica a capacidade criativa o potencial de resolu
213. mida agora uma perspectiva normativa visando o desenvolvimento de alternativas para a supera o de 162 tal realidade parece defens vel que o primeiro passo seja a constru o de um novo modelo de organiza o conceitual para o setor onde o combate corrup o n o seja abandonado mas o centro das preocupa es passe a ser a obten o de resultados verdadeiramente vantajosos para o Estado evitando desperd cios e custos desnecess rios Numa proposta de tal natureza conforme se visualiza graficamente na Figura 4 2 al m das j importantes participa es da Legisla o e dos Sistemas s o acrescidas com igual grau de import ncia as Pessoas e o Conhecimento todos estes elementos permeados naturalmente pela preocupa o com a tica Retomando os primeiros cap tulos da presente disserta o for oso notar que as experi ncias analisadas inspiram tal proposta sem que isso obviamente signifique a ado o acr tica de qualquer modelo O Figura 4 2 Sistema Focado no Resultado No caso especifico brasileiro a primazia da questao dos recursos humanos esta no fato de que medidas adstritas s outras dimens es de an lise abordadas provavelmente ter o alcance limitado sem a contrapartida de um s lido quadro de profissionais que consiga extrair o m ximo destes instrumentos Neste sentido o Preg o Eletr nico um bom exemplo de que uma ferramenta adequada e interessante pode ser usada de forma pouco efic
214. mo FAIR Act caracter sticas comerciais Services Aquisition 2003 Basicamente a legisla o cria em todas as ag ncias federais o Reform Act cargo de Chief Acquisition Officer CAO fortalece os conhecido como funcion rios p blicos dedicados s atividade de aquisi o SARA Act estimula a utiliza o da Performance Based Aquisition PBA e melhora o processo de gest o das aquisi es General Services 2005 Dentre outras medidas de reorganiza o do GSA fundiu o Administration Federal Supply Service FSS e o Federal Technology Service Modernization Act FTS em uma nica unidade de aquisi es denominada Federal Acquisition Service FAS Fonte Elabora o pr pria com base em Gansler 2002 p 15 Schwartz 2005 p 39 Woods 2002b p 1 e Summerill Sharpe 2006 p 28 Como se pode observar pela descri o sucinta das legisla es apresentadas tratou se basicamente de simplificar flexibilizar e reorganizar estruturas e processos numa busca cont nua pela efici ncia em compras adotando ou permitindo a ado o de t cnicas mais modernas desenvolvidas no mbito privado No mbito do Departament of Defense DoD que conta com um corpo t cnico muito qualificado e mais integrado foram implementadas in meras iniciativas desde a d cada passada Sua estrutura de pesquisa desenvolvimento e treinamento aliada dimens o e complexidade de suas aquisi es geraram um grau de sofistica o de t cnicas
215. mpo seja em termos remunerat rios n o h est mulo que atraia e motive servidores p blicos para o desempenho da fun o de compras Com isso tamb m no quesito Recursos Humanos Especializados o sistema de compras federais brasileiro se diferencia dos demais n o demonstrando qualquer perspectiva de combate ao Desperd cio Passivo ou foco no resultado Como estrat gia facilitadora do processo de reflex o os t picos analisados at o momento Estrutura e Sistemas Legisla o Normatiza o e Processos e Recursos Humanos Especializados ser o renomeados como respectivamente Sistemas Legisla o e Pessoas Assim atrav s do Quadro 4 1 apresentada uma s ntese dos elementos discutidos at aqui considerando se os tr s casos abordados Quadro 4 1 Sintese da Matriz Conceitual SETOR PRIVADO A Fun o de Compras vista como estrat gica e SETOR PUBLICO FEDERAL NORTE AMERICANO A Fun o de Compras passou a ser vista como estrat gica e sua posi o SETOR P BLICO FEDERAL BRASILEIRO A Fun o de Compras vista como burocr tica e n o estrat gica Sua sua posi o hier quica h posi o hier quica SMS ge geralmente pr xima dos eia geralmente intermedi ria n veis mais elevados de es Rr SETE em rela o aos n veis mais tomada de decis o pre elevados de tomada de A Atividade de Aquisi o A Atividade de Aquisi o A Atividade de Aquisi o geralmene pouco minu
216. mpra da empresa e de minimiza o dos custos A quarta etapa a avalia o e sele o dos fornecedores O pen ltimo passo a efetiva o das compras buscando a m xima redu o dos custos de transa o O sexto e ltimo passo a gest o das rela es com os fornecedores parametrizada por medidas de performance busca por melhores pr ticas e aperfei oamento cont nuo Por outro lado resta claro que a implementa o de tal ferramenta de gest o implica na exist ncia de um quadro de pessoal com elevado n vel de qualifica o intelectual e dom nio de diversas habilidades t cnicas Buscando explicitar tais habilidades Anderson Katz 1998 p 11 apresentam o quadro representado na Figura 1 11 44 High With Business Development and Management Expertise Sophisticated technical knowledge Broad business perspective Creative contract writing With Marketing Knowledge Relationship building Close linkage with marketing and sales functions Quick response capability Project management Revenue Impact Business Sourcing Specialists Risk e Facilitation and team building With Technical Skill Sourcing strategy development Technical product or service knowledge Supplier evaluation process management Cost analysis and problem solving Negotiating and contracting Integrated supply chain management Business case analysis Low j Low Procurement Complexity High Figura 1 11
217. n Logistics Journal of Business Logistics v 21 n 2 p 1 16 2000 BOWERSOX D J CLOSS D J COOPER M B Supply Chain Logistics Management New York McGraw Hill 2002 BRAGA A Evolu o estrat gica do processo de compras ou suprimentos de bens e servi os nas empresas artigo cient fico 2006 Dispon vel em lt http www centrodelogistica org new art Evol Estrat de compras e supr bens de serv p df gt Acesso em 04 jan 2008 BRAGA A HIJJAR M F Panorama da Gest o de Compras e Suprimentos nas Empresas Industriais Brasileiras Revista Tecnolog stica Ano XIV n 153 p 78 85 ago 2008 Dispon vel em lt http www tecnologistica com br site 5 1 2 22438 asp gt Acesso em 27 abr 2009 BRASIL Plano diretor da reforma do aparelho do Estado Bras lia Presid ncia da Rep blica 1995 BRASIL Lei 8 666 de 21 de junho de 1993 Estabelece normas gerais sobre licita es e contratos administrativos pertinentes a obras servi os inclusive de publicidade compras aliena es e loca es no mbito dos Poderes da Uni o dos Estados do Distrito Federal e dos Munic pios 2 Edi o Bras lia Senado Federal 2005 BRASIL Lei 10 520 de 17 de julho de 2002 Institui no mbito da Uni o Estados Distrito Federal e Munic pios nos termos do Art 37 inciso XXI da Constitui o Federal modalidade de licita o denominada preg o para aquisi o de bens e servi os comuns e d outras provid ncias 2
218. na Florian polis 2004 Dispon vel em lt http www tede ufsc br teses PEMCOT82 pdf gt Acesso em 27 abr 2009 ASSUMPCAO M R P Reflex o para Gest o Tecnol gica em Cadeias de Suprimento Gest o amp Produ o v 10 n 3 p 345 361 dez 2003 Disponivel em lt http www scielo br pdf gp v10n3 19167 pdf gt Acesso em 16 jan 2008 ANDERSON M G KATZ P B Strategic Sourcing International Journal of Logistics Management v 9 n 1 p 1 13 1998 BAILY P FARMER D JESSOP D JONES D Compras princ pios e administra o S o Paulo Ed Atlas 2008 BALLOU R H The evolution and future of logistics an supply chain management Produ o v 16 n 3 p 375 386 Sep Dez 2006 Dispon vel em lt http www scielo br pdf prod v16n3 a02v16n3 pdf gt Acesso em 16 jan 2008 BANDIERA O PRAT A VALLETTI T Active and Passive Waste in Government Spending evidence from a policy experiment The Economics of Public Procurement American Economic Review p 1278 1308 2009 BARTOLINI A The CPO s Agenda 2009 smart strategies for tough times Boston Aberdeen Group 2009 30 p Disponivel em lt http www zycus com resource centre cpo agenda 2009 smart strategies for tough times html gt Acesso em 17 out 2009 BATISTA M A C MALDONADO J M S V O papel do comprador no processo de compras em institui es p blicas de ci ncia e tecnologia em sa de RAP n 42 4 p 681 699 jul ago 2008 Dispon
219. nanceiros poss veis Os itens subsequentes apresentam a inter rela o dos elementos abordados com o setor privado em especial a quest o da Log stica na qual a fun o de compras est inserida Tamb m discutida a interpreta o de tais elementos luz da estrutura conceitual do setor p blico federal brasileiro 2 2 Custos Log sticos Como a proposta do presente trabalho abordar especificamente a efici ncia em compras surge a necessidade de uma clara delimita o de seu ambiente de inser o A fun o de compras parte de um sistema produtivo mais amplo a Log stica Logistics management is that part of Supply Chain Management that plans implements and controls the efficient effective forward and reverse flow and storage of goods services and 15 related information between the point of origin and the point of consumption in order to meet customer requirements CSCMP 2008 A Figura 1 2 representa graficamente a defini o anterior explicitando sua tend ncia promo o continua de processos de integra o de atividades transportes estoque compras etc entre agentes fornecedores f bricas e clientes e entre fun es suprimento produ o e consumo Para a Log stica Empresarial a coordena o interna vital e reflete se tanto em termos de resultados financeiros quanto em agilidade no atendimento aos clientes Observando mais atentamente a figura poss vel notar que a Log stica
220. nde circula o conforme definido no Art 21 da Lei de Licita es Tais publica es precisam ser feitas com um certo tempo de anteced ncia igualmente definido no artigo citado variando de cinco dias teis para Convites at quarenta e cinco dias para Concursos e Concorr ncias cujos crit rios de julgamento sejam os de melhor t cnica ou t cnica e pre o ou ainda cujo regime de execu o seja o de empreitada integral Os avisos precisam conter as informa es necess rias para que os poss veis contendores obtenham o edital completo o qual lhes possibilitar a participa o no certame No caso dos rg os usu rios do SIASG o m dulo SIDEC faz o encaminhamento autom tico para a Imprensa Nacional e para o Comprasnet onde o edital fica eletronicamente dispon vel para fornecedores cadastrados No caso de Preg es o acesso atrav s do Comprasnet livre para todas as pessoas que podem consultar seu n mero objeto unidade respons vel e data de in cio de envio e de abertura das propostas Tomando se como refer ncia uma licita o do tipo menor pre o a mais comum realizada nas modalidades de Tomada de Pre os ou Concorr ncia na data e hora marcados os proponentes entregam Comiss o de Licita o dois envelopes lacrados contendo respectivamente sua documenta o e sua proposta de pre o Inicialmente procedida a abertura do envelope de 151 E et Be an ts Se houver a necessidade de altera o do Instrumento
221. nta de evitar uma situa o de defici ncia aguda de servidores no setor 90 6 O Presente e o Futuro das Aquisi es Norte americanas Ao analisar se ao longo do presente cap tulo a Fun o de Compras da Administra o P blica Federal dos EUA foi poss vel notar nela a preval ncia de uma vis o empresarial de foco no resultado Tal perspectiva conceitual permeia cada uma das dimens es da matriz conceitual utilizada como instrumento parametrizador das reflex es deste trabalho acad mico Nesse sentido ainda que com dificuldades de implementa o se pode afirmar que no mbito da fun o de compras existe um alinhamento entre estrutura organizacional processos ferramentas e gest o de pessoas Portanto razo vel esperar que a din mica atual continue muito intensa com o aprofundamento das mudan as j em curso e a introdu o de novas ideias A dire o parece estar definida nas palavras de Burleson Wilson 2007 p 12 Reform should be designed to allow more creativity and focus on proactive streamlining to allow contracting officers to support their missions more effectively and efficiently Em f rum realizado pelo GAO para discutir os desafios e oportunidades nas aquisi es federais do s culo XXI a preocupa o com a for a de trabalho tamb m se destacou Ensuring the federal workforce has the capacity and capability to manage contractor operations effectively U S GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFIC
222. nte na fun o de pregoeiros os quais normalmente acumulam a fun o de presidentes de comiss o de licita o Supondo pelo menos mais 3 pessoas envolvidas em atividades de apoio aos pregoeiros e presidentes de comiss o de licita es poss vel supor um grupo de aproximadamente 24 000 servidores envolvidos com a fun o de compra no mbito 177 Segundo o mesmo entrevistado nos ltimos anos foram treinados para o desempenho da fun o de pregoeiro mais de 16 000 servidores segundo n meros do DLSG Entretanto o quantitativo de servidores que efetivamente desempenham tal atividade varia constantemente 145 federal S o profissionais pertencentes a diversas carreiras e alguns ocupantes apenas de cargos 178 Um dos entrevistados do comissionados denominados de Dire o e Assessoramento DAS Grupo Operacional ainda observou que no setor de compras assim como em geral nas reas administrativas do governo federal embora nos ltimos anos em n mero declinante ainda h a presen a de um contingente consider vel de servidores terceirizados Tal situa o seguindo o racioc nio do respondente tem sido problem tica j que por raz es legais servidores terceirizados n o podem ser tratados como funcion rios p blicos por exemplo quanto investimentos com treinamento e qualifica o Estes servidores tamb m n o podem praticar v rios atos privativos de funcion rios p blicos Mas a maioria dos servidores p blic
223. nte os procedimentos para a aquisi o de produtos e servi os De forma semelhante ao setor privado o governo federal dos EUA trata o processo de aquisi o como composto de tr s fases claras e distintas embora inter relacionadas na obten o do melhor resultado poss vel planejamento da compra escolha do fornecedor e gest o de contratos De modo geral as pr ticas comerciais s o 156 frequentemente utilizadas no setor p blico federal norte americano e a rea de aquisi es explicita tal fen meno de forma vis vel inclusive utilizando ferramentas conceitos e mesmo a nomenclatura privada em documentos oficiais Outra caracter stica interessante do caso federal norte americano sua relativa flexibilidade normativa Como visto no segundo cap tulo o FAR n o uma lei votada no legislativo daquele pa s embora este possa impor modifica es pontuais Suas altera es s o realizadas atrav s de consenso por um conjunto de tr s conselhos compostos basicamente de profissionais com amplo dom nio t cnico sobre o tema de aquisi es Essa estrutura permite que o FAR permane a atualizado com os avan os no campo do suprimento sem perdas no quesito transpar ncia Outro elemento importante na experi ncia federal norte americana de compras foi sua transi o de um sistema de estrita legalidade semelhante ao que temos atualmente no Brasil no qual o agente p blico s pode fazer o que a lei estritamente lhe permite fazer
224. o n 1319 Dispon vel em lt http www ipea gov br sites 000 2 publicacoes tds td 1319 pdf gt Acesso em 21 jan 2008 GARRET GA Performance Based Acquisition The Real Essencial Elements Contract Management Magazine v 45 n 5 p 42 49 may 2005a Dispon vel em lt http www ncmahg org files Articles 2390F CM May05 42 pdf gt Acesso em 30 jun 2008 GARRET GA PURSCH W C Beyond Performance Based Acquisition Contract Management Magazine v 45 nll p 44 49 nov 2005b Dispon vel em lt http www ncmahq org files Articles AEAFA_CM_Nov05_p44 pdf gt Acesso em 30 jun 2008 GASPAR N L An lise Comparativa do Processo de Compras de Servi os de Tecnologia da Informa o da Administra o P blica Brasileira 2005 88 p Disserta o Mestrado Profissionalizante em Administra o IBMEC Rio de Janeiro 2005 Dispon vel em lt http www dominiopublico gov br gt Acesso em 04 nov 2008 GIBSON B J MENTZER J T COOK R L Supply Chain Management porsuit of a consensus definition Journal of Business Logistics v 26 n 2 p 17 25 2005 Dispon vel em lt http bus utk edu ivc supplychain Readings SCM Defined pdf gt Acesso em 27 fev 2008 GIUNIPERO L HANDFIELD R B Purchasing Education and Training II Tempe CAPS Research 2004 125 p Dispon vel em lt http www capsresearch org publications pdfs public giunipero2004es pdf gt Acesso em 03 dez 2008 GODOY
225. o o que n o ocorre no caso do setor p blico federal brasileiro que em termos de quadros de pessoal sofre com problemas cr nicos de ordem quantitativa e qualitativa em seus setores de aquisi o Neste sentido a coleta de tr s propostas apresentadas por poss veis fornecedores n o sugere um elevado grau de confiabilidade necess rio para posteriores processos de avalia o 142 Para a aquisi o de produtos comuns por outra modalidade que n o o Preg o n o h exig ncia de prepara o de documento espec fico de descri o do objeto embora seja poss vel o uso de projeto b sico 119 Uma vez cumpridos os ritos legais e de posse da descri o do objeto da licita o na forma de um projeto b sico ou termo de refer ncia e tendo a proje o inicial do pre o do produto ou servi o cabe definir a modalidade licitat ria atrav s da qual se proceder a disputa bem como seu crit rio de julgamento Segundo o TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI O 2006 p 25 Modalidade de licita o a forma espec fica de conduzir o procedimento licitat rio a partir de crit rios definidos em lei No caso brasileiro o valor estimado para a licita o o referencial b sico para a escolha da modalidade exceto no caso do Preg o que pode ser utilizado para compras de quaisquer valores desde que o objeto licitado seja um bem ou servi o comum Abaixo s o listadas as cinco possibilidades de procedimento licitat rio existentes na
226. o Brasil Y Dadas as seguintes quatro dimens es de an lise a Organiza o e Lideran a b Legisla o e Normatiza o c Recursos Humanos e d Gest o da Informa o Qual sua vis o sobre as aquisi es p blicas federais brasileiras e em especial da Marinha do Brasil com refer ncia a cada uma destas dimens es Y Em sua opini o quais os pontos positivos do sistema de aquisi o p blica federal brasileiro 187 legisla o informatiza o e pessoas Y Em sua opini o o que caracteriza uma boa aquisi o pre o velocidade v Tomando a defini o anterior como poder amos classificar as aquisi es p blicas federais brasileiras satisfat rias insatisfat rias Elas cumprem com seu papel v Quais os maiores problemas enfrentados para se conseguir uma boa aquisi o v Qual ou quais as maiores inova es ocorridas no setor de aquisi es p blicas federais nos ltimos anos 3 Grupo de Quest es Vis o de futuro das compras p blicas federais v Em sua vis o qual o futuro das compras p blicas federais O que precisa ser aperfei oado e ou quais inova es precisam ser introduzidas O que precisa ser feito para melhorar y O Sr tem algum coment rio adicional que gostaria de fazer Algo que considera importante e que n o foi mencionado ANEXO HI Entrevistas DVD 189
227. o Eletr nico Note se que a economia calculada pela subtra o do valor homologado do valor de refer ncia Sendo o primeiro o valor pelo qual ser assinado o contrato com o fornecedor e o segundo proveniente de pesquisa de pre o e levantamento de custos das reas interessadas Quadro 3 7 Evolu o da Economia Proporcionada pelo Preg o Eletr nico 2002 2008 Valor Valor de O denis OS Refer ncia R a bi 2002 70 481 002 66 94 943 071 74 24 462 069 08 25 80 2003 187 322 543 57 242 390 515 80 5506797223 22 710 2004 534 019 136 85 776 518 470 44 242 499 333 59 31 20 2005 3 384 469 520 26 4 677 574 181 85 1 293 104 661 59 27 60 2006 11 160 573 246 28 12 978 392 249 49 181781900321 14 00 2007 16 501 774 594 22 19 716 071 378 00 3 214 296 783 79 16 30 2008 12 211 808 101 42 16 042 825 814 44 383101771301 23 88 Fonte SIASG Comprasnet GAIE DLSG SLTI MP Embora os valores sejam expressivos representando economias anuais geralmente superiores a 15 sobre o valor de refer ncia necess rio observar que tais dados merecem uma an lise mais cr tica Inicialmente com rela o ao pre o de refer ncia que conforme j abordado anteriormente constitu do com base em pesquisa de mercado procedida junto aos potenciais interessados Tal situa o pode gerar estimativas superiores as que realmente refletiriam a m dia do mercado j que os interessados sabendo tratar se apenas de uma pesquisa de pre os visando fut
228. o Log stico Original Fornecedores dos Consumidores dos Fornecedores e Fornecedor Organiza o Consumidor e E m Consumidores Figura 1 8 b Cadeia de Suprimento Ampliada Parceiro Log stico Terceirizado a q le o 4 q ROO ao gt Fornecedor 4mb E lt gt Consumidor 4 4mp ite D Fornecedores de dos ita O Fornecedores do dos Fornecedores Fornecedores Figura 1 8 c Cadeia de Suprimento Atual Figura 1 8 Representa o Gr fica dos Tipos de Relacionamento em Cadeia Fonte adaptado de Mentzer et al 2001 p 5 Observa se que a intera o entre fornecedores f brica e consumidores que anteriormente formavam uma fra o de uma corrente agora torna se muito mais complexa ao ambicionar estabelecer o mesmo grau de inter rela o com as pontas de outras cadeias Tal movimento visa conceitualmente tornar a pequena cadeia composta originalmente por tr s elos numa nica n as cadeia agora composta por elos onde o elo inicial o chamado fornecedor dos fornecedores e o ltimo o consumidor dos produtos anteriormente fabricados na cadeia Figura 1 8b Mas 34 Mentzer et al 2001 ainda apresenta um modelo mais complexo formado n o s pelos elementos j apresentados mas tamb m pela intera o de agentes terceirizados de produ o e outros prestadores de servi os Note se que o modelo apresentado
229. o Planejamento Previs o e Reposi o Colaborativa Experi ncia Estrat gias de Transi o Valor Absoluto Valor Relativo Integra o Funcional Integra o de Processos Integra o Vertical Integra o Virtual Estocagem de Informa o Compartilhamento de Informa o Aprendizagem Atrav s de Treinamentos Espec ficos Aprendizagem Baseada em Conhecimento Contabilidade Gerencial Gest o Baseada em Valor Interseccionistas para estes a GCS um novo conceito que apenas utiliza algumas partes da Log stica Os autores tamb m promoveram uma pesquisa com 104 membros do CSCMP buscado aprofundar a an lise sobre a quest o Dentre os itens pesquisados estava a prefer ncia dos pesquisados sobre uma das interpreta es sobre a rela o entre Log stica e GCS A interpreta o Unionista recebeu 47 da prefer ncia seguida da Interseccionista com 28 Tradicionalista com 19 e Renomeadores com 6 Os resultados em que pese as limita es da pesquisa apresentam duas conclus es razo veis sobre a quest o do interrelacionamento Log stica x GCS Primeiramente h clareza de que n o se trata apenas de uma troca de nomes Al m disso apesar de uma prefer ncia pela vis o Unionista n o h consenso Esta op o se d pela maior clareza interpretativa alcan ada pela ideia de aquisi o como algo que pode dar se 37 atrav s de uma compra ou de outro m todo qualquer de obten o
230. o SIASG Comprasnet ao Dr Rog rio Santanna dos Santos Secret rio de Log stica e Tecnologia da Informa o e a seus colaboradores Loreni Foresti Carlos Henrique de Azevedo Moreira e Cesar Clesito Arcoverde Fechine 98 or amento federal como gastos com pessoal e encargos encargos da d vida p blica e transfer ncias vide Quadro 1 1 no Cap tulo 1 esta dimens o do gasto p blico que oferece as melhores oportunidades para trabalhar com a amplia o da efici ncia entendida como o combate ao desperd cio e redu o de custos desnecess rios Al m disso a rea de compras se presta especialmente com os significativos avan os conceituais dos ltimos anos no campo da gest o empresarial compreens o da relev ncia de ideias como planejamento inova o coopera o parceria foco no cliente pr atividade para citar alguns dos conceitos tidos na atualidade como par metros b sicos para a sobreviv ncia da empresa moderna em meio competi o global e que possuem potencial de adapta o pelo setor p blico Dados do Sistema Integrado de Administra o de Servi os Gerais SIASG software de controle e acompanhamento das compras federais que ser objeto de an lise posterior d o conta da exist ncia at junho de 2008 de mais de 287 mil fornecedores cadastrados ativos podendo entregar administra o p blica federal aproximadamente 177 mil itens de material e 2 500 tipos de servi o S o mais de 3 800
231. o apresentado confirmando as reflex es apresentadas pelos entrevistados do Grupo Operacional no item 2 2 o simples e estrito cumprimento de ritos e exig ncias legais perdendo se a oportunidade de um verdadeiro planejamento voltado para o aperfei oamento da qualidade do gasto p blico reduzindo a licita o a mero ato de escolha de fornecedor b Sele o de fornecedores A fase externa que tem in cio com a divulga o do ato convocat rio e vai at a contrata o do fornecimento do bem da execu o da obra ou da presta o dos servi os TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI O 2006 p 114 tem como pice o momento de sele o de fornecedores O Quadro 3 3 apresenta as etapas e procedimentos desta fase Quadro 3 3 Etapas e Procedimentos da Fase Externa da Licita o Elabora o do edital da licita o Encaminhamento de aviso e edital para publica o blica o na Internet Distribui o do edital a fornecedores interessados Divulga o de mforma es adicionais sobre o edital came para habilita o fiscal do fomecedor game para habilita o jur dica do fornecedor ame para qualifica o econdmico financeira de fomecedor came para qualifica o t cnica do fommecedor Recebimento de propostas de pre o e ou t cnica ulgamento de propostas Avalia o de aceitabilidade da proposta vencedora Emiss o de ata da licita o Recebimento e julgamento de recursos Homologa o e adjudica o da licita o Encam
232. o combate simult neo dos desperd cios ativo e passivo a preval ncia da tem tica do combate corrup o e a rigidez da legisla o de compras p blicas tem gerado frequentemente situa es esdr xulas nas quais a despeito do cumprimento integral das exig ncias legais s o realizadas compras cujos resultados s o insatisfat rios do ponto de s perguntas do roteiro completo id ntico ao utilizado para o Grupo Operacional 125 x Rae O que n o deve ser confundido com irrelev ncia 107 vista da rela o qualidade pre o do produto ou servi o adquirido Nas palavras de um dos entrevistados do Grupo Operacional Entre saber comprar bem e saber sair liso do processo a escolha inevit vel Quem deveria estar se preocupando com o cara comprar bem ou mal a organiza o e n o o cara O cara est querendo se preocupar realmente em fazer um bom trabalho E fazer um bom trabalho com os instrumentos de avalia o que agente tem hoje ter as contas aprovadas porque a l gica est toda em evitar irregularidades entrevista realizada pelo autor A preocupa o priorit ria dos SPOA s e ex SPOA s com o cumprimento da lei de compras e a aus ncia de uma pol tica abrangente para a rea de aquisi es explicitou se novamente com a dificuldade dos entrevistados do Grupo Operacional em descrever de forma homog nea as fases do processo Apenas um entrevistado utilizou a nomenclatura do DLSG Outros sete con
233. o destas ferramentas possa ser desconectado da destreza e intelig ncia com que os servidores p blicos ir o utiliz las S o raras se que existem tecnologias que possam funcionar com qualidade independentemente do preparo e motiva o de seus operadores A consequ ncia aparentemente mais grave da preval ncia do bin mio Lei de Licita es Tecnologia da Informa o o desconhecimento generalizado de temas relacionados log stica e gest o da cadeia de suprimentos como compras gest o de materiais e de estoques etc Diferentemente da experi ncia norte americana a proposta brasileira n o parece caminhar no sentido de elevar a qualidade e a motiva o dos servidores de compras ao patamar dos desafios 103 Tal como o Programa de forma o em Log stica P blica da Escola Nacional de Administra o P blica ENAP 104 A Bolsa Eletr nica de Compras uma das primeiras iniciativas nacionais de compra p blica eletr nica implantada durante a sua gest o como secret rio entrou em opera o em setembro de 2000 FERRER et al 2007 p 93 96 que a fun o tem assumido no mundo moderno mas ao contr rio indica uma busca por simplificar ao m ximo as tarefas de aquisi o refor ando a perspectiva de que as compras p blicas resumiriam se ao mero cumprimento da lei e agora ao apertar de alguns bot es Caminhando na mesma dire o outro aspecto ligado aos quadros respons veis pelas aquisi es p blicas a falta
234. o em Cadeia Figura 1 9 Processo de Compras Figura 1 10 Strategic Sourcing Figura 1 11 Habilidades Necess rias ao Strategic Sourcing Figura 1 12 Ciclo de Vida de um Produto Figura 2 1 Estrutura Federal de Compras P blicas dos EUA Figura 2 2 Estrutura Organizacional do faz Figura 2 3 Atividades de Planejamento de um Competitive Sourcing Desenvolvidas no Departament of Energy DOE Figura 3 1 Estrutura Organizacional do MPOG Figura 3 2 Estrutura Organizacional da SPOA MP Figura 3 3 Estrutura do SIASG Figura 3 4 Integra es do SIASG com Outros Sistemas Corporativos Federais xvii 13 15 16 18 20 27 27 33 38 42 44 46 63 67 82 102 103 109 111 Figura 3 5 Fluxo de Compras Seguido no SIASG Figura 3 6 Evolu o do peso das aquisi es por Dispensa e Inexigibilidade em rela o ao total SISG Figura 4 1 Sistema Corruptoc ntrico Figura 4 2 Sistema Focado no Resultado xviii 112 133 161 162 LISTA DE QUADROS Quadro 1 1 Resumo das Despesas Nominais Realizadas pela Uniao 2003 2007 Quadro 1 2 As Mega tend ncias da GCS Quadro 1 3 Comprativo dos custos te ricos dos fornos SCC 61 e ES 61 Quadro 1 4 A atua o do comprador em retrospectiva alguns aspectos Quadro 2 1 Legisla es Implementadas nos Anos 90 Quadro 2 2 Processo de Aquisi o Federal Norte americ
235. o federal Mas o eventual sacrif cio da efici ncia e economicidade em nome do combate corrup o n o vem surtindo os efeitos esperados Segundo Silva 2004 p 119 relembrando o esquema de corrup o no n cleo de compras do Minist rio da Sa de descoberto pela Pol cia Federal na chamada Opera o Vampiro Este fato comprova que a forma atual de controle continua ineficiente para travar a corrup o que continua acontecendo n o s no Minist rio da Sa de A quantidade de papel que envolvida num procedimento licitat rio frustra qualquer tentativa s ria de exercer o controle A corrup o somente descoberta quando h den ncia Mesmo organiza es internacionais como o Banco Mundial que normalmente cobram dos pa ses em desenvolvimento legisla es de compras p blicas mais transparentes permitindo o cc controle e o combate corrup o apontam que no caso brasileiro the transparency of the 1993 procurement law provided an adequate legal framework to combat corrupt and fraudulent practices but this has not been enough to their eradication WORLD BANK 2004 p Xii Diferentemente dos casos privado e federal norte americano abordados nos cap tulos anteriores as aquisi es p blicas federais brasileiras n o est o calcadas no resultado mas no cumprimento estrito do rito legal Como a legisla o brasileira em vigor fruto de uma preocupa o primordial com o combate co
236. o subordinado SLTI que tem como suas atribui es dentre outras I formular e promover a implementa o de pol ticas e diretrizes relativas s atividades de administra o de materiais de obras e servi os de transportes de comunica es administrativas e de licita es e contratos adotadas na administra o federal direta aut rquica e fundacional II gerenciar e operacionalizar o funcionamento sist mico das atividades do SISG por interm dio da implanta o supervis o e controle do Sistema Integrado de Administra o de Servi os Gerais DECRETO N 6 081 2007 Dentre as tarefas operacionais que t m marcado o trabalho do DLSG destaca se o acompanhamento das aquisi es feitas pelas Unidades Administrativas de Servi os Gerais UASG s que no ano de 2008 eram em n mero de 3 876 Tal acompanhamento se d atrav s de uma ferramenta tecnol gica denominada Sistema Integrado de Servi os Gerais SIASG ao qual as UASG s est o eletronicamente conectadas O SIASG um software de grande abrang ncia e complexidade contando com v rios m dulos A despeito de ser implementado tecnologicamente pelo Servi o Federal de Processamento de Dados SERPRO suas funcionalidades e aperfei oamentos s o demandados e acompanhados pelo DLSG Conforme detectado nas entrevistas realizadas no Grupo Normativo a pr pria dimens o e diversidade dos temas abrangidos pelo SISG frente escassez de quadros do DLSG tanto do ponto
237. objetivos Do ponto de vista da efici ncia do gasto p blico a situa o ainda mais preocupante Mesmo levando em considera o os avan os com o Preg o Registro de Pre os Cart o Corporativo etc h um limite para tais ferramentas Relembrando os modelos privado e p blico federal norte americano voltados para o resultado da compra em termos de combate ao desperd cio e gera o de custos desnecess rios e comparando suas estrat gias e ferramentas com as utilizadas no modelo federal brasileiro percebe se que estas ltimas atuam prioritariamente sobre o problema da escolha do fornecedor gerando como um positivo sub produto especificamente no caso do Preg o uma substancial redu o do custo de aquisi o e do pre o dos produtos e servi os adquiridos N o obstante as fases de planejamento da aquisi o e gest o de contratos t o valorizadas nos casos estudados nos primeiros cap tulos est o a descoberto na estrutura federal brasileira de compras n o havendo indicativo de um rumo alternativo ao aprofundamento do bin mio Lei de Licita es Tecnologia da Informa o Os pr ximos passos das compras p blicas federais brasileiras v o na dire o de mais altera es na legisla o N o no sentido de mudar sua l gica ritual stica como no caso norte americano mas dentre outras poucas modifica es de estender todas as modalidades a positiva ideia da invers o de fases verificada no Preg o Altera o impor
238. odifica o e cataloga o 133 Sistema de cataloga o de materiais e servi os criado desenvolvido e utilizado pela Organiza o das Na es Unidas em conjunto com a Uni o Europ ia 111 i Comprasnet muito confundido com o pr prio SIASG mas de fato o m dulo que funciona como sua porta de entrada Al m disso atrav s dele podem ser realizados os preg es e as cota es eletr nicas e j Sistema de Conv nios SICONV Foi criado com objetivo semelhante ao do SICON ou seja promover o controle e o acompanhamento da execu o dos conv nios com participa o da Uni o o m dulo mais recente do SIASG tendo sido implantado no 2 semestre de 2008 O SIASG integrado com outros sistemas corporativos do governo federal Figura 3 4 de forma a agilizar o processo de cadastramento e consulta de regularidade dos fornecedores Como exemplos podem ser citadas as bases de dados da Secretaria da Receita Federal SRF da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional PGFN e do Instituto Nacional do Seguro Social INSS nas quais poss vel verificar respectivamente a regularidade fiscal a exist ncia de a es ajuizadas pela Uni o contra o licitante ou fornecedor e a regularidade previdenci ria COMPRASNET Figura 3 4 Integra es do SIASG com Outros Sistemas Corporativos Federais Fonte SIASG Comprasnet 134 Para o TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI O 2006 p 263 conv nio
239. ogy Services Office of Customer Accounts and Research Acting Assistant Regional Administrator Region 4 Acting Assistant Regional Regional Administrator Region 5 Region 6 67 Office of Administration Office of Assisted Acquisition Services Office of Acquisition Management Acting Assistant Administrator Acting Assistant Regional grc Administrator Administrator National Capital Region 10 Region Acting Assistant Acting Assistant Acting Assistant Acting Assistant Regional Regional Regional Regional Administrator Administrator Administrator Region 7 Region 8 Region 9 Figura 2 2 Estrutura Organizacional do FAS Fonte http www gsa gov acesso em 31 01 2008 Observando se a estrutura apresentada na Figura 2 2 percebe se tamb m a exist ncia de uma dimens o regional no funcionamento do FAS Isto se deve preocupa o do GSA em estabelecer para al m dos modernos mecanismos de comunica o uma inter rela o fisicamente pr xima com os usu rios de seus servi os Tal proximidade permite um atendimento presencial mais r pido e a possibilidade de compreens o efetiva da realidade em que cada usu rio est inserido Esta preocupa o surge da consci ncia do GSA de sua necessidade permanente de atrair os clientes internos ou seja as ag ncias federais Nesse sentido o vi s comercial do GSA que permanece sendo uma institui o p blica submetida aos princ pios b sicos da a
240. ojeto tanto na fase de elabora o quanto posteriormente em sua implementa o Observe se que esta uma mudan a conceitual da maior import ncia em face do tradicional medo dos agentes p blicos de favoritismos e corrup o Novamente citando a perspectiva da GCS busca se enxergar os fornecedores n o como inimigos mas como parceiro Com rcio eletr nico e aplica o de tecnologia da informa o Acompanhando uma tend ncia mundial o DoD estimulou o uso de meios eletr nicos online para a efetiva o 59 de aquisi es o fluxo de informa es durante a implementa o dos projetos o acompanhamento gerencial e outras possibilidades de aplica o que pudessem resultar em agiliza o de processo redu o de tempos e custos e Amplia o do uso de itens comerciais Apoiada no fim das especifica es militares buscou se a amplia o da base de fornecedores do DoD que passaram a n o mais serem os tradicionais fornecedores espec ficos de produtos militares mas uma vasta gama de fornecedores civis de diversos portes Consistente com as modifica es legislativas anteriormente observadas o objetivo de tais altera es era to introduce market centered approaches to public procurement It is an effort to replace unique and onerous military acquisition processes with industrial practices and commercial managerial techniques It loosens the restrictions of bureaucratic rules set forth in t
241. ologies and get suppliers involved in new product and service development However good PSM practices in and of themselves cannot make up for a poor distribution strategy a faulty marketing plan mismanagement of funds or poor products and services While PSM may have broad impact in some organizations it generally does not set overall corporate strategy grifos nossos Purchasing and supply management compras e gest o de suprimentos 31 Deste modo n o s a fun o de compras n o pode conseguir isoladamente o sucesso da organiza o como igualmente para a obten o dos melhores resultados suas t cnicas e ferramentas n o devem ser utilizadas fora de um contexto de integra o com a organiza o e sua cadeia de suprimentos ELLRAM et al 2002 Retomando o modelo evolutivo apresentado por Braga 2006 necess rio observar que o mesmo sugere atrav s dos est gios 3 e 4 especialmente deste ltimo uma fun o de compras com caracter sticas e atribui es significativamente ampliadas Este fen meno surge pela percep o de que os tradicionais mecanismos de controle de custos e redu o de desperd cios alcan aram seu limite e embora ainda muito importantes deixaram de ser suficientes para a gest o privada moderna Mas as transforma es identificadas est o inseridas num contexto mais amplo de evolu o das ideias da Log stica o qual ser objeto de an lise no item seguinte 3 2 Considera es sob
242. omprar bem n o se resume escolha de um mecanismo de compra mas primordialmente determina o clara da necessidade especifica o precisa do objeto e ao estabelecimento da melhor estrat gia de intera o com o mercado al m de uma gest o de contratos que permita n o somente a manuten o dos ganhos do processo de aquisi o mas ainda possibilite redu es adicionais de custos 174 MASLOW A The psychology of science New York Harper and Row 1966 140 3 2 2 Registro de Pre os uma antiga novidade O Registro de Pre os RP um dos instrumentos mais utilizados dos ltimos anos e tem sido apontado juntamente com o Preg o como uma importante novidade para o setor de aquisi es p blicas o que n o exatamente verdadeiro j que sua previs o legal vem do texto original da Lei n 8 666 93 Na esfera federal regulado pelo Decreto n 3 931 de setembro de 2001 com nova reda o dada pelo Decreto n 4 342 de agosto de 2002 O RP n o uma modalidade licitat ria mas um sistema para o registro de pre os praticados pelo mercado para certos tipos de produtos e servi os utilizados de forma mais frequente Os pre os para a forma o deste banco de dados s o captados atrav s de processos licitat rios que necessariamente devem ser Concorr ncias ou Preg es O crit rio de Julgamento o menor pre o mas em situa es especiais admitido t cnica e pre o Segundo o TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI O 20
243. onceitos Nos ltimos vinte anos algumas na es preocupadas em melhorar a qualidade de seus gastos atrav s da redu o do desperd cio t m buscado inspira o nos desenvolvimentos privados para o setor de compras Os EUA por exemplo t m uma preocupa o elevada com tal tem tica que se expressa inclusive na exist ncia de uma carreira espec fica de Compradores P blicos dotando a rea de forte profissionalismo A pol tica de compras norte americana claramente focada em uma vis o empresarial da aquisi o onde a efici ncia expressa em termos de Segundo dados da SRF STN MF a carga tribut ria saiu de um patamar em 1992 de aproximadamente 26 do PIB para mais de 38 em 2006 GARCIA 2008 p 27 2 redu o dos tempos de compra de qualidade dos bens e servi os adquiridos e do menor custo log stico total a vari vel mais importante GANSLER 2002 KELMAN 2002a 2008 Mais recentemente no mbito da Uni o Europeia tamb m poss vel percebe se tend ncia semelhante BEUTER 2005 ROSENKOTTER 2007 Existem m ltiplas dimens es atrav s das quais se pode abordar o tema da aplica o dos recursos p blicos variando das mais estrat gicas focadas na qualidade das pol ticas p blicas at as mais operacionais tratando da forma como se promove a aquisi o de produtos e servi os Outro tema de grande destaque a da quest o tica O combate corrup o tem concentrado boa parte dos esfor o
244. onde se buscava mudar de uma estrutura fortemente aferrada ao rito para outra mais focada no resultado J a experi ncia brasileira n o busca atacar frontalmente as bases culturais mas seu flanqueamento atrav s da inser o de novas ferramentas e a mobiliza o de outras n o t o novas Como ser visto adiante tamb m a estrat gia brasileira proporcionou avan os especialmente no campo do combate corrup o redu o dos pre os dos produtos adquiridos e dos tempos e custos de aquisi o Entretanto considerando se o conhecimento acumulado sobre compras apresentado no primeiro cap tulo a despeito da aus ncia de estudo mais s lidos sobre o tema o conjunto das entrevistas do Grupo Operacional n o permite supor uma melhora substancial especialmente no que tange ao planejamento das aquisi es e gest o de contratos Mas al m de dire es diferentes os casos brasileiro e norte americano ainda possuem processos de implementa o diversos As altera es legislativas cria o de ferramentas ado o de pol ticas de qualifica o de pessoas e absor o de conceitos iniciadas na gest o Clinton estavam estruturadas em torno das ideias da reinven o do governo de Osborne Gaebler 1992 e posteriormente durante os anos de George W Bush a pol tica de gest o foi estabelecida 164 2 com o documento The President Management Agenda de 2002 No Brasil o Plano Diretor 4 Vide U S OFFICE OF MA
245. ontrar se Performance Based Contracting PBC No mbito do Departamento de Defesa a denomina o padr o Performance Based Logistics PBL embora esta tenha alguns elementos diferenciadores A cultura do Preformance Based transcende a quest o das aquisi es alcan ando in meras outas facetas p blicas e privadas Para um aprofundamento sobre esta tem tica sugere se a consulta de Garrett Pursch 2005 e Halachmi Montgomery 2000 79 77 mensurada e efetivada considerando se a medida em que tal resultado esperado alcan ado U S OFFICE OF FEDERAL PROCUREMENT POLICY U S CONGRESS 2007 Embora contrata es desta natureza tenham um longo hist rico no governo federal norte americano estas t m assumido um papel de crescente destaque nos ltimos anos especialmente em face da pol tica implementada pelo OFPP J em 2002 este rg o respons vel pelas pol ticas de compras p blicas no Governo Federal Norte americano instituiu um grupo de estudos o Interagency Task Force on Performance Based Service Acquisition para discutir mecanismos de amplia o da utiliza o do PBA Posteriormente o OFPP difundiu memorandos com diretrizes e pol ticas de implementa o do PBA inclusive determinando metas percentuais de aquisi es que deveriam ser procedidas pelas ag ncias federais norte americanas utilizando se o m todo em quest o Tomando se o valor em d lares americanos dos contratos pass veis de utiliza
246. ores em contratos de natureza semelhante a expertise do licitante no fornecimento do objeto em quest o o n vel de excel ncia t cnica apresentado na proposta a qualidade t cnica dos produtos ofertados dentre outros Quais fatores ser o avaliados seus respectivos pesos e a forma de julgamento objetivo s o elementos presentes na RFP LIBERMAN MORGAN 2007 e U S DEPARTAMENT OF AGRIGULTURE 2005 O FAR demanda que os potenciais fornecedores estejam cadastrados no Central Contracting Registration CCR antes de uma eventual adjudica o Entretanto muitas solicita es de aquisi o pedem o registro antes que os concorrentes apresentem suas propostas Aprofundamentos na quest o do registro de fornecedores podem ser obtidos em www ccr gov LIBERMAN MORGAN 2007 O conceito de Best Value tamb m advindo da iniciativa privada de fundamental import ncia para a compreens o do modelo norte americano de aquisi es p blicas Para uma discuss o mais aprofundada do conceito sugere se a consulta de Halachmi Montgomery 2000 enquanto para uma melhor compreens o da import ncia do conceito para a reforma norte americana sugere se Kelman 2002a p 35 75 74 O CO figura respons vel pelo julgamento das propostas ao receb las busca definir como base nos crit rios estabelecidos na RFP qual a melhor podendo haver uma defini o imediata ap s a an lise Caso contr rio o CO define de tr s a quatro concorrentes co
247. orma es em geral pouco frequente no setor foi um importante Definindo se gasto eficiente para efeito deste trabalho como aquele realizado tendo em considera o a redu o ou elimina o de desperd cios ou custos desnecess rios Outras considera es acerca dos conceitos de gasto despesa e custo vide Cap tulo I item 2 Segundo dados colhidos na p gina oficial do governo federal americano para o acompanhamento de seus gastos http usaspending gov no ano fiscal de 2007 foram mais de 3 9 milh es de processos com aproximadamente US 439 bilh es em contratos Acesso em 12 out 2008 Como exemplo de revistas especializadas em temas como log stica e gest o da cadeia de suprimentos podemos citar o Contract Management Magazine o Journal of Contract Management Magazine e o Defense Acquisition Review Journal Destaque se que do ponto de vista da Uni o Europeia UE a Comiss o Europeia e o Parlamento Europeu v m promovendo esfor os no sentido de ampliar a disponibilidade de dados e estudos sobre o tema das compras e contrata es p blicas dos estados membros Individualmente o Reino Unido tamb m apresenta uma significativa disponibilidade de dados e estudos seguido de forma mais distante por Alemanha ustria e It lia elemento facilitador deste trabalho permitindo agu ar a an lise do caso nacional Como parte do esfor o de reflex o realizado s o apresentados os conceitos centrais de compras utilizados no
248. os que atua nas reas de compras da administra o direta do Poder Executivo Federal oriunda do atual Plano Geral de Cargos do Poder Executivo PGPE Segundo dados do Sistema Integrado de Administra o de Recursos Humanos SIAPE de setembro de 2009 o PGPE tem 43 251 servidores ativos sendo 6 063 de n vel superior e 31 477 de n vel intermedi rio A remunera o mensal bruta dos servidores de n vel superior inicia se em R 2 643 28 e no final da carreira pode chegar aos R 4 354 91 Um das preocupa es detectadas nas entrevistas do Grupo Operacional quanto ao envelhecimento dos quadros administrativos em geral No caso do PGPE a situa o de fato merecedora de aten o ja que 55 8 dos servidores ativos t m mais de 51 anos enquanto outros 35 1 est o situados na faixa entre 41 e 50 anos Tratando da tem tica da sele o de quadros para o setor de aquisi es nota se pelas entrevistas nos Grupos Normativo e Operacional que a mesma falha e dif cil N o comum que servidores p blicos apresentem voluntariamente disposi o para o trabalho nos setores de aquisi o em especial nas comiss es de licita o N o h estudos cient ficos sobre este 178 Variam do n vel 1 ao n vel 6 com mudan as de autoridade e remunera o igualmente crescentes Estes cargos s o de livre nomea o e exonera o podendo seus ocupantes serem funcion rios p blicos concursados ou n o No caso do nomeado ser funcion r
249. os valores a serem pagos a cada dia Apesar das vantagens o novo sistema acabou por ser v tima da transpar ncia que trouxe sendo acusado de facilitar a corrup o quando na verdade apenas desnudava os erros e fraudes existentes Mas em face do pr prio avan o da tecnologia sua consolida o como instrumento de gasto p blico n o est amea ada Esta mais uma tecnologia que facilita e traz transpar ncia a o governamental mas surge fora do contexto de uma pol tica consistente e articulada de melhora da qualidade do gasto p blico Al m disso os erros desnudados por tal tecnologia apenas refor am a falta de uma pol tica de qualifica o e treinamento da m o de obra federal Por ltimo buscando uma an lise em perspectiva das tr s inova o recentes das compras p blicas federais brasileiras n o se pode deixar de notar suas contribui es ao combate do Desperd cio Passivo N o obstante tais contribui es encontram limite tanto na falta de conhecimento dos agentes compradores em rela o teoria acumulada de compras quanto nos 143 demais fatores relativos m o de obra especialmente a motiva o Note se que em certas circunst ncias a falta de treinamento adequado ou seja aquele voltado n o apenas ao cumprimento da lei e ao adequado manejo do sistema mas igualmente interessado em demonstrar o uso racional do mesmo na implementa o de aquisi es eficientes pode gerar desperd cios ao inv s
250. para a contrata o de servi os continuados ou n o Nesta IN s o definidos de forma mais clara n o s procedimentos e informa es necess rias contrata o de servi os mas tamb m sua 58 Vide TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI O 2006 p 345 129 gest o A IN n 2 ainda tem not vel vi s procedimental mas uma importante sinaliza o na dire o da gest o de resultados e portanto de busca pela melhoria da qualidade dos gastos p blicos al m de criar expectativas para futuros aperfei oamentos Seguindo na mesma dire o tamb m a experi ncia do Minist rio do Planejamento citada anteriormente de cria o de uma Coordena o Geral de Gest o de Contratos com a especializa o de quadros para o desempenho da fun o representa mais um importante avan o Segundo o Dr Ulysses Cesar Amaro de Melo SPOA do MP a iniciativa contribuiu para uma melhora do acompanhamento formal dos contratos mas numa segunda fase ainda ser necess rio ampliar a qualifica o dos servidores do setor no sentido de promover uma gest o que cuide igualmente da qualidade dos servi os prestados importante destacar que tal a o se alinha as perspectivas apresentadas nos primeiros cap tulos desta disserta o que apontam a gest o de contratos como uma atividade de significativo potencial de redu o de custos e gera o de valor Tamb m relevante observar que do ponto de vista da compara o da legisla o brasileir
251. pelo CSO por mais 45 dias ou em casos excepcionais com a permiss o do OMB pelo tempo necess rio para uma decis o sobre o vencedor 82 o ORGANIZATIONAL Te STRUCTURE mm DETERMINE COST BASED UPON SCOPING REPORT IDENTIFY EVALUATE POTENTIAL ALTERNATIVES SAVINGS FOR C S Baseline Cost a Equipment amp q R g PA IA Personnel Facility r i ESG APPROVES Figura 2 3 Atividades de Planejamento de um Competitive Sourcing Desenvolvidas no Departament of Energy DOE Fonte http www management energy gov GS AEXPO pdf acesso em 04 08 2008 e Standard Competition este tipo de Competitive Sourcing realizado quando mais de 65 FTE s estiverem em disputa Nesse caso o processo pode durar at um ano US DEPARTAMENT OF ENERGY 2003 Basicamente segue a mesma linha do Streamlined Competition mas mais detalhado complexo e com regras mais r gidas Nesse procedimento definiu se que um proponente privado deve apresentar custos inferiores aos p blicos em no m nimo 10 ou US 10 milh es o que for menor para ser declarado vencedor Esta medida visa evitar transfer ncias de servi os para a iniciativa privada por margens muito pequenas WALKER 2002 Al m disso a avalia o n o se restringe aos custos embora estes tenham um peso relevante Outro aspecto significativo a montagem da equipe que conduzir o processo de competi o que dever ser formada por um Human Resources Advisor HRA
252. plemented tight controls and strict contracting codes repealed or substantially 5 Na poca do governo Clinton Diretor do Office of Federal Procurement Policy OFPP e respons vel pela formula o da maioria das pol ticas implementadas naquele momento 60 modified over 200 contracting statutes and requirements Inclusive conceitos juridicos profundamente arraigados como o princ pio de que os compradores p blicos s poderia proceder estritamente conforme o definido no Federal Acquisition Ragulation FAR e em outras legisla es espec ficas foram alterados Do FASA em diante na defesa do interesse do p blico um servidor encarregado de uma aquisi o deveria em situa es n o abrangidas pelo FAR agir da forma mais vantajosa para o Estado excetuando se apenas as situa es em que houvesse uma proibi o expl cita solu o apresentada KELMAN 2002a e BURLESON WILSON 2007 Outro exemplo de procedimento racionalizante que prosperou com a implementa o do FASA foi o cart o de cr dito governamental que segundo Kelman 2002a p 33 saltou de 50 000 unidades em 1993 para 780 000 em 2000 Apenas neste ltimo no ano fiscal foram mais de US 12 2 bilh es em bens adquiridos via cart o de cr dito DRABKIN THAI 2003 p 1 A implementa o dessa ferramenta s foi poss vel com a simplifica o do processo para aquisi es de pequeno valor chamadas de micro compras suprimindo normas anteriormente vigentes no
253. pode se observar que a despeito do crescimento da responsabilidade e da complexidade da atividade de compras e suprimentos ainda h um caminho a ser percorrido para a valoriza o destes profissionais e seu cont nuo aperfei oamento Entretanto tamb m h uma clareza substancial sobre o perfil pessoal e profissional que se espera dos compradores de hoje e do futuro Tais perfis devem servir de base para os futuros processos de atra o reten o e desenvolvimento dos profissionais de compras e suprimentos n o s no setor privado mas pelo menos como refer ncia no setor p blico nacional onde como se observar no terceiro cap tulo os mesmos n o est o claros 6 Reflex es sobre a Fun o de Compras e Setor P blico Seguindo a matriz conceitual pr definida qual seja Estrutura e Sistemas Legisla o Normatiza o e Processos e Recursos Humanos Especializados respectivamente tratados nos itens 3 4 e 5 o presente cap tulo apresentou os principais conceitos e ferramentas atrav s dos quais a fun o de compras empresarial contribui para a qualidade do disp ndio privado Como 51 visto o grande fio condutor da a o na fun o de compras a despeito das novas ideias de gera o de valor introduzidas pela Gest o da Cadeia de Suprimento GCS ainda a busca pelo controle e a redu o dos custos e desperd cios Note se que mesmo no marco da Log stica e da Gest o de Suprimentos houve um claro
254. policies as well as contractor management SUMMERILL SHARPE 2006 p 30 ntegrated Technology Services ITS este programa visa equacionar um antigo problema de redund ncia de aquisi es agrupando todas as unidades da GSA que adquirem tecnologia da informa o telecomunica es e outros servi os profissionais correlatos eneral Supplies and Services GSS atrav s deste programa foram unificadas todas as unidades do GSA que adquirem produtos e servi os comerciais e algumas atividades log sticas especializadas ravel Motor Vehicle and Card Services TMVCS este programa cuida dos seguintes 66 cc temas Management and Card Services SUMMERILL SHARPE 2006 p 30 Travel Relocation Freight Management Vehicle Purchasing Fleet dministration cuida do planejamento e an lise do capital humano do programa de o So LOZ iS ree x competitive sourcing quest es emergenciais desenvolvimento e treinamento de empregados gerencia a ocupa o do espa o f sico e outros assuntos gerenciais e administrativos ssisted Acquisition Services AAS complementa o programa de integra o de servi os tecnol gicos provendo servi os de aquisi o e gest o de projetos que auxiliem as ag ncias na compra e desenvolvimento de solu es de tecnologia da informa o hief Information Officer CIO desenvolve e gerencia aplica es e sistemas apoiando as necess
255. pondentes freqii ncia de ocorr ncia dos mesmos Degraeve e Roodhooft 1996 1999 SALIBA 2006 p 12 Na Figura 1 12 atrav s da visualiza o do ciclo de vida de um produto pode se identificar algumas etapas e atividades que impactam sobre seu custo de fabrica o e naturalmente seu pre o de mercado mas igualmente os poss veis blocos de custos decorrentes de seu uso posse ou propriedade 48 ELLRAM L M SIFERD S P Purchasing The cornerstone of the total cost of ownership concept Journal of Business Logistics 14 1 p 163 184 1993 ELLRAM L M Total cost of ownership Elements and implementation International Journal of Purchasing and Materials Management 29 p 3 11 1993 DEGRAEVE Z ROODHOOFT F A mathematical programming approach for supplier selection using activity based costing Research Report 9659 Katholieke Universiteit Leuven Department of Applied Economic Sciences 1996 DEGRAEVE Z ROODHOOFT F Improving the eficiency of the purchasing process using total cost of ownership information The case of heating electrodes at Cockerill Sambre S A European Journal of Operational Research 112 p 42 53 1999a 49 50 46 Determinantes da maioria dos custos do consumidor Custos do Consumidor 1 er A 7 lt S Concep o Aquisi o Opera o Pesquisa Produ o Propriedade Manuten o Log sticas de Desenvolvimento A dis
256. pra analisados nesta disserta o 38 Embora seja poss vel considerar a defini o da demanda e a especifica o do produto ou servi o como partes da fase de planejamento da aquisi o a figura em an lise coloca estas etapas do processo em destaque buscando explicitar sua import ncia decisiva no combate ao desperd cio e aos custos desnecess rios Defini o de Demanda Especifica o Fr EF Especfca o Materiais e Servi os e Materiais Equipamentos de Fornecimento Cont nuo Recebimento Recebimento Mensal Poss veis Fornecedores An lise e Sele o Estocagem Defini o de Condi es Continuo Gerais p a Solicita o IM Sele o Final do Fornecedor F Apresentagao de Fim do Contrato Propostas Avalia o e E Figura 1 9 Processo de Compras Fonte elabora o pr pria baseada em Viana 2002 p 178 e Waters 2003 p 237 Definir a demanda significa atender a uma necessidade empresarial Esta decis o estrat gica pois na medida em que adequadamente tomada ou seja o produto ou servi o a ser adquirido tido como realmente necess rio todo o restante do processo de compras ser respons vel pela obten o de um mal ou bom resultado Em outras palavras relembrando Ellram 2002 caso a defini o da demanda seja mal feita optando se pela aquisi o de um bem ou servi o desnecess rio ou mal especificado estar definida irremediavelmente a m qualida
257. problemas na sequ ncia do trabalho 121 todos os participantes do certame o que j toma um tempo consider vel Entretanto este normalmente um dos momentos de maior disputa jur dico administrativa implicando em grandes atrasos nas licita es J no caso dos Preg es a habilita o feita apenas para o vencedor da licita o O resultado das inova es se traduz concretamente em pre os m dios menores que nas demais modalidades e num processo que em m dia se resolve entre 8 dias e 15 dias Ap s identificada a modalidade licitat ria cabe definir o crit rio de julgamento que na quase totalidade das vezes o Menor Pre o onde o licitante vencedor aquele que apresentar a proposta de acordo com as especifica es do edital ou convite e ofertar o menor pre o Mas existem outras formas de julgar as propostas apresentadas No caso do crit rio de Melhor T cnica mais utilizado quando a natureza do objeto predominantemente intelectual o edital estabelecer o pre o m ximo a ser pago al m da necessidade de ser realizada a negocia o prevista no Inciso II do Art 46 da Lei de Licita es A ltima op o de crit rio de julgamento a de Melhor T cnica e Pre o Crit rio de sele o em que a proposta mais vantajosa para a Administra o escolhida com base na maior m dia ponderada considerando se as notas obtidas nas propostas de pre o e de t cnica obrigat rio na contrata o de bens e
258. quanto o civil possuem estruturas de treinamento separadas e espec ficas O DoD qualifica sua m o de obra de compras atrav s do Defense Acquisition University DAU o GSA administra o Federal Acquisition Institute FAI 62 tanto de efetiva o das compras em si como de normatiza o de m todos e procedimentos assim como de formulador de pol ticas de suprimento O Legislativo primeiramente o respons vel pela formula o do arcabou o legal que referencia a execu o operacional das aquisi es de produtos e servi os Al m disso este Poder promove a fiscaliza o das a es e acompanha a aplica o e os resultados das pol ticas formuladas pelo Executivo No caso do Legislativo norte americano o desempenho de tais fun es se d atrav s de seu bra o operacional o GAO Por ltimo na hip tese em que o Executivo atrav s de seus mecanismos administrativos de resolu o de conflitos n o consiga equacionar tais situa es o Judici rio dirime as demais disputas do processo especialmente aquelas que envolvam os compradores p blicos e os fornecedores privados DRABKIN THAI 2003 e THAI 2001 Nos EUA o Presidente a cabe a do sistema de compras e o respons vel em princ pio pela implementa o da legisla o leis e normas e pelas autoriza es de compras e vendas Ele atrav s do Office of Management and Budget OMB e de seu rg o subordinado o Office of Federal Procurement Policy OFPP estab
259. r ament rio feita no m dulo SISME primeira fase da compra em que utilizado o SIASG O sistema acumulou ao longo dos ltimos anos especialmente depois do seu acoplamento ao SIAFI grande quantidade de informa es estrat gicas sobre as compras p blicas federais brasileiras Entretanto a despeito das informa es dispon veis o SIASG ainda n o despertou o mesmo interesse que o SIAFI Embora n o existam at o momento estudos que discutam a pouca utiliza o dos dados do SIASG poss vel apresentar pelo menos duas hip teses 113 importantes A primeira relacionada prioriza o do denominado Ajuste Fiscal na agenda do governo federal REZENDE 2002 GAETANI 2005 com o surgimento do Plano Real e sua consequente concentra o no controle or ament rio financeiro das despesas fun o na qual o SIAFI realmente mais adequado Por outro lado a segunda hip tese em certa medida decorrente da anterior relaciona se quest o da falta de quadros especializados voltados para o combate ao desperd cio e aos custos desnecess rios Em outros termos se n o h interesse pelos dados e treinamento que permita aos operadores compreend los adequadamente possibilitando a identifica o de sua import ncia n o razo vel esperar que isso ocorrer naturalmente especialmente numa estrutura t o grande quanto a do poder executivo federal Segundo Fernandes 2003 2005 que promoveu detalhado estudo do SIASG seu est
260. r de despesas Servidores que j tenham sob sua responsabilidade dois adiantamentos n o podem ter um terceiro Igualmente servidores que ainda tenham presta es de contas em aberto n o poder o ter outro adiantamento at que se equacione a quest o Originalmente a presta o de contas dos adiantamentos era feita apresentando se os comprovantes legais das despesas realizadas Todo o processo era procedido em papel gerando custos adicionais e necessitando de tempo para a confer ncia de todos os documentos apresentados Com o cart o corporativo todas as informa es s o registradas em tempo real e a presta o de contas realizada eletronicamente na conclus o do adiantamento Al m disso a margem para fraudes era maior no sistema antigo em papel quando eram registradas diversas situa es de notas fiscais falsas Outra vantagem do sistema de adiantamento via cart o corporativo financeira Os valores monet rios utilizados para os adiantamentos eram efetivamente retirados das contas do Tesouro Nacional ficando ent o indispon veis para eventuais transa es financeiras di rias No atual sistema os servidores recebem cr ditos que ser o ou n o liquidados ao fim de um per odo de tempo segundo a mesma din mica de um cart o de cr dito comum Desta forma o Tesouro continua com a disponibilidade integral dos recursos financeiros sob sua guarda e tem maior condi o de planejamento j que tem conhecimento com anteced ncia d
261. r natureza da despesa podem ser obtidas no Manual T cnico de Contabilidade Aplicada ao Setor P blico Volume II Manual de Despesa Nacional Dispon vel em lt http www stn fazenda gov br contabilidade governamental procedimentos asp gt Acessado em 24 jun 2009 2 Somat ria das despesas ligadas com pessoal civil e miliar ativo 3 Somat ria das despesas com servi os de terceiros 4 Somat ria das despesas com materiais de consumo 5 Somat ria das despesas con equipamentos e materiais permanentes e obras e instala es 6 Observando que rubrica Demais Despesas estava agregada na planilha de origem seus elementos constitutivos segund nota do Tesouro Nacional s o Contrata o por Tempo Determinado Di rias Civil Di rias Militar Aux lio Financeiro a Estudantes Auxilio Fardamento Aux lio Financeiro a Pesquisadores Honra de Avais Material de Distribui o Gratuita Passagens e Despesas com Locomo o Servi os de Consultoria Loca o de M o de Obra Arrendamento Mercantil Equaliza o de Pre os e Taxas Aux lio Alimenta o Obriga es Tribut rias e Contributivas Outros Aux lios Financeiros a Pessoa F sica Aux lio Transporte Senten as Judiciais Despesas de Exerc cios Anteriores e Indeniza o pela Execu o Trabalhos de Campo e 7 A rubrica Demais Despesas igualmente estava agregada na planilha de origem e seus elementos constitutivos segundo nota do Tesouro Nacional s o Contrata o por Tempo D
262. r quest es de safra seja por concentra o da demanda Logicamente uma compra eficiente busca o momento mais favor vel poss vel Em processos de aquisi o de produtos e servi os de maior complexidade a escolha dos poss veis fornecedores aqueles que ir o participar da disputa final pelo contrato de fornecimento muito relevante Ao contrario dos produtos e servi os comuns onde s o fixados os par metros de qualidade e outras exig ncias e a disputa passa a ser feita basicamente em fun o do pre o no caso dos demais bens e servi os de fundamental import ncia evitar o risco de escolher um fornecedor que n o esteja preparado para entregar o acordado gerando defeitos atrasos ou mesmo o rompimento da cadeia de suprimentos com consequ ncias graves Portanto o setor de compras deve estar atento capacidade t cnica sa de econ mico financeira e mesmo ao modelo de gest o dos poss veis fornecedores Posteriormente j considerando as especifica es de qualidade e quantidade s o definidas as condi es gerais que dever o ser solicitadas dos fornecedores em suas respectivas propostas Neste tocante algumas das principais condi es referem se a prazo de entrega garantias treinamento revis es e outras espec ficas de cada produto ou servi o Na fase de escolha do fornecedor as propostas parametrizadas por todas as exig ncias formuladas durante o planejamento da aquisi o e divulgadas previamente aos interessa
263. ra o P blica o caso do SIASG Comprasnet 2003 173 p Disserta o Mestrado em Administra o Faculdade de Ci ncias Econ micas Universidade Federal de Minas Gerais Brasilia 2003 FERNANDES C C C Abrang ncia inser o e impacto transformador dos sistemas de compras eletr nicas na administra o p blica an lise do SIASG COMPRASNET Revista do Servi o P blico n 56 2 p 195 216 abr jun 2005 FERRAES NETO F A rela o da log stica com a administra o financeira e seus impactos nos ndices financeiros de uma organiza o Revista da FAE Curitiba v 5 n 3 p 41 49 Set Dez 2002 Dispon vel em lt http www fae edu publicacoes pdf revista da fae fae v5 n3 a relacao da logistica com o pdf gt Acesso em 16 jan 2008 FERRER F at al Gest o P blica Eficiente impactos econ micos de governos inovadores 2 ed Rio de Janeiro Ed Campus Elsevier 2007 178p FOWLER D N NISSEN M E Innovating the Federal Acquisition Process Through Intelligent Agents Acquisition Review Quarterly v 8 n 1 p 151 165 Fall 2001 Disponivel em lt http www dau mil pubs arg 200larq Fowler pdf gt Acesso em 31 jan 2008 FREIRES F G M GUEDES A P S Proposta de um Modelo de Gest o dos Custos da Cadeia de Suprimentos artigo cientifico Disponivel em lt http www gestaoeinovacao com br downloads cienciassociaisaplicadas artigos propostade ummodelodegestaodoscustosdacadeia pdf gt Acesso em 0
264. ra de desconfian a explicitada no permanente combate corrup o j abordado ao longo do presente cap tulo Neste quadro quaisquer erros ou equ vocos burocr ticos muito comuns especialmente considerando a legisla o vigente e as limita es de treinamento podem ser vistos como virtuais ind cios de corrup o Conforme observado em diversas entrevistas do Grupo Operacional o clima resultante dos elementos apresentados e levando se ainda em considera o que a rea fortemente controlada pelos rg os de fiscaliza o n o h est mulo vinda de novos servidores para a fun o No mesmo sentido tal circunst ncia cria uma percep o de risco para os funcion rios que j atuam na rea desestimulando quaisquer movimentos inovadores mesmo que na busca pela melhora da qualidade do gasto p blico Ainda conforme um dos entrevistados do Grupo Normativo o recrutamento existente excluindo se a hip tese pouco usual de designa o volunt ria frequentemente se d em duas circunst ncias Na primeira que se assemelha ao servi o militar obrigat rio existe um rod zio definido pelos servidores de um rg o Cada um disp e se a trabalhar na fun o por um determinado per odo de tempo ap s o qual ser rendido por outro colega que ainda n o tenha atuado na fun o ou que seja rec m egresso ao setor p blico Outra forma de recrutamento a da puni o Neste caso servidores de baixo rendimento ou de dif cil conviv
265. ra o entendimento das compras p blicas federais brasileiras raz o pela qual o sistema ser apresentado na sequ ncia 109 2 3 O Sistema Integrado de Servi os Gerais SIASG 2 e seu M dulo Comprasnet Todas as aquisi es feitas no mbito da administra o federal direta aut rquica e fundacional civil s o obrigatoriamente registradas no SIASG Al m destas as compras realizadas por preg o ou cota o eletr nica s o al m de registradas realizadas atrav s do sistema via m dulo Comprasnet O SIASG desde 2001 est acoplado eletronicamente ao principal e mais conhecido sistema do governo federal o Sistema Integrado de Administra o Financeira SIAFI Este fato garantiu a maior utiliza o do SIASG bem como o aumento da qualidade dos dados em sua base A estrutura b sica do SIASG apresentada na Figura 3 3 O sistema constitu do por e nove m dulos que realizam procedimentos do processo de compras e contrata es Os m dulos est o conectados plataforma web o que possibilita o acesso por meio da Internet e tem como ponto de entrada o portal Comprasnet FERNANDES 2005 p 201 Estrutura do SIASG ESNSIASG SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRA O DE SERVI OS GERAIS SICONV COMPRASNET Figura 3 3 Estrutura do SIASG Os m dulos do SIASG s o os seguintes 128 Para maior aprofundamento vide a Instru o Normativa n 1 02 do MPOG SLTL 129 Constitui se na princ
266. rais norte americanas na qual a operacionaliza o se d atrav s de cada uma das ag ncias governamentais por meio de estruturas internas pr prias Destaca se em tal estrutura a exist ncia de uma ag ncia espec fica a General Services Administration GSA cuja miss o apoiar os rg os federais na 54 medida de seu interesse em quest es de suprimento de bens e servi os Igualmente seguindo o exemplo privado essa ag ncia pode promover de forma centralizada compras de bens comuns e de uso geral ampliando a escala de aquisi o e o poder de compra buscando a consequente redu o dos pre os finais dos produtos e dos custos de transa o As aquisi es promovidas atrav s da GSA tamb m possibilitam s demais ag ncias a economia do tempo que seria necess rio para a implementa o de um processo de compras U S GENERAL SERVICES ADMINISTRATION 2007 Mas a exist ncia de um rg o espec fico de aquisi es e a n o obrigatoriedade de que as demais ag ncias utilizem seus servi os est baseada na ideia de competi o enquanto instrumento de promo o e incentivo da efici ncia operacional Seja do ponto de vista interno quando parametrizado por metas e resultados a serem alcan ados seja externo com as competi es p blico privadas pelo fornecimento de servi os a ideia de que a competi o gera o aperfei oamento operacional das institui es governamentais a redu o de custos e a melhora de qualid
267. rasileiro segundo o Tribunal de Contas da Uni o TCU o procedimento licitat rio pode ser dividido em duas fases interna e externa Na primeira delas a fase interna de car ter preparat rio h a necessidade de observ ncia da seguinte sequ ncia de atos conforme TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI O 2006 p 52 e solicita o expressa do setor requisitante interessado com indica o de sua necessidade e elabora o do projeto b sico e quando for o caso o executivo e aprova o da autoridade competente para in cio do processo licitat rio devidamente motivada e analisada sob a tica da oportunidade conveni ncia e relev ncia para o interesse p blico e autua o do processo correspondente que dever ser protocolizado e numerado e elabora o da especifica o do objeto de forma precisa clara e sucinta com base no projeto b sico apresentado e estimativa do valor da contrata o mediante comprovada pesquisa de mercado e indica o dos recursos or ament rios para fazer face despesa e verifica o da adequa o or ament ria e financeira em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal quando for o caso e elabora o de projeto b sico obrigat rio em caso de obras e servi os e defini o da modalidade e do tipo de licita o a serem adotados As aquisi o p blicas federais brasileiras procedidas atrav s de licita o s o realizados ss co 140 141 por uma com
268. re Gest o da Cadeia de Suprimentos GCS Tomando como refer ncia que novos conceitos foram desenvolvidos com o objetivo de dar vaz o cont nua busca de aumento da efici ncia do processo produtivo naturalmente a log stica com todo o potencial j apresentado foi um dos campos que recebeu maior aten o Para a compreens o do atual momento deste setor necess rio considerar dois elementos estruturais que surgiram ao longo dos ltimos anos Do ponto de vista estrat gico a competi o deixa de ser exclusivamente uma realidade inter firmas e passa tamb m a ser uma disputa inter cadeias com complexidade crescente do processo de controle de custos em que toda a cadeia precisa utilizar t cnicas e sistemas de troca de informa o compat veis Al m disso dentro de cada firma operacionalmente a din mica produtiva cada vez mais voltada para o aperfei oamento cont nuo dos processos e atividades e mais focada nos impactos das decis es de investimento O Council of Supply Chain Management Professionals CSCMP prop s uma defini o que coloca a Log stica atual como um subconjunto da GCS e ao mesmo tempo destaca as Esta organiza o sucedeu o extinto Council of Logistics Management CLM 3 Larson Poist Halld rsson 2007 promoveram uma revis o bibliogr fica sobre as diferentes interpreta es da rela o Log stica x GCS definindo quatro grupos distintos a Tradicionalistas que acreditam que a GCS u
269. requentes das estruturas de compras das ag ncias governamentais item 3 2 3 1 O General Services Administration GSA Parte das aquisi es de car ter civil realizadas no mbito da administra o p blica federal norte americana feita de forma centralizada atrav s do GSA Essa ag ncia governamental com mais de 50 anos de exist ncia a catalizadora de aproximadamente US 66 bilh es em gastos tamb m influenciando na gest o de outros US 500 bilh es em ativos incluindo mais de 8 5 mil instala es p blicas uma frota de 200 mil ve culos e mais de US 100 milh es em itens de tecnologia da informa o U S GENERAL SERVICES ADMINISTRATION 2007 65 tA Zs 4 Pelo exame do material expostos em algumas audi ncias nota se um elevado grau de qualifica o t cnica Al m disso esses eventos realizados com frequ ncia revelam um interesse diferenciado do legislativo norte americano por quest es de natureza administrativo operacional igualmente marcado como no caso do Executivo por preocupa o com a efici ncia das aquisi es p blicas em termos de agilidade qualidade pre o gest o de custos e combate ao desperd cio Observe se que n o existe por parte das unidades federais civis qualquer obrigatoriedade de aquisi es via GSA Essa ag ncia uma prestadora de servi os de aquisi o e assessoria para compras de maior complexidade O seu diferencial a agilidade nas compras de commoditi
270. res mas descentralizadas f sica ou organizacionalmente tal defini o muito importante pois estabelece o grau de autonomia de cada unidade para a realiza o de compras conforme o tipo de material servi o quantidade ou valor monet rio SOARES 2003 e ALVAREZ 2004 As vantagens de cada modelo de organiza o podem ser visualizadas na Figura 1 7 Consolida o dos volumes Velocidade e resposta r pida Melhor controle sobre grandes gastos de capital Entendimento dos requerimentos operacionais e Redu o na duplica o dos esfor os de aquisi o Melhor suporte ao desenvolvimento de novos produtos Maior facilidade de desenvolver e coordenar estrat gias de ompras Maior possibilidade de coordena o e gerenciamento de ferramentas tecnol gicas disponibilizadas aos agentes de ompras Melhor qualifica o do pessoal do n cleo central de ompras e Facilidade na gest o da mudan a Figura 1 7 Vantagens dos Modelos de Processo de Compras Fonte Benzecry Naz rio 2009 A despeito de um maior conjunto de vantagens especialmente no que tange quest o da redu o de desperd cios e custos desnecess rios o modelo centralizado inferior quando 28 considerada a necessidade de resposta r pida em rela o as demandas das unidades Em face disso muitas organiza es t m adotado modelos h bridos BENZECRY NAZ RIO 2009 Segundo Bartolini 2009 p 20 em recente pesquisa internac
271. rganizing GSA The Birth of the Federal Acquisition Service Contract Management Magazine v 45 n 8 p 26 31 aug 2005 Disponivel em lt http www ncmahq org files Articles B7BCO CM Aug05_p26 3l pdf gt Acesso em 19 mai 2008 SUMMERILL J SHARPE M Reorganizing GSA The Birth of the Federal Acquisition Service Contract Management Magazine v 46 n 8 p 28 31 aug 2006 Disponivel em lt http www ncmahg org files Articles 55EEA CM0806 F4 pdf gt Acesso em 19 mai 2008 TASSABEHJI R MOORHOUSE A The changing role of procurement Developing professional effectiveness Journal of Purchasing amp Supply Management v 14 n 1 p 55 68 2008 TESCAROLO F S A Pol tica de Gest o de Suprimentos no Governo de Minas Gerais uma avalia o a partir da percep o dos seus gestores 2005 177 p Disserta o Mestrado em Gest o Empresarial Escola Brasileira de Administra o P blica e de Empresas Funda o Get lio Vargas Belo Horizonte 2005 Dispon vel em lt http www dominiopublico gov br gt Acesso em 04 nov 2008 THAI K V Public Procurement Re examined Journal of Public Procurement v 1 Issue 1 p 9 50 2001 Dispon vel em lt http pracademicspress com Thai pdf gt Acesso em 06 jun 2008 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI O Licita es amp Contratos orienta es b sicas 3 ed rev atual e ampl Bras lia TCU Secretaria de Controle Interno 2006 409p Available at lt http
272. ricano disponibiliza tanto para consumo interno quanto para a sociedade em geral um volume de informa es significativamente superior ao sistema federal brasileiro Tal fen meno n o parece estar ligado mera exist ncia dos dados como se poderia supor ou favorecido por um sistema nico e obrigat rio como no caso brasileiro mas import ncia estrat gica que se d informa o como instrumento de aperfei oamento constante da fun o de compras e da pr pria qualidade do gasto 155 p blico De fato razo vel inferir que o SIASG produza dados em quantidade qualidade e velocidade superiores aos in meros sistemas da estrutura federal norte americana Entretanto a estrutura brasileira deficiente no processo de organiza o tratamento e an lise dos dados visando sua transforma o em informa es gerenciais teis N o obstante necess rio registrar que o DLSG com a recente cria o de uma Ger ncia de An lise de Informa es Estrat gicas deu um importante passo para a utiliza o inteligente e produtiva das informa es do SIASG O departamento poder abastecer com relat rios gerenciais v rios espa os importantes de demanda por informa es sobre compras e contratos tais como Negocia es Internacionais sobre Compras P blicas Sistemas de Custos Governamentais N cleo Formulador de Pol tica Industrial do Governo N cleo Tomador de Decis es Estrat gicas do Governo e as pr prias Unidades de Compr
273. rocesso de aquisi o aproxima es p blicas do bin mio privado gera o de valor e redu o de custos Embora a an lise exaustiva do processo de compras n o seja o objetivo deste trabalho algum aprofundamento indispens vel Na sequ ncia s o apresentados sucintamente alguns elementos que comp em cada uma das fases do processo de aquisi o sem os quais n o se consegue uma perspectiva adequada das aquisi es federais norte americanas a Planejamento da Aquisi o O FAR dedica todo o sub cap tulo B Competi o e Planejamento da Aquisi o com 9 partes e em torno de 150 p ginas impressas ao processo de planejamento da compra Numa estrutura preocupada com a redu o do desperd cio e custos desnecess rias os passos est o ajustados aos conceitos apresentados nos itens 3 1 1 e 4 1 do cap tulo anterior ou seja defini o da demanda especifica o do objeto determina es quantitativas e estabelecimento da estrat gia de aquisi o com aten o especial para pesquisa de mercado e sazonalidades 73 b Sele o de fornecedores A sele o de fornecedores nas compras p blicas federais dos EUA foi regulamentada pela legisla o denominada Competition in Contracting Act CICA que vigora desde 1984 O CICA aborda aspectos ligados publiciza o sele o e adjudica o de contratos A lei estabelece como regra geral do processo a competi o ampla entre os fornecedores reponsible
274. rocesso de Compras de Grandes Empresas Brasileiras um estudo de casos 152 p Disserta o Mestrado em Administra o Instituto COOPEAD Universidade 173 Federal do Rio de Janeiro Rio de Janeiro 2006 Disponivel em lt http www2 coppead ufrj br port index php option com_docman amp task doc_dow nload amp gid 1161 amp I temid 204 gt Acesso em 15 fev 2009 SCHWARTZ B Review and Analysis of the Acquisition System Improvement Act Journal of Contract Management Magazine v 3 p 39 45 Summer 2005 Dispon vel em lt http www ncmahg org files Articles JCM05_pp39 45 pdf gt Acesso em 19 mai 2008 SILVA N S Comprar e Contratar para uma Institui o P blica de Ci ncia e Tecnologia do Setor Sa de 2004 153 p Disserta o Mestrado em Gest o de Ci ncia e Tecnologia em Sa de Escola Nacional de Sa de P blica Funda o Oswaldo Cruz Rio de Janeiro 2004 Dispon vel em lt http bvssp icict fiocruz br lildbi docsonline 1 5 251 silvansm pdf 2 Acesso em 18 nov 2008 SILVA C A T et al Org Custos no Setor P blico Bras lia Ed UnB 2007 SLTI Informativo Comprasnet Bras lia Dez 2004 N o paginado Dispon vel em lt http www comprasnet gov br publicacoes boletins 2008 12 pdf gt Acesso em 12 abr 2009 SANTANA Z A ROCHA W Custo Total de Propriedade um estudo da sua aplicabilidade Lei de Licita es In VI Congresso USP de Controladoria e Contabilidade
275. rrup o sendo ainda combinada com o princ pio jur dico da legalidade na pr tica qualquer outra dimens o al m do cumprimento do rito legal que se queira perseguir em termos de melhora da qualidade das aquisi es torna se irrelevante Os riscos pessoais a que se submetem os agentes p blicos respons veis pelas aquisi es de tal monta que dificulta o surgimento e implementa o de inova es Relembrando os conceitos apresentados anteriormente por Bandiera Prat Valletti 2009 o esfor o brasileiro est quase exclusivamente focado no combate ao Desperd cio Ativo 102 Dhn aint Bi ie 2 E E Princ pio que torna nulo o ato que n o siga exatamente o que est definido na lei propiciando que qualquer equ voco omiss o ou erro menor independente de sua import ncia para o desfecho final seja o suficiente para a anula o de todo o procedimento e eventual puni o de quem lhe deu causa 95 corrup o sem que exista nada al m de algumas iniciativas pontuais e desconexas a maior parte das quais dedicadas primariamente ao combate corrup o visando o combate ao Desperd cio Passivo inefici ncia Como decorr ncia do medo e da reprodu o natural do modelo salvo raras e muito recentes iniciativas o treinamento do pessoal respons vel pela rea de aquisi es p blicas federais novamente em clara oposi o aos exemplos privado e p blico federal norte americano est focado no conhecimento da legi
276. rsos e impugna es tais como Tomadas de Pre o e Concorr ncias FARIA et al 2008 Quadro 3 6 Evolu o do Uso dos Preg es Presenciais e Eletr nicos 2002 2008 Ans Preg o Presencial Preg o Fletr nico Eventos R Eventos R 2002 4 290 3 113 865 683 62 420 94 006 319 45 2003 5 671 2 112 025 349 33 1 303 245 405 529 97 2004 9 187 4 405 430 290 07 2 677 615 206 388 66 2005 6 792 10 505 464 009 23 13 384 3 858 932 192 70 2006 2 717 4 449 547 323 26 27 682 12 109 505 673 99 2007 2 223 2 345 170 858 11 35 676 16 501 774 594 22 2008 1 385 1 914 364 205 26 33 972 12 211 808 101 42 TOTAL 32 265 28 845 867 718 88 115 114 45 636 638 800 41 Fonte SIASG Comprasnet GAIE DLSG SLTI MP O baixo custo de realiza o outro aspecto interessante do Preg o Eletr nico Embora ainda n o haja trabalhos cient ficos sobre esta dimens o do PE levantamento feito por Ferrer 2007 comparando os custos de aquisi es utilizando a modalidade Convite via Bolsa maior desconto 16 Segundo Tescarolo 2005 p 56 um Preg o pode ser conclu do entre 8 e 15 dias 137 Eletr nica de Compras do Estado de S o Paulo e por processo tradicional em papel verificou que o mecanismo eletr nico aproximadamente 3 6 vezes mais barato que o tradicional Somando se aos elementos abordados a amplia o da transpar ncia do processo de aquisi es p blicas mais um item fundamental na explica o da intensa ado o do
277. s mas abre tr s exce es 1 quando h poucos ou apenas um fornecedor 2 em circunst ncias emergenciais e 3 quando a competi o ampla pode colocar em risco a seguran a nacional LIBERMAN MORGAN 2007 H duas formas de se promover a competi o por um contrato sealed bidding proposta fechada ou negotiated procurement compra negociada No primeiro caso a administra o p blica pode convidar fornecedores pr cadastrados a apresentarem suas propostas Tal procedimento d se atrav s de um invitation for bid IFB Este procedimento s utilizado quando a ag ncia det m todos os elementos necess rios para promover a descri o precisa do objeto a ser adquirido O licitante competidor em resposta a um IFB apresenta sua proposta de pre o via uma sealed bid Em data previamente acordada todas as propostas s o publicamente abertas e declarado vencedor o fornecedor que apresentar o menor pre o desde que sua proposta atenda aos elementos solicitados no IFB LIBERMAN MORGAN 2007 e U S DEPARTAMENT OF AGRIGULTURE 2005 No caso das compras negociadas mais frequentemente utilizadas em aquisi es que envolvam constru o civil ou pesquisa e desenvolvimento o poder p blico utiliza o request for proposals RFP Nestes casos as ag ncias consideram n o apenas o menor pre o mas o best value melhor valor o que significa que ser o avaliados diversos fatores adicionais tais como performances anteri
278. s O Sistema Integrado de Servi os Gerais SIASG e seu M dulo Comprasnet Processo de Aquisi o e Gest o de Contratos Caracter sticas Gerais da Licita o Dispensa e Inexigibilidade de Licita o Tentativas Recentes de Aperfei oamento das Compras Federais Preg o Eletr nico todo problema prego Registro de Pre os uma antiga novidade O Cart o Corporativo Recursos Humanos Problemas da Base ao Topo Origem Dimens o e Composi o dos Quadros de Compras Motiva o e Qualifica o 85 87 90 93 93 97 99 105 109 113 117 130 134 135 140 141 144 144 146 XV xvi 5 A Guisa de Conclus o reflex es e expectativas acerca das Aquisi es P blicas Federais Brasileiras 150 CONSIDERA ES FINAIS 153 REFER NCIAS BIBLIOGR FICAS 165 ANEXOS 179 LISTA DE FIGURAS Figura 1 1 Representa o da Classifica o do Custeio Baseado em Atividades ABC Figura 1 2 Representa o Gr fica da Log stica Inserida da GSC Figura 1 3 Influ ncias da log stica sobre o Balan o Patrimonial Figura 1 4 Integra o entre plano or amento execu o e avalia o Figura 1 5 Desdobramento dos programas em a es e dota es or ament rias Figura 1 6 Estrutura Organizacional T pica de Compras Figura 1 7 Vantagens dos Modelos de Processo de Compras Figura 1 8 Representa o Gr fica dos Tipos de Relacionament
279. s O item subsequente busca apresentar tal perspectiva 2 2 Os Dirigentes Envolvidos na Fun o de Compras e seus Conceitos Norteadores Este item fruto de um conjunto de quest es presentes no mbito das entrevistas semi estruturadas realizadas com os Grupos Normativo e Operacional O objetivo das quest es foi buscar aferir a familiaridade dos agentes p blicos com os conceitos utilizados pela iniciativa privada no campo da log stica Gest o da Cadeia de Suprimentos GCS e compras objeto de an lise no primeiro cap tulo desta disserta o Tamb m foi questionado o eventual conhecimento dos agentes acerca de experi ncias internacionais de compras p blicas em especial a norte americana tratada no segundo cap tulo Abordando inicialmente a quest o da familiaridade apenas tr s SPOA s num grupo de dez entrevistados pertencentes ao Grupo Operacional declararam ter conhecimento dos conceitos utilizados pelo setor privado no mbito da log stica GCS e compras No Grupo Normativo embora as quest es de familiaridade tenham sido direcionadas para apenas tr s dos cinco 124 A ina E entrevistados somente um declarou se n o familiarizado com os conhecimentos citados 123 Express o usada para designar os rg os centrais respons veis pelas diversas pol ticas governamentais O DLSG por exemplo a cabe a de sistema das quest es relacionadas log stica e servi os gerais a Secretaria de Recursos Humano
280. s SRH a cabe a de sistema dos temas de pessoal 124 Dois dos entrevistados Cleber Bueno poca das entrevistas servidor terceirizado do DLSG SLTI MPOG e Clesito C sar Arcoverde Fechine Gerente de An lise e Informa es Estrat gicas tiveram seus roteiros de entrevista especificamente voltados para as reas em que suas contribui es poderiam ser de maior profundidade respectivamente qualifica o de pessoal e gest o da informa o Os demais entrevistados do grupo responderam 106 Entretanto a despeito da baixa familiaridade houve consenso em ambos os grupos a respeito da import ncia da utiliza o de tais conceitos nas compras p blicas federais brasileiras ainda que respeitando o insuper vel limite da legisla o vigente e a necessidade de adapta o tanto cultura ritual stica do setor p blico nacional quanto sua exig ncia de transpar ncia Em outro momento das entrevistas a tem tica da Fun o de Compras foi aprofundada buscando extrair as percep es dos entrevistados do Grupo Operacional que ali s foram ou ainda s o respons veis pela realiza o de bilh es de reais em aquisi es p blicas Um primeiro t pico de interesse foi a un nime perspectiva de SPOA s e ex SPOA s acerca do car ter processual da atividade de compras ainda que a mesma converg ncia n o tenha sido obtida em rela o determina o de suas fases Embora tal tem tica pare a pouco relevante de fato pode servir
281. s deve ser conduzido segundo sete passos b sicos j amplamente disseminados como a metodologia b sica de implementa o 1 Estabele a uma equipe integrada de solu o 2 Descreva o problema a ser solucionado 3 Examine as solu es j existentes nos setores p blico e privado 4 Desenvolva um performance work statement PWS ou um statement of objectives SOO 5 Defina como medir e gerenciar a performance 6 Selecione o fornecedor mais adequado 7 Gerencie a performance Para uma adequada compreens o de um Performance Based Acquisition de fundamental import ncia diferenciar se PWS e SOO O primeiro segundo a defini o encontrada no FAR Subparte 2 1 means a statement of work for performance based acquisitions that describes the required results in clear specific and objective terms with measurable outcomes J o segundo tamb m de acordo com o FAR Subparte 2 1 83 Para um maior aprofundamento sobre os sete passos recomend vel uma visita ao site mantido pelo governo norte americano http acquisition gov comp seven steps index html Nele al m de informa es muito detalhadas sobre o tema s o encontrados diversos links para outras fontes 79 means a Government prepared document incorporated into the solicitation that states the overall performance objectives It is used in solicitations when the Government intends to provide the maximum flexibility to each offeror to propo
282. s entrevistas apresenta grande semelhan a com os elementos tratados no item 3 1 1 do primeiro cap tulo desta disserta o Entretanto relevante apontar que tr s dos respondentes criticaram 126 a x ni ahve Com sair liso entenda se n o ter seus atos administrativos apontados como irregulares pelo rg o fiscalizat rio 127 Comprador 108 diretamente a preval ncia do pre o como vari vel central no mbito das compras p blicas brasileiras Outros dois entrevistados do Grupo Operacional associaram as dificuldades de planejamento das aquisi es dentre v rias quest es limita es no atual processo de elabora o e execu o or ament ria Por fim um dos respondentes discutindo sobre a condu o dos processos de aquisi o lembrou que comum que a rea demandante apresente a especifica o da compra qualidade do produto ou servi o sua quantidade e pre o estimado elementos que acabam acriticamente fazendo parte do processo e que n o raramente est o na origem de aquisi es insatisfat rias Este mesmo entrevistado afirma que chegou a criar uma estrutura em sua organiza o dedicada exclusivamente a orientar o processo de aquisi o desde sua origem auxiliando os demandantes inclusive na especifica o adequada do objeto a ser adquirido Tamb m foi objeto de an lise o conhecimento de experi ncia internacionais por parte dos entrevistados do Grupo Operacional Apenas dois dos entrevistado
283. s account for approximately 55 cents of every sales dollar 2 3 Custos no Setor P blico No setor p blico a gest o de custos tamb m atua no sentido da efici ncia do uso dos recursos embora o objetivo n o seja o lucro mas a melhora de indicadores sociais atrav s da presta o de servi os e da produ o de bens p blicos Buscando uma melhor compreens o sobre a estrutura e din mica das decis es de aloca o de recuso no setor p blico federal brasileiro observe se a Figura 1 4 Vis o Objetivos Identifica o de Feedback Problemas Objetivos e Produtos e gt S ovaries CER ri Objeto de Crit rios de Mensura o Avalia o Figura 1 4 Integra o entre plano or amento execu o e avalia o Fonte baseado em Machado 2005 p 75 19 Como numa empresa privada de grande porte tamb m o setor p blico federal possui instrumento de planejamento de m dio prazo Atrav s do Plano Plurianual PPA o governo estabelece seus objetivos para um per odo de quatro anos O PPA parte de um amplo diagn stico do pa s que identifica problemas a serem superados Tomando como base tal realidade s o propostos programas de governo que isoladamente ou em conjunto visam superar os problemas apresentados Cada programa possui objetivos espec ficos e indicadores que permitir o a aferi o de seu sucesso A cada ano o governo com base no PPA vigente promove seus gas
284. s atividades executadas Foi encontrada dessa forma uma nova l gica para a distribui o de custos a partir da compreens o de que os produtos consomem atividades e que as atividades consomem recursos FREIRES GUEDES 2008 A Figura 1 1 apresenta esquematicamente o m todo de custeio ABC RECURSOS 2 ATIVIDADES St de Custo a Hj SERVI OS PRODUTOS CLIENTES je Figura 1 1 Representa o da Classifica o do Custeio Baseado em Atividades ABC Fonte Silva 2007 p 39 Note se que os direcionadores de custos podem ser descritos como os fatores que determinam o consumo dos recursos atividades e produtos servi os em cada etapa do processo Sua identifica o muito importante no M todo ABC pois possibilita a mensura o e o acompanhamento dos custos criando as condi es necess rias para o desenvolvimento de pol ticas de otimiza o e combate ao desperd cio A quantidade de horas despendidas numa atividade ou o n mero de processos de compra s o exemplos de direcionadores 23 Para uma vis o mais geral sobre os diversos sistemas de classifica o de custo vide Silva 2007 Cap 2 2 Do ingl s Activity Based Costing 14 O M todo ABC explicita a import ncia das atividades desenvolvidas numa organiza o No caso do presente trabalho o foco principal a fun o de compras desempenhada atrav s de um processo constitu do por diversas atividades que por sua v
285. s de governos organiza es n o governamentais e organismos internacionais Em recente trabalho utilizando as compras p blicas na discuss o sobre o desperd cio no gasto do setor p blico italiano em diversos rg os e inst ncias no per odo entre 2000 e 2005 Bandiera Prat Valletti 2009 p 1278 separaram tal conceito em dois tipos espec ficos Active waste is such that its presence entails direct or indirect benefit for the public decision maker In other words reducing waste would reduce the utility of the decision maker The classical example is corruption in procurement whereby the public official inflates the price paid for a certain good in exchange for a bribe Passive waste in contrast is such that its presence does not benefit the public decision maker In other words reducing waste would weakly increase the utility of the decision maker Passive waste can derive from a variety of sources One is that public officials simply do not possess the skills to minimize costs Another is that public officials have no incentive to minimize costs although they are able to do so A final cause of passive waste following Kelman 1990 2005 is that excessive regulatory burden may make procurement cumbersome and increase the average price that the public body pays grifos nossos Dentre v rias conclus es apresentadas pelos autores uma das mais provocativas e que certamente contribui para o aprofundamento da reflex o so
286. s declararam conhecer outras experi ncias al m da brasileira No caso do Grupo Normativo embora questionamentos neste sentido n o tenha sido formulados relevante lembrar que o DLSG o respons vel por representar o pa s em discuss es de car ter internacional envolvendo compras e licita es p blicas tendo s lida experi ncia em atividades desta natureza Tamb m no caso das experi ncia internacionais houve consenso em rela o a necessidade de que tal conhecimento seja difundido pelo setor de compras p blicas visando o aperfei oamento dos processos atuais Neste sentido foi tamb m apontada a pouca produ o acad mica voltada para a discuss o de temas relacionados ao setor de compras p blicas tanto em termos de conhecimentos privados adapt veis s aquisi es governamentais quanto de experi ncias internacionais Para ambos os grupos estudos dessa natureza precisam ser estimulados Diante do quadro apresentado nos dois ltimos itens e fazendo uso novamente do modelo de evolu o da fun o de compras proposto por Braga 2006 abordado no primeiro cap tulo item 3 1 2 e aplicando o em rela o ao sistema de compras federais brasileiro poss vel supor que este encontra se no est gio 1 Reativo com alguns tra os indicando a viabilidade de que a estrutura possa evoluir ao est gio 2 Mec nico O mais importante desses tra os o avan o do SIASG cuja compreens o da arquitetura e funcionamento s o relevantes pa
287. s foi posta em curso ainda que n o plenamente exitosa na opini o de Paes de Paula 2005 Para se visualizar as possibilidades de implementa o destes novos conceitos privados necess rio primeiramente compreender a administra o p blica federal direta como uma cadeia de produ o de servi os aos cidad os cuja base operacional de funcionamento pode ser dividida em planejamento de m dio prazo consubstanciado no Plano Plurianual PPA e a o cotidiana compreendida pela execu o or ament ria pelo processo de aquisi es e pela gest o de contratos p blicos Deste modo o aperfei oamento interno de cada uma das partes da cadeia de suprimentos p blica seguindo a din mica das redu es de custos pelo aperfei oamento dos processo e pela utiliza o de ferramentas mais eficientes bastante vi vel assim como tamb m a atua o sobre o conjunto da cadeia atrav s da aplica o dos diversos conceitos da GCS citados 52 ao longo do cap tulo tais como colabora o coordena o sincroniza o integra o compartilhamento de informa es dentre outros Mas neste caso tamb m ser necess rio transformar a cultura de confronta o com fornecedores ainda existente no setor p blico Outra alternativa de aplica o est ligada aos setores de log stica da administra o p blica federal direta especialmente no que tange ao desempenho das fun es de compras e gest o de contratos conforme ser analis
288. se an innovative approach Assim um PWS o elemento b sico do que se poderia chamar de edital de licita o e posteriormente ser a base do contrato entre fornecedor e governo Quando o setor p blico tem total dom nio sobre o resultado esperado e consegue descrev lo de forma clara espec fica e objetiva o faz atrav s de um PWS Mas h situa es em que isso n o alcan ado ou que n o do melhor interesse do governo Este ent o lan a m o de um SOO que apresenta objetivos e resultados mais gerais Nessas ocasi es s o os fornecedores que apresentaram os PWS como propostas de solu o para o problema O PWS vencedor se tornar parte integrante do contrato a ser assinado entre o fornecedor que o apresentou e o governo Outra relevante quest o em termos de PBA o seu potencial de redu o de custos Segundo o relat rio final do Interagency Task Force on Performance Based Service Acquisition 2003 n o se deve ter expectativas elevadas neste campo por duas raz es Primeiramente a base de defini o dos vencedores de licita es desta natureza n o o conceito de menor pre o mas de melhor valor o que implica que os vencedores dessas licita es apresentaram as melhores solu es e n veis de servi o Por outro lado e at em decorr ncia do anteriormente exposto n o h termo de compara o com o mercado ou com outros contratos para uma an lise clara e inequ voca dos ganhos monet rios de cada contrato Com
289. segundo momento tr s das mais importantes iniciativas de aperfei oamento da gest o de compras dos EUA nos ltimos anos ser o objeto de reflex o 70 4 Processo de Aquisi o e Gest o de Contratos Nos EUA n o existe uma legisla o de car ter nacional que estabele a o processo de aquisi o para todos os entes federativos Ao contr rio cada ente possui independ ncia para definir sua pr pria regulamenta o No plano federal o regulamento que rege as compras p blicas o Federal Acquisition Regulation FAR Entretanto cada ag ncia pode desenvolver seus pr prios regulamentos de compra que ser o aplicados em conjunto com o FAR obviamente n o podendo conflitar com o mesmo O FAR um regulamento extenso e com elevado grau de detalhe S o 7 sub cap tulos perfazendo um total de 53 partes distribu das ao longo de aproximadamente 1 900 p ginas Segundo Liberman e Morgan 2007 p 33 quando combinadas the FAR and its agency supplements exceed 5 000 printed pages Na ess ncia o regulamento abrange o planejamento da aquisi o os m todos de contrata o os tipos de contratos os requisitos de um contrato tipos especiais de contrata o a gest o do contrato e programas socioecon micos que ensejam tratamento diferenciado para fornecedores LIBERMAN MORGAN 2007 Outro aspecto de import ncia para a compreens o do processo de aquisi o de produtos e servi os s o os agentes respons veis por
290. setor privado no sistema de compras p blicas federais norte americano e brasileiro Igualmente buscou se identificar os elementos respons veis pelo xito ou dificuldade na promo o da efici ncia do gasto p blico do sistema de compras federal brasileiro Visando a consecu o do objetivo apresentado a estrat gia implementada foi a da ado o de uma matriz conceitual na an lise dos cap tulos do trabalho Tal matriz inspirou se no documento Framework for assessing the acquisition function at federal agencies que utiliza quatro dimens es b sicas como refer ncia para a avalia o da fun o de compras aquisi es nas ag ncias governamentais norte americanas A vers o utilizada neste trabalho comp em se de tr s dimens es de an lise que servem como eixos fundamentais e fio condutor na discuss o de cada um dos cap tulos A primeira dimens o Estrutura e Sistemas que permite analisar a forma de organiza o do processo de compras no setor privado p blico federal norte americano e brasileiro Essa dimens o procura jogar luz sobre a estrutura de compras buscando revelar sua import ncia em cada uma das organiza es estudadas e ao mesmo tempo tentando compreender seu foco predominante de atua o mais voltado para os resultados ou para a formaliza o dos procedimentos Neste sentido importante observar que o n vel hier rquico atribu do fun o de compras no caso do setor privado tem se mostrado u
291. sla o em vigor e na opera o do software atrav s do qual s o registradas as aquisi es Tal pobreza conceitual como ser analisado ao longo do presente cap tulo pode ser atribu da abordagem brasileira de compras p blicas federais que mescla a j citada quest o do rigor ritual stico a uma onda de destaque para a tecnologia Diferentemente dos casos apreciados nos cap tulos anteriores em que a tecnologia assumida como uma importante ferramenta mas apenas uma ferramenta potencializadora das capacidades dos profissionais do setor no Brasil a tecnologia alcan a o status mais pronunciado como poss vel perceber atrav s da manifesta o do ex Secret rio da Fazenda do Estado de S o Paulo e um dos pioneiros na implementa o deste tipo de estrat gia o Prof Yoshiaki Nakano A nova Tecnologia da Informa o est iniciando uma verdadeira revolu o na gest o p blica abrindo caminho para a efici ncia a efic cia a efetividade e a transpar ncia na a o governamental Essa tecnologia tamb m permite a automa o de processos de trabalho inteiros eliminando qualquer interfer ncia humana limitando erros e fraudes com total transpar ncia e controle eletr nico on line MACHADO 2005 pp 17 e 18 Por mais que a tecnologia da informa o tenha auxiliado na melhora do processo de aquisi es e gest o de contratos o que um fato n o parece razo vel afirmar que o resultado final da aplica
292. slumbra aprofundamento do ajuste fiscal com corte de gastos de forma a assegurar redu o substancial do endividamento p blico e queda estrutural da taxa de juros a patamar compat vel com um projeto de crescimento econ mico sustentado a taxas relativamente altas A segunda agenda parece sugerir que muito ao contr rio h boas raz es para ampliar o disp ndio governamental tendo em vista car ncias inadi veis de investimento p blico e gastos sociais A terceira sem preconizar redu o do disp ndio agregado tenta entrever possibilidades de racionaliza o do gasto p blico para abrir espa o nos or amentos dos tr s n veis de governo para disp ndios mais defens veis J a quarta est centrada na urg ncia de se racionalizar as muitas formas pelas quais os tr s n veis de governo v m extraindo da economia cerca de 37 do PIB em tributos grifos nossos Mas cortar despesas ou reduzir desperd cios e custos desnecess rios n o atividade simples nem mesmo no mbito do setor privado que sempre foi conhecido pela capacidade inventiva na busca de t cnicas de gest o para o equacionamento de tais problemas Entretanto com o tempo e a persist ncia os empres rios perceberam na Log stica especialmente em sua fun o de compras a rea com melhores n veis de impacto sobre os resultados da empresa Tal percep o contribuiu para um aumento do interesse sobre o tema com a realiza o de estudos e a formula o de novos c
293. so de tomada de decis o deixava a gest o da execu o contratual lenta e complexa com diversas idas e vindas que acabavam por se traduzir em custos adicionais A reforma propiciou a cria o de equipes multidisciplinares e integradas com redu o de custos e tempo O uso da performance passada Foi institu do como um dos crit rios b sicos para a adjudica o de novos contratos a necessidade de desempenho satisfat rio dos fornecedores em contratos passados com a administra o p blica federal Tal medida visa evitar que fornecedores que tenham apresentado desempenhos insuficientes no passado possam voltar a fornecer ao governo norte americano ao mesmo tempo que criou um poderoso incentivo aos fornecedores em atividade para desenvolverem uma atitude mais pr ativa no equacionamento de eventuais desconformidades Melhora da comunica o entre ind stria e governo Juntamente com a ideia de equipes integradas a melhora da comunica o mais um elementos inspirado nos conceitos centrais da Gest o da Cadeia de Suprimento GCS Tanto no governo quanto na iniciativa privada a ideia central permitir que o compartilhamento de informa es num fluxo constante permita ao governo fazer uso n o s dos conhecimentos habilidades e criatividade de seus quadros mas tamb m dos quadros dos demais parceiros da cadeia de suprimentos potencializando a capacidade de supera o de obst culos e de aperfei oamento cont nuo do pr
294. ss o sobre legisla es de compra Compras de valor inferior a US 2 5 mil Para mais detalhes vide KELMANa 2002 61 decade best value rather than low bid source selection decisions which involved considerably greater room for judgment by government decision makers were the rule Um dos cap tulos mais recentes desse processo de adapta o de conceitos e ideias privadas ao setor p blico federal norte americano o Services Aquisition Reform Act SARA Em depoimento na C mara dos Deputados dos EUA William T Woods ent o Diretor de Aquisi es e Gest o de Suprimentos do General Accounting Office GAO discutindo tal projeto de lei e demonstrando a inspira o empresarial da propositura declarou Today I would like to discuss our recent findings on how leading companies tackled the same kinds of problems the bill is seeking to remedy The practices that these companies followed clearly paid off in terms of dollar savings and service enhancements We believe that the federal government has an opportunity to achieve similar outcomes with support and commitment from the Congress WOODS 2002b p 1 Em resumo na persecu o de uma postura mais eficiente e focada nos resultados a administra o p blica federal norte americana introduziu diversas ferramentas conceitos e t cnicas Os pr ximos itens que respectivamente abordar o a estrutura organizacional os processos e estrat gias de compra da
295. sso em 20 jun 2008 DUARTE R Entrevistas em Pesquisas Qualitativas Revista Educar n 24 p 213 225 2004 Disponivel em lt http ojs c3sl ufpr br ojs2 index php educar article viewFile 2216 1859 gt Acesso em jan 2010 EDWARDS V J NASH JR R C A Proposal for a New Approach to Performance Based Services Acquisition Defense Acquisition Review Journal v 14 n 2 45 p 352 367 Set 168 2007 Disponivel em lt http www dau mil pubs arq 2007arg 2007arq45 ARJ45 Edwards pdf gt Acesso em 30 jun 2008 ELLRAM L CARR A Strategic Purchasing a History and Review of the Literature International Journal of Purchasing and Materials Management v 30 n 2 p 9 19 Spring 1994 Available at lt http www reedsresearch com EllramCarr1994 pdf gt Accessed 21 jan 2009 ELLRAM L ZSIDISIN G A SIFERD S P STANLY M J The Impact of Purchasing and Supply Management Activities on Corporate Success The Journal of Supply Chain Management v 38 n 1 p 4 17 Winter 2002 FARIA E R FERREIRA M A M ZUCCOLOTTO R MOREIRA V H Estudo Comparativo de Redu o de Custos e Tempo nas Modalidades de Licita o por Preg o Eletr nico e Presencial In 8 Congresso USP de Contadoria e Contabilidade S o Paulo 2008 Dispon vel em lt http www congressoeac locaweb com br artigos82008 595 pdf gt Acesso em 11 fev 2009 FERNANDES C C C Sistemas de Comparas Eletr nicas e sua Aplica o Administ
296. sta garanta a igualdade de condi es para os participantes e o pagamento para o vencedor Na verdade no texto original do Caput do Art 37 da Constitui o brasileira n o havia qualquer men o ideia de efici ncia que apenas foi introduzida como princ pio geral atrav s da Emenda Constitucional n 19 de junho de 1998 Com rela o Lei de Licita es em compara o com o caso norte americano a trajet ria nacional diametralmente oposta Aproximadamente na mesma poca em que os norte americanos promoviam como base da transforma o em suas compras p blicas uma 100 A ae 2 pice Bigs A hip tese assumida a de que pela pr pria natureza dos riscos que corre e das consequ ncias de suas inefici ncias o setor privado tende a ser mais eficiente que o setor p blico especialmente no que tange a recursos produtivos 101 P E Quase dez anos ap s a sua promulga o que ocorreu em outubro de 1988 94 significativa flexibiliza o do arcabou o jur dico legal no Brasil a Lei n 8 666 93 restringia fortemente os graus de liberdade no setor conforme observa Carvalho 2005 p 2 A lei que normatiza os processos de compras da administra o p blica no Brasil caracterizada pela sua rigidez e elevado controle burocr tico Entretanto tem se que considerar que se vinha de um processo de impeachment do Presidente da Rep blica exatamente por suspeitas de favorecimentos em contrata es no govern
297. stados no sentido da necessidade de aperfei oamentos na Lei n 8 666 93 As cr ticas mais frequentes apontam seu car ter r gido em termos de procedimentos complexo em decorr ncia da pr pria rigidez pouco focado no resultado da aquisi o e por conta da poca em que foi sancionada desajustada em rela o ao uso da tecnologia da informa o Do lado das propostas em que pese a generalidade da maioria das reflex es duas ideias foram mais frequentes sendo a primeira a necessidade de adaptar a legisla o ao uso intensivo da tecnologia e a segunda seguindo a linha adotada na Modalidade Preg o a expans o da possibilidade de invers o da fase de habilita o para todas as demais modalidades De toda sorte subjaz s entrevistas a compreens o por parte de ambos os grupos de que as dificuldades do processo de aquisi es federais n o s o uma decorr ncia direta da legisla o em si mas igualmente das interpreta es restritivas feitas sobre esta e que por sua vez est o 144 ligadas percep o cultural e intelectual dos agentes envolvidos acerca do que seja o processo de compras p blicas Deste modo diagnosticar a falta de qualidade do gasto p blico como decorr ncia apenas da complexidade da lei de seu apego ritual stico excessivo e da falta de valoriza o organizacional da fun o de compras apenas parcialmente verdadeiro Uma vis o mais completa do problema das aquisi es p blicas federais brasileiras
298. ste sentido merece destaque a a o norte americana de cria o da figura do Chief Acquisition Officer CAO indicativo de sua percep o acerca da import ncia estrat gica da fun o de compras Entretanto no caso brasileiro a situa o oposta Apesar de todo o destaque na utiliza o de meios eletr nicos para a realiza o de aquisi es com grande difus o do uso do Preg o Eletr nico isso per se n o indica uma mudan a em rela o a percep o sobre a relev ncia da atividade de suprimento Na realidade quando se observa em perspectiva os tr s casos a despeito de algumas 185 Vide cita o na p gina 2 154 organiza es que buscam uma vis o mais moderna nota se o car ter ainda eminentemente reativo Est gio 1 do sistema brasileiro Mas apesar dos problemas anteriormente apontados no t pico Estrutura e Sistemas que o modelo brasileiro mais se destaca Apesar de possuir uma estrutura organizacional que subordina a quest o de compras s SPOA s denotando a pouca relev ncia do tema na agenda estrat gica governamental consolidou se uma linha de simplifica o do processo de aquisi o focada na fase de escolha do fornecedor lan ando m o da tecnologia da informa o O SIASG e sua interface na internet o conhecido Comprasnet s o seus maiores exemplos Mas necess rio compreender que a limita o do SIASG ao controle e acompanhamento do processo de licita o est intrinsecamente ligada
299. t Appeals Execu o Pol ticas Regula o Figura 2 1 Estrutura Federal de Compras P blicas dos EUA Fonte adaptada de Drabkin Thai 2003 p 4 No plano da regula o o Federal Acquisition Regulatory Council FARC assessora o OFPP O FARC composto pelos administradores do GSA National Aeronautics and Space Administration NASA OFPP e pelo Secret rio de Defesa e por sua vez assessorado por dois outros conselhos o Defense Acquisition Regulatory Council DARC e o Civilian Acquisition Regulatory Council CARC O primeiro tem como responsabilidade a regula o de aquisi es ligadas defesa nacional norte americana e formado pelo Secret rio de Defesa e por representantes da For a A rea Ex rcito Marinha DLA e NASA O CARC respons vel pela regula o das aquisi es dos demais tipos de produtos e servi os e composto pelo administrador do GSA e representantes de 21 ag ncias civis Quando um dos conselhos prop e uma emenda ao FAR esta dever ser analisada para efeito de revis o ou aprova o pelos demais conselhos Para que a emenda seja publicada e entre em vigor ela ser inicialmente revisada pelo administrador do OFPP e dever ser assinada conjuntamente por todos os membros do FARC DRABKIN THAI 2003 e THAI 2001 Nos EUA a fun o de acompanhamento e fiscaliza o exercida pelo Poder Legislativo atrav s do Government Accoutability Office GAO que possui um corpo t cnico espec
300. t gov comp seven steps library adv0501 pdf gt Acesso em 2 jun 2008 MENTZER J T DeWITT W KEEBLER J S et al Defining Supply Chain Management Journal of Business Logistics v 22 n 2 p 1 25 2001 Dispon vel em lt http bus utk edu ivc supplychain Readings DefiningSCM pdf gt Acesso em 27 fev 2008 172 MIRANDA H S Licita es e Contratos Administrativos 2 ed rev atual e ampl Bras lia Senado Federal Subsecretaria de Edi es T cnicas 2005 364p OSBORNE D GAEBLER T Reinventando o governo Brasilia Editora MH Comunica o 8 edi o 1992 436p OSTROFF F Gest o e Mudan as no Setor P blico Harvard Business Review v 84 n 8 p 86 93 Ago 2006 PACHECO R S Public management as a non policy field in Lula s administration In Confer ncia do IPMN International Public Management Network Rio de Janeiro 2004 Dispon vel em lt http www ebape fgv br novidades pdf Pacheco pdf gt Acesso em 16 set 2008 PAES DE PAULA A P Por uma Nova Gest o P blica Rio de Janeiro Ed FGV 2005 201p PEARSON J N GRITZMACHER K J Integrating Purchasing into Strategic Management Long Range Planning v 23 n 3 p 91 99 1990 PERRY S A The Procurement Process at the U S General Services Administration Washington 5p 2005 Testimony before the Committee on Homeland Security and Governmental Affairs Subcommittee on Federal Financial Management Go
301. tadas nos Anos 90 Legisla o Ano Objetivo Government 1993 Buscou integrar a es e planos de aplica o de recursos das Performance and diversas ag ncias visando sincroniz los com seus objetivos Results Act estrat gicos bem como a identificar as medidas de efic cia para avaliar as suas realiza es Federal Acquisition 1994 Facilitar a compra de materiais de car ter comercial padronizado e Streamlining Act introduzir m todos empresariais de contrata o SNIDER Conhecido como RENDON 2008 p 325 FASA Act Federal Acquisition 1995 Estendeu a simplifica o para materiais comerciais n o Reform Act padronizados Information 1996 Reconheceu a import ncia estrat gica da tecnologia da Technology and informa o para a operacionaliza o da administra o p blica Management Reform Act conhecido como Clinger Cohen Act Government 1998 Incentivou a utiliza o de mecanismos eletr nicos online Paperwork permitindo inclusive as assinaturas eletr nicas Elimination Act Nestes temas destacam se o Chief Financial Officers Act de 1990 o Budget Enforcement Act de 1990 o Government Management Reform Act de 1994 e o Federal Financial Improvement Act de 1996 57 Federal Activities 1998 Definiu a necessidade de identifica o de empregos p blicos que Inventory Reform poderiam ser terceirizados em cada ag ncia diferenciava Act conhecido empregos eminentemente governamentais e outros com co
302. tanciada nos cap tulos sobre san es administrativas tutela judicial e recursos dos contendores embora os demais cap tulos tamb m contenham elementos que seguem nesta dire o 137 Uma vis o geral sobre tal arcabou o jur dico pode ser obtida visitando se o portal de compras do governo federal http www comprasnet gov br e escolhendo o menu LEGISLA O 115 Quadro 3 2 Estrutura da Lei de Licita es Capitulo I Das Disposi es Gerais Se o I Dos Princ pios Se o II Das Defini es Se o II Das Obras e Servi os Se o IV Dos Servi os T cnicos Profissionais Especializados Se o V Das Compras Se o VI Das Aliena es Cap tulo II Da Licita o Se o I Das Modalidades Limites e Dispensa Se o II Da Habilita o Se o III Dos Registros Cadastrais Se o IV Do Procedimento e Julgamento Cap tulo III Dos Contratos Se o I Disposi es Preliminares Se o II Da Formaliza o dos Contratos Se o II Da Altera o dos Contratos Se o IV Da Execu o dos Contratos Se o V Da Inexecu o e da Rescis o dos Contratos Cap tulo IV Das San es Administrativas e Da Tutela Judicial Se o I Das Disposi es Gerais Se o II Das San es Administrativas Se o II Dos Crimes e das Penas Se
303. tante que reduz tempos mas insuficiente para impactar significativamente na qualidade do gasto p blico j que n o tem qualquer rela o com suas fases decisivas ou seja o planejamento da aquisi o e a gest o de contratos Na mesma linha o aprofundamento da utiliza o dos instrumentos da tecnologia da informa o outro caminho que provavelmente continuar a ser trilhado pela SLTI O presente trabalho n o tem a inten o de desmerecer a relev ncia dos cont nuos aperfei oamentos legais e tecnol gicos mas de chamar a aten o para o fato de que no caso brasileiro estes n o podem ser tomados como o centro de uma revolu o Dito de outra forma 151 o advento do computador e de poderosos programas de c lculo em momento nenhum dispensaram os estudantes de engenharia da necessidade de adquirirem s lidos e profundos conhecimentos de matem tica f sica e estat stica Na verdade o dom nio de tais conhecimentos que propicia a maximiza o do uso das ferramentas Neste sentido a estrat gia brasileira de aquisi es p blicas federais como se procurou demonstrar n o faz uso dos conhecimentos te ricos apresentados no primeiro cap tulo nem se inspira na aplica o destes como no modelo norte americano objeto de an lise do segundo cap tulo Al m disso o denominado modelo brasileiro de aquisi es p blicas federais diferentemente dos dois primeiros casos abordados n o atribui ao fator humano da m
304. tatives Dispon vel em lt http www gao gov new items d05233 pdf gt Acesso em 23 ago 2008 U S GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE Framework for Assessing the Acquisition Function at Federal Agencies Journal of Public Procurement v 6 Issues 1 amp 2 p 131 176 2006 U S GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE Highlights of a GAO Forum Federal Acquisition Challenges and Opportunities in the 21 Century Washington D C 2007 35p Disponivel em lt http www governmenthorizons org gaoforum pdf gt Acesso em 17 mai 2008 U S GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE Governmentwide Purchase Cards Actions Needed to Strengthen Internal Controls to Reduce Fraudulent Improper and Abusive Purchases Washington D C 2008 61p Dispon vel em lt http www gao gov new items d08333 pdf gt Acesso em 22 out 2009 U S OFFICE OF FEDERAL PROCUREMENT POLICY U S CONGRESS Introduction and Executive Summary In Report of the Acquisition Advisory Panel Washington D C 2007 p 1 26 Dispon vel em lt https w ww acquisition gov comp aap 24102 GSA pdf gt Acesso em 25 jul 2008 U S OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET Memorandum May 20 2005 Subject Implementing Strategic Sourcing Dispon vel em 176 lt http www whitehouse gov omb procurement_index_memo gt Acesso em 01 out 2008 U S OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET Memorandum May 22 2007a Subject Strategic Sourcing Progress Disponivel em lt http
305. te a maior parte destes j em andamento na poca de seu lan amento A agenda n o foi transformada em um documento oficial subsistindo apenas as apresenta es utilizadas naquele momento e dispon veis em lt http www enap gov br index php Itemid 158 amp id 210 amp option com content amp task view gt Acesso em 11 nov 2009 167 Decreto n 5 450 de maio de 2005 168 Tamb m poss vel trabalhar com percentuais de desconto onde o vencedor ser aquele licitante que oferecer o 136 mecanismos diferentes de implementa o da mesma modalidade o Preg o que segue basicamente a estrutura apresentada na Lei n 8 666 93 exceto por alguns detalhes muito importantes 1 Invers o da fase de habilita o n o h habilita o pr via dos licitantes Apenas o vencedor passar por tal processo 2 Os prazos para recursos dos licitantes s o mais curtos que nas demais modalidades e 3 Depois de apresentadas as propostas h uma fase de lances sucessivos leil o reverso A evolu o do uso do Preg o no mbito federal pode ser visto atrav s do Quadro 3 6 Sua simplicidade e semelhan as com o Convite fizeram com que a novidade da fase de lances fosse logo superada Al m disso a invers o da fase de habilita o proporcionou uma sens vel redu o do tempo das compras especialmente para aquisi es de bens e servi os comuns que anteriormente eram realizadas por modalidades mais complexas e com enormes margens a recu
306. te a ideia de custo est ligada mensura o em 2 A presente disserta o aborda a quest o dos custos de produ o por um vi s apenas conceitual detendo se no campo dos custos totais como instrumento exemplificativo Para um aprofundamento visando a constru o de modelos de a o ser indispens vel o conhecimento da quest o dos custos m dios e unit rios Para esta situa o existe um vasta bibliografia j consagrada da qual o autor destaca como sugest o PINDYCK R S RUBINFELD D L Microeconomics 3 ed Englewood Cliffs New Jersey Prentice Hall 1994 Chapter 7 e FERGUSON C E Microeconomia 20 ed Rio de Janeiro Forense Universit ria Ed 1999 Parte II Item 7 13 termos monet rios dos recursos utilizados para algum prop sito SILVA 2007 p 28 havendo diversas classifica es para custo sempre ligadas aos prop sitos a que se destinam Os sistemas de gest o de custos podem ser baseados em fun o ou baseados em atividade Embora os primeiros ainda sejam mais utilizados os sistemas de custeio baseados em atividade s o mais precisos e por esta raz o v m ganhando mais espa o no meio empresarial HANSEN MOWEN 2001 O m todo de custeio baseado em atividade mais utilizado o Custeio Baseado em Atividades ABC desenvolvido a partir da compreens o de que os custos indiretos que hoje s o a categoria de gastos mais relevante na maioria das empresas s o causados pela
307. te sector companies about how they buy services indicate that a procurement executive or a chief acquisition officer plays a critical role in changing an organization s culture and practices Company officials said that the position needs to be sufficiently high in the organization to have the authority to effect any needed structural process or role changes They indicated that senior management support was essential to provide direction and vision facilitate the development of common processes and approaches and when necessary provide the necessary clout to obtain initial buy in and acceptance of reengineering efforts Antes da cria o dos CAO s j existiam cargos com fun es semelhantes normalmente ocupados por servidores de carreira mas em n veis hier rquicos inferiores A cria o do cargo e sua defini o como de n vel estrat gico representaram a valoriza o da fun o de compras no plano governamental e sua obrigatoriedade de provimento fora da administra o p blica uma tentativa de atrair quadros da iniciativa privada com conhecimentos especializados na esperan a de que possam auxiliar no processo j em curso h consider vel tempo de altera o da l gica reativa e burocr tica da administra o p blica federal norte americana Os CAO s possuem um f rum institucional o Chief Acquisition Officers Council CAOC onde s o tratados temas correlatos fun o de compras como treinamento desenvolvi
308. tiria Ao Prof Dr Valdemir Aparecido Pires pela amizade e incentivo constante Ao Companheiro Jos Machado pelo honroso convite para a fun o de Secret rio Municipal de Finan as do Munic pio de Piracicaba Foi l na linha de frente da administra o p blica que percebi a dimens o e a relev ncia da quest o do gasto p blico no Brasil Ao Companheiro Nelson Machado pelas diversas oportunidades que me proporcionou ao levar me para o Minist rio do Planejamento Esta disserta o est indissociavelmente ligada aos anos que trabalhamos juntos em Bras lia Ao Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas minha segunda casa e aos seus professores e funcion rios pela aten o e inestim vel auxilio Aos companheiros amigos e colaboradores da Secretaria Municipal de Finan as de Piracicaba do Departamento de Log stica e Servi os Gerais da Subsecretaria de Planejamento Or amento e Administra o do Minist rio do Planejamento do F rum de SPOAs do Conselho de Desenvolvimento Econ mico e Social da Presid ncia da Rep blica e da Companhia Docas do Par pelo cont nuo apoio Foi um enorme privil gio ter podido trabalhar ao lado de todos voc s Aos meus Amigos e Companheiros de luta Marcos Marcelo de Moraes e Matos Marcos Damasceno Arthur Em lio Dianin Paulo Borges e Waldemar Fischer Filho Somente quem j desempenhou alguma fun o de responsabilidade na Vi administra o p blica sabe dos ris
309. tos obedecendo uma Lei Or ament ria Anual LOA elaborada por este e aprovada pelo Poder Legislativo no ano anterior Tamb m as empresas privadas de grande porte fazem uso de planos de despesa anual denominados de or amentos empresariais Entretanto destaque se que diferentemente do caso privado no Setor P blico a composi o estrutura o e execu o or ament ria rigidamente determinada por lei e normas expedidas pelas Secretarias do Tesouro Nacional e do Or amento Federal Ainda observando a Figura 1 4 nota se que os elos de liga o entre o planejamento de m dio e curto prazo ou seja entre o PPA e a LOA s o os programas que por sua vez subdividem se em atividades e projetos Tais atividades e projetos tamb m est o presentes no PPA j com a defini o de produtos e metas mas possuindo apenas um valor monet rio global estimado O detalhamento de tais atividades e projetos em dota es or ament rias que refletir o os custos de sua implementa o ocorrer na LOA Portanto somente nesta atrav s das dota es or ament rias que a a o governamental aproxima se de uma dimens o mais concreta apesar de ainda restar um consider vel caminho administrativos e burocr tico entre metas e produtos 25 26 A Constitui o Federal em seu Art 165 estabelece um sistema de planejamento e or amento p blico Buscando evitar solu es de continuidade por conta de incompatibilidades politico parti
310. tra o p blica tem lan ado m o da Execu o Indireta na qual contrata terceiros para realizarem os servi os ou obras necess rias Neste caso a Lei de Licita es em seu Art 6 Inciso VIII define a exist ncia de quatro formas espec ficas para a realiza o do objeto Empreitada por pre o global quando se contrata a execu o da obra ou do servi o por pre o certo e total Empreitada por pre o unit rio quando se contrata a execu o da obra ou do servi o por pre o certo de unidades determinadas v Tarefa quando se ajusta m o de obra para pequenos trabalhos por pre o certo com ou sem fornecimento de materiais e Empreitada Integral Quando se contrata um empreendimento em sua integralidade compreendendo todas as etapas das obras servi os e instala es necess rias sob inteira responsabilidade da contratada at a sua entrega ao contratante em condi es de entrada em opera o atendidos os requisitos t cnicos e legais para sua utiliza o em condi es de seguran a estrutural e operacional e com as caracter sticas adequadas s finalidades para que foi contratada De posse de todas as informa es anteriormente citadas al m de outros detalhes adicionais os agentes p blicos respons veis pela licita o poder o elaborar a minuta de contrato 48 149 E ou convite estes ltimos pe as centrais de todo o processo de e o edital de licita o compras
311. transfer ncia n o desonera o Estado de sua responsabilidade fiscalizat ria e estabelece um aprofundamento nas rela es p blico privadas chegando inclusive a denomin las de parcerias alguns dos elementos 2 Para uma an lise mais aprofundada sugere se a leitura de Bresser Pereira 2002 Pacheco 2004 Gaetani 2005 Paes de Paula 2005 Martins 2006 e Abr cio 2007 11 centrais do que se denomina Gest o da Cadeia de Suprimentos GCS como a coordena o a coopera o a troca de informa es a integra o de processos estrat gicos e a constru o de rela es de longo prazo indicam o potencial desta na vis o de Mentzer et al 2001 filosofia gerencial para a administra o p blica Mas mesmo quando se trata das licita es de produtos e servi os de forma geral poss vel perceber que uma vis o de cadeia de suprimentos pode levar resultados potencialmente mais vantajosos ao interesse p blico seja na aplica o da GCS enquanto metodologia de alinhamento do suprimento produ o distribui o e intera o com os parceiros da cadeia seja na mera contribui o conceitual de uma perspectiva sist mica e estrat gica Do ponto de vista pr tico como se ver ao longo do cap tulo chama a aten o a evolu o da fun o de compras na dire o da gest o de suprimentos e sua conforma o aos princ pios da GCS passando de uma posi o reativa semelhante ao que se pode observar hoje na admin
312. trat gica sobre o que fazer Dado o foco deste trabalho na an lise da efici ncia do processo de aquisi o da administra o p blica federal direta os pr ximos itens utilizar o como refer ncia para a reflex o o conhecimento acumulado pelo setor privado industrial multinacional cuja expertise na fun o de compras reconhecidamente elevada 3 Suprimento e a Fun o de Compras Estrutura e Sistemas Retomando a matriz conceitual anunciada na introdu o deste trabalho este t pico apresenta a Fun o de Compras sua estrutura de organiza o t pica e sua inser o no sistema log stico como parte de uma estrutura mais ampla de suprimentos destacando seu papel central na busca pela efici ncia do gasto privado exercido atrav s do foco cont nuo na redu o de custos e gera o de valor Tamb m real ado o processo evolutivo da fun o que marca n o s uma mudan a na percep o de sua import ncia institucional mas a pr pria eleva o de seu status hier rquico resultando na potencializa o de sua capacidade de contribui o para resultado da empresa Por fim feito um r pido resgate do papel que vem assumindo a tecnologia da informa o no mbito do setor de compras e seu impacto sobre esta fra o do processo produtivo 3 1 A Fun o de Compras A denominada fun o de compras tem graus diferenciados de import ncia em cada organiza o dependendo de seu ramo de atividade No setor manufature
313. tribui o Transporte T rmino da Utiliza o Planejamento e desenho Instala o e montagem ee ee ee ee ee ee eee eee ee ee ee HK Ci el Figura 1 12 Ciclo de Vida de um Produto Fonte Soutes 2007 Zz Um exemplo de aplica o do m todo apresentado por Santana Rocha 2006 que utilizando o TCO promoveram um levantamento detalhado de pre o e custos relevantes para a aquisi o de um forno industrial de cozinha Foram analisadas duas marcas em seus modelos el tricos e a g s As proje es levaram em considera o um per odo de 5 anos de utiliza o Os resultados observ veis atrav s do Quadro 1 3 indicam que quando considerado um tempo mais dilatado e outros elementos relacionados posse ou propriedade de um produto ao longo deste per odo a decis o de aquisi o pode ser diferente daquela que provavelmente seria tomada sem o uso do TCO tomando se apenas o pre o do bem 47 Quadro 1 3 Comprativo dos custos te ricos dos fornos SCC 61 e ES 61 Valores em R Forno SCC 61 Forno ES 61 Rela o dos custos de manuten o El trico A G s El trico A G s e opera o Pre o de aquisi o 50 000 50 000 17 000 17 000 Sal rio dos operadores 92 276 80 92 276 80 103 951 50 103 951 50 Interven o t cnica conex es e N o h 1 660 00 N o h 1 660 00 regulagens do g s 1x ao ano Descalcifica o 1x ao ano 1 660 00 1 660 00 N o h N o
314. u ncias que tal estrutura tem sobre a quest o da lideran a no setor de Log stica P blica 122 Cargos de chefia denominados de Dire o e Assessoramento DAS s O interlocutor aponta que um DAS 5 seria um n vel hier rquico inferior aos demais ocupantes de cargo decis rio nos minist rios que geralmente ocupam DAS 6 secret rios nacionais ou superior Secret rios Executivos Coment rios adicionais sobre os DAS s ser o feitos no item 4 do presente cap tulo 105 adquiriu mais visibilidade dentro do governo nos ltimos anos e de que deveria haver mais sinergia entre o F rum e as cabe as de sistema Por outro lado n o h consenso quanto institucionaliza o ou n o do F rum Aqueles que defendem tal caminho advogam a vis o privilegiada do F rum em rela o aos problemas de gest o como compras Por outro lado os que defendem a informalidade afirmam que esta condi o permite uma maior liberdade de atua o Um dos entrevistados demonstrou preocupa o de que com uma eventual institucionaliza o o F rum se tornasse um rg o chapa branca ou seja perdendo sua capacidade de cr tica e press o Mas para uma plena compreens o da din mica do sistema de compras federal brasileiro al m de sua estrutura importante que se tenha uma perspectiva acerca da vis o de seus agentes implementadores os dirigentes do rg o central DLSG SLTD e dos rg os setoriais SPOA s e equivalente
315. uisa bibliogr fica os autores tamb m levantaram um conjunto de atividades que caracterizariam a GCS Mentzer et al 2001 apontam o Comportamento Integrado definido como a incorpora o na mesma cadeia de suprimentos de consumidores e fornecedores como uma caracter stica b sica que permeia todas as demais Outras caracter sticas importantes seriam o Compartilhamento M tuo de Informa es o Compartilhamento M tuo de Riscos e Recompensas e a Coopera o Fechando o grupo est o o Objetivo e Focos Iguais em Servir os Consumidores a Integra o de Processos e a Parceria para Construir e Manter Relacionamentos de Longo Prazo 36 Por outro lado uma vez assimilados tais elementos conceituais e transformados em a o operacional atrav s da GCS seu adequado funcionamento implicar em redu o dos custos melhora do valor gerado aos consumidores bem como sua satisfa o e em gera o de vantagem competitiva 3 3 Os Sistemas de Informa o na Cadeia de Suprimentos Diante do quadro apresentado fundamental considerar a quest o tecnol gica que vem assumindo um papel decisivo no mbito produtivo n o sendo a Log stica uma exce o Atualmente toda grande empresa possui softwares de acompanhamento de compras automatizando a maior parte do processo Frequentemente tais sistemas s o m dulos de programas maiores denominados Enterprise Resource Planning ERP que buscam permitir e facilitar o fluxo de informa es de
316. uma cultura de planejamento e a o conjunta al m de eventuais redu es de custos com estoques 175 A or Pooks Os Registros de Pre o t m suas atas v lidas por 12 meses renov veis excepcionalmente por mais 12 meses 141 Entretanto o que tem ocorrido a realiza es de licita es por unidades isoladas e a posterior ades o de outros rg os em face da percep o de qualidade de uma ou outra compra Para o rg o que faz a ades o as vantagens s o grandes j que poder dispor caso deseje at o limite da mesma quantidade do rg o licitante original e ainda economizar todo o custo financeiro da realiza o de uma licita o sem o trabalho e o disp ndio de tempo para realiz la Deste modo uma ferramenta muito til tr s apenas parte dos ganhos que originalmente se poderia esperar Uma reflex o que emerge da situa o exposta a de que a Legisla o de Licita es brasileira embora apresente elementos limitadores da fun o de compras n o pode ser considerada a nica ou mesmo a maior respons vel pelos problemas relacionados a baixa qualidade do gasto p blico federal Novamente sobressai a quest o da falta de treinamento e qualifica o como relevantes temas na explica o das dificuldades da gest o operacional de compras e por outro lado igualmente como ponto de partida para sua supera o 3 2 3 O Cart o Corporativo No caso do Cart o de Compras do Governo Federal instrumento j
317. un o de Compras Processos e Estrat gias O Processo de Aquisi o Compras numa Perspectiva Estrat gica Strategic Sourcing Total Cost of Ownership TCO O Quadro de Pessoal para a rea de Compras e Suprimentos Reflex es sobre a Fun o de Compras e Setor P blico CAP TULO II AS COMPRAS P BLICAS FEDERAIS NOS ESTADOS UNIDOS DA AM RICA 1 3 1 3 2 4 1 4 2 Considera es Iniciais Transforma es Recentes Absor o do Padr o Empresarial Elementos da Estrutura Organizacional O General Services Administration A Organiza o de Compras nas Ag ncias Norte americanas Processo de Aquisi o e Gest o de Contratos Foco no Resultado Performance Based Acquisiton PBA Competitive Sourcing A Competi o como Instrumento de Aperfei oamento da Gest o 23 26 31 36 37 37 41 41 44 47 50 53 53 55 61 64 67 70 76 79 XIV 4 3 6 Controlando a Qualidade do Gasto Publico Strategic Sourcing A For a de Trabalho de Compras O Presente e o Futuro das Aquisi es Norte americanas CAP TULO II AS COMPRAS P BLICAS FEDERAIS BRASILEIRAS Debs 2 2 2 3 3 1 3 1 1 3 2 3 2 1 3 22 3 2 3 4 1 4 2 Considera es Iniciais Compras P blicas Federais Brasileiras Elementos Estruturais O Sistema de Servi os Gerais SISG Os Dirigentes Envolvidos na Fun o de Compras e seus Conceitos Norteadore
318. uro processo licitat rio podem optar pela n o colabora o Este comportamento se d ou pela simples recusa em fornecer uma cota o ou pelo contr rio fornecendo seus pre os mas com valores acima dos que pratica no mercado Na hip tese de ocorr ncia do segundo caso os valores F as x 17 tidos como economias nas compras com preg o serao superestimados 172 necess rio notar que por restri es da pr pria Lei de Licita es qualquer modalidade apresentar a somat ria dos valores homologados inferior dos valores de refer ncia Apesar das demais modalidades n o terem tais diferen as apresentadas publicamente Se esta atitude fosse alterada pelo governo federal poderia se ter uma clara diferencia o entre os ganhos de todas as demais modalidades 173 Note se que esta uma situa o que possivelmente atinge todas as demais modalidades 139 Entretanto supondo superados os problemas metodol gicos de apura o da economia obtida com o Preg o ainda surge um problema advindo exatamente do sucesso da modalidade principalmente em sua forma eletr nica em reduzir os pre os dos produtos e servi os os pre os muito baixos N o incomum que um fornecedor ven a um Preg o com um pre o muito mais baixo que o de mercado mas n o consiga honrar sua oferta Em algumas oportunidades isto ocorre pela inexperi ncia do licitante que se deixa levar pelo clima de disputa acirrada da fase de lances Mas igualmente h ocorr
319. ursos p blicos 12 2 Custos uma quest o central O objetivo deste item antes de um maior aprofundamento na fun o de compras promover uma discuss o pr via sobre alguns dos conceitos relevantes para esta empreitada Primeiramente feita uma reflex o sobre a ideia de custos e sua inter rela o com as no es de gasto e despesa Posteriormente o papel destes elementos no mbito do setor privado mais especificamente na Log stica e no setor p blico abordado 2 1 Alguns Conceitos B sicos A aloca o de recursos nas empresas geralmente segue um modelo de decis o centrado em sua sobreviv ncia a qual est diretamente ligada gera o cont nua e consistente de lucros Segundo a vis o microecon mica o ponto de partida para a compreens o do comportamento das Z at D empresas a Equa o 1 LT RT CT 1 Onde LT Lucro Total RT Receita Total e CT Custo Total Atrav s da equa o anterior poss vel observar que o lucro total de uma empresa resultado da diferen a entre todas as suas receitas e custos Por outro lado a gera o de receitas est vinculada indissociavelmente gera o de custos j que a maior parte da receita de qualquer empreendimento naturalmente ligada venda de produtos e servi os que geraram algum n vel de custo sejam estes provenientes da compra de mat ria prima insumos equipamentos ou outras despesas operacionais Ali s originalmen
320. us ncia de uma preocupa o mais destacada com o Desperd cio Passivo No campo das propostas de solu o as entrevistas do Grupo Operacional seguem duas linhas Na primeira majorit ria alguns dos respondentes apontam a necessidade de maior profissionaliza o do setor de compras o foco seria basicamente na melhora da remunera o no desempenho da atividade como forma de valorizar a fun o e atrair os servidores intelectualmente mais preparados que seriam ent o qualificados Segundo se depreende das 182 Segundo informa o colhida na Tabela Geral de Sal rios Correntes de outubro de 2009 encontrados no Jornal O Estado de S o Paulo de 22 11 2009 um Gerente de Compras tem sal rio de mercado de cerca de R 11 352 00 Nos minist rios o cargo equivalente seria o de Coordenador Geral de Log stica classificado como DAS 4 183 Vide http www enap gov br index php option content amp task view amp id 456 149 entrevistas a motiva o seria uma decorr ncia natural desse movimento Por outro lado em rela o quest o da qualifica o dos servidores n o fica claro se o conte do mais apropriado na vis o dos entrevistados seria voltado para o aumento da relev ncia do combate ao Desperd cio Passivo ou seria apenas a intensifica o da linha atual A outra possibilidade de encaminhamento para a quest o das compras p blicas federais a cria o de uma carreira de gest o de car ter mais operacional para atender
321. vergiram em termos da necessidade de planejamento da compra como o primeiro momento importante do processo citando basicamente a ideia de defini o da demanda mas usando terminologias pr prias Este mesmo grupo de entrevistados encerra o processo de aquisi o com a escolha do fornecedor seguindo a legisla o vigente A quest o da gest o de contratos foi abordada apenas pelos SPOA e Ex SPOA do MPOG minist rio que como visto no item anterior possui estrutura pr pria para abordar o tema a CGCON vide Figura 3 2 Percebe se com isso que no mbito das compras p blicas federais brasileiras diferentemente do que observado nas experi ncias descritas nos cap tulos anteriores a gest o de contratos como instrumento de combate ao desperd cio ainda n o faz parte da agenda do rg o central e setoriais O roteiro de entrevistas ainda buscou estimular a reflex o dos Grupos Normativo e Operacional acerca dos elementos que caracterizam uma boa compra A vari vel qualidade do produto ou servi o teve a unanimidade dos entrevistados como fator preponderante de uma boa aquisi o seguida naturalmente do pre o que foi lembrado por doze dos treze entrevistados sobre a quest o Na verdade aqueles que citaram qualidade e pre o o fizeram num marco de inter rela o Outra vari vel abordada foi a velocidade da aquisi o ou seja o tempo entre a detec o da necessidade e a disponibilidade do bem ou servi o demandado O resultado geral da
322. vernment Information and International Security U S Senate Dispon vel em lt http www gsa gov Portal gsa ep content View do pageTypeld 8 199 amp channelld 18801 amp P S amp contentlId 19720 amp contentType GSA_BASIC gt Acesso em 30 jan 2008 PICKETT M How Government Procurement is Changing for the Better Contract Management Magazine v 46 n 6 p 18 23 jun 2006 Dispon vel em lt http www ncmahq org files Articles 6430B_CM_June06_p18 pdf gt Acesso em 22 jan 2008 PIGA G THAI K V The Economics of Public Procurement Rivista di Politica Economica p 3 10 jan fev 2006 Dispon vel em lt http www rivistapoliticaeconomica it 2006 gen feb Preface 3 10 pdf gt Acesso em 6 jun 2008 RENDON R G Commodity Sourcing Strategies Supply Management in Action Monterey Naval Postgraduate School 2005 Sponsored Report Series p 3 13 Dispon vel em lt http acquisitionresearch net index php option com content amp task view amp id 19 amp Itemid 41 gt Acesso em 16 jun 2008 ROSENKOTTER A Promoting Professionalism and Best Practice in public procurement policies Brussels Policy Department Economic and Scientific Policy European Parlament April 2007 Study following the workshop organized in Brussels 20 March 2007 Dispon vel em lt http www eroparl europa eu comparl imco studies 0704 publicproc en pdf gt Acesso em 11 jan 2008 SALIBA F M P A Ado o do Custo Total de Propriedade no P
323. whitehouse gov omb procurement index strat sourc html O estudo em quest o avaliou as ag ncias anteriormente citadas como exemplos de estruturas que faziam uso do Strategic Sourcing e ainda analisou o Departament of Justice e o Departament of Transportation como exemplos de n o utiliza o do m todo 96 86 amplia o para todo o governo federal U S GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE 2004 No caso do DoD por exemplo ja estavam em curso no ano fiscal de 2006 42 projetos de acompanhamento de despesa num montante de US 4 3 bilh es com redu es de custos da ordem de US 538 milh es U S OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET 20074 Para o GAO o sucesso da implementa o do Strategic Sourcing est calcado em 5 processos chave U S GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE 2004 e Automa o os dados precisam ser captados armazenados e processados automaticamente e Extra o os dados sens veis precisam ser detectados e separados e Informa es Suplementares possibilidade de requisi o de informa es adicionais de fontes alternativas e Organiza o os dados devem ser pass veis de confer ncia visando sua precis o e fidedignidade Al m disso os dados precisam estar organizados de forma l gica entre commodities descritas compreensivelmente e fornecedores divididos por categoria e An lise e Metas Estrat gicas partindo se dos dados coletados e dos relat rios produzidos s o definidas as

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