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LA DECLARATION DE L`IMPOT SUR LE REVENU SUR INTERNET

1. Le programme COPERNIC livrera d ici 2008 plusieurs composants fondamentaux du nouveau syst me d information fiscal tant en direction des usagers que des agents De l avis des experts la premi re phase du programme COPERNIC consistant mettre disposition des usagers particuliers et entreprises des services en ligne de haut niveau dans le domaine de la fiscalit est une r ussite La deuxi me phase commenc e en 2005 est une phase plus complexe et plus difficile au fur et mesure que l on descend dans le d tail de la sp cification de la r alisation et de la mise en service C est aussi une phase o les applications et leur utilisation doivent tre harmonieusement coordonn es et o les agents doivent s approprier les nouvelles applications La direction du programme et ses quipes sont conscientes de ces enjeux Des audits externes effectu s annuellement la demande de deux directions g n rales les soutiennent dans la conduite de ce projet L objectif de la mission n est pas de souligner nouveau les enjeux de la conduite venir du programme COPERNIC mais de souligner certains des risques qui pourraient avoir des cons quences dans l avenir sur la proc dure de t l d claration de l imp t sur le revenu Le module t l IR n est comme on l a soulign pr c demment qu un module d un programme plus large et au fur et mesure que s int greront les diff rentes applications le f
2. aussi bien pour l assistance ma trise d ouvrage que pour la ma trise d uvre de t ches sp cifiques Pour ce qui concerne plus particuli rement la t l d claration de l imp t sur le revenu et ADONIS le groupement d entreprises ACCENTURE STERIA a assur la fourniture d ensemble y compris les mat riels et tous les logiciels de la V1 Pour la V2 le MINEFI a pr f r revenir ses pratiques habituelles et fournir lui m me les mat riels et les logiciels standard le m me groupement d entreprise a t retenu pour la ma trise d uvre du projet incluant la fourniture des logiciels sp cifiques Le MINEFI a r alis avec l aide de soci t s de conseil des documents de cadrage du projet parmi lesquels des plans d action op rationnels d crivant en d tail l architecture de COPERNIC et la d marche de migration suivre pour passer de l ensemble actuel de syst mes d information au syst me cible La mission a pu consulter divers documents concernant l tat d avancement du programme Elle a regrett de ne pas trouver de documents p riodiques et synth tiques faisant un point pr cis sur l avancement du projet aux plans financier calendaire et physique sous une forme se pr tant bien aux comparaisons d une p riode l autre Elle n est donc pas en mesure d valuer les carts pr visibles sur les co ts les d lais et le contenu physique du programme Cette absence est probab
3. imp t et de le recouvrer Ce projet nomm COPERNIC concerne les directions g n rales des imp ts DGI et de la comptabilit publique DGCP et vise remplacer un ensemble disparate d applications cr es par chacune de ces directions g n rales pour ses besoins propres Se d veloppant jusqu en 2009 COPERNIC doit progressivement mettre en place un compte fiscal pour chaque contribuable particulier ou entreprise autour duquel seront d velopp s des services nouveaux pour les usagers et pour les agents du MINEFI C est ainsi que les contribuables pourront consulter leur compte fiscal par divers moyens et proc der la plupart des op rations courantes parmi lesquelles les d clarations d imp t les agents auront galement acc s ce compte par l interm diaire d un portail commun pour l ensemble des op rations dont ils sont charg s L objectif est de faire en sorte que les contribuables puissent avoir avec les services fiscaux une relation totalement d mat rialis e Ce projet est un des plus ambitieux d Europe dans ce domaine Au plan de l architecture informatique COPERNIC s organise en bases de donn es et en briques applicatives assurant chacune un service qui peut tre sp cifique un service particulier ou g n rique pour un ensemble de services Le MINEFI a mis en place des normes pr cises sur l organisation du programme en projets de plus en plus d taill s concourant a l obje
4. le changement culturel vers une administration de service Le dispositif mis en place jusqu en 2005 restreignait la conduite du changement au simple d ploiement d applications avec une vision orient e prise en main des outils La r flexion sur l volution des m tiers et des organisations n tait conduite que dans les services d concentr s sur l initiative des directeurs et en fonction de leur disponibilit et de leur int r t Cette r ticence r fl chir sur l volution des m tiers et des organisations r sultait pour une part de l un des principes du programme COPERNIC la neutralit du programme l gard des organisations Si ce principe a pu para tre utile en phase de d marrage du programme il appara t aujourd hui comme d pass lorsque les applications entrent en service et comme un facteur de blocage dans la r flexion sur la conduite du changement La direction du programme et la DGI sont conscientes de ces difficult s et des initiatives ont t prises notamment en terme d organisation au sein du programme COPERNIC Mais la mission a pu remarquer que la r flexion qui a commenc d but 2005 au sein du service de l application de la DGI sur les volutions conduire au sein de la DGI restent assez d coupl e du lancement des diff rents projets COPERNIC et ce malgr une implication croissante des bureaux m tiers au sein des groupes outils et m thodes GOM du programme COPERNIC
5. Le Contr leur g n ral l Inspecteur g n ral l Inspecteur g n ral des Arm es des Finances des Affaires Sociales Xavier de THIEULLOY Pierre LEPETIT Michel LAROQUE ANNEXE 1 LETTRE DE CADRAGE Libert Libert galit Fraternit e Fraternit R PUBLIQUE FRAN AISE LE DELEGUE LE SECRETAIRE GENERAL A LA MODERNISATION DE LA GESTION PUBLIQUE DU MINISTERE DE L ECONOMIE ET DES STRUCTURES DE L ETAT DES FINANCES ET DE L INDUSTRIE Paris LE 4 NOV 2005 NOTE POUR LES DESTINATAIRES IN FINE Objet Mission d audit de modernisation de la proc dure de t l d claration de l imp t sur le revenu Lors de la campagne 2005 de d claration de l imp t sur le revenu des personnes physiques IRPP 3 7 millions de d clarations ont pu tre d pos es par la voie de l Internet t l d claration Bien qu un d lai suppl mentaire ait t accord aux contribuables qui effectuaient leur d claration par ce biais des difficult s tant dans l acc s des contribuables au serveur que dans la communication de ces derniers avec l administration fiscale sont apparues au cours de cette campagne Pour la campagne 2006 le ministre charg du Budget a demand aux services de la Direction G n rale des Imp ts DGI de prendre les mesures n cessaires pour tre capable d accueillir 10 millions de t l d clarations Pour offrir ce service dans de bonnes conditions de qualit un tel nombre de contribuables d
6. Le premier cas correspondrait quatre heures de production de certificats au r gime maximum et le deuxi me huit heures Bien entendu dans la r alit la demande n est pas uniform ment r partie sur la journ e mais conna t des pointes certaines heures 16 Sur la base de ce premier sondage le SCN COPERNIC estimait d but novembre 2005 qu environ 8 millions de contribuables pourraient t l d clarer leurs revenus en 2006 Cette valuation sera affin e progressivement gr ce un mod le pr dictif qui int gre des variables d mographiques ainsi que des variables d quipement et de comportement des m nages Un suivi du comportement des internautes sera galement effectu au cours de la campagne avec le concours de la soci t M diam trie Sur la base de ces diff rentes analyses la DGI et le SCN COPERNIC devraient tre en mesure de g rer la demande d acc s au syst me de t l d claration 2 Les mesures de gestion des flux Pour viter la concentration de la demande autour des dates limites des actions de communication de simplification de la d claration et de r gulation de cette demande sont pr vues v Communication avant la campagne pour inviter les abonn s renouveler leur certificat avant le d but de la campagne cf ci dessus et les non abonn s s abonner d s pr sent au compte fiscal du particulier ouvert depuis le 1 ao t 2005 v Un dispositif de communication en cours
7. lai n a pas pu tre respect et la campagne 2005 de t l d claration a encore eu recours ADONIS VI La nouvelle version d ADONIS offre davantage de fonctionnalit s pour l usager et doit permettre d accepter un plus grand d bit de t l d clarations Il y a fort peu d l ments communs entre ADONIS V1 et ADONIS V2 et le planning de d ploiement de la nouvelle version appara t comme tr s tendu cependant la r cente d cision de passer la d claration pr remplie donne des d lais suppl mentaires B La gouvernance Le projet COPERNIC fait intervenir un grand nombre d acteurs qu ils soient internes au minist re ou externes l int rieur du minist re les deux directions g n rales des imp ts et de la comptabilit publique sont directement concern es aussi bien par les aspects m tier du projet que par leurs quipes informatiques Pour diriger le projet le MINEFI a cr un service comp tence nationale SCN COPERNIC qui s appuie sur les sous directions informatiques de la DGI et de la DGCP le SCN assurant la ma trise d ouvrage g n rale et les sous directions la ma trise d uvre pour les travaux que le MINEFI a d cid de r aliser en interne Des comit s de pilotage ainsi qu un comit strat gique pr sid par les deux directeurs g n raux concern s suivent l avancement du projet Pour la r alisation concr te du projet le MINEFI fait appel des entreprises priv es
8. programme COPERNIC page 8 incluent de nombreuses composantes et notamment les aspects sociaux car les secteurs d assiette sont les premiers concern s N Recommandations du Actions et ou observations de la Observations des auditeurs rapport DGI et de COPERNIC Mettre en place des documents Pour l ensemble du projet T leIR Ces documents n ont pas t 1 p riodiques et synth tiques de les tableaux de bord existent et sont communiqu s la mission qui ne suivi du programme r guli rement mis jour peut donc mettre d avis sur leur COPERNIC aux plans Ces l ments seront mieux corr l s pertinence Il est essentiel pour un calendaire financier et aux donn es budg taires du projet projet de l ampleur de COPERNIC physique que soit tenu jour un dossier de page 4 du rapport synth se pr sentant l volution du contenu physique du programme des principaux jalons calendaires des besoins de financement et permettant de comparer la situation du programme diff rentes dates 2 Mieux d finir les objectifs Pour 2006 l objectif quantitatif a t S agissant d investissements lourds assign s l application T l IR fix par le Ministre Sur la qualit et techniquement complexes il serait du point de vue quantitatif elle progresse chaque ann e avec utile que soit arr t un calendrier comme du point de vue de la ouverture de nouveaux services et pluriannuel des ob
9. propres du MINEFI Au dela il pourrait galement y avoir lieu d approfondir la r flexion sur les limites d une ventuelle externalisation de certains des traitements informatiques du minist re cette externalisation pourrait galement contribuer la r solution du probl me de l exploitation de syst mes informatiques 24 heures sur 24 par du personnel dont le statut n est pas compatible avec ces horaires Au del de ces solutions qui permettraient d optimiser l investissement r alis il serait utile de r fl chir une modification du calendrier de d p t des d clarations de l imp t sur le revenu de fa on taler dans le temps la charge qui p se sur le syst me de d claration en ligne Comme on l a vu pr c demment la capacit de traitement d un tel syst me est fonction de deux param tres la capacit l instant t d fini conventionnellement comme la capacit horaire et la dur e de la campagne Consentir un nouvel investissement uniquement pour traiter les pointes de charge qu enregistre le syst me de t l d clarations quelques jours par an ne serait pas optimal du point de vue conomique Recommandation Mutualiser les capacit s de traitement actuellement install es et recourir des capacit s externes si des besoins suppl mentaires apparaissent Modifier le calendrier de d p t des d clarations pour permettre un talement de la charge 10 I LA CAMPAGN
10. Compte tenu de l enjeu que repr sente le programme COPERNIC il serait utile de disposer d une analyse particuli re des gains de productivit permis par ces nouvelles applications 31 Sur la base de 7h de travail par jour soit 420 mn le temps moyen de traitement d une d claration en 2005 passerait de 7mn 36 7 mn Le temps consacr en moyenne par un agent l accomplissement des diff rentes missions est estim par le rapport de la MEL environ 180 jours sur un total de 220 jours ouvr s 23 notamment la t l d claration Cette analyse devrait prendre en compte tous les aspects et notamment l volution des pratiques professionnelles et des organisations L analyse pr c dente montre en effet que le calcul des gains de productivit ne peut tre un simple calcul m canique et que si certaines t ches sont supprim es d autres sont effectu es de mani re diff rente et que de nouvelles t ches apparaissent Une approche plus fine des cons quences de l introduction de ces nouvelles applications permettrait galement d tablir un dialogue plus inform avec les agents dont d pendent in fine la r alisation de ces gains de productivit Recommandation Faire une analyse compl te des cons quences de l introduction des nouvelles applications issues de COPERNIC sur l volution des m tiers et des organisations et compl ter la mesure des gains de productivit Paris le 19 d cembre 2005
11. Pour cela l architecture du programme a t modifi e le nombre de serveurs multipli par deux et un march compl mentaire a t pass avec le groupement pour modifier le march initial Les d lais de mise en oeuvre ne permettront cependant pas de monter une plate forme de production homog ne capable d accueillir le m me flux pour toutes les tapes de la t l d claration Le module t l d claration pourra traiter 50 000 d clarations achev es mais le modules abonnement ALP qui d livrent les certificats et le module administration de la preuve ADP qui permet de signer sa d claration ne pourront traiter que 25 000 demandes l heure Ces deux modules seront mis niveau pour la campagne 2007 Les d penses suppl mentaires pour mener bien cette op ration s l vent 32 7 millions d Euros TTC dont 11 1 pour les d penses d investissement et 21 6 pour les d penses de fonctionnement La DGI et le programme COPERNIC se sont adapt es rapidement ce nouvel objectif et le syst me devrait tre en mesure de traiter 50 000 d clarations achev es l heure pendant la campagne 2006 Mais il e t t pr f rable que les d cisions fixant les objectifs au service de t l d claration fussent prises avec un d lai suffisant et sur la base d une tude compl te des co ts et avantages des diff rentes solutions plut t que d une campagne sur l autre L investissement r aliser pour la campagne 20
12. d claration de d lestage En effet en cas de saturation du service la solution retenue ne consiste pas proposer une t l d claration diff rente l usager Celui ci aura la possibilit de t l d clarer de la m me mani re en tant au pr alable seulement authentifi La grande diff rence avec la proc dure standard est qu il ne pourra pas signer lectroniquement sa d claration aussit t apr s l avoir faite Un accus de r ception lui sera n anmoins d livr comme pour les autres internautes Vu Sixi me paragraphe a propos des sondages lire dans la parenth se deux ont t faits en octobre et en d cembre 2005 et A noter que ces l ments ont t recueillis alors que l annonce de la DPR g n ralis e n avait pas t faite Le calendrier des sondages int grera le nouveau calendrier issu de la DPR Vu Page 16 2 Les mesures de gestion des flux Quatri me alin a En ce qui concerne l am lioration du dispositif de r gulation la prise de rendez vous s appliquera la t l d claration mais aussi la proc dure d abonnement Vu Page 18 B Le compte fiscal Deuxi me paragraphe Corriger tout le paragraphe pour lire Les d lais de mise a jour sont satisfaisants Les avis IR TH et CS ont t mis en ligne au m me moment que l envoi des documents papiers correspondants Il n y a eu qu un retard concernant les avis
13. d pos es par la voie de l Internet t l d claration Bien qu un d lai suppl mentaire ait t accord aux contribuables qui effectuaient leur d claration par ce biais des difficult s tant dans l acc s des contribuables au serveur que dans la communication de ces derniers avec l administration fiscale sont apparues au cours de cette campagne Pour la campagne 2006 le Ministre du Budget a demand aux services de la Direction G n rale des Imp ts DGI de prendre les mesures n cessaires pour tre capable d accueillir 10 millions de t l d clarations Pour offrir ce service dans de bonnes conditions de qualit un tel nombre d usagers des investissements importants sont effectu s Dans ce contexte la mission de cet audit tait de faire le bilan de la campagne 2005 d examiner l organisation et les proc dures mises en place pour pr parer la campagne 2006 d valuer l efficacit de l organisation adopt e pour concevoir et g rer les outils d accueil et de traitement des d clarations v d valuer les gains de productivit associ s au d veloppement de la t l d claration SKK Le pr sent rapport retrace les constats et les propositions de la mission Il convient d embl e d en indiquer les limites La complexit du projet informatique COPERNIC dont le module t l d claration de l imp t sur le revenu t l IR n est qu une application et les probl mes de m
14. de campagne dit bison fut pour informer les internautes de l tat du trafic et pour les inciter acc der au site de t l d claration de pr f rence pendant les heures creuses v Une t l d claration simplifi e qui devrait permettre au contribuable de d clarer plus vite et par cons quent de d gager des capacit s de traitement dans des proportions qui n ont cependant pas encore fait l objet d valuation v Une am lioration du dispositif de r gulation mis en place en 2005 lorsque le service atteint ses limites qui inviterait les internautes prendre un rendez vous pour effectuer leur t l d claration dans des conditions optimales de service y Dans certaines situations particuli res o le pic de charge serait lev une t l d claration de d lestage sans d livrance pr alable de certificat et donc sans signature lectronique pourrait constituer une solution transitoire d coulement du trafic Les internautes ayant utilis cette forme de d claration seraient invit s se faire d livrer un certificat apr s la campagne x Malgr les contraintes qui p sent sur le syst me la campagne de t l d clarations des revenus en 2006 devrait se d rouler dans de bien meilleures conditions La capacit du syst me sera tr s fortement augment e la demande sera mieux connue et les dispositifs de gestion des flux seront renforc s Malgr cela il est possible qu une r gulation de la dem
15. impact sur les effectifs d encadrement des secteurs d assiette et les r formes de structure potentielles Par ailleurs les gains de temps ont t chiffr s sur la base d un temps unitaire de r alisation d une t che et du volume des t ches effectu es Par rapport une approche globale de calcul du temps de travail et d un taux global de diminution des charges de travail l approche unitaire minore le gain cause par exemple des pauses et des activit s transversales comme les formations Les choix m thodologiques arr t es par les SAID ne sont pas non plus sans cons quences sur le rythme d avancement du traitement des d clarations La productivit peut donc tre sensiblement diff rente d un secteur l autre en fonction de l organisation du travail adopt Enfin le chiffrage des gains de temps ne prend pas en compte l effet de la taille des structures impact es par la r alisation effective de ces gains Par exemple pour le m me gain de temps il peut s av rer plus difficile de r aliser les gains d emplois si le gain de temps impacte plusieurs structures que s il n en impacte qu une seule La r alisation des gains de productivit est subordonn e la r alisation des conditions n cessaires pour que ces gains deviennent effectifs c est dire en l esp ce une bonne appropriation par les agents des nouvelles applications et des nouvelles m thodes de travail qu elles impliquent
16. m riterait d tre tudi e 19 Recommandations Renforcer la convivialit d acc s et d usage du certificat et envisager un processus mutualis d authentification sur la base d une carte Optimiser le fonctionnement du compte fiscal tudier une offre de nouveaux services partir du compte fiscal ou de la t l d claration D R valuer l int r t de la mesure d incitation dite des 20 Euros la lumi re de son co t et de son efficacit La mesure d incitation dite des 20 euros initialement envisag pour un montant de 10 euros a t vot e pour trois ans Son efficacit est difficile appr cier Les r sultats des sondages montrent une appr ciation sensiblement diff rente du contribuable selon que l on l interroge sur la prochaine campagne ou sur la pr c dente A la question pos e en juillet 2004 1003 particuliers sur l importance de l incitation des 10 euros pour effectuer une d claration sur Internet voir supra 70 ont r pondu OUI 34 certainement 16 probablement 20 peut tre A la question pos e en juillet 2005 Auriez vous effectu votre d claration de revenu par Internet si aucune r duction d imp t n avait t accord e 89 ont r pondu OUI et 10 NON L analyse des r ponses d taill es fait ressortir en tout tat de cause un effet incitatif plus grand sur les d clarants papier pour passer Internet que sur les t
17. mn 36 our sur toute la p riode 73 6mn 15 77 5 mn 55 Les estimations r sultant de ce calcul sont du m me ordre que celles qui r sultent de l exploitation du rapport de la Mission d Expertise et de Liaisons La DGI estime donc que le temps de traitement d une d claration 2042 est de l ordre de 6 8 mn Une telle valuation doit cependant tre nuanc e car elle est troitement d pendante des hypoth ses qui sont faites pour tablir ces calculs Si l on admet la d finition des gains de productivit voqu e pr c demment plusieurs facteurs sont susceptibles de faire varier la hausse comme la baisse ces valuations du temps pass au traitement des d clarations 2042 V L hypoth se est faite que les agents consacrent la totalit de leur temps au traitement des d clarations et qu ils travaillent 38h par semaine pendant les 3 Sur la base d un temps de travail quotidien de 7h36 mn et de 9558 agents affect s ces t ches en 2004 et 9462 en 2005 nombre auxquels il est appliqu une r faction de 15 pour tenir compte des agents temps partiel et des absences pour maladie 22 13 semaines de traitement des d clarations C est probablement une hypoth se excessive qui majore le temps de traitement v A inverse l hypoth se que seuls les agents C sont affect s cette t che minore l valuation du temps pass v Le calcul du temps pass sur la base du rapport de la MEL
18. omet de prendre en compte l cart constat entre le total du temps de travail r parti entre les diff rentes t ches par la MEL et le temps total de travail Cet cart tait de 20 en 1999 y L volution de la l gislation fiscale exige parfois de modifier la d claration 2042 Le travail des agents s en trouve modifi Par exemple en 2001 la cr ation de la prime pour l emploi ou en 2004 la remise en cause de la demi part suppl mentaire pour les contribuables c libataires divorc s ou veufs et ne vivant plus seuls ont n cessit la cr ation de rubriques suppl mentaires dans la 2042 Compte tenu de ces diff rents l ments et en l absence d une tude sp cifique des gains de productivit permis par la t l d claration les travaux men s par la DGI repr sentent la meilleure approche possible du temps conomis par la t l d claration 3 Le temps pass la r ception au tri la saisie et au classement de la d claration est une mesure incompl te des gains de productivit On a d j indiqu pr c demment que la d finition adopt e pour les gains de productivit ne prend pas en compte l impact de la t l d claration sur les autres t ches comme le contentieux le contr le sur pi ces et l accueil du public les gains issus de l augmentation de la productivit individuelle des agents pour une t che donn e en particulier ceux li s la rapidit de recherche des informations l
19. qui comprenait toutefois des actions diverses lettres aux contribuables Kit collectivit s locales portail Internet impots gouv fr Mais parall lement tait adopt e une majoration de la remise pr vue initialement 10 euros et port e 20 euros Une communication minist rielle promotionnelle de la t l d claration contribuait une attractivit non suffisamment anticip e La saturation du dispositif t l matique ne permettant pas tous les contribuables d acc der au moment o ils le souhaitaient au site de t l d claration a g n r une communication de crise impliquant une information des internautes et des agents notamment par la r daction de messages quotidiens sur les portails Intranet EOLE 3 niveaux direction cadres agents et Internet site impots gouv fr Les journalistes taient en relation avec le service communication de la DGI qui diffusait un message positif engouement sans pr c dent probl mes ran on du succ s embouteillage g rer selon le mod le bison fut en expliquant les limites du syst me et la mani re de faire face la saturation La participation au pilotage se faisait jour et par jour et heure par heure certaines p riodes Une m t o d acc s au site tait organis e sur le portail incitant d clarer certains jours ou certaines heures D Les mesures prises pendant la campagne ont permis de faire face l afflux des demandes 1 Les mesures de r gulation
20. sur la s curit et la disponibilit des installations ADONIS V2 est un syst me presque enti rement diff rent de celui qui a permis d accueillir 3 7 millions de t l d clarations en 2005 en effet aussi bien la partie mat rielle du projet que la partie logicielle sont nouvelles et l organisation du projet fait intervenir sensiblement plus d acteurs que pr c demment Personne ne peut donc garantir avec certitude qu il accueillera sans difficult s dix millions de t l d clarations en 2006 Cependant le groupement qui assure la ma trise d ceuvre du projet a une longue exp rience de ce type de projet et les essais d int gration suivent quelques jours pr s le cours normal pr vu par le calendrier initial Il reste que les quipes charg es de la t l d claration devront tre particuli rement vigilantes dans la r alisation des essais d int gration des tests de stress du syst me devront en particulier tre r alis s 1 S curit assur e par le certificat En lan ant le programme COPERNIC le MINEFI a t un des premiers en France mettre en place un dispositif de s curit permettant de traiter les aspects de confidentialit d int grit et d authentification incluant des proc dures d horodatage et de signature lectronique malgr les limites des protocoles internet cette poque les standards n taient pas encore bien fix s D apr s les personnes rencontr es le dispos
21. techniques Le triplement des d clarations en ligne a g n r au d but de la campagne pendant plusieurs jours une saturation du portail impots gouv fr avant de se reporter sur l application t l IR gr ce un dispositif d ploy le 1 avril qui a permis d viter le blocage du portail et la d connexion des internautes en transaction Des incidents techniques ont maill la campagne mais sont rest s modestes au regard de la disponibilit du service interruption d environ 4 heures sur la dur e de la campagne Bien qu il n est pas t pr vu pour accueillir un tel flux le syst me t l matique a donc techniquement fait face dans des conditions satisfaisantes cf la courbe des d clarations en annexe 2 12 L importance du flux a entra n cependant l activation d un dispositif lourd de r gulation de la plate forme t l IR de mani re continue de 8 heures 24 heures durant les deux semaines qui ont encadr la date de d p t des d clarations papier et de mani re moins massive et plus discontinue ou m me ponctuelle durant le reste de la campagne La tr s haute disponibilit de la plate forme n a t possible que gr ce la mobilisation tr s forte de toutes les quipes techniques prolong e jusqu au 15 mai 2 La mise en place d un suivi du comportement des contribuables et le report des dates limite Trois enqu tes par la voie de sondages t l phoniques BVA ont t men es pe
22. tre sensiblement inf rieur celui des t l d clarations car les usagers peuvent les acqu rir n importe quelle p riode de l ann e et ils ont une dur e de vie de trois ans Parmi les autres indicateurs le nombre total de t l d clarations recueillies au cours de la campagne a un effet beaucoup moins dimensionnant sur le syst me d information puisqu il ne joue en pratique que sur les capacit s de m moire du syst me mais il est tr s important pour l valuation des conomies r alis es gr ce l informatisation du processus C est l indicateur mentionn dans les contrats de performance de la DGI jusqu la loi de finances 2005 la valeur voqu e pour lui tait de 1 5 millions de t l d clarations au total sur 2005 La mission n a pas pu retracer avec pr cision les volutions des indicateurs entre l mission du cahier des clauses techniques particuli res CCTP du march ADONIS V2 et la r alisation concr te des plates formes Elle observe cependant qu l origine le CCTP r dig en 2002 sur la base des r sultats de la toute premi re campagne de t l d claration pr voyait 60 000 t l d clarations et 40 000 d livrances de certificats l heure en 2005 Avant que le ministre prenne la d cision d tre en mesure d accueillir dix millions de t l d clarations on tait pass de 60 000 18 000 t l d clarations l heure Les dispositions prises pour assu
23. 06 aurait pu tre moindre si les contraintes qui p sent sur le syst me avaient pu tre all g es De ce point de vue il ne semble pas que la pr paration des d cisions ait t satisfaisante et que tous les param tres de co t aient t pris en compte Recommandation Avec une estimation de 50 de bruit soit au total 75 000 d clarations initi es par heure dont 50 000 t l d clarations achev es 2 Mode de calcul 63 jours de campagne sur 16 heures journali res la campagne 2005 montre que l amplitude de la plage de t l d claration est d au plus 16 heures 8h minuit donnant un taux horaire liss de 10 000 d clarations par heure Le facteur de cr te peut tre estim 5 Extrait de la note de la sous direction de l informatique de la DGI du 21 avril 2005 relative la campagne 2006 de t l d claration 21 Evaluation au 13 octobre 2005 14 Compte tenu des enjeux financiers et des contraintes techniques inh rents ce genre de programme il est indispensable que les dossiers pr paratoires aux d cisions comportent plusieurs hypoth ses chiffr es notamment des hypoth ses permettant de r duire le co t de la d cision B Des contraintes fortes subsistent sur le syst me de gestion des t l d clarations 1 l absence de dispositif d talement du d p t des d clarations cr e une contrainte lourde En 2005 la fr quentation du site de t l d claration a g n
24. E 2005 A ETE GEREE DANS DES CONDITIONS SATISFAISANTES A Un projet technique qui a pris du retard Le CCTP d ADONIS V2 pr voyait que cette nouvelle application serait mise en service pour assurer la campagne 2005 Dans la r alit le programme a pris du retard pour diverses raisons parmi lesquelles v Le retard pris par l administration et son prestataire sur certaines t ches la sp cification g n rale et d taill e du compte fiscal n a t achev e qu en mai 2004 alors qu elle aurait d l tre en d cembre 2003 par ailleurs la phase de recette aura connu plus de trois mois de retard v L annulation d un march de serveurs Intel la suite des observations de la commission europ enne En effet si pour la premi re version d ADONIS le MINEFI avait pass une commande globale au groupement ACCENTURE STERIA incluant la fourniture des mat riels de la plate forme il tait revenu pour la nouvelle version sa pratique habituelle consistant approvisionner lui m me les mat riels informatiques afin de garantir une certaine homog n it de son parc Le march permettant d approvisionner entre autres les serveurs n cessaires ADONIS V2 a d tre r sili la suite des observations de la commission europ enne qui consid rait que la formulation de l appel d offres favorisait la soci t Intel par rapport ses concurrents En cons quence des perturbations dans la livr
25. Le rapport sur la conduite du changement autour de COPERNIC tabli par Capgemini en octobre 2005 fait trois observations essentielles cet gard v 55 des personnes interrog es dans les deux directions n ont pas une vision claire de la strat gie du changement pour et autour de COPERNIC v Parmi les 6 principaux freins la Conduite du Changement le plus souvent cit s la faiblesse de la culture de Conduite du Changement et le peu d importance accord e aux potentielles volutions m tier ressortent comme les plus critiques Le renforcement de la culture de Conduite du Changement appara t d autant plus essentiel que la concr tisation des gains attendus au niveau de l efficience fiscale est aujourd hui jug e difficilement accessible Cette difficult anticiper les volutions de m tier et d organisation est d autant plus porteuse de risques que les applications COPERNIC n cessitent une approche globale fondamentalement diff rente de celle qui tait n cessaire avec les anciennes applications Certaines des nouvelles applications seront utilis es par plusieurs dizaines de milliers d agents Une part du retour sur l investissement r sultera de l optimisation de l emploi des outils Cette analyse s applique en particulier t l IR qui par le nombre de t l d clarations est sorti de la phase exp rimentale en 2005 pour entrer dans une phase d exploitation qui concernera en 2006 et au del un nombre cro
26. SYNTHESE La campagne 2005 de d claration de l imp t sur le revenu des personnes physiques par la voie de l Internet a t g r e dans des conditions satisfaisantes gr ce la mobilisation des quipes du programme COPERNIC et de la Direction G n rale des Imp ts Les difficult s d acc s qu ont pu conna tre les usagers n ont conduit que tr s rarement une interruption du service Le succ s de cette nouvelle proc dure n avait pas t anticip La capacit d accueil du syst me de t l d clarations tait insuffisante mais ne pouvait tre accru pour cette campagne en raison des difficult s techniques rencontr es La campagne 2006 de t l d claration devrait se d rouler dans de bien meilleures conditions mais des contraintes fortes subsistent sur le syst me Cette campagne se d roulera sur une version nouvelle d ADONIS Il est donc difficile de garantir avec certitude que cette nouvelle version pourra accueillir 10 millions de t l d clarations en 2006 sans difficult Des r gulations de la demande pourront donc intervenir comme en 2005 en cours de campagne pour faire face des pointes de charge Le projet t l IR ne peut pas s appr cier ind pendamment du programme COPERNIC De l avis des experts la premi re phase de ce programme consistant mettre disposition des usagers des services en ligne de haut niveau est une r ussite La deuxi me phase commenc e en 2005 est une phase plus co
27. agne 2006 pour conna tre les intentions d utilisation d Internet pour la d claration de revenus deux ont t faits en octobre et en novembre 2005 et le troisi me sera fait au printemps 2006 Le premier sondage dont les r sultats taient disponibles au moment o s effectuait cet audit permet de faire trois constats principaux v les abonn s 2005 se d clarent pr ts t l d clarer leurs revenus l ann e prochaine la quasi unanimit v la raison principale de t l d clarer est la simplicit et la rapidit de la formule Il faut noter que la r duction de 20 Euros n est un motif que pour 15 des personnes interrog es v Pr s des trois quart des personnes interrog es ont l intention de t l d clarer avant la date limite de d p t papier 23 Dont 3 3 millions ont t d livr s l occasion de la campagne 2005 74 ainsi que pour r duire le volume d assistance n cessaire cette p riode 5 Le module de d livrance des certificats ne peut en effet d livrer que 25 000 certificats l heure contre 50 000 pour le module des t l d clarations En 2005 les pointes de demandes de certificats s levaient a environ 70 000 sur les deux jours les plus charg s La m me proportion conduirait pr voir 100 000 demandes de certificats pour le jour de pointe si le volume total tait de 5 000 000 et 200 000 s il fallait faire face a une demande de dix millions de certificats sur la dur e de la campagne
28. aison de serveurs la phase d installation des plates formes d int gration et de production a pris un retard suppl mentaire d des difficult s ponctuelles notamment en connectique Les difficult s rencontr es dans la notification du march de serveurs suffisent expliquer le retard subi par le programme mais le planning de d ploiement d ADONIS V2 tait par ailleurs tr s tendu et il n est pas certain que le MINEFI aurait pu effectivement accueillir les t l d clarations de la campagne 2005 en l absence des difficult s du march B dans un contexte o la demande satisfaire tait mal connue Le nombre de t l d clarations a rapidement augment doublant de 2003 2004 avant de tripler de 2004 2005 2002 2003 2004 2005 120 000 601 000 1 275 167 3 739 493 Une seule enqu te annuelle par sondage de BVA sur 1000 particuliers en charge des imp ts du foyer s est d roul e pour pr parer les campagnes annuelles jusque et y compris la campagne 2005 18 Cette difficult n aurait peut tre pas t rencontr e si l administration avait command au groupement une prestation compl te mat riel logiciels 11 La proportion d utilisateurs t l d clarant depuis leur domicile a augment progressivement 29 en 2002 37 en 2003 40 en 2004 Dans le sondage men en juin 2004 pour pr parer la campagne 2005 19 des contribuables sond s d claraient avoir l inte
29. ande intervienne ponctuellement pour faire face des pointes de charge Un am nagement du calendrier faciliterait le d roulement de la campagne Une communication renforc e pour inviter les usagers faire preuve de civisme et ne pas attendre le dernier moment pour effectuer leur d claration de revenu serait utile pour appuyer les mesures techniques qui seront prises A cet gard une meilleure d finition de la qualit de service que peut attendre le contribuable de la d claration en ligne serait n cessaire Comme il a d j t indiqu pr c demment l usager ne peut pas s attendre ce que le syst me soit disponible pour tout le monde tout moment avec la m me qualit de service Un tel syst me demanderait un investissement surdimensionn et entra nerait un co t disproportionn pour la collectivit Recommandation 17 Mieux d finir les objectifs assign s l application t l IR du point de vue quantitatif comme du point de vue qualitatif qualit et disponibilit du service 18 IV LES OUTILS ET SERVICES RENDUS AUX USAGERS POURRAIENT ETRE AMELIORES ET OPTIMISES AU DELA DE LA CAMPAGNE 2006 L usager est dans l ensemble bien pris en compte dans le processus de t l d claration et dans le compte fiscal qui l accompagne ce que traduit son succ s Des am liorations sont toutefois encore possibles pour lui simplifier l acc s au syst me et ses potentialit
30. avec l Union Europ enne appr ciation des possibilit s de contentieux analyse des d cisions prises en vue de la campagne 2005 2 l examen de l organisation et des proc dures mises en place pour pr parer la campagne 2006 analyse des outils de connaissance de la demande examen critique de l optimisation conomique des investissements phasage analyse de la valeur y choix techniques effectu s pour passer de 6500 25 000 d clarations par heure organisation de la campagne 2006 notamment du syst me de gestion des flux am lioration du service rendu l usager notamment en liaison avec la mise en place du compte fiscal unique impact pour la t l d claration d une ventuelle g n ralisation de la d claration pr remplie organisation de la campagne de communication organisation du service d assistance 3 l efficacit de l organisation adopt e pour concevoir et g rer les outils d accueil et de traitement des t l d clarations dimensionnement des outils organisation de la gestion de ces outils opportunit et tendue du recours a des prestataires ext rieurs possibilit et opportunit de mutualiser ces outils ventuellement comparaisons avec d autres solutions retenues pour traiter un probl me similaire SAAN A 4 l valuation des gains de productivit associ s au d veloppement de la t l d claration La direction g n rale
31. clarations en 2006 a modifi substantiellement les objectifs assign s au programme COPERNIC B Des contraintes fortes subsistent sur le syst me de gestion des t l d clarations C Dans ce cadre contraint les mesures prises pour g rer la campagne devraient permettre d accueillir les t l d clarants en 2006 IV LES OUTILS ET SERVICES RENDUS AUX USAGERS POURRAIENT ETRE AMELIORES ET OPTIMISES AU DELA DE LA CAMPAGNE 2006 A Le certificat B Le compte fiscal C Une offre de nouveaux services tudier D R valuer l int r t de la mesure d incitation dite des 20 euros a la lumi re de son co t et de son efficacit V L EVALUATION DES GAINS DE PRODUCTIVITE 10 10 10 11 11 13 13 14 15 18 18 18 18 19 20 INTRODUCTION La d claration de revenus par Internet est l un des services offerts par le nouveau syst me d information de la Direction G n rale des Imp ts et de la Direction G n rale de la Comptabilit publique dans le cadre du programme COPERNIC Ce nouveau service contribue dans le cadre du programme pour vous faciliter l imp t la mise en place d une e administration qui doit notamment permettre l usager d avoir acc s distance son compte fiscal d mat rialis Lors de la campagne 2005 de d claration de l imp t sur le revenu des personnes physiques IRPP 3 7 millions de d clarations ont pu tre
32. commande De mettre en place des documents p riodiques et synth tiques de suivi du programme COPERNIC y D tudier la possibilit d implanter les certificats lectroniques sur un support ind pendant de l ordinateur et de renforcer leur convivialit d acc s et d usage v De poursuivre la clarification des objectifs et de l organisation de la conduite du changement v D acc l rer la r flexion sur l volution des m tiers et des organisations et de mieux coordonner la r flexion des bureaux m tiers et celle du programme COPERNIC v programme et les int grer dans le mod le d estimation du retour sur investissement y De mutualiser les capacit s de traitement actuellement install es et de recourir des capacit s externes si des besoins suppl mentaires apparaissent v D int grer dans les dossiers pr paratoires aux d cisions plusieurs hypoth ses chiffr es et notamment des hypoth ses permettant de r duire le co t de la d cision Y De mieux d finir les objectifs assign s l application t l IR du point de vue quantitatif comme du point de vue de la qualit et de la disponibilit du service v De proc der une analyse compl te des cons quences de l introduction des nouvelles applications issues de COPERNIC sur l volution des m tiers et des organisations afin de compl ter la mesure des gains de productivit Y De r valuer l int r t de la mesure d incitation dite d
33. ctif d ensemble ainsi que sur les types de mat riels et de logiciels retenir pour supporter l ensemble Le minist re a en particulier d cid de recourir tr s largement aux logiciels libres Le calendrier de r alisation du programme a t con u pour mettre en uvre progressivement des services nouveaux dot s d une forte visibilit parall lement a des briques fondamentales mais moins visibles La strat gie de migration organise le basculement des diff rentes applications actuelles vers l ensemble int gr que repr sentera COPERNIC dans sa version finale Les premi res tapes ont concern des applications encore relativement ind pendantes les unes des autres les tapes venir correspondant une int gration de plus en plus troite du syst me seront de l avis g n ral sensiblement plus difficiles La t l d claration de l imp t sur le revenu est un des nouveaux services visibles propos s par le programme COPERNIC elle fait partie du projet ADONIS destin mettre en place le compte fiscal du particulier et la t l d claration de l imp t sur le revenu Elle ne peut pas tre examin e isol ment car elle fait appel diverses briques de COPERNIC parmi lesquelles figurent notamment v La d livrance des certificats la DGI a souhait mettre en place des dispositifs assurant une grande protection du syst me contre des acc s non autoris s ainsi qu une authentification des signataires d
34. de taxe fonci re mais des actions ont t prises pour que cet incident ne se renouvelle pas La politique suivie par COPERNIC est d offrir aux internautes un service de qualit au moins quivalent celui offert par la voie des documents papiers Troisi me paragraphe corriger pour lire L acc s aux taxes fonci res et taxes d habitation secondaires n cessite la saisie d un identifiant suppl mentaire pour pr server la confidentialit relative des biens qui ne sont pas n cessairement ceux de l ensemble du foyer fiscal mais simplement de l un de ses membres Quatri me paragraphe corriger pour lire La proc dure unifi e de changement d adresse mise en place par ADAE alimente le compte fiscal via les documents d imposition A l avenir une expertise devrait tre conduite pour acc l rer le processus d acquisition des changements d adresse dans le compte fiscal La mission ne partage pas cette appr ciation La r ponse apport au point 10 2 indique bien que le compte fiscal est aussi en cours d am lioration notamment au regard de la fra cheur des donn es de paiement ainsi que sur les modalit s d acc s aux taxes fonci res et taxes d habitation secondaire Cette information compl te le rapport Il convient donc de mettre au point rapidement la nouvelle proc dure
35. des imp ts et plus particuli rement Patrick DAILHE d sign en qualit de chef de projet minist riel pour cet mission d audit se tient votre enti re disposition pour vous assister dans le bon d roulement de cette mission pour laquelle nous souhaiterions disposer des premi res conclusions avant le 16 d cembre 2005 Fran ois Daniel MIGEON Jean BASSE Destinataires Monsieur Pierre LEPETIT IGF Monsieur Xavier de THIEULLOY IGA Monsieur Michel LAROQUE IGAS Destinataires en copie Madame Dominique MARCHAND DMGPSE Monsieur Emmanuel BICHOT Secr tariat G n ral Monsieur Bruno PARENT DGI Monsieur Patrick DAILH DGI ANNEXE 2 LISTE DES ENTRETIENS 18 Octobre Patrick Dailh COPERNIC SCN Nadine Chauvi re DGI SI Bruno Rousselet DGI M 21 octobre C dric de Lestrange DGI Depsis 4 novembre Hugues Perrin COPERNIC 4 8 novembre J r me Vercaemer et Christophe Jeantet Accenture Ivan Sauvage et Philippe Delafosse Steria 9 novembre C dric de Lestrange DGI Depsis 10 novembre Nadine Chauvi re DGI SI 15 novembre Patrice Garrier et Pascal Billette COPERNIC 4 17 novembre Agn s B rodot COPERNIC relation usagers 18 novembre Patrick Dailh COPERNIC 21 et 23 nov Agn s Tessier d Orfeuil DGI communication 22 novembre J r me Vercaemer Christophe Jeantet Accenture 22 novembre Fr d ric Guin Marc Kreckelberg Direction du B
36. e avant et pendant la campagne La mission DAT IT ee MINIST RE DE L CONOMIE DES FINANCES ET DE L INDUSTRIE d audit examinera dans quelle mesure ces campagnes de sondages sont de nature am liorer la gestion pr visionnelle des outils et des services d accueil des t l d clarations La campagne 2005 a t marqu e par des difficult s r p t es d acc s au service par les contribuables qui souhaitaient utiliser la voie de l Internet pour effectuer leur d claration Ces contribuables ont tendance concentrer leur d claration dans les jours qui pr c dent la date limite de la d claration papier et dans la p riode qui s pare cette date limite de la date limite de la t l d claration Le choix de l objectif pour la campagne 2006 a donc des incidences importantes sur les conditions d organisation de la campagne La gestion des flux est galement particuli rement sensible sauf dimensionner les quipements pour le traitement des pointes de d claration Cette proc dure de t l d claration est de nature g n rer des gains de productivit dans le service rendu par l administration fiscale Ce constat nous conduit vous demander d analyser les axes suivants 1 le bilan de la campagne 2005 y analyse des raisons qui ont conduit rendre le service inaccessible examen des raisons pour lesquelles ADONIS 2 n a pu tre mis en place temps annulation des march s tat du d bat
37. e peut tre d termin pr cis ment Les sondages faits en cours de campagne et apr s la campagne montrent toutefois que ce nombre n a pas t n gligeable En juillet 2005 parmi les d clarants papier sond s 13 indiquaient avoir essay de d clarer par Internet 9 ayant essay plusieurs reprises 4 une fois Les principales raisons de non d claration par Internet apr s tentative taient les suivantes 44 saturation du service 18 lenteur de l acc s personnel Internet 13 non r ussite dans l obtention du certificat 13 complexit de la proc dure Une autre indication du nombre de personnes dissuad es de t l d clarer est fournie par le suivi du bruit sur l application TELEIR c est dire le nombre de connexions n aboutissant pas une signature Au vu des mesures effectu es pendant la campagne 2005 les objectif fix s pour 2006 tiennent compte d un bruit de 50 pour deux t l d clarations sign es l quivalent d une t l d claration n aboutit pas 13 IHI LA CAMPAGNE 2006 DE TELE DECLARATION DEVRAIT SE DEROULER DANS DE MEILLEURES CONDITIONS MALGRE LES CONTRAINTES QUI SUBSISTENT A La d cision de porter 10 Millions la capacit d accueil des t l d clarations en 2006 a modifi substantiellement les objectifs assign s au programme COPERNIC L objectif fix la DGI dans le contrat de performances tait de r aliser en 2005 plus de 1 5 m
38. ertificat assure une s curit satisfaisante des changes entre l usager et l administration il cr e des risques de mauvais fonctionnement pendant la campagne de t l d claration On a en effet constat au cours des campagnes pr c dentes que les usagers prouvaient d importantes difficult s acqu rir leur certificat et comprendre son mode d emploi lorsqu ils voulaient s en servir ult rieurement ces difficult s sont probablement l origine d une part importante des r vocations de certificat qui ont t constat es Or d apr s la sous direction informatique de la DGI la nouvelle version d ADONIS est plus sensible que la pr c dente C est ainsi que les mat riels sont fournis et implant s sous la responsabilit directe de la DGI alors que le groupement avait fourni l ensemble des moyens n cessaires au fonctionnement d ADONIS V1 Les certificats d livr s aux entreprises pour la t l d claration de TVA sont d j implant s sur des cartes m moire 11 Au cours des derni res ann es environ 30 des certificats d livr s ont t r voqu s par leurs utilisateurs pour des raisons diverses Le MINEFI paie 0 63 HT par certificat pour leur dur e de vie de trois ans y compris lorsqu ils sont r voqu s 12 De nombreux utilisateurs oublient le mot de passe qu ils ont associ leur certificat lors de sa cr ation et ne peuvent donc plus l utiliser d autres changent d ordinat
39. es investissements importants sont effectu s Dans le cadre de la mission d audit de modernisation qui vous est confi e nous vous demandons de bien vouloir examiner gt le processus interne de traitement des d clarations gt les mesures prises par la DGI pour organiser la prochaine campagne de telle sorte qu une qualit uniforme de service soit offerte a 10 millions de t l d clarations gt les mesures prises pour am liorer l assistance aux usagers gt les gains de productivit permis par les am liorations apport es a la proc dure de t l d claration Le nombre de t l d clarations augmente d un facteur 3 chaque ann e depuis plusieurs ann es La forte croissance du taux d quipement des m nages en ordinateurs ainsi que du nombre d abonnements l acc s Internet haut d bit d une part et l int r t port par les contribuables aux t l services offerts par l administration fiscale selon des enqu tes men es notamment par Accenture et Cap Gemini d autre part permettent de penser que la demande en mati re de t l d clarations de l IRPP continuera tre forte dans les prochaines ann es Jusqu a pr sent les outils permettant de conna tre la demande pr visionnelle taient limit s une enqu te annuelle d opinion effectu e pendant l t pr c dant la campagne La DGI a d cid d effectuer r guli rement des sondages pour affiner sa connaissance de la demand
40. es 20 euros la lumi re de son co t et de son efficacit D optimiser le fonctionnement du compte fiscal y D tudier une offre de nouveaux services partir du compte fiscal ou de la t l d claration Xavier de THIEULLOY Pierre LEPETIT Michel LAROQUE Contr leur G n ral Inspecteur G n ral Inspecteur G n ral des des Arm es des Finances Affaires Sociales SOMMAIRE INTRODUCTION I LE PROJET TELE IR NE PEUT PAS S APPRECIER INDEPENDAMMENT DU PROGRAMME COPERNIC A T l IR un projet Copernic B La gouvernance C Les carts entre les objectifs fix s contractuellement COPERNIC et les objectifs de campagne D Les risques sur la s curit et la disponibilit des installations E Les risques sur les co ts et la gestion en r gime de croisi re II LA CAMPAGNE 2005 A ETE GEREE DANS DES CONDITIONS SATISFAISANTES A Un projet technique qui a pris du retard B dans un contexte o la demande satisfaire tait mal connue C Une communication et un dispositif d incitation a t l d clarer en d calage avec les difficult s techniques du projet D Les mesures prises pendant la campagne ont permis de faire face l afflux des demandes IHI LA CAMPAGNE 2006 DE TELE DECLARATION DEVRAIT SE DEROULER DANS DE MEILLEURES CONDITIONS MALGRE LES CONTRAINTES QUI SUBSISTENT A La d cision de porte 10 millions la capacit d accueil des t l d
41. es t l d clarations Dans cet esprit la s curit des transactions effectu es par le contribuable r sulte de la d livrance d un certificat lectronique plac dans un dossier li au navigateur install sur l ordinateur du contribuable La DGI assure le financement de ces certificats y L authentification des signatures lectroniques le certificat install sur l ordinateur du contribuable lui permet de signer sa d claration d imp t dans des conditions qui assimilent cette signature lectronique une signature sur un document papier v La gestion des donn es relatives au contribuable le syst me d information assure l alimentation et l entretien de bases de donn es permettant d viter la duplication d informations dans des fichiers dispers s Y Des briques g n riques telles que le portail usager l annuaire usagers ou les acc s r seaux interne et externe Contact dans les guichets du MINEFI centres d appel t l phonique internet 3 Pour r pondre l objectif COPERNIC de produire a bref d lai des applications offrant une grande visibilit ADONIS a connu une premi re version ADONIS V1 permettant de mettre rapidement en uvre la t l d claration de l imp t sur le revenu Celle ci aurait d tre remplac e d s 2005 par une nouvelle version ADONIS V2 faisant appel de nouveaux logiciels fonctionnant sur une nouvelle plate forme Pour des raisons voqu es ci dessous ce d
42. eur ou de navigateur et ne peuvent donc plus retrouver leur certificat Dans tous ces cas la solution la plus simple pour eux est de r voquer leur certificat le MINEFI accepte d en fournir trois par an pour chaque utilisateur et d en demander un nouveau 6 oun A i s 13 F la diversit d ordinateurs et de navigateurs utilis s par les usagers ce qui risque de cr er un besoin massif d assistance technique Recommandation tudier les possibilit s d implantation des certificats TELEIR sur un support ind pendant de l ordinateur de l usager carte d identit lectronique carte de vie ou autre 2 Disponibilit du syst me Au cours de la campagne 2005 le syst me ADONIS V1 a fait la preuve d une bonne disponibilit gr ce notamment celle du personnel d exploitation du syst me m me si les utilisateurs ont pu souffrir de son inadaptation la r alit de la demande instantan e En compl ment du passage d ADONIS VI ADONIS V2 des mesures ponctuelles ont t prises pour mieux organiser les flux de t l d clarations elles sont d crites dans le chapitre relatif la pr paration de la campagne 2006 L ensemble de ces mesures repr sente un gros effort de la part de la DGI et du SCN COPERNIC Un effort reste faire d s la campagne 2006 pour am liorer les garanties de disponibilit et de s curit E Les risques sur les co ts et la gestion en r gime de croisi re
43. garanties de signature et d authenticit que les t l d clarations avec certificat 3 la d cision relative la g n ralisation de la DPR ajoute la difficult d estimer le nombre de t l d clarations attendues L impact de la g n ralisation de la d claration pr remplie DPR sur la campagne de t l d clarations 2006 n a pas pu tre appr ci La d cision n ayant t prise que le 7 d cembre la mission n a pu avoir acc s au dossier de pr paration de la d cision L exp rience conduite en 2005 en Ille et Vilaine ne permet pas de tirer de conclusions d finitives en particulier sur le point de savoir si la DPR aura pour effet de r duire l incitation t l d clarer En ce qui concerne l organisation de la campagne la DPR aura pour effet de r duire la dur e utile de celle ci puisque commen ant d but mai elle doit s achever d but juillet pour que les proc dures d mission des r les et de recouvrement soient achev es dans les d lais C Dans ce cadre contraint les mesures prises pour g rer la campagne devraient permettre d accueillir les t l d clarants en 2006 1 les outils de connaissance de la demande Les outils de connaissance pr visionnelle de la demande qui pourrait tre adress e au syst me de t l d claration ont t tr s sensiblement am lior s Alors qu un seul sondage tait effectu avant chaque campagne au moins trois seront effectu s avant la camp
44. illions de t l d clarations A cette fin le programme COPERNIC avait pr vu de faire voluer les infrastructures dans le cadre de la version n 2 d Adonis pour porter la capacit de 6 500 a 18 000 t l d clarations l heure Cette nouvelle version qui n a pu entrer en service en 2005 pour les raisons expos es ci dessus devait entrer en service pour la campagne 2006 avec cette volum trie La d cision portant l objectif de capacit d accueil des t l d clarations 10 millions a conduit le programme COPERNIC modifier substantiellement ce programme La capacit d accueil d un tel syst me est en effet fonction de deux param tres la capacit un instant t et la p riode sur laquelle les t l d clarations sont accept es La capacit d un syst me en nombre de d clarations par heure est donc une mesure plus significative que le volume des d clarations trait es au cours d une campagne En prenant comme hypoth se que le calendrier habituel de campagne ne serait pas substantiellement modifi et pour limiter au strict minimum les r gulation des usagers au site de l administration deux ou trois pics identifi s comme les dates de d p t les services de la DGI et de COPERNIC ont estim qu il fallait porter la capacit horaire du syst me 50 000 d clarations l heure de fa on tre en mesure d accueillir 10 millions de t l d clarations avec une qualit gale de service
45. ion avec toutes les garanties n cessaires B Le compte fiscal Le compte fiscal constitue un progr s tr s important pour les usagers mais il comporte encore des imperfections naturelles dans cette p riode de mise en place Les d lais de mise jour sont parfois trop importants les documents papier avis d imposition notamment pr c dant de plusieurs semaines leur mise sur le compte fiscal Il conviendra de faire en sorte que les mises jour puissent pr c der la r ception des documents papier ce qui pourrait permettre terme d envisager leur suppression pour les abonn s qui l accepteraient L acc s aux taxes fonci res et aux taxes d habitation secondaires est faciliter La proc dure unifi e de changement d adresse mise en place par ADAE n est pas encore mise en place pour le compte fiscal Il conviendra de veiller ce que cet objectif soit bien atteint au plus tard en 2007 C Une offre de nouveaux services tudier La question de l extension du compte fiscal d autres imp ts se pose L application du processus de t l d claration de l IR l ISF faciliterait la t l d claration de ce dernier et permettrait de le porter dans le compte fiscal L offre d une t l d claration de ressources unifi e pour le contribuable et l allocataire des caisses d allocations familiales m me si elle se heurte des bases de ressources non similaires et des contraintes de calendrier
46. issant d agents de la DGI Plan assurance qualit page 41 les enjeux de la conduite du changement s inscrivent plus largement dans ceux des 2 directions DGI et DGCP le changement culturel vers une administration de service Au del du compte fiscal c est promouvoir et installer le passage d une logique de contr le fond e sur l expertise et la d tention d information une logique de service fond e sur la collaboration et le partage de l information A titre d exemple la mission a pu noter la difficult qu il y a pour les services informatiques de la DGI assurer un service 24h sur 24 dans le cadre de l organisation actuelle En campagne la permanence du service est assur e gr ce au volontariat Il sera difficile de garantir la permanence du service en r gime de croisi re sur cette base Mais en dehors de la campagne si un incident intervient la nuit ou en fin de semaine le service peut tre indisponible pendant plusieurs heures voire plusieurs jours Cet exemple illustre la n cessit d acc l rer la r flexion pour adapter les organisations aux exigences du syst me d information qui se met en place Cette adaptation est non seulement n cessaire pour garantir la qualit et la continuit du service mais aussi pour que l investissement consenti permette de d gager tous les gains de productivit qui en sont attendus Recommandation Poursuivre la clarification des objectifs et de
47. itif retenu par le MINEFI utilisant un syst me de cl s publiques et priv es associ es un certificat est au meilleur niveau technique compatible avec les hypoth ses retenues parmi lesquelles le principe d installer le certificat sur l ordinateur du contribuable La s curit ne pourrait tre significativement am lior e qu en rendant le certificat ind pendant de cet ordinateur cela serait possible en l implantant sur une des cartes lectroniques dont devraient tre dot s les Fran ais dans les ann es venir telles que les cartes Vitale de nouvelle g n ration des cartes de vie quotidienne d livr es par les collectivit s locales ou la carte d identit lectronique Les usagers auraient alors une meilleure perception du certificat et de sa valeur et sa protection serait moins d pendante de celle de l ordinateur de l usager Le certificat pr sente en particulier les avantages de fournir une preuve incontestable de la signature de la t l d claration et son horodatage Une solution base de nom d utilisateur et de mot de passe qui avait t un moment envisag e pour all ger la charge des installations informatiques n offrirait pas ces fonctions On notera enfin que sur les forums Internet si les utilisateurs se plaignent r guli rement de la lenteur de l acc s aux proc dures de t l d clarations ils ne mentionnent pas de failles de s curit Si le recours au syst me de cl s et de c
48. jectifs qualit et de la disponibilit du avec le concours de groupes de quantitatifs et qualitatifs assign s service t moins usagers Les normes de t l IR On ne peut en effet page 4 disponibilit s d Adonis sont les demander cette application m mes que celles adopt es par la d accueillir tous les d clarants DGI Un document formalisera ces instantan ment et donc de l ments dimensionner l outil uniquement pour satisfaire les pointes de charge 3 Etudier les possibilit s Le fait que les certificats soient g r s Mais le Minist re de 1 Economie des d implantation des certificats par une brique standard le Finances et de l Industrie peut T l IR sur un support navigateur et non un logiciel cependant avoir un r le moteur sur ind pendant de l ordinateur de sp cifique permet cette option les le sujet Vusager carte d identit lecteurs de cartes sont livr s avec un lectronique carte de vie ou driver logiciel s interfa ant en autre g n ral directement avec les page 6 navigateurs L tude pourrait tre conduite mais il appara t en premi re approche que le d veloppement de ces supports externes ne pourra s envisager que si d autres grands partenaires s associent l initiative afin de rendre le certificat compatible avec d autres d marches de s curit en ligne 4 Poursuivre la clarification des Ces travaux sont en cours Ils vu Evalue
49. l d clarants qui continueront de t l d clarer m me sans r duction d imp t Il en ressort un effet d aubaine pour les t l d clarants Compte tenu de la mont e en charge du dispositif la d pense fiscale atteint d sormais un montant significatif 105 millions d euros pour 2006 Ce montant est sup rieur aux gains annuels esp r s de la t l d claration calcul s par le mod le de quantification du retour sur investissement du programme COPERNIC cf ci dessous Le montant annuel des gains est en effet estim 35 millions d Euros Il conviendrait au terme de son application de ne pas reconduire cette mesure d incitation sous la forme actuelle la question d un maintien partiel pouvant tre envisag e pour la premi re t l d claration d un d clarant papier assortie d un syst me de paiement automatique si la gestion de cette distinction tait susceptible d tre assur e Recommandation R valuer l int r t de la mesure d incitation dite des 20 Euros la lumi re de son co t et de son efficacit L d pense fiscale a t valu e 105 millions d Euros dans le projet de loi de finances 2006 avec une hypoth se de 8 millions de t l d clarations en 2006 et une d pense fiscale moyenne de 13 euros par d claration pour tenir compte des d clarations rectificatives des contribuables non imposables et de ceux dont l imposition est inf rieure a 20 Euros et enfin de
50. l organisation de la conduite du changement Acc l rer la r flexion sur l volution des m tiers et des organisations et mieux coordonner la r flexion des bureaux m tiers et celle du programme COPERNIC 2 La ma trise des co ts d exploitation et de maintenance Copernic dispose d un budget de 911 5 millions d Euros sur la p riode 2001 2009 Ce montant doit couvrir les d penses de d veloppement du programme d installation et la premi re ann e d exploitation de chaque projet Au del les co ts d exploitation de maintenance et de renouvellement du mat riel doivent tre pris en charge par la DGI et la DGCP Une partie des co ts correspondants continuaient cependant en 2004 tre financ e sur le budget du programme COPERNIC 8 millions ce titre pour t l IR Les montants qui ont t identifi s en 2004 montrent que ces applications g n rent des co ts d exploitation et plus g n ralement de fonctionnement importants et en croissance Si un accord a pu tre trouv sur le partage des co ts d exploitation et de maintenance entre le programme COPERNIC et les deux directions concern es il ne semble pas que ces co ts aient t valu s et pr vus dans les budgets de la DGI et de la DGCP La mission n a pu obtenir cette valuation Certes il s agit d un diff rentiel de co ts par rapport celui des applications qui sont remplac es par celles issues du programme COPERNIC mais comme
51. le souligne le rapport d audit externe pr cit il est normal que le co t de fonctionnement d une application telle qu Adonis proche des grands sites de commerce lectronique puisse tre tr s sup rieur en quelques ann es l investissement initial consenti pour le d marrage Il est par exemple erron de croire que le mat riel est achet une seule fois on consid re que l amortissement technique des mat riels et des logiciels s effectue sur une p riode de trois cinq ans sachant qu cela il faut ajouter des co ts de maintenance qui peuvent aller jusqu 30 pour certains logiciels Le succ s d Adonis et sa mont e en charge rendront n cessaires des extensions in vitables de plate formes mat rielles et logicielles et des augmentations de co t de support La volont de contenir les budgets de fonctionnement pourrait conduire la d gradation progressive des services en ligne Une valuation pr cise des co ts d exploitation et de maintenance sur la dur e de vie du programme 25 ans est donc indispensable pour que l effort consentir pour maintenir un service en ligne de qualit soit appr ci sa juste mesure Cette valuation permettrait en outre de compl ter le mod le d estimation du retour sur investissement du programme COPERNIC qui ne comprend pas ce stade cette variable Recommandation Rapport Fontaine Geste 9 valuer les co ts d exp
52. lement due au fait que COPERNIC est le premier programme technique de grande ampleur entrepris par le MINEFI Celui ci pourrait peut tre s inspirer des pratiques de minist res techniques ayant une plus longue exp rience dans le domaine La mission recommande donc au MINEFI de mettre en place des documents p riodiques et synth tiques de suivi du programme Cr par arr t du 12 novembre 2001 Ce service emploie 365 personnes issues de la DGI et de la DGCP 5 Ce constat rejoint celui effectu en septembre 2004 dans le cadre de l audit externe r alis sur COPERNIC par le cabinet Fontaine Consultants 87 2 Recommandation Mettre en place des documents p riodiques et synth tiques de suivi du programme COPERNIC aux plans calendaire financier et physique C Les carts entre les objectifs fix s contractuellement COPERNIC et les objectifs des campagnes Depuis le d but du programme COPERNIC un certain nombre d objectifs chiffr s ont t fix s a la t l proc dure de d claration de l imp t sur le revenu Les difficult s rencontr es en 2005 ont montr qu un des indicateurs les plus pertinents tait le nombre de t l d clarations remplies par heure cet indicateur pouvant si n cessaire tre compl t notamment par le nombre de signatures de t l d clarations et par celui de d livrance de certificats Pendant une campagne de t l d claration le nombre de certificats d livr peut
53. loitation et de maintenance sur la dur e de vie du programme et les int grer dans le mod le d estimation du retour sur investissement 3 l extension des capacit s de traitement La plate forme ADONIS est une des plus importantes d Europe par le nombre de serveurs install s Or elle ne fonctionne a pleine puissance que pendant les quelques semaines de la campagne de t l d claration de l imp t sur le revenu Le programme COPERNIC a commenc r fl chir la fa on de banaliser ses plates formes de fa on ce qu elles puissent accueillir des applications diverses en fonction des besoins On ne peut que l encourager approfondir ses r flexions dans cette direction S il s av rait que le MINEFI n avait pas l emploi de la pleine capacit de cette plate forme il pourrait tre int ressant d envisager une mutualisation avec d autres administrations dont les besoins de puissance informatique seraient d cal s dans le temps L ADAE m ne des r flexions sur ce th me le MINEFI pourrait se rapprocher d elle Par ailleurs le MINEFI a eu recours un prestataire ext rieur pour h berger des pages statiques de son site pendant les p riodes de pointe de la campagne de t l d claration 2005 cette d marche est 4 encourager au minimum pour toutes les donn es et applications ne pr sentant pas de caract re confidentiel et ne n cessitant pas de trop grands volumes d changes avec les plates formes
54. mplexe et plus difficile au fur et mesure que l on descend dans le d tail de la sp cification de la r alisation et de la mise en service C est aussi une phase o les applications et leur utilisation doivent tre harmonieusement coordonn es et o les agents doivent s approprier les nouvelles applications Cette seconde phase comporte des risques sur la s curit et la disponibilit des installations sur la ma trise des co ts et sur la conduite du changement Ces risques sont bien identifi s tant par la DGI que par le programme COPERNIC mais tous les moyens devront tre mobilis s pour que les r flexions sur l volution des m tiers et des organisations ainsi que sur la mutualisation des quipements soient men es bien rapidement et que de m me soit faite une valuation des co ts d exploitation et de maintenance Une valuation des gains de productivit attendus de cette nouvelle proc dure a t effectu e Elle permet de mesurer les gains directs associ s la suppression des t ches de r ception de tri de saisie et de classement de la d claration mais elle ne donne qu une mesure incompl te des gains de productivit qui pourraient tre obtenus de la mise en uvre de cette nouvelle proc dure Pour la campagne 2006 la mission d audit recommande l adoption d un calendrier qui permette d taler les dates de d claration de revenus En pr vision des campagnes ult rieures la mission d audit re
55. ndant la campagne en avril sur des chantillons de 1000 d clarants afin de cerner leur comportement et leur satisfaction Devant les difficult s des t l d clarants les dates limite de la t l d claration ont t report es deux reprises le premier report tant annonc le 8 avril le second le 19 avril 3 L assistance L assistance fiscale continuait d tre assur e par le centre des imp ts du contribuable L assistance technique tait assur e en dehors de la campagne et pendant la campagne aux deux premiers niveaux d acc s par des prestataires ext rieurs relevant du Groupe Accenture la DGI n intervenant que pour les questions non r gl es ces deux niveaux Les coordonn es du service d assistance technique taient relativement discr tes pour viter des recours insuffisamment justifi s au co t lev En 2005 les contacts trait s ont cependant t de 277 361 7 42 des t l d clarations pendant la campagne le calibrage pr visionnel avait t de 175 000 contacts ce qui a oblig des r ajustements parfois difficiles notamment en mati re de personnel le prolongement de la campagne n ayant pas t anticip La qualit de service globale a t de 84 8 inf rieure aux objectifs assign s au prestataire la conclusion du contrat 90 4 L effet de dissuasion li aux difficult s de la campagne Le nombre de personnes dissuad es de t l d clarer pendant la campagne 2005 n
56. nsf rer eux m mes ce certificat vers le magasin du navigateur mais cette op ration est probablement trop technique pour de nombreux utilisateurs La direction de programme a donc d cid de r voquer les certificats de la VI et d offrir Note DGI aux Ministres du 27 juin 2005 15 aux utilisateurs un nouveau certificat Cette d cision concerne tous les certificats en vigueur au 1 ao t 23 2005 Afin de r duire autant que possible le nombre des acc s au module de d livrance des certificats pendant la campagne de t l d clarations le MINEFI a ouvert le nouveau module ADONIS V2 d s l t 2005 Depuis le mois de novembre les contribuables ayant t l d clar sont incit s a renouveler leur certificat par un message leur pr sentant les nouvelles fonctionnalit s de consultation de leur compte fiscal Si cette incitation est efficace le module de d livrance des certificats devrait en d livrer pr s de 3 8 millions dans l hypoth se o tous les titulaires de certificats au 1 ao t 2005 le renouvelleraient avant le d but de la campagne Si les campagnes d incitation au renouvellement anticip de certificat ne sont pas suivies d effet le MINEFI risque de ne pas tre en mesure de fournir des certificats tous les demandeurs Il devra se rabattre pour une partie des t l d clarants sur la proc dure de t l d claration all g e cf paragraphe C ci dessous qui n offre pas les m mes
57. ntion de disposer d un acc s Internet d ici un an 30 des personnes consult es indiquaient alors qu elles n avaient pas t l d clar en 2004 leur intention de le faire A la question A partir de 2005 il est pr vu d octroyer une r duction d imp ts de 10 Euros aux personnes qui effectueront leur d claration par Internet et utiliseront un moyen de paiement automatique Cette incitation va t elle vous faire opter pour la d claration par Internet 70 r pondaient oui dont 34 certainement Une forte augmentation doublement des t l d clarations avait donc t pr vue s appuyant sur un prolongement de la tendance L absence de nouveaux sondages et d tudes plus fines avant la campagne n avait pas conduit pr voir un triplement Une tude de concentration horaire avait t men e en fonction des courbes de souffrance horaires des campagnes pr c dentes mais pour 2 5 millions de t l d clarants Tant le nombre de t l d clarants que la concentration horaire se sont r v l s plus forts que pr vus C Une communication et un dispositif d incitation t l d clarer en d calage avec les difficult s techniques du projet La campagne de communication avait fait l objet de travaux importants trois sc narios avaient t tudi s et propos s par les services en fonction de leur ambition et de leur co t un sc nario modeste a t retenu par le directeur g n ral des imp ts
58. oncernant le processus mutualis d authentification sur la base d une carte idem point 3 10 2 Optimiser le compte 10 2 Le compte fiscal est aussi en Vu fiscal cours d am lioration notamment au regard de la fra cheur des donn es de paiement ainsi que sur les modalit s d acc s aux taxes fonci res et taxes d habitation secondaire 10 3 Etudier une offre de 10 3 Par nouveaux services les nouveaux services partir du auditeurs entendent l extension de L extension de nouveaux services compte fiscal ou de la t l T l IR T l ISF et T l CAF est cependant l une des voies d claration caisses d allocations familiales explorer pour am liorer le service page 19 Ces sujets complexes ne sont pas rendu l usager et par cons quent dans les priorit s du PAO V4 la rentabilit de l investissement 11 R valuer Tint r t de la La DGI et COPERNIC ont transmis Vu mesure d incitation dite des tous les l ments relatifs la 20 Euros la lumi re de campagne 2005 au regard de la son co t et de son efficacit mesure des 20 Euros page 19 Il en sera de m me pour 2006 12 Faire une analyse complete des Le sujet d passe largement le sujet C est exact mais les observations cons quences de l introduction des nouvelles applications issues de COPERNIC sur l volution des m tiers et des organisations et compl ter la mesure des gains de producti
59. onctionnement du module t l IR sera de plus en plus d pendant du bon fonctionnement de l ensemble et l exploitation des outils reposera sur les services de la DGI et de la DGCP A cet gard trois risques devraient faire l objet d une valuation plus pr cise 13 Note du 21 avril 2005 Il y a aujourd hui une contradiction entre les solutions techniques retenues qui demandent soit un minimum de connaissances informatiques de la part des utilisateurs soit un bon niveau d assistance et l objectif d adresser un public tr s large 14 Environ quatre heures d interruption du service sur la dur e de campagne gt Rapport d audit externe du programme COPERNIC la situation g n rale du programme COPERNIC septembre 2004 Cabinet Fontaine Consultant Geste 1 La conduite du changement Le plan assurance qualit PAQ du programme COPERNIC d finit la conduite du changement comme le pilotage de l ensemble des actions de communication de formation et d accompagnement permettant d optimiser les conditions non techniques de r ussite du programme ce pilotage a pour finalit l utilisation effective et pertinente des outils et services applicatifs propos s au besoin en d finissant les nouveaux modes de fonctionnement associ s Cette d finition est restrictive eu gard aux enjeux de la conduite du changement dans le contexte de la DGI et de la DCP enjeu paradoxalement bien r sum par le m me PAQ
60. ontributions sociales et la TF avec les donn es de paiement aff rentes second paragraphe premi re phrase lire bases de Les contribuables peuvent utiliser le compte fiscal mais la mont e en charge se poursuivra jusqu en 2009 donn es nationales Vu Page 4 deuxi me paragraphe troisi me ligne sont voqu es Vu les capacit s de m moire du syst me Il semblerait plus ad quat d voquer la capacit de stockage de la plate forme et non la capacit m moire si l on fait r f rence au nombre total de t l d clarations Page 5 premier paragraphe lire des tests de stress du Vu syst me sont d ores et d j pr vus Page 6 E les risques Lire Le programme COPERNIC livrera d ici fin 2009 et Vu non fin 2008 Page 7 1 conduite du changement quatri me paragraphe corriger pour lire et ce malgr l implication croissante des bureaux m tiers au travers des groupes outils et m thode GOM en relation avec le programme COPERNIC Vu Page 9 1 L extension des capacit s de traitement premier paragraphe lire La plate forme ADONIS est l une des plus importantes d Europe sur ces technologies troisi me paragraphe il est noter que les pages statiques du site ne sont pas h berg es mais mises en cache par notre prestataire ext rieur Les donn es de r f rence restent h berg es en interne Ce di
61. r des pointes de charge particuli rement lev es notamment les jours pr c dant la date limite de d p t des d clarations papier cf ANNEXE 2 alors m me que des dates diff renci es correspondant aux dates des vacances scolaires taient propos es aux internautes Pour faire face l amplification pr visible de ce ph nom ne en 2006 la DGI a propos au Ministre d abandonner la date limite uniforme pour le d p t des d clarations papier Le sc nario consistait cr er plusieurs zones de d p t calqu es sur celles des zones scolaires et pour chacune d elle fixer une date Internet d cal e par rapport la date papier Cette proposition tait selon la DGI compatible avec l hypoth se de g n ralisation de la d claration pr remplie qui a t d cid e depuis lors Cette proposition n a pas t retenue en raison de son manque de lisibilit pour le contribuable La multiplication des dates limites de d p t des d clarations d imp ts qu elles soient faites sous forme papier ou sous forme lectronique pourrait cr er une confusion dans l esprit des contribuables sur la nature r elle de leurs obligations Mais cet absence de mesure d talement des flux oblige cr er des capacit s de traitement uniquement pour traiter la pointe de charge Cette capacit a t port e de 6 500 a 50 000 d clarations achev es par heure dont 25 000 sign es mais elle ne perme
62. r les co ts d exploitation Les tudes ont d ores et d j t Vu et de maintenance sur la dur e r alis es sur la partie investissement de vie du programme et les Elles seront poursuivies afin int grer dans le mod le d int grer l exploitation et la d estimation du retour sur maintenance investissement page 9 6 1 Mutualiser les capacit s de 6 1 La mutualisation des capacit s vu traitement actuellement de la plate forme T l IR est install es l tude afin d optimiser au mieux les 6 2 recourir des capacit s externes si des besoins suppl mentaires apparaissent 6 3 Modifier le calendrier de mat riels informatiques tout au long de l ann e et pas seulement pendant la campagne T l lR Il reste qu une partie de ces mat riels est d volue au compte fiscal et que celui ci fonctionne 24h 24 De plus l importance des travaux r alis s sur la plate forme T l IR pour assurer une pleine capacit de service pendant la campagne interdit de la d dier d autres finalit s pendant une large partie de l ann e 6 2 S agissant des capacit s externes la DGI et COPERNIC y recourent d j aujourd hui en externalisant par exemple les donn es statiques pendant la campagne T l lR Cela permet d all ger la charge des serveurs DGI 6 3 Sur le calendrier des Le calendrier est un param tre d p t des d clarations propositions ont t faite
63. rer le meilleur fonctionnement du syst me lors de la campagne 2006 compte tenu des contraintes auxquelles sont soumis le MINEFT et son prestataire doivent finalement permettre d admettre 50 000 t l d clarations et de d livrer 25 000 certificats l heure Les volutions de volum trie demand e ne sont pas bien retrac es dans les documents re us et encore moins les causes ayant conduit revoir la baisse les objectifs de d bit D apr s les entretiens les contraintes budg taires ont eu une importance certaine A la lecture des diff rents Plans d action op rationnelle PAO il appara t que le nombre d usagers satisfaire n a jusqu en 2005 jamais t une contrainte forte fix e la proc dure de t l d clarations La pr occupation tait de r ussir la mont e en charge de cette nouvelle proc dure Recommandation Mieux d finir les objectifs assign s l application t l IR du point de vue quantitatif comme du point de vue de la qualit et de la disponibilit du service Ces donn es correspondent en effet des modules diff rents d ADONIS dont chacun pr sente des caract ristiques diff rentes de volum trie i Respectivement 80 000 et 60 000 en 2006 Le nombre total de t l d clarations attendues sur la campagne tait de trois millions en 2005 et quatre millions en 2006 8 Voir par exemple le compte rendu du comit de pilotage du 26 mai 2005 D Les risques
64. s tant au niveau du certificat du compte fiscal que de nouveaux services A Le certificat La convivialit d acc s au certificat peut tre renforc e Ainsi en cas d erreur dans les premi res rubriques il serait possible d assister le contribuable en lui indiquant s il s est tromp la rubrique erron e de sorte qu il puisse la corriger sans difficult Afin de ne pas mettre en cause la s curit cette facilit serait assortie d un nombre de corrections limit L importance des r vocations d j 45 000 d but novembre sur 340 000 nouveaux abonn s implique des mesures correctives qui pourraient comprendre une incitation ferme conserver le mot de passe et un mode d emploi plus accessible et lisible des possibilit s de transfert du certificat fiscal vers un autre ordinateur Concr tiser le certificat sur un support physique qui renforcerait le degr de s curit pourrait constituer une tape ult rieure en liaison avec les travaux de Agence pour le d veloppement de l administration lectronique ADAE le certificat fiscal de la DGI tant articul avec une des cartes lectroniques utilis e par les usagers et l utilisation optionnelle d un lecteur de carte Le processus d authentification mis en place par la DGI pourrait dans ce cadre se trouver mutualis soit que la DGI devienne op rateur non seulement pour elle m me mais aussi pour compte de tiers soit qu elle externalise cette fonct
65. s aux essentiel du bon fonctionnement du notamment papier pour Ministres service II serait souhaitable que la permettre un talement de la Les arbitrages pour 2006 sont d j d cision relative au calendrier soit charge rendus revue la lumi re des observations page 9 de l audit Compte tenu des enjeux Vu vu financiers et des contraintes techniques inh rents ce genre de programme il est indispensable que les dossiers pr paratoires aux d cisions comportent plusieurs hypoth ses chiffr es notamment des hypoth ses permettant de r duire le co t de la d cision page 14 Arr ter d s la campagne 2006 Idem point 6 3 Vu un calendrier qui permette d taler les dates de d clarations de revenus que celles ci soient faites sous forme papier ou sous forme lectronique page 14 Mieux d finir les objectifs Idem point 2 Vu assign s l application T l IR du point de vue quantitatif comme du point de vue qualitatif qualit et disponibilit du service page 17 10 10 1 Renforcer la convivialit 10 1 Ces recommandations sont en Vu d acc s et d usage du certificat cours de r alisation La convivialit et envisager un processus d acc s au certificat sera am lior e mutualis d authentification sur en prenant notamment en compte les la base d une carte questions les plus fr quentes pos es la cellule d assistance C
66. s contribuables qui ne respectent la condition relative au mode de paiement 20 V L EVALUATION DES GAINS DE PRODUCTIVITE La DGI la DGCP ont r alis avec le concours du cabinet Bearing Point une quantification du retour sur investissement du programme COPERNIC Ce mod le de calcul de retour sur investissement incorpore les co ts estim s du programme sur la p riode 2001 2009 ainsi que les gains attendus gains de productivit gains de r sorption de la non qualit gains de r duction des co ts de gestion d mat rialis s gains li s l am lioration de l efficacit fiscale L analyse de ce mod le de quantification du retour sur investissement n entrait pas dans le cadre de cette mission Il aurait de toute fa on t difficile faire d une part en raison du temps imparti cette mission et d autre part en raison de la difficult isoler dans cette valuation un seul composant du programme COPERNIC La mission s est donc attach e examiner la nature des donn es introduites dans le mod le pour calculer les gains de productivit 1 La d finition des gains de productivit Est consid r comme gain de productivit le gain de temps li la suppression des t ches de r ception de tri de saisie et de classement de la d claration Cette d finition donne le gain direct issu des t ches supprim es Elle ne prend pas en compte L impact de la t l d claration sur les au
67. spositif sera reproduit et largement renforc en 2006 Observation sur ce paragraphe La d marche de mutualisation des quipements sugg r e dans le rapport est d ores et d j engag e Toutefois l importance de la taille de la plate forme et des enjeux qu elle repr sente pourrait conduire faire le choix de sanctuariser cette plate forme Il ne serait pas coh rent d engager une d marche de mutualisation si l on a d ores et d j d cid de sanctuariser cette plate forme La mission d audit estime que compte tenu des enjeux financiers la d marche de mutualisation devrait tre engag e Page 11 D Les mesures prise pendant la campagne ont permis de faire face l afflux des demandes 1 Les mesures de r gulation techniques Il est exact de dire que la saturation du portail a dur plusieurs jours cependant il faut noter que l externalisation des pages du portail relatives T l IR via AKAMAI a pu tre r alis e en 24 heures Vu Page 12 Rayer le dernier paragraphe et remplacer par Pour 2006 une expertise est en cours afin de pouvoir valuer la possibilit d installer des sondes sur diff rentes pages afin de pouvoir mesurer les points o les contribuables renoncent la t l d claration Cette information compl te le rapport Page 15 Deuxi me paragraphe avant derni re ligne rayer t l d claration all g e et remplacer par t l
68. t pas de garantir qu il n y aura aucun embouteillage et ce malgr les mesures qui sont envisag es pour g rer les flux cf paragraphe C ci dessous Le calendrier de la campagne 2006 n tait pas encore arr t au moment de la r daction de ce rapport notamment en raison de la n cessit de prendre en compte la g n ralisation de la d claration pr remplie La mission d audit attire l attention sur l int r t qui s attache tant pour la qualit du service offert l usager que pour l optimisation conomique des investissements r alis s adopter un calendrier qui permette d taler les dates de d claration de revenus que celles ci soient faites sous forme papier ou sous forme lectronique Recommandation Arr ter d s la campagne 2006 un calendrier qui permette d taler les dates de d claration de revenus que celles ci soient faites sous forme papier ou sous forme lectronique 2 l obligation de renouvellement des certificats d ici la campagne est une contrainte suppl mentaire Le passage de la version V1 la version V2 d ADONIS s est notamment traduit par une r criture presque compl te de l application de gestion des certificats Il a t d cid que ceux ci ne seraient plus implant s au m me endroit sur le disque dur du contribuable et passeraient dans le magasin de certificats du navigateur employ par l utilisateur On aurait pu demander aux utilisateurs de tra
69. thodologie inh rents une premi re exp rience de ces audits de modernisation n ont pas permis sur un d lai relativement bref d approfondir toutes les questions rencontr es En particulier les constats sur la gestion de l application t l IR en r gime de croisi re ne permettent pas de tirer des conclusions d finitives Ils signalent des difficult s dont certaines font d ores et d j l objet d un traitement par le programme COPERNIC et par la Direction G n rale des Imp ts La mission n a pu proc der l valuation de l impact sur la proc dure de t l d claration de la g n ralisation de la d claration pr remplie la d cision ayant t prise au lendemain de la r union de cl ture de l audit L objectif du programme COPERNIC lanc en 2001 est de construire un syst me d information fiscal unique et partage par la DGI et la DGCP autour du compte fiscal Faciliter l imp t objectif n 2 du programme 156 intitul gestion fiscale et financi re de l Etat et du secteur public local qui est l un des programmes de la mission gestion et contr le des finances publiques I LE PROJET TELE IR NE PEUT PAS S APPRECIER INDEPENDAMMENT DU PROGRAMME COPERNIC A T l IR un projet Copernic Depuis avril 2000 le Minist re de l conomie des Finances et de l Industrie MINEFI conduit un vaste projet de r novation du syst me d information lui permettant de d finir l assiette de l
70. tres t ches comme le contentieux le contr le sur pi ces et l accueil du public Y les r formes de structure potentielles lt S L impact sur les effectifs d encadrement des secteurs d assiette y les gains issus de l augmentation de la productivit individuelle des agents pour une t che donn e en particulier ceux li s la rapidit de recherche des informations 2 L estimation du temps de traitement d une d claration donne une estimation des gains directs L valuation du temps pass a t r alis e sur la base d une tude de la Mission d Expertises et de Liaisons MEL de la DGI effectu e en 1999 sur les cons quences de l informatisation de l IAD Cette tude a notamment valu le temps de travail d un agent dans un SAID Sur la base de cette valuation et d une hypoth se de 3520 d clarations trait es par agent de cat gorie C dans les secteurs d assiette le temps de traitement d une d claration IR a t estim a 7 2 mn Ce temps a t retrait en 2005 pour tenir compte du fait que seuls 50 des travaux divers seront supprim s suite la mise en place de T l IR et port 6 7 mn Le temps de traitement d une t l d claration a finalement t fix 6 mn sur la base du standard 70 d clarations trait es par agent en une journ e et ce pour tenir compte des volutions organisationnelles intervenues depuis 1999 plus de tri l arri
71. udget 23 novembre Bruno Parent DGI Patrick Dailh SCN COPERNIC 24 novembre Nicolas Jacquot Cabinet du Ministre 25 novembre Isabelle Braun Lemaire COPERNIC 28 novembre Pascal Colin et Jean Yves Faurois Keynectis 30 novembre Olivier Gloux DGCP 1 30 novembre Jacques Sauret ADAE 1 d cembre Denis Quillerou CSI Richard Kerguelen DGI SI 2 d cembre Vincent Mazauric DGI Application 8 d cembre G n ral Novacq DCSSI 12 d cembre C dric de Lestrange DGI Depsis Thierry Dufant DGI M1 ANNEXE 3 EVOLUTION DU NOMBRE DE TELE DECLARATIONS EN 2004 ET EN 2005 D claration en nombre 140 000 premier report O N oO l l E e ouverture officieuse mars mars mars mars mars mars mars mars mars mars avr avr avr avr avr avr avr avr avr avr f vr 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 2005 2004 d cal ANNEXE 4 ACTIONS DEJA ENGAGEES OU FAISANT SUITE AUX RECOMMANDATIONS DU RAPPORT D AUDIT Rapport d audit sur la proc dure de t l d claration de l imp t sur le revenu Actions d ja engag es ou faisant suite aux recommandations du rapport d audit objectifs et de l organisation de la conduite du changement Acc l rer la r flexion sur l volution des m tiers et des organisations et mieux coordonner la r flexion des bureaux m tiers et celle du
72. v e des 2042 pour cause de saisie au fil de l eau un temps de classement tr s r duit en raison de l ensilage le non d m nagement des dossiers imposables l absence de cr ation de dossiers papiers pour les primo d clarants n ayant pas de d clarations annexes c est dire presque tous Ce temps de traitement a t confort par une autre m thode consistant calculer le nombre moyen de d clarations 2042 trait es par jour par les agents de cat gorie C en p riode de pointe 27 Soit agents de cat gorie C affect s ce traitement pour Millions de d clarations de revenus en 2005 28 Travaux de gestion mat rielle li s essentiellement la tenue du dossier 2004 papier classement des 2042 des justificatifs insertion p riodique des l ments constitutifs du dossier personnel du contribuable 9 Extrait de la fiche productivit 17 du rapport Bearing Point de 2005 du traitement des d clarations soit sur six semaines Ce calcul donne les r sultats suivants en 2004 et en 2005 313 204 21 288 612 341 147 208 279 430 749 464 137 59430 73 6 7 21 324 981 40 U 579458 72 6 22 417 081 51 9494313 61 7 23 315 859 39 12 339 163 42 Il 24 346 589 43 u 225 366 28 16 Source ILIAD statistiques d mission acc l r e ombre agents C affect s la saisie des 2042 8 124 8 043 ombre moyen de 2042 saisies par 57 Sini 60 7
73. vit page 23 T l IR n en conservent pas moins toute leur validit Annexe 1 Relev par page du rapport d audit des observations et corrections Ce relev ne reprend pas tout ce qui a t d velopp a propos des recommandations dans le plan d action Observations de la DGI et de COPERNIC Observations des auditeurs I Rapport d audit Page Synth se 3 me paragraphe Il peut tre ajout que face aux risques sur la s curit et la disponibilit des installations sur la ma trise des co ts et sur la conduite du changement des audits externes sont r alis s chaque ann e afin de les identifier et d y apporter les r ponses appropri es Recommandations en vue des campagnes ult rieures La liste est l g rement diff rente des recommandations list es dans le corps du rapport lui m me Le plan d action a t labor avec la liste compl te des recommandations contenues dans le rapport Vu Page 2 premier paragraphe il faut corriger pour lire que le compte fiscal est aujourd hui op rationnel aussi bien pour les particuliers que pour les entreprises En cons quence il faut lire Le programme COPERNIC a mis en place un compte fiscal pour tous les contribuables particuliers 48 millions de comptes et professionnels 3 8 millions de comptes Ainsi les particuliers peuvent consulter leur situation fiscale au titre de l IR la TH les c

LA DECLARATION DE L`IMPOT SUR LE REVENU SUR INTERNET

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