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1. l initiative du roi Louis XVII Par cons quent la Charte octroy e l instar de nombreuses constitutions est un texte ouvert susceptible de diff rentes 5 aa paa C est ce que nous avons soutenu dans notre ouvrage Les Origines du a at a A en France 1814 1848 Paris PUF coll L viathan 2002 en particulier chapitre 1 La Charte octroy e de 1814 et lav nement de la monarchie limit e p 37 et suivantes 6 Nous utilisons le terme au sens o l a d fini St phane Rials dans sa typologie des syst mes monarchiques La monarchie limit e r alise LA l unit th orique du pouvoir d tat mais tout en assurant la supr matie du Roi dans l exercice de ce pouvoir soumet ledit exercice certaines suj tions singuli rement dans le domaine l gislatif qui peuvent faire obstacle la volont royale sauf circonstances particuli res sans jamais s imposer positivement elle Essai sur le concept de monarchie limit e autour de la charte de 1814 in St phane RIALS R volution et contre r volution au XIX si cle Paris DUC Albatros 1987 p 120 Selon cette d finition la monarchie limit e est plus proche de la monarchie absolue que de la monarchie parlementaire Dans la proclamation de Cambrai du 28 juin 1815 Louis XVIII se propose d ajouter la Charte toutes les garanties qui peuvent en assurer le bienfait la plus forte tant selon lui lPunit du minist re L unit2. Giard et Bri re 1904 p 108 VII La Charte de 1814 et la question du gouvernement parlementaire A Laqui ze entre deux tendances l une royaliste l autre lib rale la fin de la Restauration le minist re Polignac n chappe pas aux d saccords entre les ministres La pr sence d un pr sident du conseil n est pas non plus gage d unit et de coh rence au sein du cabinet Au demeurant la pr sidence est parfois purement formelle c est le cas du g n ral Dessolles dans la combinaison form e en d cembre 1818 Elle est rarement synonyme de leadership parlementaire ainsi l orateur de tous les cabinets entre 1818 et 1821 est le ministre de la justice Hercule de Serre Elle est parfois inexistante comme le montre la composition en 1828 du minist re dit Martignac du nom de son principal orateur Paradoxalement c est durant une p riode de r action politique que se constitue et s affirme progressivement un cabinet uni sous la houlette d un pr sident du conseil Vill le qui est un v ritable leader parlementaire d cembre 1821 janvier 1828 Le r le du roi Louis XVIII a t d terminant dans cette volution parlementaire Tout en tant attach la conception traditionnelle de la monarchie et prouvant peu d inclination pour le parlementarisme l anglaise il se trouve n anmoins qu il connaissait bien le fonctionnement du r gime politique d outre Manche Pendant son exil il avai
3. et la solidarit minist rielles sont rappel es dans l ordonnance royale du 9 juillet 1815 qui nomme le nouveau minist re le prince de Talleyrand tant nomm Pr sident du conseil Dans une nouvelle ordonnance en die du 13 juillet 1815 le roi annonce son intention de modifier dans un sens lib ral plusieurs articles de Ja Charte relatifs aux conditions d ligibilit au nombre de d put s l initiative des lois et au mode de d lib ration de la Chambre des d put s Sur la parlementarisation de la Charte au d but de la Seconde Restauration voir Pierre ROSANVALLON La monarchie impossible Les Chartes de 1814 et de 1830 Paris Fayard 1994 en particulier p 71 et suivantes Jus politicum 13 Hiver 2014 La Charte constitutionnelle du 4 juin 1814 interpr tations Elle a d ailleurs donn lieu des lectures divergentes tout au long de la Restauration Force est de constater qu il n y a jamais eu entre 1814 et 1830 de consensus au sein de la classe politique sur la nature du r gime politique fond par la Charte et que l id e qu elle puisse fonder un r gime parlementaire a t vivement contest e Ces divergences d interpr tations permettent en partie de comprendre qu il n y a pas eu non plus de stabilisation r elle du r gime politique au cours de la p riode On serait bien en peine de parler d un r gime parlementaire effectif sous la Restauration alors m me que l on peut parler d un processus vers
4. gle du jeu constitutionnel La Charte est le fondement et pour ainsi dire l expression de la Constitution fran aise Une opinion est constitutionnelle ou inconstitutionnelle selon qu elle se rallie ou ne se rallie pas la Charte En Angleterre pr cise t il la responsabilit du minist re met le peuple en s ret contre tout abus de pouvoir et toute mauvaise administration Le roi a les honneurs sans le pouvoir les ministres ont le pouvoir sans les honneurs Le roi est contraint de choisir les ministres qui ont obtenu la majorit dans la Chambre des communes Et Saint Simon 8 Le si P by s La Charte date du 4 juin 1814 Elle est publi e au Bulletin des lois Paris imprimerie royale septembre 1814 5 s rie tome 1 n 17 p 197 et suivantes Les Fran ais se sont donn la Constitution anglaise et tous les peuples de l Europe se la donneront successivement mesure qu ils seront assez clair s pour en appr cier les avantages les Anglais et les Fran ais ont la forme de gouvernement parlementaire Henri SAINT SIMON De la r organisation de la soci t europ enne Paris 1814 in uvres compl tes Paris PUF 2012 t 3 p En politique nationale nous ne sommes que des imitateurs de l Angleterre et en Angleterre le minist re est toujours pris dans D AP e toujours renouvel en entier 1 La France a un gouvernement parlementaire Ce gouvernement ne peut avoir une m
5. quents durant le minist re Vill le et permettent de pr parer les projets de lois et les propositions de nominations soumettre au roi Il peut arriver que les ministres ne parviennent pas s entendre au sein de ces conseils Il revient alors au roi de trancher ce qu il fait en suivant l opinion du pr sident du conseil Ainsi le roi ne se m le pas directement des affaires du cabinet laissant son chef le soin de persuader ses coll gues de la d cision prise En somme le pr sident du conseil est un interm diaire entre le Roi et le Conseil comme o minist re lui m me en est un autre entre la Couronne et les Chambres De m me le roi laisse une grande latitude aux ministres en ce qui concerne Le nominations des hauts fonctionnaires les pr fets par exemple et se rangent g n ralement leurs avis Il semble que la mont e sur le tr ne de Charles X apr s le d c s de son fr re n ait pas eu d incidence majeure sur le fonctionnement du cabinet Vill le Les ministres conserv rent leurs pr rogatives en mati re de nominations et m me si le nouveau roi fut plus interventionniste dans les d bats au sein du Conseil des ministres sur Jes questions importantes c est toujours le cabinet qui avait le dernier mot Charles X fit toutefois preuve de moins de prudence lorsqu il prit le parti de se s parer du minist re Martignac et d appeler Polignac et La Bourdonnaye au gouvernement Lui qui se targuait d tre
6. tations constitutionnelles sont tr s diverses et ne recoupent d ailleurs pas une opposition droite gauche Chez les royalistes on peut d celer au moins trois nuances diff rentes Il y a ceux qui derri re Joseph de Maistre et Louis de Bonald s opposent l id e de toute constitution crite L essai sur le principe g n rateur des constitutions politiques publi en France l automne 1814 est une charge contre la fi vre constitutionnelle qui travaille l Europe Il traduit l inqui tude d un contre r volutionnaire qui voit dans toute constitution crite fruit de la volont humaine la fragilisation de la pr rogative royale et la crainte que la Restauration soit 12 Ibid t 2 p 1266 13 n x P PE ss ous Pour une synth se sur la compr hension de la responsabilit minist rielle sous la Restauration voir Alain LAQUI ZE op cit p 151 sq Charles de R musat a bien r sum l tat de la question propos d un projet de Li sur l accusation des ministres d pos par le comte de Serre en janvier 1819 ie me demanda une brochure destin e aux Chambres et dont le but tait d tablir la distinction entre la responsabilit olitique et la responsabilit juridique des ministres La premi re a pour sanction la perte de majorit et eo poa et n a besoin d tre r gl e par aucune loi La seconde r duite par la Charte aux cas de trahison et de concussion ne peut donner lieu qu des articles de d
7. Fran ois GUIZOT Du gouvernement repr sentatif et de l tat actuel de la France Paris Maradan 1816 p 39 28 ze Ibid p 41 29 f z s Ibid p 52 On peut d une certaine mani re voir dans cette brochure la Le du fonctionnement de la monarchie constitutionnelle qui sera celle de Guizot lorsqu il gouvernera la France aux c t s de Louis Philippe durant les ann es 1840 1848 VIT La Charte de 1814 et la question du gouvernement parlementaire A Laqui ze de Berry ils vont mettre en sourdine leurs convictions royalistes et se convertir une conception parlementaire du r gime la fin de la Restauration les d saccords perdurent quant linter rpr tation du r gime politique fond par la Charte Mais par rapport ce qui se passe au d but de la Restauration ils se cristallisent d sormais sur la question suivante le roi peut il conserver des ministres qui n ont plus la confiance des Chambres ou tout du moins de la Chambre des d put s Traduisons le roi peut il mener une politique qui n aurait pas le soutien de la Chambre La question est d autant plus d licate et in dite que le d saccord concerne galement les pouvoirs constitu s la question de savoir si le monarque peut garder ses ministres contre la volont de la Chambre le roi Charles X r pond oui alors que la Chambre va r pondre non La divergence d interpr tation sur le contenu de la Charte n est donc plu
8. des affaires Lorsqu ils auront conquis le pouvoir au moment de l entr e en sc ne du minist re Vill le en d cembre 1821 ils abandonneront leur credo parlementaire Parmi les lib raux on peut d celer au moins deux interpr tations de la Charte celles ci d pendant de leur positionnement par rapport au pouvoir Il existe en effet un lib ralisme d opposition et un lib ralisme de gouvernement Le premier domin par la grande figure de Benjamin Constant comporte d autres noms tels que les fondateurs du Censeur Charles Comte et Charles Dunoyer Jean Denis Lanjuinais ou encore le Saint Simon du d but de la Restauration assist par son secr taire d alors Augustin Thierry Ces auteurs soutiennent l adoption du r gime parlementaire et corr lativement l existence d un roi qui exerce des fonctions d arbitrage mais qui n a pas n cessairement d action positive Dans la th orie de Constant le pouvoir royal est un pouvoir original au dessus des autres Prot g par son inviolabilit c est un pouvoir neutre qui joue un r le d arbitre entre les grands pouvoirs que sont le pouvoir ex cutif le pouvoir repr sentatif et le pouvoir judiciaire Il se distingue du ouvoir ex cutif exerc par des ministres responsables Commentant l Acte additionnel aux Constitutions de l Empire publi s sous les Cent jours quelques mois apr s la Charte le publiciste lib ral estime que ce texte en pr voyant que les minis
9. faudrait qu ils ne fussent responsables qu envers le monarque de la stricte ex cution de ses ordres Mais la constitution veut qu ils soient responsables envers la nation et que dans certains cas les ordres du monarque ne puissent leur servir d excuse Il est donc clair qu ils ne sont pas des agents passifs Principes de politique de 1815 ibid p 323 Jus politicum 13 Hiver 2014 La Charte constitutionnelle du 4 juin 1814 les relations entre le roi et ses ministres sont sujettes volution sans exclure une possible pr pond rance royale Le lib ralisme de gouvernement est repr sent par les doctrinaires dont les leaders sont Royer Collard et Guizot Ces derniers font une interpr tation litt rale de la Charte le gouvernement est tout entier dans la main du roi l accord des chambres est n cessaire pour adopter une loi nouvelle et pour le budget Royer Collard dans un discours prononc la Chambre au d but de la Seconde Restauration explique que la monarchie reconstitu e par la Charte est une monarchie mixte dans laquelle plusieurs pouvoirs concourent avec le pouvoir royal Mais contrairement l Angleterre o la Chambre des communes est l institution dominante l influence de direction explique t il appartient au pouvoir royal Il ne saurait en tre autrement car la France ne poss de ni la constitution ni l histoire ni l aristocratie ni les abus que l on trouve outre Manch
10. les lections l gislatives de novembre 1827 convainquent Vill le et ses coll gues qu ils ne disposeront pas de majorit la Chambre et pressent le roi de constituer un nouveau minist re ce qu il se d cide faire le 6 d cembre 1827 7 On trouve galement des cas qui permettraient d attester de l mergence d une responsabilit politique du cabinet devant le parlement en particulier par le vote de d fiance d une Chambre l gard d un minist re Deux exemples valent ici d tre cit s la chute du second minist re Richelieu en d cembre 1821 la mise en cause du minist re Polignac par la Chambre des d put s en mars 1830 Ces deux crises minist rielles ont au moins un point commun le vote d une adresse en r ponse au discours du tr ne hostile la politique men e ar le minist re Dans les deux cas aussi c est une coalition de la gauche lib rale et d une partie de la droite royaliste les pointus en 1821 la d fection en 1830 qui aboutit une adresse hostile 176 voix contre 98 le 26 novembre 1821 221 voix contre 181 lors de la fameuse adresse du 16 mars 1830 inspir e par Royer Collard Mais ensuite le d roulement de la crise minist rielle diff re En 1821 le roi bien que m content de l adresse il ne re oit que la petite d putation souhaite conserver ses ministres Le cabinet Richelieu apr s une accalmie de quelques jours est toutefois nouveau battu lors de pl
11. les uvres compl tes T bingen Max Niemeyer Verlag 2001 t IX p 413 sq Enfin le 29 mai 1815 sort de presse l ouvrage intitul Principes on applicables tous les gouvernements repr sentatifs voir Benjamin CONSTANT Ecrits politiques Paris Gallimard coll Folio essais 1997 p 303 sq qui est en r alit un commentaire de l Acte additionnel aux Constitutions de l Empire Notons qu il existe des variantes entre ces diff rents textes Par exemple dans les R flexions Constant identifie quatre pouvoirs outre le pouvoir neutre il existe trois pouvoirs politiques que sont les pouvoirs l gislatif ex cutif et judiciaire op ecit p 2 Dans les Principes de politique il y a cinq pouvoirs le pouvoir repr sentatif tant d doubl entre un pouvoir repr sentatif de la dur e qui r side dans une assembl e h r ditaire et le pouvoir repr sentatif de l opinion exerc par une assembl e lective Ecrits politiques op cit p 324 Notre constitution en tablissant la responsabilit des ministres s pare clairement le pouvoir minist riel du os royal Le seul fait que le monarque est inviolable et que les ministres sont responsables constate cette s paration Car on ne peut nier que les ministres n aient pas l un pouvoir qui leur appartient en propre a i un certain point Si on ne les consid rait que comme des agents on et aveugles leur responsabilit serait absurde et injuste ou du moins il
12. long du minist re Vill le c est dire jusqu la fin de 1827 puis une courte phase de lib ralisation incarn e par le cabinet Martignac jusqu en ao t 1829 avant le raidissement ultime incarn par le minist re Polignac La lib ralisation contrari e que conna t la Restauration trouve une illustration concr te dans la l gislation sur la presse c est au cours des p riodes de lib ralisation que vont intervenir des lois renfor ant la libert de la presse citons les importantes lois de Serre de 1819 qui abolissent la censure et suppriment l autorisation pr alable puis la loi du 18 juillet 1828 alors que pendant les phases de r action interviennent au contraire des l gislations qui r tablissent la censure telles que les lois de f vrier 1822 voire suspendent la libert de la presse comme le d cide l une des ordonnances de juillet 1830 La mise en place des m canismes et institutions caract ristiques du parlementarisme ob it pour partie la p riodisation qui vient d tre identifi e D s la session de 1815 on voit appara tre en marge de la Charte les principaux l ments d un r gime parlementaire mergence d un cabinet uni solidaire et responsable naissance d un pr sident du conseil bauche d un contr le de l action minist rielle par la chambre des d put s lue l aide du droit de question puis du droit de p tition Mais ils ne parviennent pas s imposer du
13. re d route le Chef de l tat se soumet mais finit par se d mettre certes la R publique demeure mais la pratique constitutionnelle infl chit le r gime parlementaire dans le sens de la pr dominance du parlement c est ce qu on a appel la Constitution Gr vy Il n est en outre pas inutile de r examiner l histoire des origines du parlementarisme en France l aune des processus de lib ralisation qui existent aujourd hui dans un certain nombre de pays arabes Il suffit de songer la constitution des mirats arabes unis de 1971 qui institue une monarchie limit e ou la constitution marocaine de 2011 qui consacre une monarchie parlementaire le roi devant nommer comme chef du gouvernement un membre du parti arriv en t te aux lections l gislatives on retrouve en quelque sorte avec le droit constitutionnel compar des d bats qui taient ceux de la France de la Restauration Alain Laqui ze est Professeur de droit public l Universit Paris Descartes Sorbonne Paris Cit 0 Sur la crise politique de 1830 on lira avec profit Alfred NETTEMENT Histoire de la Restauration Paris Lecoffre 1872 t 8 490 et suivantes lecture royaliste des v nements et Prosper DUVERGIER DE HAT RA NE Histoire du gouvernement parlementaire en France op cit t 10 p 418 et suivantes lecture lib rale 13
14. souverain qui pouvait choisir une grande 25 membres ou une simple d putation le a de la Chambre et deux secr taires La proc dure de l adresse avait t pr vue par le titre VI de la loi du 13 ao t 1814 concernant les relations des Chambres avec le Roi et entre elles voir Roger BONNARD Les r glements des assembl es l gislatives de la France depuis 1789 Paris Sirey 1926 p 211 Sur le d roulement de la crise minist rielle qui aboutit la d mission de Richelieu et de ses coll gues l exception de Lauriston ministre de la Maison du Roi voir le t moignage de Pasquier qui tait alors ministre des Affaires trang res m moires op cit t 5 389 et suivantes voir aussi Emmanuel DE WARESQUIEL Le duc de Richelieu 1766 1822 Paris Perrin 1990 p 419 422 12 Jus politicum 13 Hiver 2014 La Charte constitutionnelle du 4 juin 1814 revanche l occasion au roi et aux ministres d engager le combat avec la Chambre D s le 17 mars ils d cident de proroger la Chambre au 1 septembre avant de prononcer sa dissolution Les nouvelles lections l gislatives fin juin 1830 accordent une nette victoire aux lib raux 274 d put s contre 145 d put s minist riels La r solution d une telle crise dans une logique parlementaire aurait t que le roi constitu t un nouveau minist re compos de lib raux Il aurait d en quelque sorte se soumettre la d cision des urnes Au lieu de cela i
15. y a aussi et sans doute surtout des consid rations tactiques qui tiennent leur situation politique proche des all es du pouvoir ils soutiennent les minist res mod r s du duc de Richelieu puis de Decazes Leur pr occupation est de d fendre les institutions politiques issues de la Charte et la politique relativement lib rale de Louis XVIII Rejet s dans l opposition apr s l assassinat du duc 924 Jean Denis LANJUINAIS Constitutions de la nation fran aise in uvres op cit p 219 et s Notons en particulier ce pas Le roi est inviolable la condition que les ministres soient responsables cependant Jui seul appartient la puissance ex cutive c est dire assez qu il en d l gue les d tails des ministres pe nomme et qu il remplace volont mais qu tant responsables les ministres sont les d positaires de du pos ex cutif royal tant qu il pla t au roi de les conserver Ils peuvent tre dirig s par le roi ou ne l tre pas l tre en tout ou l gard de peu d objets l tre par pr somption seulement ou l tre au sens le plus rigoureux et presque sans exception Mais tout cela doit tre le secret du roi nul n a droit de s y immiscer il suffit que les ministres soient responsables ibid p 222 Cit par Prosper DE BARANTE La vie politique de M Royer Collard Ses discours et ses crits Paris Didier 1861 t 1 p 222 26 Ibid t 1 p 217 27 ap 52 m
16. 97 p 183 Depuis pr s de cent ans que l Angleterre en achevant sa R volution a tabli chez elle cette forme de gouvernement dans toute sa pl nitude ne l a t on pas vue accro tre tous les jours sa pot et sa ae Quel paji est plus libre et plus riche au dedans plus grand au ehors plus habile dans les arts d industrie la navigation et le commerce Et quoi attribuer cette puissance que nulle autre n gale sinon ce gouvernement anglais plus lib ral plus vigoureux plus favorable au bonheur et la gloire d une nation que tous les gouvernements de l Europe SAINT SIMON De la r organisation de la soci t europ enne uvres compl tes op cit t 2 p 1267 15 i i Lettre de Joseph de Maistre du 13 d cembre 1815 cit par Pierre GLAUDES dans son introduction Essai sur le principe g n rateur des constitutions politiques et des autres institutions humaines in Joseph DE MAISTRE uvres Paris Robert Laffont coll Bouquins 2007 p 338 Jus politicum 13 Hiver 2014 La Charte constitutionnelle du 4 juin 1814 compromise M me si de Maistre s en d fendit par la suite il faut bien admettre que son texte fut interpr t comme un soufflet donn la Charte Une deuxi me tendance est celle incarn e par les royalistes mod r s tels que Montlosier et Joseph Fi v e qui d fendent la pr rogative royale et souhaitent limiter le r le du Parlement Dans De la mo
17. Alain Laqui ze LA CHARTE DE 1814 ET LA QUESTION DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE parlementaire intitul qui fleure bon le XIX si cle on partira d un livre l Histoire du gouvernement parlementaire en France publi sous le Second Empire par le lib ral Prosper Duvergier de Hauranne et en particulier de la pr face r dig e par l auteur Dans cette pr face Duvergier de Hauranne avance plusieurs observations relatives l histoire de ce r gime Pe voquer la Charte 1814 et la question du gouvernement Il propose tout d abord une d finition du gouvernement parlementaire qu on appelait plut t sous la Restauration le gouvernement repr sentatif Le gouvernement parlementaire est celui o en cas de conflit entre les pouvoirs tablis par la constitution le dernier mot appartient au parlement c est dire la nation dont le parlement est ou doit tre la repr sentation C est donc un gouvernement qui consacre la pr pond rance du Parlement et il s oppose en cela la monarchie constitutionnelle Le publiciste lib ral consid re galement que la Charte de 1814 contient la premi re organisation r elle et pratique du gouvernement parlementaire Et c est pour faire triompher cette id e combattue par Charles X qui soutenait que le roi devait avoir le dernier mot que la R volution de 1830 a eu lieu On peut voir l une interpr tation pol mique de l histoire de la Restau
18. arche r guli re sans un minist re et une opposition Lettre sur l tablissement du parti de l opposition e Censeur 1815 t 3 p 334 et suivantes reproduit dans les uvres compl tes op cit t 2 p 1310 10 bid t 2 p 1307 11 er z De la r organisation de la soci t europ enne uvres compl tes op cit t 2 p 1267 VII La Charte de 1814 et la question du gouvernement parlementaire A Laqui ze d ajouter D s l instant que la majorit se d clare fortement en faveur de quelqu un cet homme est port au minist re et l ancien ministre destitu sans que cela occasionne ni trouble ni dissensions Parler du r gime parlementaire l poque revient donc voquer le mod le politique anglais dont on comprend bien les enjeux y compris dans la notion de responsabilit politique des ministres que l on parvient distinguer de la responsabilit p nale m me si l on reste tr s vasif voire confus sur les modalit s de sa mise en uvre Bon nombre de publicistes consid rent au demeurant que l adoption du parlementarisme explique la prosp rit et la puissance de l Angleterre 4 Pourtant en d pit de l anglomanie ambiante le r gime parlementaire est loin de faire l unanimit La Charte donne lieu en effet des interpr tations divergentes qui perdureront tout au long de la Restauration Ainsi au d but de la Seconde Restauration les interpr
19. avec Lafayette le seul homme qui n avait pas chang d avis depuis la R volution il aurait pu ainsi figurer en bonne place dans le Dictionnaire des immobiles lui qui avouait son hostilit au r gime parlementaire et qui faisait une interpr tation de la Charte dans le sens d une monarchie limit e n avait sans doute pas les qualit s n cessaires pour g rer la crise politique de 1830 Il est le principal responsable de l impossibilit d acclimater les institutions issues de la Charte au parlementarisme et de l chec final de la Restauration Pourtant si l on tudie le lien de confiance qui pouvait exister entre les ministres et le parlement il est ind niable qu il y a eu au cours de la Restauration un mouvement h sitant parfois contrari mais bien r el vers le gouvernement parlementaire qui vient parfois limiter la pr rogative royale La rupture de la confiance ne se constate pas imm diatement car elle ne s effectue pas selon une proc dure pr tablie pr vue par des textes En outre il n existe pas pour le minist re de majorit parlementaire solide du fait de l miettement des groupes la Chambre des d put s et de P ind pendance d esprit dont fait preuve la Chambre des pairs en d pit des nominations de nouveaux pairs d cid es par le pouvoir 4 Par cons quent 1 Ibid p 134 Voir aussi le t moignage de Vill le M moires et correspondance Perrin n t 3 p 1 et suivantes ainsi qu
20. e Royer Collard n h site pas d ailleurs mettre en garde le jour o le gouvernement sera la discr tion de la majorit de la Chambre le jour o il sera tabli en fait que la Chambre peut repousser les ministres du Roi et lui en imposer d autres qui seront ses propres ministres et non les ministres du Roi ce jour l c en est fait non pas seulement de la Charte mais de notre royaut ce jour l nous sommes en r publique Le propos que tient Fran ois Guizot est tr s similaire R pondant Vitrolles et sa conception parlementaire du gouvernement repr sentatif Guizot avance que le roi et les ministres loin d tre distingu s forment un seul pouvoir le roi tant celui qui veut et agit qui seul a le droit de vouloir et le pouvoir d agir Tout en reconnaissant qu il doit y avoir un lien entre le gouvernement et la majorit parlementaire il consid re que c est au premier de piloter la seconde et non cette derni re de s imposer au gouvernement Enfin en mati re de proposition de la loi le roi doit tre le moteur souverain et les chambres la fois l instrument et le r gulateur La d fense de la pr pond rance royale par les doctrinaires a au moins deux sources d explication Il y a d abord la crainte express ment affirm e d une domination de la chambre lective qui risquerait de r activer les passions r volutionnaires et l instabilit politique Il
21. e la sy synth se de Jean BARBEY op cit p 180 et suivantes 42 2 CORBI RE op cit p 134 Po r Corbi re la raison essentielle de la poursuite de cet usage est l absence de point de vue de Charles X quant la libert d action donner aux ministres ibid p 161 44 Voir sur les groupes parlementaires sous la Restauration Alain LAQUI ZE Les monarchies par lementaires in Jean GARRIGUES dir Histoire du Parlement de 1789 nos 5 Paris Armand Colin 2007 en particulier p 161 166 Sur la Chambre des pairs sous la Restauration et sa r sistance notamment face au minist re Vill le voir Emmanuel DE WARESQUIEL Un groupe d hommes consid rables Les 11 VII La Charte de 1814 et la question du gouvernement parlementaire A Laqui ze lorsque les membres d un cabinet ont le sentiment qu ils ne pourront pas se maintenir face une Chambre des d put s hostile ils pr f reront pr senter leur d mission au roi alors m me qu ils n ont pas n cessairement subi de d faite parlementaire La principale hypoth se concerne des ministres en place qui se trouvent confront s une nouvelle Chambre basse issue des urnes Apr s les lections l gislatives d ao t 1815 qui am nent une majorit royaliste la Chambre les membres du cabinet Talleyrand apr s s tre concert s se rendent compte qu ils ne peuvent se maintenir et d missionnent la mi septembre 1815 De la m me fa on
22. e parlementarisation en s inspirant de la science politique anglo saxonne qui travaille sur la notion de d mocratisation pour d crire le passage d un r gime autoritaire un syst me d mocratique Le tournant appara t clairement dans la brochure de GUIZOT intitul e Du gouvernement de la France depuis la Restauration et du minist re actuel Paris 1820 Sur ce revir ement galement visible chez Royer Collard voir Pierre ROSANVALLON Le moment Guizot Paris Caillimard H des sciences humaines 1985 p 382 Aurelian CRAIUTU Le Centre introuvable La pens e politique des doctrinaires sous la Restauration Paris Plon coll Commentaire 2006 p 196 et suivantes 1 s Sur le d bat constitutionnel en 1830 voir Alain LAQUI ZE op cit p 78 et suivantes 2 c E Ses BARANGER Parlementarisme des origines Paris PUF coll L viathan 1999 p 291 S r ce sujet voir louvrage de synth se de Christian W Haerpfer et al Democratization Oxford University press 3009 V Voir aussi Samuel P HUNTINGTON The Third Wave Democratization in the Late Twentieth Century Norman University of Oklahoma press 1991 Klaus VON BEYME Parliamentary Democracy Democratization Destabilization Reconsolidation 1789 1999 Palgrave Macmillan 2000 en particulier chap 2 The Parliamentarisation of Repr esentative Governments p 16 et suivantes Jus politicum 13 Hiver 2014 La Charte constitutionn
23. elle du 4 juin 1814 Parler de lib ralisation ou de parlementarisation permet d insister sur un processus institutionnel qui est l uvre partir du premier retour de Louis XVIII en 1814 et qui va se poursuivre tout au long du XIX me si cle les Trois Glorieuses n tant qu une tape dans ce long cheminement vers le parlementarisme Bien videmment on ne confondra pas lib ralisation et d mocratisation les deux ph nom nes tant distincts comme l illustre l histoire constitutionnelle de bien des Etats europ ens Ainsi la France conna t d abord une lib ralisation sans v ritable d mocratisation 1814 1848 puis une d mocratisation avec le passage au suffrage universel direct qui s accompagne d un reflux des libert s 1848 1869 enfin une lib ralisation qui vient accompagner la d mocratisation 1869 1946 A titre de comparaison l Angleterre commence par se lib raliser 1689 1841 avant de conna tre une lente et progressive d mocratisation ponctu e par les reform acts de 1832 1867 et 1884 jusqu l adoption du suffrage universel en 1918 On pourrait multiplier les exemples Cette lib ralisation des institutions politiques fran aises m me en s en tenant uniquement la Restauration n a pas t continue une phase de lib ralisation qui a dur jusqu en 1820 le tournant tant l assassinat du duc de Berry le 13 f vrier 1820 a succ d une p riode de r action qui subsiste tout au
24. esoin de repos naturel l ge et t l tat de sant du Roi Je pense plut t que c tait une opinion arr t e Et Corbi re d expliquer les raisons institutionnelles de cette r serve royale Les ministres oblig s de se mettre d accord avec les Chambres trouvent assez d obstacles de ce c t ils seraient r duits souvent l impossibilit d agir s ils taient d pendants de deux volont s quelquefois inconciliables celle du tr ne et celle des assembl es D s lors que les ministres devaient disposer de la confiance des il tait clair dans Fo Alain LAQUI ZE Les origines du r gime parlementaire en France op cit p 260 261 et 279 voir aussi Jean BARBEY Le Conseil des ministres sous la Restauration Paris Domat Montehr estien 1937 p 161 et suivantes Gomte DE CORBI RE Souvenirs de la Restauration Presses universitaires de Rennes 2012 p 133 40 Thid p 133 10 Jus politicum 13 Hiver 2014 La Charte constitutionnelle du 4 juin 1814 l esprit de Louis XVIII que le roi ne pouvait diriger ses ministres sauf risquer d attirer sur lui tous les m contentements Corbi re d crit galement dans ses souvenirs les m thodes de travail du minist re Il insiste sur le r le des conseils de cabinet au sein desquels les ministres d lib rent hors de la pr sence du roi Ces conseils de cabinet qui s taient mis en place en 1815 pendant le minist re Talleyrand sont fr
25. esponsables article 13 et qu ils peuvent tre mis en accusation pour des faits de trahison ou de concussion devant la Chambre des d put s et jug s par la Chambre des pairs articles 55 et 56 la Charte n excluait pas une volution parlementaire du r gime Mais il est aussi tout fait possible voire m me plus convaincant de proc der une lecture monarchiste de la Charte comme en t moignent les indices suivants l existence d une l gitimit providentielle nonc e d s le pr ambule le roi qui d tient seul le pouvoir constituant puisque c est lui qui a octroy la Charte le roi qui est galement seul d tenteur de la puissance ex cutive article 13 le roi qui est encore co l gislateur il encadre en r alit l ensemble du processus l gislatif puisqu il a le monopole de l initiative l gislative article 16 et qu il d tient le droit de sanction article 22 le roi enfin au nom duquel la justice s administre et qui nomme les juges article 57 Le roi est le chef supr me de l Etat comme le dit le fameux article 14 de la Charte S il fallait rechercher un esprit de la Charte c est sans doute vers cette interpr tation respectueuse de la pr rogative royale qu il faudrait se tourner Telle qu elle a t con ue la Charte octroy e consacre ce que l on pourrait appeler une monarchie limit e Elle a toutefois subi une inflexion parlementaire d s le d but de la Seconde Restauration
26. l choisit l affrontement avec les ordonnances liberticides du 25 juillet suspension de la libert de la presse dissolution de la toute nouvelle Chambre des d put s qui ne s est m me pas r unie r forme de la loi lectorale convocation des coll ges lectoraux pour tenir de nouvelles lections en septembre Les conditions taient r unies pour l explosion populaire et le renversement du r gime de La Charte de 1814 en d pit des interpr tations divergentes dont elle a fait l objet inaugure le processus de conversion progressive au parlementarisme des institutions politiques fran aises Ce processus est loin d tre termin et semble m me interrompu lorsque survient la R volution de Juillet Il est de toute fa on illusoire de penser que la Restauration aurait pu en une quinzaine d ann es se convertir un r gime que l Angleterre a mis plus d un si cle et demi adopter C est bien pourquoi l histoire de la naissance du r gime parlementaire en France doit tre appr hend e au moins partir de 1814 jusqu aux premi res d cennies de la M me R publique la crise du 16 mai 1877 repose d un certain point de vue la m me question qu en 1830 savoir un d saccord entre le Chef de I tat et la Chambre des d put s sur l interpr tation de la Constitution et sur l ventuelle facult du premier imposer un minist re malgr l opposition de la seconde L issue de la crise n est du reste gu
27. le parlementarisme c est dire d une parlementarisation du syst me politique qui reste toutefois erratique et m me contrari e On tentera de montrer dans les lignes qui suivent que le parlementarisme tel qu il pouvait ventuellement r sulter d une interpr tation de la Charte a t contest doctrinalement I avant d voquer la parlementarisation contrari e des institutions politiques de la Restauration II I UN PARLEMENTARISME CONTEST La Charte a donn lieu d s sa publication en juin 18148 une interpr tation parlementaire dont le mod le est le r gime britannique On citera parmi les tout premiers et pourtant les moins cit s dans ce domaine les crits d Henri Saint Simon ant rieurs sa conversion un courant politique alors en voie d mergence le socialisme Dans sa brochure De Ja r organisation de la soci t europ enne qui date d octobre 1814 puis dans un article paru en janvier 1815 dans la feuille lib rale e Censeur Lettre sur l tablissement du parti de l opposition il soutient que les institutions politiques de la Restauration forment un gouvernement parlementaire l image de l Angleterre Et explique t il pour que ce r gime fonctionne il faut que l opinion publique soit divis e en deux partis le parti minist riel et le parti de l opposition qui tous les deux sont constitutionnels c est dire qu ils consid rent que la Charte est la seule r
28. narchie fran aise Montlosier conteste les articles de la Charte qui noncent le partage du pouvoir l gislatif entre le roi et les deux chambres Le roi en France n a pas seulement lui seul toute la puissance ex cutive il est de plus le seul l gislateur ce n est pas tout il est le seul magistrat le seul juge le seul notaire Aucun individu aucun corps n exerce collectivement avec le roi aucune puissance toute puissance mane de lui et est enferm e en lui Dans cette doctrine le roi peut tout le roi fait tout Dans la fonction l gislative le roi est le seul d cideur les chambres n tant que des conseils du roi On pourrait ici parler de monarchie limit e ou de gouvernement consultatif Un troisi me courant est repr sent par les royalistes qui se convertissent au r gime parlementaire l anglaise tels que Vitrolles et Chateaubriand Dans la brochure de Vitrolles intitul e Du minist re dans le gouvernement repr sentatif on trouve un mode d emploi du parlementarisme l anglaise contenant les principales conditions pour obtenir selon l auteur le gouvernement repr sentatif l inviolabilit du monarque la responsabilit des ministres les liens qui doivent attacher le minist re la majorit de la Chambre et l unit du minist re distinct du roi Mais c est Chateaubriand qui a le mieux popularis le r gime parlementaire dans De la monarchie selon la Charte en insistant en pa
29. once en faveur de la R publique et si ge l Assembl e nationale partir de 1871 au sein de laquelle il combattra en particulier le cabinet d Albert de Broglie 2 Prosper DUVERGIER DE HAURANNE Histoire du gouvernement parlementaire en France 1814 1848 Paris Michel L vy 1857 t 1 p IL Ibid t 1 p XIL Ibid t 1 p IV VII La Charte de 1814 et la question du gouvernement parlementaire A Laqui ze Le propos de Duvergier de Hauranne m rite l attention car il lie l existence du r gime parlementaire l existence de grandes libert s libert des lections libert d expression des parlementaires la tribune libert de la presse autant de libert s qui avaient t plus ou moins explicitement reconnues par la Charte En d autres termes le gouvernement parlementaire ne se d ploie pas isol ment il est en quelque sorte l aboutissement d un syst me politique lib ral L en revanche o Duvergier de Hauranne est critiquable c est dans son analyse de la Charte octroy e selon laquelle elle organiserait le gouvernement parlementaire en France Certes on peut dire qu en reconnaissant les grandes libert s qui viennent d tre nonc es d s les tout premiers articles du texte constitutionnel en accordant le pouvoir l gislatif aux chambres article 15 en non ant la compatibilit des fonctions de ministre et de d put article 54 en d clarant que les ministres sont r
30. rablement Ainsi les deux minist res Richelieu form s respectivement le 26 septembre 1815 et le 20 f vrier 1820 sont divis s 34 ET A 3 ro Les deux termes ont une signification proche m me si et on l a sugg r au d but de cet article le second doit tre compris comme la manifestation l expression la plus aboutie s il est possible du premier 7 On renverra sur ce point notre contribution Naissance des partis politiques modernes et d mocratisation dans les monarchies constitutionnelles du X si cle in Christophe Boutin et Fr d ric ROUVILLOIS dir Partis politiques et d mocratie Ins parables mais incompatibles Paris Fran ois Xavier DE GUIBERT 2005 en particulier p 52 54 Voir aussi sur l absence d une r elle parlementarisation en Allemagne au XIX si cle Jacky HUMMEL Le constitutionnalisme allemand 1815 1918 le Hole allemand de la monarchie limit e Paris PUF coll L viathan 2002 36 sn P F F F Sur les d bats relatifs la libert de la presse sous la Restauration voir Lucien JAUME L individu effac ou le paradoxe du lib ralisme fran ais Paris Fayard 1997 p 407 et s Comme a pu l crire Joseph BARTH LEMY dans tout r gime politique il y a des ministres ce n est que dans le r gime parlementaire qu il y a un Cabinet ou proprement parler un minist re L introduction du r gime parlementaire en France sous Louis X VIII et Charles X Paris
31. ration ou pour le dire autrement une vision lib rale repr sentative des vainqueurs de 1830 Toutefois Duvergier de Hauranne va plus loin dans son interpr tation de l histoire politique de la Restauration Il d nonce l incoh rence du pouvoir de l poque il n est en effet pas logique explique t il d accorder un peuple la libert des lections la libert de la tribune et la libert de la presse la condition qu il ne s en servira pas C est accorder la forme et les attributs du gouvernement parlementaire sans la substance Donner au peuple la libert de choisir ses repr sentants ainsi que la libert pour ces derniers d exprimer leurs avis sur les affaires et sur les hommes sans que son avis puisse pr valoir c est prendre les hommes pour des abstractions et donner infailliblement le signal des r volutions Prosper Duvergier de Hauranne 1798 1881 est un d put lib ral proche de Thiers sous la Monarchie de Juillet puis membre de la Constituante o il s oppose Louis Napol on Bonaparte puis au coup d Etat du 2 d cembre 1851 qui le renvoie i vie priv e Il appartient une lignee de publicistes lib raux Son p re Jean Marie Duvergier de Hauranne 1771 1831 a t d put lib ral sous la Restauration et auteur de plusieurs brochures portant notamment sur la libert de la presse l organisation municipale et les institutions britanniques Son fils Ernest 1843 1877 se pron
32. roit p nal et d instruction criminelle M moires de ma vie Paris Blon 1958 t 1 p 376 Jean Denis Lanjuinais est pour sa part plus confus Les ministres crit il sont responsables aux chambres et cette responsabilit s exerce par l instruction qui peut avoir lieu sur les p titions aux chambres et par tout ce qui peut conduire l accusation et au jugement fond sur les articles 13 53 55 et 56 de la Charte droit sans lequel il n y aurait point de ressource contre les injustices des ministres Constitutions de la nation fran aise Paris 1819 in uvres Paris Dondey Dupr 1932 t 3 p 299 4 auf lorsque l on r fl chit que l Angleterre est une monarchie et que l on y voit tous les droits des citoyens hors d atteinte l lection populaire maintenant la vie dans le corps politique malgr quelques abus plus apparents que r els la libert de la presse respect e le talent assur de son triomphe et dans les individus de toutes les classes cette s curit fi re et calme de l homme environn de la loi de sa patrie s curit dont nagu re dans notre continent mis rable nous avions perdu jusqu au dernier souvenir comment ne pas rendre justice des institutions qui garantissent un pareil bonheur pa CONSTANT De l esprit de conqu te et de lusurpation dans leurs rapports avec la civilisation europ enne Paris 1814 in Ecrits politiques Paris Gallimard soll Folio essais 19
33. rticulier sur le fait qu un minist re uni proc de de l opinion publique et par cons quent de la majorit de la Chambre des d put s Sans le soutien de la majorit parlementaire un cabinet est rapidement vou l impuissance Cette position qui va tre celle des ultras la Chambre des d put s ob it principalement des consid rations tactiques ayant la majorit la Chambre ils d fendent les pr rogatives du Parlement afin de faire pr valoir 6 i4 3 ss PO 5 a La premi re phrase de Essai sur le He g n rateur des constitutions politiques annonce le propos de Joseph de Maistre Une des grandes erreurs du si cle qui les tolesa toutes fut de croire qu une constitution politique pouvait tre crite et cr e a priori tandis que la raison et l exp rience se r unissent pour tablir qu une constitution est une uvre divine et que ce qu il y a pr cis ment de plus fondamental et de plus essentiellement constitutionnel dans les lois d une nation ne saurait tre crit Zbid p 368 178 i En Pa a L T est de Sainte Beuve Elle est cit e par Pierre GLAUDES ibid p 339 Louis XVIII ne cacha pas son irritation face ce texte qu il voyait comme une vive critique de la Charte 18 g g MONTLOSIER De la monarchie fran aise depuis le retour de la Maison de Bourbon Jusqu au en avril 1815 Paris 2 dition 1817 p 11 12 Voir galement Joseph FI V E correspondance politiq
34. s une simple querelle de publicistes ou de partis elle est devenue la cause d un affrontement institutionnel le conflit entre le roi et la Chambre des d put s quant l interpr tation de la loi fondamentale Au del de la crise politique c est une crise constitutionnelle qui est l origine de la chute du r gime II UNE PARLEMENTARISATION CONTRARI E La lecture parlementaire de la Charte on vient de le voir ne l a jamais emport e dans les repr sentations politiques de la Restauration La concision et l ambigu t du texte constitutionnel y sont pour beaucoup Le caract re impr cis du contenu de la Charte laissait corr lativement une grande place au jeu des pratiques institutionnelles pour d terminer la nature du r gime politique et pour pr parer ventuellement l mergence du r gime parlementaire On ne serait pas loin de dire l instar de l exp rience britannique que le paradigme de la confiance se d veloppe donc dans la contingence du combat politique combat dont les armes sont essentiellement argumentatives 32 Dans ces conditions l tude des rapports de force politique n cessairement mouvants est indispensable pour appr hender le fonctionnement des institutions sous la Restauration Plut t que d identifier la pr sence ou non d un r gime parlementaire au cours de la p riode il est pr f rable d analyser le fonctionnement du r gime en utilisant les termes de lib ralisation ou d
35. t v cu en Angleterre Hartwell o il avait pu suivre les d bats parlementaires britanniques comme en t moignent ses changes ult rieurs avec certains de ses ministres Il a surtout compris apr s les Cent jours qu un gouvernement autocratique n tait plus possible en France et qu il fallait adopter bon gr mal gr les r gles du gouvernement repr sentatif Louis XVIII avait une compr hension fine de la situation politique du temps alli un temp rament enclin la mod ration Cela explique qu il ait eu d s le d but de la Seconde Restauration une opinion arr t e sur le fonctionnement des institutions ainsi que la ferme d termination d accorder une grande libert ses ministres Sous son r gne le cabinet qui n est pourtant pas pr vu par la Charte tend s affirmer comme une instance collective et autonome qui devient progressivement attributive de comp tences qui taient autrefois l apanage du roi Dans des souvenirs qui n ont t publi s que r cemment le comte de Corbi re ministre de l Int rieur au sein du cabinet Vill le livre des r flexions instructives sur la mani re dont Louis XVIII concevait ses relations avec les ministres Le Roi crit il voulait qu il f t connu que le minist re jouissait de toute sa libert dans l emploi des moyens dont il disposait et sa conduite tait propre en persuader ses ministres eux m mes On pourrait croire que ce parti tenait au b
36. tres sont responsables devant la nation fait d eux un pouvoir actif Constant oppose non seulement la responsabilit minist rielle l inviolabilit royale mais sugg re en m me temps les deux sens du terme de responsabilit savoir rendre des comptes et exercer le pouvoir Parmi ces lib raux opposants un Lanjuinais occupe une place particuli re Tout en affirmant que le roi est un pouvoir mod rateur tout en se r clamant de la lecture parlementaire de la Charte que font Constant et Chateaubriand il consid re de mani re tr s pragmatique que 21 pai ns i i RE Nous en une distinction utilis e par Pierre MANENT dans son Histoire intellectuelle du lib ralisme Dix le ons Paris Calmann L vy 1987 p 181 et suivantes voir en particulier le chapitre VIII Benjamin Constant et le lib ralisme d opposition et le chapitre IX Fran ois Guizot le lib ralisme de gouvernement ge Au cours des ann es 1814 1815 Constant a l occasion plusieurs reprises d exposer sa th orie Le 24 mai 1814 soit quelques jours avant l diction Le la Charte il fait para tre les R flexions sur les constitutions la distribution des pouvoirs et les garanties dans une monarchie constitutionnelle Paris H Nicolle et Gide 1814 Le 2 f vrier 1815 la fin de la Premi re Restauration il publie la brochure De a responsabilit des ministres dans laquelle il voque la Charte dition critique dans
37. ue et administrative Paris Le Normant 2 dition 1815 1 partie lettre 3 Du pouvoir souverain et de l isolement des Fran ais p 79 et suivantes et Correspondance politique et administrative Paris Le Normant 2 dition 1816 3 partie lettre 8 Du Minist re consid r en France et en Angleterre p 63 et suivantes 19 s R in r VITROLLES Du minist re dans le gouvernement repr sentatif Paris Dentu 1815 en particulier p 15 et suivantes dans lesquelles le publiciste royaliste nonce ce qu il appelle les conditions du minist re On ne gouverne point hors la majorit crit Chateaubriand avant d ajouter dans une formulation rest e cel bre Si l on dit que des ministres peuvent toujours demeurer en lace malgr la majorit parce que cette majorit ne peut pas physiquement les prendre par le manteau et les mettre dehors cela est vrai Mais si c est garder sa place que de recevoir tous les jours des humiliations que de s entendre dire les choses les plus d sagr ables que de n tre jamais s r qu une loi passera tout ce que je sais alors c est que le minist re reste et que le gouvernement s en va De la monarchie selon la Charte Paris septembre 1816 in Grands crits politiques Paris imprimerie nationale 1993 t 2 p 368 VII La Charte de 1814 et la question du gouvernement parlementaire A Laqui ze leurs convictions royalistes dans la conduite
38. usieurs votes p tition s opposant la censure envoy e au pr sident du Conseil par la Chambre contre l avis de ce dernier priorit donn e par la Chambre l examen d un projet de loi sur la censure de la presse alors que le gouvernement voulait examiner en priorit un projet de texte sur les d lits de presse lors de la s ance du 8 d cembre Richelieu comprend alors qu il ne pourra pas se maintenir face une chambre hostile et constatant qu il n est pas vraiment soutenu par le roi il d missionne avec l ensemble de ses coll gues le 13 d cembre En mars 1830 l adresse hostile donne en wh de France et la Chambre des pairs h r ditaire de la Restauration 1814 1831 Paris ayard 2006 en particulier p 161 et suivantes 46 p s p Ape p Voir le t moignage d un ministre de Talleyrand le Chancelier PASQUIER dans ses M moires Paris Plon 2 dition 1894 t 3 p 421 ets 47 F ae 2 7 Voir les m moires et correspondance du comte de Vill le op cit t 5 p 288 et suivantes voir aussi Emmanuel DE WARESQUIEL amp Beno t YVERT Histoire de la Restauration 1814 1830 Paris Perrin coll Tempus 2002 p 396 et suivantes AR A chaque d but de session parlementaire le roi pronon ait devant les deux chambres un discours qui donnait lieu des adresses au roi manant de celles ci Vot es dans les m mes termes qu un projet de loi elles taient port es par les parlementaires au
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