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Réflexion sur une tarification équitable des services d`eau

1. Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau La classification des clients en fonction de leurs caract ristiques de consommation i e le volume moyen et la demande en heure de pointe pour s assurer que les tarifs respectent l quit horizontale Allouer les co ts chaque cat gorie de clients et adapter les tarifs en cons quence Ces tapes ont permis de s assurer que les co ts taient quitablement r partis entre toutes les cat gories de clients Les diff rentes cat gories de prix sont con ues non seulement pour s assurer que chaque cat gorie de clients g n re des recettes suffisantes pour couvrir le co t de l approvisionnement de la cat gorie et de traiter ses eaux us es mais aussi pour encourager un comportement de conservation 3 La tarification comprend un co t fixe qui couvre les co ts li s aux relev s de compteurs et une partie bas e sur le volume consomm qui varient selon la cat gorie de clients Les clients industriels sont class s en deux cat gories heure de pointe clients avec des besoins plus lev s pendant certaines p riodes et les autres La ville fournit une assistance aux personnes g es faible revenu et aux personnes handicap es par le biais d une diminution des charges d environ 20 pour cent assurant ainsi l quit verticale La transition de 5 ans vers une structure tarifaire couvrant le co t complet du servic
2. R flexion sur une tarification quitable des services d eau Acronymes et unit s BAPE Cm CmLT CIRANO EPA ICI INRS I p i m3 MAMROT MDDEP OCDE La Strat gie TBD TBP TUC CIRANO Allier savoir et d cision Bureau d audiences publiques sur l environnement Co t marginal de court terme Co t marginal de long terme Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations Environmental Protection Agency Industries commerces et institutions Institut National de la Recherche Scientifique Litres par personne et par jour M tre cube 1 000 litres Minist re des affaires municipales des r gions et de l occupation du territoire Minist re du d veloppement durable de l environnement et des parcs Organisation de coop ration et de d veloppement conomiques La Strat gie qu b coise d conomie d eau potable Tarification par blocs d croissants Tarification par blocs progressifs Tarif unitaire constant R flexion sur une tarification quitable des services d eau Table des mati res 1 Introduction 7 2 Mise en contexte 9 2 1 La consommation d eau au Qu bec dans le Canada 9 2 2 tat des infrastructures d eau au Qu bec 11 2 3 tat actuel de la tarification utilis e au Qu bec 14 2 4 R centes initiatives provinciales pour une gestion des services d eau plus durable 21 2 4 1 La Strat gie qu b coise d conomie d eau potable 21 2 4 2 La redevance du MD
3. Interg n rationnelle D E i Tr s bonne Les performances en termes d quit verticale sont li es la capacit des aides sociales provinciales de permettre aux m nages d munis d acc der au logement Comparativement la formule pr c dente l objectif d autofinancement permet une r elle gestion long terme des services CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau 5 CONCLUSION La saine gestion des services d eau et de leurs infrastructures est un sujet ayant gagn en attention ces derni res ann es au Qu bec Parmi les questions r guli rement discut es est celle de leur financement et d une ventuelle r forme de la tarification actuelle Or vu le caract re essentiel des services concern s cette question tend r guli rement se transformer en un d bat motif avec en son centre le principe d quit Alors que la r cente Strat gie qu b coise d conomie d eau potable pr voit pour 2017 la mise en place potentielle d une amp tarification ad quate des services d eau dans certaines municipalit s qu b coises la discussion se doit d tre poursuivie pour devenir encore plus pragmatique Le pr sent rapport visait contribuer l avancement de ce dialogue en laborant plus en d tail sur la notion d quit et sur ce qu elle implique concr tement en termes de gestion et de tarification pour les usagers de l ea
4. de tarifer au co t marginal chaque usager est responsable du co t suppl mentaire que sa consommation engendre et doit donc s en acquitter Dans le contexte qui nous occupe ce co t suppl mentaire se compose de deux parties le co t direct de servir l usager ex co ts d op ration et le co t qu il impose indirectement l ensemble des usagers futurs du fait du besoin en capacit suppl mentaire et de la maintenance accrue qu il engendre ex co ts de r habilitation des infrastructures Autre aspect important les co ts directs correspondent des co ts imm diats ou de court terme lectricit pour le pompage et la distribution et produits chimiques pour le traitement Dans le cas qui nous concerne ces co ts coincident avec les co ts variables de servir un usager Les co ts indirects num r s pr c demment en revanche sont des co ts d infrastructures qui refl tent les besoins futurs en investissements Ici les co ts indirects coincident avec les co ts fixes de servir un usager Pourtant le caract re amp fixe de ces co ts d pend de l chelle temporelle consid r e court terme le fait de servir un usager suppl mentaire correspond uniquement aux co ts de pompage et de traitement les co ts amp variables nonc s plus haut long terme en revanche cet usager engendre des co ts suppl mentaires usure acc l r e du r seau besoins accrus en investissements en ca
5. observable mesure indirecte des pr f rences Bien s r l emploi de ces m thodes est sujet caution En effet de nombreuses tudes ont montr que les r ponses peuvent tre influenc es par des consid rations strat giques par exemple en r pondant un montant plus faible que sa vraie valuation de peur que l enqu te ne soit utilis e pour tablir le montant d une taxe d image projet e au sondeur il est mal vu d accorder peu de valeur l environnement ou que les agents ignorent leur contrainte budg taire dans leur r ponse 52 Aux 52 Pour plus de d tails sur ces probl mes le lecteur peut se r f rer aux travaux de la commission National Oceanic and Atmospheric Administration ou NOAA mise en place en 1993 et dirig e par K Arrow et R Solow CIRANO Allier savoir et d cision 37 38 R flexion sur une tarification quitable des services d eau vues des limites de ces approches il est donc pr f rable autant que possible d utiliser des pr f rences r v l es par les prix dans le cadre de v ritables transactions En effet jusqu pr sent nul n a trouv de meilleure mani re d obtenir une r ponse sinc re cette derni re question qu en communiquant aux usagers un signal de prix faire payer l usager pour le service obtenu afin qu il ajuste son comportement en cons quence l est important de souligner que cette m thode de consultation n a l origine pas pour objectif de r c
6. tre r parti entre les consommations des usagers au cours du temps de sorte que le fardeau ne p se pas sur les usagers qui ont la malchance de subir l installation des compteurs et travers l ensemble de la population afin que les plus indigents payent tr s peu tandis que les grands consommateurs payent davantage Le d bat sur l installation des compteurs d eau est certainement un des principaux obstacles la mise en uvre d une tarification appropri e Ceci est entre autres d au fait que l installation des compteurs constitue un co t initial important que les usagers actuels ne souhaitent pas d bourser Une fois encore c est d quit interg n rationnelle qu il est question ici puisqu il s agit d investissements imm diats couverts par les usagers actuels qui b n ficieront l ensemble de la soci t y compris les usagers futurs Tout le succ s d une politique d installation de compteurs d pendra de la mani re dont est amen le probl me au grand public Si on se r f re aux exp riences trang res et au succ s que certaines d entre elles ont pu avoir cf Annexe il appert que les m thodes qui ont eu le plus de succ s ont t celles o l op rateur public ou priv assumait le co t initial soit directement soit par l entremise d une politique incitative L accord du public tait alors facilement obtenu et celui de l op rateur tait galement garanti par les pr visions de gains d efficacit fu
7. Tome Il pp 93 94 en ligne www bape gouv qc ca sections archives eau index htm consult le 2 juillet 2012 14 Ville de Montr al Rapport du Comit de suivi du projet d optimisation du r seau d eau potable Enjeux orientations et objectifs pour une nouvelle strat gie de l eau Compteurs ICI Industries commerces et institutions et optimisation des r seaux Version Int grale 2011 pp 9 et 99 en ligne http ville montreal qc ca pls portal docs PAGE EAU FR MEDIA DOCUMENTS RAPPORT20VERSION 20INTEGRALE PDF consult le 18 novembre 2011 Uniquement pour la Ville de Montr al les frais de CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau gouvernement f d ral l amp eau est le service d utilit publique le plus exigeant en investissements 5 Selon les derni res donn es provinciales disponibles ces investissements sont loin d tre d laiss s par les municipalit s mais ces derni res restent tr s d pendantes des gouvernements f d ral et provincial Au cours des dix derni res ann es l ensemble des municipalit s du Qu bec ont consacr en moyenne plus de 480 millions de dollars par ann e pour se doter d infrastructures se rapportant aux services d eau et pour proc der la r fection des ouvrages existants Les d penses d immobilisations relatives aux services d eau repr sentent 32 du total des d penses annuelles en immobil
8. favorise la r alisation des autres objectifs efficacit conomique responsabilisation et conservation plut t que d en tre un obstacle Inversement une tarification peu quitable a peu de chance de r pondre ces autres objectifs Les performances de la pratique actuelle illustrent bien ce fait Pratique de financement actuelle acc s illimit financement par l imp t foncier r Equit Verticale N Bonne Tr s bonne Horizontale E O i E Tr s mauvaise Interg n rationnelle Tr s mauvaise Les performances en termes d quit verticale sont li es la capacit des aides sociales provinciales de permettre aux m nages d munis d acc der au logement Outre sa pi tre performance en termes d quit les propri t s du mode de financement actuel en termes d efficacit conomique de responsabilisation et de conservation sont catastrophiques 55 Rappelons que si le Qu bec dispose d une abondance d eau en termes agr g s ce n est pas uniform ment le cas dans tout le territoire CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau 4 VALUATION DE SC NARIOS Il est d sormais temps de proposer des recommandations concr tes Nous proc derons en deux tapes La premi re consiste proposer des recommandations g n rales favorisant une meilleure gestion des services d eau et ce quel q
9. horizontale et interg n rationnelle et englobe d sormais l ensemble des services de gestion de l eau Cette initiative est coh rente avec le type de structures envisageable CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau 4 2 Le sc nario id al 58 Tarification o la consommation de tous les usagers serait mesurable Le premier sc nario que nous envisageons concerne une situation o la consommation de tous les usagers serait mesurable Nous qualifions ce sc nario d id al parce que c est celui qui autorise le plus de flexibilit dans la tarification et partant favorise l atteinte des objectifs d quit Avant de d crire les options envisageables au sein de ce sc nario il convient de rappeler les bases de la tarification l usage aussi appel e tarification volum trique 4 2 1 Quelques rappels de tarification volum trique La tarification volum trique peut prendre une multitude de formes Dans sa forme la plus grossi re elle s apparente un seul prix mais elle peut galement prendre des formes plus labor es selon les objectifs retenus Nous rappelons ci dessous les quatre formes les plus souvent rencontr es Taux unitaire constant TUC Le tarif exig pour chaque m d eau suppl mentaire le taux unitaire est le m me quelle que soit la quantit fournie Figure 4a Tarification par blocs progressifs TBP Le taux u
10. le 6 avril 2010 5 Gouvernement du Qu bec amp R glement sur la redevance exigible pour l utilisation de l eau Gazette officielle du Qu bec 142 ann e no 50 15 d cembre 2010 Les Publications du Qu bec 2010 en ligne www2 publicationsduquebec gouv qc ca dynamicSearch telecharge php type 3 amp file Q 2 Q2R42 THT M consult le 28 juillet 2010 Gouvernement du Qu bec Strat gie qu b coise d conomie d eau potable POUR UNE CONSOMMATION RESPONSABLE DE L EAU POTABLE Je consomme eautrement Qu bec Les Publications du Qu bec 2011 38 p en ligne www mamrot gouv qc ca pub grands dossiers strategie eau strategie eau potable pdf consult le 5 janvier 2012 7 Environnement Canada Rapport de 2011 sur l utilisation de l eau par les municipalit s Utilisation de l eau par les municipalit s statistiques de 2009 2011 p 7 en ligne www ec gc ca Publications B77CEADO 80D4 AFEB AFFA 0201BE6FB37B 2011 Municipal Water Use Report 2009 Stats Fr pdf consult le 8 ao t 2012 CIRANO Allier savoir et d cision 9 R flexion sur une tarification quitable des services d eau CIRANO Allier savoir et d cision Tableau 2 1 Consommation totale moyenne et proportions par secteur en 2009 Province Territoire Consommation Proportion Proportion ICI de Pertes en totale ICI et r sidentielle de la r seau et r sidentiel la consommation consommation moyenne 2009 co
11. n rationnelle GET Tr s bonne Les performances en termes d quit verticale sont li es la capacit des aides sociales provinciales de permettre aux m nages d munis d acc der au logement La tarification volum trique des ICI conf re une tr s bonne quit horizontale dans ce secteur l quit horizontale dans le secteur r sidentiel reste tr s mauvaise L objectif d autofinancement permet un r el financement long terme des services Il est important de pr ciser que dans chacun des sc narios envisag s le taux unitaire est bas sur un lissage des co ts de court et de long terme Ainsi les usagers sont tenus responsables des co ts qu ils imposent au syst me la fois sur le court terme co ts de pompage et de traitement et le long terme usure acc l r e du r seau besoins en investissements accrus etc Dans les sc narios o l installation de compteurs est envisag e celle ci est consid r e comme un investissement sur le r seau et les co ts associ s sont donc galement liss s dans le temps Par cons quent la facture type est bas e en quasi totalit sur le volume consomm que celui ci soit observ ou estim et non sur un montant fixe Cela pourrait conduire un comportement de consommation plus consciencieux de la part des usagers Toutefois la tarification gagnera it en quit m me si personne ne modlifiait son comportement En conclusion l quit a une valeur comme le d montr
12. quilibre qui la refl te au mieux entre quit verticale horizontale et interg n rationnelle dans le financement et la tarification de leurs services d eau Si ce choix peut para tre imposant il est important de se rappeler qu il n est ni statique ni d finitif la notion d quit voluant avec la soci t par laquelle elle est d finie Ainsi nous esp rons que ce rapport aura su contribuer l claircissement d au moins une partie du d bat entourant le financement et la tarification des services d eau et qu il saura encourager la poursuite d une r flexion de fond sur le sujet CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau 6 ANNEXE SURVOL DE QUELQUES EXP RIENCES INTERNATIONALES L acc s imm diat une eau propre et salubre est un l ment essentiel du d veloppement conomique travers le monde Au cours des vingt derni res ann es les collectivit s du monde entier ont d pens des centaines de milliards de dollars pour l acheminement de l eau potable et le traitement des eaux us es Cependant au Canada comme dans de nombreux autres pays les infrastructures fournissant l eau potable et traitant les eaux us es sont vieillissantes alors que la demande ne cesse de cro tre Les entit s responsables de g rer cette ressource ont donc d restructurer leur syst me de tarification afin de r pondre ces besoins Le principal objectif de cet
13. rer qu il ne s agit l que d une moyenne et que les l ments suivants peuvent aussi influencer Premi rement les municipalit s de plus petites tailles 2 000 5 000 habitants consomment environ 40 plus d eau par habitant que celles de 50 000 personnes et plus De plus ces petites municipalit s n ont souvent pas de services de compteurs soit par manque de moyens ou bien parce que les habitants y sont aliment s par des puits art siens Lors de la consultation du BAPE en 1999 la Commission sur la gestion de l eau au Qu bec s est d ailleurs prononc e peu favorable l implantation des compteurs domestiques dans les municipalit s surtout s il y a une forte proportion de locataires notre connaissance aucune donn e ne traite de fa on similaire de l impact des compteurs sur la consommation d eau par les ICI CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau Tableau 2 2 Pourcentage des clients r sidentiels et ICI dot s de compteurs d eau en 2009 Clients quip s de compteurs Province Territoire Industriel Commercial et R sidentiel Institutionnel ICI Nouveau Brunswick 55 4 83 9 T N et Labrador 0 0 63 6 Qu bec 13 8 46 0 Colombie Britannique 40 2 85 9 Territoires 44 2 95 9 Saskatchewan 98 9 98 2 Nouvelle cosse 98 4 97 7 le du Prince douard 0 6 94 8 Ontario 94 5 97 3 Alberta 87 2 91 6 Manitoba 97 4 96 8 CANADA 7
14. 131 174 16 163 pub ucm Leonardo Course 202 20 20WFD Chapter 202 20 20Policy 20concepts Learning 20unit 202 5 20W ater 20pricing learning 20materials EEB 2001 WaterPri cing pdf consult le 4 juin 2011 3 K Komives V Foster J Halpern et Q Wodon Water Electricity and the Poor World Bank Washington DC 2005 284 p CIRANO Allier savoir et d cision 69 70 R flexion sur une tarification quitable des services d eau tabli que si les compteurs sont la charge des consommateurs il est tr s probable que les m nages plus pauvres ach tent beaucoup moins de compteurs m me si cela leur permettrait de profiter de subventions plus tard que les m nages plus ais s 4 Une subvention de l installation des compteurs est donc parfois envisag e dans un tel contexte afin d assurer l quit verticale 6 4 Le ons L objectif de ce survol de diff rentes exp riences internationales tait premi rement de comprendre les cl s du succ s qui facilitent l implantation d une r forme des services d eau et deuxi mement d identifier les pratiques internationales concernant les choix de tarification dans ce secteur Nous pouvons conclure que toutes ces exp riences ont en commun de vouloir 1 Favoriser l autofinancement des entit s gestionnaires 2 Tendre vers une tarification qui permet de g n rer des revenus suffisants pour couvrir les co ts totaux li s aux services de l eau 3 Prendre en compte cert
15. 38 p en ligne www mamrot gouv qc ca pub grands dossiers strategie eau strategie eau potable pdf consult le 5 janvier 2012 CIRANO Allier savoir et d cision 7 R flexion sur une tarification quitable des services d eau Ce rapport n est pas un guide pratique et ne doit pas tre lu comme tel Cependant la pr sente r flexion peut constituer une aide la prise de d cisions et un point de d part l laboration d un guide pour les municipalit s qui souhaiteraient revoir leurs pratiques selon les modes de financement que leurs citoyens sont dispos s accepter Toutefois avant de passer aux r formes nous pensons qu il faut avant tout pr parer le terrain gr ce au dialogue et une approche p dagogique C est pr cis ment ce que ce rapport tente de faire Le rapport est structur comme suit La Section 2 remet bri vement en contexte la question des services d eau au Qu bec En Section 3 nous pr sentons les objectifs fondamentaux qu une tarification quitable devrait satisfaire et laborons comment ces objectifs se traduisent actuellement dans le contexte g n ral des services d eau au Qu bec Les consid rations d efficacit conomique de responsabilisation des comportements et de conservation de la ressource sont galement abord es dans les limites du cadre de ce rapport En Section 4 nous d crivons plusieurs sc narios de tarification suivant les moyens dont disposent les municipalit
16. Toute municipalit ne passant pas le Test 1 se verra appliquer la clause d co conditionnalit analyse suspendue de demandes d aides provinciales jusqu la r alisation des mesures 1 2 et 5 Si le Qu bec ne passe pas le Test 2 toute municipalit dont la consommation d eau est sup rieure au l quartile canadien ou qui poss de un taux de fuite sup rieur 20 du volume d eau produit ou d passant 15 m3 jour km de conduite devra mettre en place la mesure 3 pour le 31 d cembre 2016 Enfin si le Qu bec ne passe pas le Test 3 toute municipalit dont la consommation d eau est sup rieure au 1 quartile canadien ou qui poss de un taux de fuite sup rieur 20 du volume d eau produit ou d passant 15 m3 jour km de conduite devra mettre en place les mesures 3 et 4 Les mesures 3 et 4 concernent principalement les immeubles non r sidentiels Consid rant l importance relative de la consommation r sidentielle Figure 1 il est esp rer que une fois la Strat gie implant e d autres tapes s adressant plus particuli rement ce secteur suivront afin d atteindre une gestion des services d eau qui soit holistique et durable En attendant la Strat gie constitue clairement un pas important vers une gestion proactive des probl matiques cit es plus haut par les municipalit s et saura entre autres encourager une harmonisation des pratiques de ces derni res sans compter qu elle devrait permettre d enfin accumul
17. Trois principaux messages ressortent de notre r flexion 1 Le financement des services d eau par l imp t foncier sans objectif d autofinancement n est pas quitable Des trois facettes fondamentales de l quit verticale horizontale et interg n rationnelle seule l quit verticale peut tre respect e avec ce mode de financement Actuellement l quit verticale ne provient pas de la progressivit de l imp t foncier mais du fait que des aides sociales provinciales anciennement connues sous le terme de bien tre social permettent aux m nages d munis d acc der financi rement au logement et ainsi de satisfaire leurs besoins en eau L atteinte d une quit maximale passe par une gestion autofinanc e quit interg n rationnelle et une tarification volum trique quit horizontale Toutefois de nettes am liorations sont possibles sans avoir recours aux compteurs r sidentiels Elles n cessitent au minimum des compteurs dans les industries et les commerces ainsi qu une valuation de la consommation typique des m nages r sidentiels CIRANO Allier savoir et d cision 1 R flexion sur une tarification quitable des services d eau R sum ex cutif Ce rapport aborde la probl matique importante du financement des services d eau et de leurs infrastructures au Qu bec Plus pr cis ment nous nous penchons sur la tarification un mode de financement de plus en plus envisag
18. blocs des investissements en infrastructures Il s agit de tr s lourds investissements effectu s intervalles de temps tr s espac s Une tarification qui aurait la m me structure temporelle avec de gigantesques hausses de tarifs 42 Dans un contexte plus cologique l quit interg n rationnelle est un des principes motivateurs du d veloppement durable 43 Cet argument est galement admis par l Environmental Protection Agency EPA ainsi que de dans de nombreux pays cf Annexe CIRANO Allier savoir et d cision 31 32 R flexion sur une tarification quitable des services d eau seulement pendant les p riodes d investissements serait inacceptable Premi rement les hausses de tarif seraient telles que les services d eau deviendraient inabordables pour la g n ration concern e Ensuite et surtout cela reviendrait d responsabiliser les usagers qui auront eu la chance de consommer lorsque les canalisations taient neuves et rendre ceux qui h ritent de canalisations us es responsables de leur remplacement thiquement c est injustifiable Une mani re d attribuer la responsabilit de la consommation de chacun tout au long Le calcul du co t marginal de long de la dur e de vie des infrastructures terme oblige l anticipation des besoins repose sur le calcul du co t marginal de long terme Formellement cela consiste faire une pr vision de l accroissement des co ts d invest
19. ca pub grands dossiers strategie eau strategie eau potable pdf consult le 5 janvier 2012 37 Ville de Montr al Rapport du Comit de suivi du projet d optimisation du r seau d eau potable Enjeux orientations et objectifs pour une nouvelle strat gie de l eau Compteurs ICI Industries commerces et institutions et optimisation des r seaux Version Int grale 2011 p 141 en ligne hitp ville montreal qc ca pls portal docs PAGE EAU FR MEDIA DOCUMENTS RAPPORT 20VERSION 20INTEGR ALE PDF consult le 18 novembre 2011 Par exemple Montr al a mis en place en 2004 le Fonds de l eau qui tait initialement un fonds d di au financement de travaux de rattrapage Rapidement la vocation du Fonds s est largie CIRANO Allier savoir et d cision 42 R flexion sur une tarification quitable des services d eau budg taires et de pouvoir ainsi op rer une gestion de long terme un objectif d autofinancement devrait obligatoirement figurer au cahier des charges Il s ensuit que pour atteindre leur objectif d autofinancement ces entit s devraient tarifer les usagers vraisemblablement en fonction de leur usage Bien entendu cette tarification devrait donc s accompagner d une r duction de l imp t foncier qui correspondrait l limination de la part actuellement pr lev e pour financer les services d eau Recommandations g n rales 1 Eloigner la gestion des services d eau des pr occupa
20. cision 3 R flexion sur une tarification quitable des services d eau R sum de la pratique actuelle en mati re de financement des services d eau au Qu bec Acc s quasi illimit et financement par l imp t foncier r quit Verticale Bonne Tr s bonne Horizontale C7 Tr s mauvaise Interg n rationnelle 8 Tr s mauvaise Les performances en termes d quit verticale sont li es la capacit des aides sociales provinciales de permettre aux m nages d munis d acc der au logement Outre sa pi tre performance en termes d quit les propri t s du mode de financement actuel en termes d efficacit conomique de responsabilisation et de conservation sont galement catastrophiques La situation d peinte ci dessus nous porte exprimer les quelques recommandations d ordre g n ral suivantes Recommandations g n rales loigner la gestion des services d eau des pr occupations budg taires gouvernementales Qu il s agisse de la cr ation de nouvelles entit s r gies municipales ou de la mise en place de fonds d di s reste pr ciser et d passe le cadre de cette r flexion Ce qui importe est que les gestionnaires des services d eau aient un objectif d autofinancement afin de pouvoir mettre en uvre une gestion de long terme Toute nouvelle tarification devra s accompagner d une baisse de l imp t foncier correspondant au montant actuellement allou aux services
21. dans la province tel que sugg r par certaines mesures de la r cente Strat gie qu b coise d conomie d eau potable Le sujet de l quit tant souvent central aux d bats entourant la tarification des services d eau il est plac au c ur de notre r flexion D un point de vue th orique d abord l quit se divise en trois facettes aux objectifs distincts L quit verticale vise prot ger les plus indigents de tarifs trop exigeants l quit horizontale s assure que les consommateurs consciencieux ne subventionnent pas ind ment le comportement de consommateurs irresponsables et l quit interg n rationnelle veille une gestion p renne des infrastructures Vu leurs objectifs respectifs ces trois types d quit n cessitent les conditions suivantes l quit verticale implique une tarification selon les besoins besoins financiers et besoins en eau puisqu il s agit d un service essentiel Elle doit donc remplir un r le d assistance pour veiller la satisfaction de ces besoins chez les m nages les plus d munis Cette assistance ne s applique pas aux m nages disposant d un revenu d cent ni aux usagers non r sidentiels Afin que les petits usagers ne se voient pas refiler les co ts impos s par les grands usagers l quit horizontale n cessite quant elle la mise en place d une tarification en fonction de l usage des services d eau l quit interg n ratio
22. de cas confirment aussi l importance de la communication avec le public notamment sur les gains li s aux consid rations d quit On remarque finalement que les recettes qui marchent laissent aux municipalit s la responsabilit de g rer elles m mes leurs services d eau C est partir de l analyse et des recommandations ci dessus que nous tudions trois sc narios possibles dont deux permettraient de mieux int grer la notion d quit dans le financement des services d eau au Qu bec Ces sc narios diff rent selon la pr sence ou non de compteurs d eau dans les diff rents secteurs de consommation avec un ventail d options de tarification identifi Ces options sont valu es selon leur respect des trois types d quit verticale horizontale et interg n rationnelle et sont galement comment es vis vis de leur performance potentielle en termes d efficacit conomique de responsabilisation et de conservation de la ressource Le sc nario du statu quo mis part les deux autres sc narios pr sent s se r sument ainsi Le Sc nario amp id al avec compteurs r sidentiels et ICI Ce sc nario concerne une situation o la consommation de tous les usagers serait mesurable Nous qualifions ce sc nario d id al parce que c est celui qui autorise le plus de flexibilit dans la tarification et partant favorise l atteinte des objectifs d quit de mani re optimale Option 1 du Sc nario id
23. de responsabilisation des comportements est tr s voisin de celui d quit interg n rationnelle 53 Ainsi les d cisions d habitation et de construction seraient impact es pour refl ter ces caract ristiques et donneraient une vision un peu plus claire de la demande des usagers r sidentiels Le march de l immobilier voluant relativement lentement cependant ces d cisions ne seraient refl t es qu long terme CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau En pratique l objectif de responsabilisation se rapproche galement beaucoup de celui d efficacit conomique et d quit horizontale puisqu une mani re de l atteindre est par le signal de prix voqu plus haut afin de transmettre l usager le message selon lequel sa consommation est co teuse pour la soci t Bien entendu le signal de prix n est pas l unique mani re de responsabiliser les comportements La r gulation des quipements chasses d eau et pommes de douche conomiques etc et les campagnes de prise de conscience permettent d atteindre cet objectif dans une certaine mesure Cependant le signal de prix permet non seulement d atteindre les objectifs d quit horizontale et d efficacit conomique mais il est important de noter qu il est du m me coup tr s favorable la r alisation de l objectif de responsabilisation notamment il inciterait les usagers l achat d qui
24. en aide aux n cessiteux une caract ristique mais de s assurer que des consommateurs aux comportements identiques soient trait s identiquement En particulier cela implique qu un usager qui consommerait de mani re consciencieuse ne devrait pas faire les frais du comportement irresponsable d usagers aux profils similaires niveau de revenu consommation d usage r sidentiel industriel commercial etc L quit horizontale implique L quit horizontale passe par la imm diatement que la part de co t dont tarification selon la consommation chacun doit s acquitter devrait d pendre de son comportement c est dire de sa consommation Id alement il s agirait de facturer chacun les co ts engendr s par sa propre consommation 7 Or dans un cadre aussi complexe que celui qui nous int resse comportant des infrastructures durables et une structure en r seau les co ts se rapportant la consommation de chacun ne sont pas ind pendants de la consommation des autres On parle alors d externalit s La question de l observabilit des comportements se pose alors En l absence de dispositifs pr cis de mesure de la consommation tels les compteurs l quit horizontale ne peut s obtenir qu en estimation Nous discuterons des mani res les plus adapt es l laboration d une telle approximation La prise en compte de la structure de co ts En termes conomiques l quit horizontale se traduit par une n cessit
25. en eau En effet la progressivit de la taxe fonci re n tant pas con ue pour remplir en premi re intention un r le assistanciel elle ne constitue pas la meilleure mani re de le faire En revanche les aides sociales anciennement connues sous le nom de bien tre social jouent un r le capital puisqu elles sont directement bas es sur le revenu des m nages C est uniquement gr ce elles que nous pouvons affirmer que l quit verticale est atteinte de mani re satisfaisante voire tr s satisfaisante Statut de l quit horizontale Comme il ne tient pas compte de la consommation des usagers ICI ou r sidentiels le mode de financement actuel au Qu bec malm ne l objectif d quit horizontale Statut de l quit interg n rationnelle Actuellement les municipalit s du Qu bec sont d pendantes des octrois financiers du gouvernement provincial Cette d pendance s accompagne d un sous financement du r seau avec des infrastructures vieillissantes et ayant parfois d pass depuis longtemps leur dur e de vie utile De lourds investissements devront tre r alis s pour corriger la trajectoire actuelle Nous sommes donc relativement loin du portrait id al d une gestion saine et proactive des infrastructures mais semblons plut t tre dans une logique de rattrapage d un retard accumul Manifestement l objectif d quit interg n rationnelle n est pas atteint CIRANO Allier savoir et d
26. et interg n rationnelle seule l quit verticale peut tre respect e avec ce mode de financement CIRANO Allier savoir et d cision 57 58 R flexion sur une tarification quitable des services d eau 2 Actuellement l quit verticale ne provient pas de la progressivit de l imp t foncier mais du fait que des aides sociales provinciales anciennement connues sous le terme de bien tre social permettent aux m nages d munis d acc der financi rement au logement et ainsi de satisfaire leurs besoins en eau L atteinte d une quit maximale passe par une gestion autofinanc e quit interg n rationnelle et une tarification volum trique quit horizontale Toutefois de nettes am liorations sont possibles sans avoir recours aux compteurs r sidentiels Elles n cessitent au minimum des compteurs dans les industries et les commerces ainsi qu une valuation de la consommation typique des m nages r sidentiels Finalement ce dernier des trois messages en comporte un autre sous jacent qui exprime bien le d fi central au c ur de la discussion entourant la tarification des services d eau moins de se donner les moyens de ses d sirs entendre ici d une quit maximale la question de l quit au Qu bec reste pour l instant une question de compromis Effectivement l quit poss dant plusieurs facettes il sera bient t temps pour la soci t qu b coise de d terminer l
27. guer des firmes priv es Il a t montr par une tude datant de 1995 que les co ts taient de 30 plus lev s quand la gestion tait d l gu e des firmes priv es bien s r il est difficile pour l tude de prendre en compte les ventuelles subventions crois es Cela recouvre le co t des investissements de l entretien des installations et les co ts d exploitation de traitement et de distribution de l eau jusqu aux compteurs des habitations et enfin le co t de l vacuation des eaux apr s utilisation et d pollution La tarification est g n ralement bas e sur des blocs d croissants Les gros consommateurs comme les industries b n ficient donc de cette structure de prix ce qui est une alternative un scindement des bar mes entre cat gories d usagers Les prix de l eau ont augment dans les deux derni res d cennies mais varient norm ment entre diff rents consommateurs et diff rentes r gions L eau du robinet ou l eau courante co te rarement plus de 0 3 centime d le litre Actuellement la France se situe la sixi me position en Europe derri re le Danemark 6 18 m3 l Allemagne 5 16 m3 les Pays Bas 4 01 m3 la Belgique 3 58 m3 et le Royaume Uni 3 49 m3 Le prix moyen de l eau en France est de 3 01 le m3 78 Mais des variations peuvent aller de quelques euros 6 euros le m c Australie Bien que l Australie soit un pays avec peu de r serves en eau sa tarif
28. l es leurs consommations L approximation sera probablement grossi re mais si la consommation des ICI est observable et si la consommation r sidentielle type est estim e avec suffisamment de finesse selon plusieurs caract ristiques d habitations telles que la pr sence de piscine jardin etc on peut esp rer acc der une connaissance relativement acceptable de la demande des usagers Bien entendu pour que cela fonctionne il faut que la tarification communique clairement l usager combien lui co te chacune des caract ristiques de son habitation 3 Finalement il est noter que l efficacit de la gestion des services d eau ne se refl te pas seulement d un point de vue quantitatif les services d eau doivent galement tre g r s efficacement d un point de vue qualitatif afin de bien desservir tous les usagers dans un court moyen et long terme Cet aspect est mentionn ci dessous 3 4 2 L objectif de responsabilisation des comportements La responsabilisation des comportements consiste faire r aliser l usager que sa consommation a un co t Conceptuellement cet objectif est diff rent de celui d efficacit conomique mentionn plus haut il n est pas question ici de consulter les usagers mais plut t de les amp instruire en leur fournissant une information suffisamment percutante sur les cons quences de leur consommation pour qu ils en tiennent compte dans leurs d cisions Ainsi l objectif
29. l avons vu ces deux exigences sont distinctes et si la progressivit de l imp t foncier joue positivement sur le sort des plus d munis elle ne le fait qu titre collat ral De la m me mani re que la progressivit er J de l imp t sur le revenu n limine pas L acc s l eau n est pas gratuit son l utilit des aides sociales la progressivit co t se r percute dans le loyer de l imp t foncier ne suffit pas rendre le logement et donc l acc s l eau abordable pour tous En effet notons qu avec un financement par l imp t foncier les premiers litres les plus essentiels rappelons le sont loin d tre gratuits pour les plus d munis puisqu ils payent un montant forfaitaire inclus dans leur loyer En revanche ce sont les aides sociales anciennement connues sous le terme de bien tre social qui veillent ce que les m nages tr s pauvres aient un acc s financier un logement d cent Pour finir rappelons que lorsqu il est question d assistance mieux vaut offrir des aides de mani re mensuelle plut t qu annuelle En effet pour un foyer dans le besoin la fr quence des aides peut faire une diff rence notable Par cons quent un soulagement financier sous la forme d un rabais annuel comme une taxe fonci re plus faible ou un cr dit d imp t sur le revenu nous para t mal adapt au fait qu il est ici question de besoins financiers essentiels Bilan La progressivit de l imp t foncie
30. par secteur en 2009 10 Tableau 2 2 Pourcentage des clients r sidentiels et ICI dot s de compteurs d eau en 2009 15 Tableau 2 3 Proportions tarifaires de la client le r sidentielle en 2009 16 r Equation quation 1 Co t marginal de long terme selon la m thode de calcul incr mental moyen 32 Figures Figure 1 Pourcentage d eau consomm e par secteur au Qu bec en 2009 11 Figure 2 Proportions tarifaires compar es Qu bec Canada pour l ann e 2009 17 Figure 3 Prix moyens pour les services d eau potable et d eaux us es charg s la client le r sidentielle et commerciale en 2009 pour 35 m 20 Figure 4 Quatre formes de tarification volum trique 44 Figure 5 Atteinte d une quit verticale optimale pour les usagers r sidentiels via une aide sp cifique Options 1 et 2 48 Figure 6 Atteinte d une quit verticale optimale pour les usagers r sidentiels via l octroi d un volume d eau minimal au rabais Options 3 et 4 51 Encadr s Encadr 1 Co t total de production d eau potable et de traitement des eaux us es 19 Encadr 2 Bien commun vs Bien public 25 Encadr 3 quit vs galit 25 Encadr 4 Progressivit vs Assistance Erreur Signet non d fini Encadr 5 L autofinancement n cessaire une gestion p renne mais pas suffisant 34 CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau Trois principaux messages
31. qui incl t la notion d galit mais aussi celle de diff rence La notion d quit d pend ainsi du contexte social dans lequel elle est d finie Nous retiendrons ici trois facettes de l quit qui nous paraissent la fois naturelles et indiscutables L quit verticale exige que les besoins en eau et financiers des usagers soient pris en compte dans la tarification pour leur en garantir l acc s L quit horizontale veille ce que les usagers consciencieux ne subventionnent pas ind ment les comportements de consommation irresponsables Enfin l quit interg n rationnelle prot ge les g n rations futures d une gestion non soutenable des infrastructures 3 2 1 L quit verticale L quit verticale est certainement la facette de l quit la plus discut e dans les m dias Dans le contexte d un bien essentiel comme l eau elle se r sume de la fa on suivante Puisque l eau est CIRANO Allier savoir et d cision 25 26 R flexion sur une tarification quitable des services d eau essentielle un niveau de vie d cent il faut faire en sorte que m me les citoyens les plus d munis y aient acc s 34 R sum s ainsi deux principaux aspects ressortent Premi rement il est uniquement question ici du sort des plus d munis Ensuite il est question de la satisfaction de besoins essentiels Une finalit d assistance Dans le contexte des services d eau l objectif d quit verti
32. quit interg n rationnelle Les organisations responsables des bassins de rivi res sont responsables de produire et acheminer l eau aux r sidents Elles emploient toutes un syst me de tarification bas sur quatre composantes 1 La valeur conomique de l eau ressource cet endroit 2 Le co t de pompage et d acheminement de l eau 3 Le co t environnemental bas sur une taxe de type amp pollueur payeur 4 une taxe sur la valeur ajout e TVA pour l eau potable Historiquement le prix de l eau est diff renci selon l usage consommateur urbain irrigation et industrie Pour la consommation urbaine le tarif tait traditionnellement fix de mani re tout juste couvrir le co t d acheminement et rien de plus L id e de tarifer de mani re refl ter le co t conomique de l eau remonte au 19e si cle avec l apparition des compagnies d eau qui ont install des compteurs et tarif en fonction de la consommation La tarification a ensuite chang afin d inclure les co ts de traitement des eaux et en 1964 les co ts de la pollution De nos jours la tarification diff re selon les r gions du pays concern es Cependant la tarification se doit de r pondre 3 objectifs 6 75 EPA Case studies of sustainable water and wastewater pricing 2005 25 p en ligne wWww epa gov safewater smallsystems pdfs quide smallsystems fullcost pricing case studies pdf consult le 02 mai 2011 76 Dinar et Sub
33. s notamment concernant la mesure de la consommation des usagers Enfin la Section 5 r sume les principaux messages de notre r flexion En appendice un survol de plusieurs cas internationaux de tarification des services d eau est mis la disposition du lecteur survol partir duquel nous tirons quelques le ons qui pourraient s av rer utiles pour le Qu bec CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau 2 MISE EN CONTEXTE La pr sente section vise faire un bref tat des lieux des services d eau au Qu bec dont plusieurs particularit s ayant rapport avec la tarification de ces services Le Qu bec est dot d une des plus grandes r serves d eau douce avec environ 3 des ressources en eau renouvelables du monde soit le tiers de ce que d tient le Canada Or le Qu bec se distingue galement comme tant une des provinces Canadiennes o la consommation d eau potable par habitant et o le taux de fuites du r seau d aqueduc y sont des plus lev es Section 2 1 Cette richesse en termes de ressource ne met donc pas la province labri d importantes questions concernant la gestion des services d eau notamment vis vis de l tat de ses infrastructures Section 2 2 et du recouvrement des co ts correspondants Section 2 3 Certaines mesures ont d ailleurs t mises en place ces derni res ann es afin de pallier ces probl matiques Sectio
34. seau d eau qui repose essentiellement sur une source d eau de surface dans un bassin hydrographique prot g compl t par des eaux souterraines partir d un seul puits Le syst me dessert environ 5 000 personnes et comprends des r sidences ainsi que des clients commerciaux et municipaux Son seul utilisateur industriel repr sente 20 pour cent des ventes Au d but des ann es 1990 Newport a d faire face aux frais de construction d une nouvelle usine de traitement des eaux La ville a r vis ses tarifs CIRANO Allier savoir et d cision 62 R flexion sur une tarification quitable des services d eau afin de couvrir la plupart des co ts estim s de cette usine et de son entretien La nouvelle tarification couvrait le co t int gral du syst me y compris le service de la dette et une partie des co ts d immobilisations Le syst me a maintenu ses taux en 2002 lorsqu elle a entrepris une tude pour d terminer les taux n cessaires pour couvrir ses co ts d exploitation et les co ts futurs qui ne seraient pas couverts par les pr ts et les subventions 72 Afin d assurer des recettes suffisantes la ville a choisi d accro tre ses tarifs de 10 pour cent par an de 2004 2008 Afin de minimiser le choc pour les clients qui utilisent des faibles quantit s d eau qui sont g n ralement les clients les moins fortun s la ville a r duit le montant de facturation minimum de 5 000 3 000 gallons par p riode de factura
35. 2 1 86 8 Source Environnement Canada 2011 Enqu te sur l eau potable et les eaux us es des municipalit s Utilisation de l eau par les municipalit s Tableaux sommaires de 2009 Pop r pondante 3 544 243 hab ce jour la faible p n tration des compteurs au Qu bec a un impact sur la forme qu y prend la tarification des services d eau elle fait en sorte que l eau est largement tarif e de mani re forfaitaire non volum trique valu e soit via une taxe municipale ou via une taxe d eau Comme l illustrent le Tableau 2 3 et la Figure 2 cela contraste grandement avec les types de tarification qui pr dominent en moyenne l chelle canadienne o la tarification bas e sur la consommation est beaucoup plus importante CIRANO Allier savoir et d cision 15 R flexion sur une tarification quitable des services d eau Tableau 2 3 Proportions tarifaires de la client le r sidentielle en 2009 A A Tarifs non volum triques Tarifs bas s sur la Province Territoire consommation Nouveau Brunswick 18 4 81 6 T N et Labrador 93 0 7 0 Qu bec 78 9 21 2 Colombie Britannique 20 4 79 6 Territoires 2 6 97 4 Saskatchewan 0 8 99 2 Nouvelle cosse 0 2 99 8 le du Prince douard 31 6 68 4 Ontario 3 1 96 9 Alberta 6 6 93 4 Manitoba 0 1 99 9 CANADA 19 8 80 2 Source Environnement Canada 2011 Enqu te sur l eau potable et les eaux us es des municipalit s Tarification de l eau
36. 2014RP 02 R flexion sur une tarification quitable des services d eau au Qu bec Justin Leroux avec la collaboration de J r my Laurent Lucchetti et Kim McGrath Rapport de projet Project report Montr al Janvier 2014 2014 Justin Leroux avec la collaboration de J r my Laurent Lucchetti et Kim McGrath Tous droits r serv s All rights reserved Reproduction partielle permise avec citation du document source incluant la notice Short sections may be quoted without explicit permission if full credit including notice is given to the source CIRANO Allier savoir et d cision Centre interuniversitaire de recherche cn analyse des organisations CIRANO Le CIRANO est un organisme sans but lucratif constitu en vertu de la Loi des compagnies du Qu bec Le financement de son infrastructure et de ses activit s de recherche provient des cotisations de ses organisations membres d une subvention d infrastructure du Minist re de l Enseignement sup rieur de la Recherche de la Science et de la Technologie de m me que des subventions et mandats obtenus par ses quipes de recherche CIRANO is a private non profit organization incorporated under the Qu bec Companies Act Its infrastructure and research activities are funded through fees paid by member organizations an infrastructure grant from the Minist re de l Enseignement sup rieur de la Recherche de la Science et de la Technologie and grants and research m
37. DEP pour l utilisation de l eau par certaines industries 22 3 l objectif d quit dans la tarification des services d eau 24 3 1 Tarification des services d eau et non de la ressource 24 3 2 L objectif d quit 25 3 2 1 l quit verticale 25 3 2 2 L quit horizontale 28 3 2 3 l quit interg n rationnelle 31 3 3 Cat gories d usagers 35 3 4 Remarques sur les objectifs d efficacit conomique de responsabilisation et de conservation 36 3 4 1 L objectif d efficacit conomique 37 3 4 2 L objectif de responsabilisation des comportements 38 3 4 3 L objectif de conservation de la ressource 39 3 4 4 Des objectifs align s 40 4 valuation de sc narios 41 4 1 Recommandations g n rales 41 4 2 Le sc nario id al Tarification o la consommation de tous les usagers serait mesurable 43 4 2 1 Quelques rappels de tarification volum trique 43 4 2 2 Tarification des ICI 45 4 2 3 Tarification r sidentielle 45 4 3 Le sc nario du statu quo Tarification par les imp ts foncier et g n ral tel que pratiqu actuellement 53 4 4 Le sc nario de la Strat gie Tarification en fonction des mesures propos es dans la Strat gie qu b coise d conomie d eau potable 54 Conclusion 59 ANNEXE Survol de quelques exp riences internationales 61 CIRANO Allier savotr et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau Tableaux Tableau 2 1 Consommation totale moyenne et proportions
38. Enfin de toute vidence en l absence de compteurs d eau dans les ICI et sans aucune estimation de la consommation d un m nage type l quit horizontale est hors d atteinte valuation de la pratique actuelle Avec un mode de financement direct par l imp t foncier dans la majorit des municipalit s et indirect par l imp t g n ral la pratique qu b coise actuelle est tr s loin d tre horizontalement quitable Equit horizontale l heure actuelle s Tr s mauvaise Cependant la Strat gie qu b coise d conomie d eau potable propose des pistes de solutions pour pallier l insuffisance de la pratique actuelle en mati re d quit horizontale Avec la mise en place de la Mesure 3 compteurs d eau dans les ICI et estimation de la consommation r sidentielle type autorise l laboration d une tarification adapt e dans le secteur ICI Dans le secteur r sidentiel en revanche une estimation de la consommation type d un usager r sidentiel correspondant par exemple la moyenne de la consommation r sidentielle unifamiliale qu b coise permettra une meilleure ad quation entre la consommation de la plupart des usagers et leur facture Cependant tant que cette derni re ne d pendra pas directement de la consommation du m nage consid r l quit horizontale sera hors d atteinte Nous pouvons esp rer une performance moyenne en mati re d quit horizontale tr s bonne dans les ICI et toujours tr s
39. Le Fonds vert du Qu bec a t mis sur pieds en 2006 dans le cadre du Plan d action sur les changements climatiques PACC afin de financer la lutte contre les missions de gaz effet de serre Actuellement ce fonds est principalement renflou par l entremise d une redevance provinciale sur le carbone entre autres sur l essence entr e en vigueur depuis octobre 2007 et qui rapporte environ 200 millions de dollars par an ainsi que par le gouvernement f d ral 28 Gouvernement du Qu bec t R glement sur la redevance exigible pour l utilisation de l eau Gazette officielle du Qu bec 142 ann e no 50 15 d cembre 2010 Les Publications du Qu bec 2010 para 1 en ligne www2 publicationsduquebec gouv qc ca dynamicSearch telecharge php type 3 amp file Q 2 Q2R42_1 HTM consult le 28 juillet 2010 2 Une consultation publique d une dur e de 60 jours prenait fin le 4 juillet 2010 suivant la publication du projet de r glement dans la Gazette officielle du Qu bec le 5 mai 2010 30 Coalition qu b coise pour une gestion responsable de l eau Eau Secoursl Consultation sur la Redevance exigible pour l utilisation de l eau en ligne http eausecours org 2010 07 consultation sur la redevance exigible pour lutilisation de leau consult le 15 ao t 2012 31 MDDEP Redevance sur l eau pour une utilisation responsable de la ressource Communiqu de presse du 27 avril 2010 en ligne www mddep gouv qc ca i
40. a consommation apr s une augmentation de tarif on consid re que le produit consomm lui est indispensable Bien entendu ce dernier paragraphe est nuancer car on peut tr s bien envisager qu un m nage extr mement pauvre diminue sa consommation en eau suite une augmentation du tarif et ce bien que l eau lui soit n cessaire si l eau occupe d j une part importante de son budget Inversement un m nage fortun peut ne pas changer sa consommation si le tarif pratiqu est si bas qu il passe quasi inaper u dans les d penses du foyer et ce m me s il s agit en grande partie d une consommation de luxe pour ce foyer arrosage piscine lavages de voitures etc En revanche ce qui est assez bien document est que parmi les m nages non pauvres l lasticit de la demande en eau augmente avec le niveau de consommation t Autrement dit la consommation en eau des m nages les plus riches comporte typiquement une part de consommation de loisir pour ne pas dire de luxe Ainsi si on consid re que l acc s l eau est essentiel il serait justifi d exiger que ceux qui en ont une utilisation de luxe subventionnent ceux qui peuvent difficilement se permettre d y acc der Une tude d lasticit permettrait de guider l laboration du seuil de consommation lev e Tout ne doit pas tre tarif au volume Le c ur de notre r flexion Section 3 nous conduit privil gier une tarification volum trique des services
41. a tarification tait bas e sur un syst me par blocs d croissants La strat gie graduelle de SCU a t de d placer sa tarification par blocs d croissants vers un taux forfaitaire unique en 2007 puis de mettre en place la tarification par blocs progressifs SCU a termin la premi re tape en 2005 en r duisant le nombre de blocs de tarification et en cr ant un tarif unique En plus de changer sa structure tarifaire de l eau SCU se d place vers l autonomie financi re en r duisant les transferts annuels re us du fonds g n ral du Comt en contribuant un fonds de r serve et se positionne pour soutenir pleinement ses investissements futurs Le r sultat est un syst me qui ne d tourne plus les ressources du comt pour subventionner le prix de l eau et qui envoie ses clients des signaux de prix appropri s Les co ts d exploitation comprennent la fourniture le stockage et l infrastructure de distribution et de maintenance Ses co ts incluent galement le service de la dette Il y a des bar mes tarifaires distincts pour les utilisateurs d eau r sidentiels et commerciaux Les clients des eaux us es sont factur s un tarif uniforme fonction de leur consommation d eau SCU dirige les utilisateurs qui ont des difficult s payer leurs factures d eau un centre d aide qui peut les aider couvrir ces d penses quit verticale b Newport New Hampshire La ville de Newport dans l ouest du New Hampshire g re un r
42. aides par les grands consommateurs Option 1 est privil gier car il autorise une tarification au co t marginal pour la plupart des profils de consommation Figure 5a de plus ce mode de financement poss de de meilleures propri t s relatives la conservation de la ressource La deuxi me option impose en contrepartie un suppl ment de tarif tous les usagers pour financer les aides aux plus d munis Il s ensuit que sous cette option le taux unitaire constant devrait tre sup rieur au co t marginal Figure 5b ce qui d t riore l g rement les propri t s en termes d efficacit conomique et de responsabilisation Option 1 Taux unitaire constant pour ICI protection incendie financ e par l imp t foncier aides sp cifiques aux d munis financ es par les grandes consommations r sidentielles cf figure 5a r quit Verticale ne NN rs bonne Horizontale ne E Ts bonne Interg n rationnelle CE O M Tres bonne Cette option comporte galement de tr s bonnes propri t s en termes d efficacit conomique et de responsabilisation De plus la tarification volum trique major e pour les grandes consommations favorise la conservation de la ressource 63 La tarification sous l option 1 TBP pourrait par exemple comporter deux paliers Le premier serait calcul de la m me mani re que le tarif pour les ICI pour refl ter le co t marginal d utilisation du service et appliqu au niveau de con
43. ains aspects d une tarification quitable verticale horizontale et interg n rationnelle pour appuyer des changements dans la tarification 4 Faciliter la transition entre les diff rentes tarifications en ayant une approche graduelle et la moins co teuse possible pour le consommateur court terme 5 Insister sur l importance de la communication avec le public notamment sur les gains li s aux consid rations d quit qui apparaissent avec la nouvelle tarification 94 V Foster et M C Araujo Does Infrastructure Reform Work for the Poor A Case Study from Guatemala Policy Research Working Paper 3185 World Bank Washington DC 2004 76 p en ligne http elibrary worldbank org docserver download 3185 pdffexpires 1352841992 amp id id amp accname qguest amp check sum 128D1C7139A6DAFOB5990CACDA4C1CA4SF consult le 4 juin 2011 CIRANO Allier savoir et d cision
44. al Tarification des ICI taux unitaire constant protection incendie financ e par l imp t foncier aides sp cifiques aux d munis financ es par les grandes consommations r sidentielles quit Verticale C NY Tr s bonne Horizontale CE i Tr s bonne Interg n rationnelle M mI Tr s bonne Cette option comporte galement de tr s bonnes propri t s en termes d efficacit conomique et de responsabilisation De plus la tarification volum trique major e pour les grandes consommations favorise la conservation de la ressource 1 L usage des guillemets sert nuancer le terme K id al En effet nous n insinuons pas qu il s agit de la situation que le Qu bec doit tout prix viser mais plut t que ce sc nario se pr te id alement une tarification quitable tous les niveaux CIRANO Allier savoir et d cision 5 R flexion sur une tarification quitable des services d eau Le Sc nario de la Strat gie qu b coise d conomie d eau potable Ce sc nario interm diaire n incl t pas de compteurs r sidentiels mais comprend tout de m me une tarification volum trique des ICI et une estimation fine des profils types de consommation r sidentielle Option Strat gie post 2017 Tarification des ICI taux constant redevances r sidentielles bas es sur une consommation type des m nages r quit Verticale Bonne Tr s bonne Horizontale nn Moyenne Interg
45. amme par une majoration de 0 41 par mois SJWC entreprend un certain nombre d activit s d information publique sur la tarification de l eau tout au long de l ann e et en particulier lorsque ses tarifs sont ajust s Ces activit s consistent fournir des explications sur les factures la publication d avis dans les journaux locaux et l affichage d information sur les changements de tarifs sur le site internet de la soci t SJWC offre galement une gamme de services visant conserver l eau Ainsi la compagnie offre des audits gratuits pour les consommateurs durant lesquels un inspecteur de l eau d tecte les fuites potentielles estime le volume d eau perdue par les fuites d tect es et montre aux clients comment lire leur compteur d eau 5 la fin de la v rification les clients re oivent des conseils de conservation suppl mentaires et sont r f r s d autres programmes si besoin SJWC fournit galement gratuitement ses clients des dispositifs de conservation d eau tels que des pommes de douche et des robinets conomes en eau 6 2 Situation actuelle de diff rents pays de l OCDE a France La France a une structure de tarification particuli re parmi les pays d velopp s Le pays s lectionne en effet ses prix en prenant en compte les co ts incr mentaux de long terme co ts des projets futurs entra n s par une plus haute demande Cette particularit tarifaire assure une prise en compte des aspects li s l
46. andates obtained by its research teams Les partenaires du CIRANO Partenaire majeur Minist re de l Enseignement sup rieur de la Recherche de la Science et de la Technologie Partenaires corporatifs Autorit des march s financiers Banque de d veloppement du Canada Banque du Canada Banque Laurentienne du Canada Banque Nationale du Canada Banque Scotia Bell Canada BMO Groupe financier Caisse de d p t et placement du Qu bec F d ration des caisses Desjardins du Qu bec Financi re Sun Life Qu bec Gaz M tro Hydro Qu bec Industrie Canada Investissements PSP Minist re des Finances du Qu bec Power Corporation du Canada Rio Tinto Alcan State Street Global Advisors Transat A T Ville de Montr al Partenaires universitaires cole de technologie sup rieure TS cole Polytechnique de Montr al HEC Montr al Institut national de la recherche scientifique INRS McGill University Universit Concordia Universit de Montr al Universit de Sherbrooke Universit du Qu bec Universit du Qu bec Montr al Universit Laval Le CIRANO collabore avec de nombreux centres et chaires de recherche universitaires dont on peut consulter la liste sur son site web ISSN 1499 8629 Version en ligne Partenair e financier Enseignement sup rieur Recherche Science et Technologie Qu bec 53 R flexion sur une tarification quitable des services d eau au Qu bec avec la collaboration
47. art des autres provinces en ce qui a trait la quantit de foyers et d industries commerces et institutions ICI dont le volume d eau utilis est comptabilis Des donn es d Environnement Canada confirment que K d ans les municipalit s sans compteur et o la tarification ne se fait donc pas Autre obstacle majeur le manque en fonction du volume le taux de d information consommation moyenne r sidentielle tait 65 plus lev 376 litres par habitant par jour contre 229 litres par habitant par jour pour les municipalit s qui facturaient en fonction du volume 8 17 M Tison Une ressource gaspill e La Presse 22 mars 2012 en ligne http affaires lapresse ca portfolio archive lor bleu 201203 22 01 4508166 une ressource gaspillee php consult en ligne le 22 ao t 2012 18 Environnement Canada Rapport de 2011 sur l utilisation de l eau par les municipalit s Utilisation de l eau par les municipalit s statistiques de 2009 2011 p 9 en ligne www ec ac ca Publications B77CEADO 80D4 AFEB AFFA 0201BE6FB37B 2011 Municipal Water Use Report 2009 Stats Fr pdf consult le 8 ao t 2012 BAPE Rapport de la Commission sur la gestion de l eau au Qu bec L eau ressource prot ger partager et mettre en valeur 2000 no 142 Tome p 134 en ligne www bape gouv qc ca sections archives eau index htm consult le 2 juillet 2012 Lorsqu on observe cette donn e il est important de consid
48. au Qu bec la production d eau potable et de traitement d eaux us es est de 0 97 m3 pour les usagers commerciaux et de 0 63 m3 pour la client le r sidentielle contre des moyennes respectives de 2 11 m3 et 1 88 m au Canada la Figure 3 pr sente les prix moyens pour les services d eau dans les provinces canadiennes les tarifs exig s au Qu bec sont les plus bas Le cas des ICI est particuli rement alarmant consid rant 1 que l eau utilis e par cette client le entre ici dans un processus de production plut t que dans un cycle de satisfaction de besoins primaires et secondaires et 2 que cette client le jouit de certains privil ges conomiques que ne poss de pas la client le r sidentielle La r cente Strat gie qu b coise d conomie d eau potable ainsi que la redevance du MDDEP d crites ci apr s semblent prendre en consid ration ces deux facteurs Encadr 1 Co t total de production d eau potable et de traitement des eaux us es Le co t total de production d eau potable et de traitement des eaux devrait normalement comprendre les co ts suivants les co ts d exploitation d entretien et d administration EE amp A incluant entre autres les co ts de collecte de traitement et de distribution de l eau potable et des eaux us es les co ts d immobilisation agrandissement mise niveau r habilitation et remplacement et les co ts financiers tels les int r ts et les d penses d em
49. bles pour les municipalit s selon les quatre cat gories d utilisateurs vues en section 3 3 5 Il est noter que les options qui suivent s adressent surtout aux municipalit s qui ne pratiquent pas encore la tarification volum trique Certaines municipalit s du Qu bec comme Brossard et Repentigny par exemple sont d j quip es de compteurs et s en servent des fins de tarification 5 Pour satisfaire l objectif d quit horizontale on a vu qu il faudrait au minimum scinder la population en quatre avec un bar me de tarification pour les industries et commerces un bar me pour les institutions ventuellement le m me que pour les industries et commerces si jug appropri un bar me pour les usagers r sidentiels d munis et un bar me pour les usagers r sidentiels qui ne sont pas dans le besoin Ces cat gories pourraient par contre varier en pratique cf Section 3 3 CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau Ces municipalit s suivant d j certaines des meilleures pratiques qui semblent fonctionner nous ne recommandons pas n cessairement par les options ci dessous qu elles modifient leurs pratiques de tarification 4 2 2 Tarification des ICI Dans un sc nario de tarification id al permettant l atteinte d une quit optimale une tarification taux unitaire constant TUC serait la plus appropri e pour les ICI cela pour plusieur
50. cale d signe alors la finalit d assistance s assurer que les plus d munis aient acc s un mode de vie d cent Ainsi puisqu il ne concerne que le sort des plus d munis l objectif d quit verticale s applique exclusivement au secteur r sidentiel La finalit d assistance ne s applique pas aux individus disposant d un revenu d cent ni aux ICI Ces types d usagers ne seront donc pas consid r s ici La prise en compte des besoins essentiels en eau et financiers L guit verticale appelle l assistance l heure actuelle c est la combinaison d un service apparemment illimit et d un financement par l imp t foncier qui garantit l acc s l eau pour les plus d munis dans la quasi totalit du Qu bec aux plus d munis videmment d s qu on d cide de ne plus accorder un acc s illimit tous l quit verticale pr suppose entre autres une forme d estimation des besoins g n raux des usagers ainsi qu un instrument de mesure pour s assurer que les besoins essentiels des plus d munis sont satisfaits 35 En pratique les informations sur les besoins d un foyer sont d j disponibles En remplissant sa d claration d imp t chaque chef de famille fait tat de son adresse du nombre de personnes dans le foyer un bon indicateur des besoins en eau et de son revenu un excellent indicateur des besoins financiers Ainsi en relayant ces trois informations il serait alors possible de moduler la tar
51. consommations lev es pour financer les aides aux plus d munis tarif unitaire m3 tarif unitaire constant major suppl ment de tarif pour financer les aides aux co t marginal d munis court long terme consommation mi Figure 5b Tarification taux unitaire constant TUC major pour financer les aides aux plus d munis CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau Atteindre l quit verticale par l octroi d un volume d eau minimal au rabais Cette modalit consiste fournir prix r duit un certain montant d eau d terminer mais correspondant par exemple 100 1 j tous les foyers Ainsi tous les m nages se verraient garantir un acc s abordable une quantit d eau minimale pour leurs besoins essentiels Cela revient effectivement une tarification par blocs progressifs TBP 4 Comme pr c demment ce rabais pourrait tre financ par les grands consommateurs ce qui suppose au moins trois blocs Option 3 Figure 6a ou par la facture de tous Option 4 Figure 6b La premi re modalit comporte de tr s bonnes propri t s d quit verticale mais comme tous les usagers r sidentiels b n ficient du rabais sur le premier bloc elle s loigne cependant de l objectif initial qui rappelons le ne concerne que l aide aux plus d munis D autre part tant que le volume au rabais n est pas trop lev on maintient d
52. d eau Quel que soit le mode de financement choisi celui ci doit tre transparent Toute r forme devra se faire tape par tape et s accompagner d une campagne de communication aupr s des citoyens afin de favoriser l assimilation des changements par le public Un survol d exp riences r alis es l ext rieur du Qu bec nous permet aussi de confirmer les recommandations ci dessus en plus de tirer les le ons g n rales suivantes 1 Il semble pr f rable de favoriser l autofinancement des entit s gestionnaires 2 Il est important de tendre vers une tarification qui permette de g n rer des revenus suffisants pour couvrir les co ts totaux li s aux services de l eau La tarification doit coller le plus pr s possible la structure de co ts entre autres en tarifant de mani re signaler au consommateur le co t r el de sa consommation Aucune tarification recens e n a rempli cet objectif sans l aide d instruments de mesure de la consommation CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau 3 Tout changement dans une tarification doit s appuyer sur au moins certains des aspects d une tarification quitable verticale horizontale et interg n rationnelle 4 La transition entre les diff rentes tarifications est facilit e par une approche graduelle et le moins co teuse possible pour le consommateur court terme 5 Les tudes
53. d un bien commun Bien ou service public Contrairement aux biens communs les biens ou services publics sont labor s et mis en place par la soci t pour le bien tre de ses membres qui se doivent alors d en assumer les co ts Ainsi les services d eau et le r seau d infrastructures d eau qui les accompagne constituent des biens et services publics dont les co ts doivent tre r partis entre les membres de la soci t 3 2 L objectif d quit L id al d quit est la fois tr s simple Encadr 3 mais il est aussi tr s complexe puisque les facettes de l quit sont plurielles et impliquent in vitablement une question de perception dans la d finition et l interpr tation de ce qui est ou n est pas quitable Ainsi c est la soci t qu b coise de choisir les aspects de l quit qui lui sont prioritaires afin de d finir ce qu elle entend par quitable cet gard le pr sent rapport servira de guide dans le dessin du visage que pourrait prendre une gestion en particulier une structure tarifaire des services d eau qui soit quitable Encadr 3 quit vs galit Traitement galitaire Traitement gal pour tous peu importe les conditions d une personne Traitement quitable Traitement d fini en fonction des caract ristiques et des circonstances d une personne afin de pouvoir la ramener sur un pied d galit avec les autres L quit est donc un principe relatif
54. d eau Toutefois il est important de noter que tout ne doit pas n cessairement tre tarif au volume En effet certains co ts sont ind pendants de la quantit d eau fournie Par exemple les co ts administratifs et les co ts de lecture des compteurs sont les m mes quelle que soit la quantit d eau consomm e Afin de refl ter au mieux les co ts qu impose chaque usager quit horizontale et efficacit conomique ce co t de lecture et autres co ts fixes directement attribuables chaque foyer hors immobilisations bien entendu devraient faire l objet d un tarif fixe Maintenir une partie de l imp t foncier pour financer la protection incendie Une utilit non n gligeable des services d eau est la protection incendie M me si la plupart d entre nous ne devraient pas en avoir directement besoin au cours de notre vie la protection incendie joue un r le assurantiel important Elle permet de sauver des vies mais aussi de prot ger des biens mat riels Il est donc justifi de tarifer en fonction de la valeur du bien prot g c est dire de la valeur de 65 Par exemple Reynaud A S Renzetti et M Villeneuve amp Residential water demand with endogenous pricing The Canadian Case Water Resources Research 41 2005 W11409 p 1 11 proc de une estimation de la sensibilit de la demande en eau la forme de tarification 66 Nataraj et W M Hanemann Does Marginal Price Matter A Regression Disc
55. de 3 Justin Leroux Avec la collaboration de J r my Laurent Lucchetti et Kim McGrath CIRANO et HEC Montr al justin leroux hec ca Universit de Gen ve t Comit D veloppement durable de l Institut de m diation et d arbitrage du Qu bec R flexion sur une tarification quitable des services d eau Pr face Nous soumettons ce rapport un moment o les questions de justice sociale prennent une place pr pond rante dans les pr occupations des Qu b cois l instar du d bat social notre r flexion sur la tarification des services d eau au Qu bec place en son centre le principe d quit Les recommandations g n rales que nous y laborons d coulent des multiples facettes de ce principe qu il s agisse d quit verticale pour prot ger les plus indigents de tarifs trop exigeants d quit horizontale pour s assurer que les consommateurs consciencieux ne subventionnent pas ind ment le comportement de consommateurs irresponsables ou encore d quit interg n rationnelle pour veiller la p rennit de nos infrastructures De mani re assez pr visible l quit verticale peut s obtenir en all geant la facture des plus d munis via des aides financi res selon leurs besoins en eau et leurs revenus De m me l quit interg n rationnelle passe par une gestion de tr s long terme des services et des infrastructures L quit horizontale elle oblige l identification des pratiqu
56. du Comit de suivi du projet d optimisation du r seau d eau potable Enjeux orientations et objectifs pour une nouvelle strat gie de l eau Compteurs ICI Industries commerces et institutions et optimisation des r seaux Version Int grale 2011 p 112 en ligne http ville montreal qc ca pls portal docs PAGE EAU FR MEDIA DOCUMENTS RAPPORT 20VERSIONS20INTEGR ALE PDF consult le 18 novembre 2011 CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau et proactive des infrastructures Manifestement l objectif d quit interg n rationnelle n est pas atteint Tout n est pas noir n anmoins car la Strat gie qu b coise d conomie d eau potable a su utiliser la d pendance financi re des municipalit s pour les inciter aller de l avant en mati re de gestion de leur eau Il s agit d un pas dans le bon sens court terme moyen et long termes cependant nous sommes d avis que de continuer d utiliser les aides financi res comme r compense des am liorations de gestion maintient la d pendance financi re des municipalit s du budget provincial plut t que de favoriser l mancipation budg taire comme le prescrit l objectif d quit interg n rationnelle quit interg n rationnelle sans la clause d co conditionnalit de la Strat gie a Tr s mauvaise quit interg n rationnelle avec la clause d co conditionnalit de la S
57. e la situation n en est pas moins pr occupante aujourd hui En effet une tude de Statistiques Canada publi e en 2008 donn es de 2007 r v lait que le Qu bec poss dait les quatri mes plus vieilles infrastructures publiques gouts approvisionnement en eau autoroutes et ponts au pays Les syst mes de traitement des eaux us es avaient une moyenne Une bonne gestion court terme mais d ge de 19 1 ans soit 68 de un manque de vision long terme leur vie utile Les syst mes d gouts avaient une moyenne d ge de 19 1 ans soit 54 de leur vie utile L ge moyen des syst mes d approvisionnement en eau est de 18 5 ans l ge le plus lev du pays Ces informations nous laissent percevoir un retard dans l entretien et le remplacement des conduites Or qui dit retard dit galement probl mes de gestion Effectivement si la plupart des municipalit s du Qu bec sont aujourd hui tr s au fait de cette r alit il semble tout de m me que nous ayons eu affaire depuis trop longtemps une gestion qui bien que consciencieuse n ait pas t mue par un souci de p rennit des infrastructures Autrement dit les infrastructures d eaux potable et us es auraient joui d une plut t bonne gestion de court terme mais auraient souffert d importantes lacunes de gestion long terme Ainsi aujourd hui des investissements consid rables dans ces lourdes infrastructures sont essentiels l chelle de la pr
58. e bonnes propri t s en termes d efficacit conomique Il est noter que le rabais pourrait en principe tre tr s substantiel de sorte que le premier bloc serait presque gratuit Quelques mises en garde sont requises concernant le fait d accorder un volume d eau quasi gratuit tous les usagers r sidentiels Premi rement le souci d autofinancement impose que les surplus de tarifs sur le bloc 3 dans l Option 3 et sur le bloc 2 dans l Option 4 qui vont financer ce rabais d pendent du volume octroy tous de la r partition de la consommation de la population de l lasticit de la demande et d autres facteurs encore Autrement dit plus le volume au rabais est lev plus les surplus de tarifs le sont aussi Donc un volume au rabais trop g n reux pourrait conduire des distorsions de tarif importantes nuisant ainsi l efficacit conomique voire des surplus de tarifs inacceptables Cet ventuel probl me pourrait tre vit si on n accordait un volume minimal au rabais qu aux m nages dans le besoin Cela conduirait des situations quivalentes aux Options 1 et 2 vues plus haut sauf qu au lieu d accorder des aides financi res aux m nages les plus pauvres ces aides prendraient la forme d un volume subventionn pour ces m nages 64 La tarification par blocs progressifs TBP est tr s r pandue de nombreuses juridictions cf Annexe CIRANO Allier savoir et d cision A9 50 R f
59. e a d but en juillet 2001 L introduction progressive de ces nouveaux tarifs a permis d viter des augmentations de prix trop importantes L augmentation du tarif moyen au cours des 2 derni res ann es tait de 6 5 pour cent Salem a galement lanc une vaste campagne de sensibilisation publique pour encourager la conservation de l eau d San Jose Water Company California San Jos Water Company SJWC est une soci t d eau appartenant des investisseurs desservant plus de 1 million de personnes dans la Silicon Valley en Californie La soci t est le prestataire de services de l eau dans le comt de Santa Clara depuis pr s de 140 ans Environ 193 000 des 212 000 connexions sont r sidentielles Les Tarifs de SJWC sont r glement s par la California Public Utilities Commission CPUC La mission du CPUC est d quilibrer les int r ts des clients des services publics et les int r ts des investisseurs en veillant ce que les tarifs des services publics soient justes et raisonnables La CPUC assure galement que toutes les am liorations n cessaires soient apport es la SJWC et que le syst me soit exploit de mani re efficace Apr s la s cheresse que la Californie a connue au d but des ann es 1990 SJWC a r vis sa structure tarifaire pour accro tre la coh rence de ses flux de recettes et simplifier son syst me La structure de prix qui en r sulte a permis SJWC de couvrir ses frais de service de maintenir un fl
60. e l importance qu on y porte dans le d bat public concernant le financement et la tarification des services d eau au Qu bec l quit a aussi un co t notamment cause d une rentabilit conomique des compteurs d eau r sidentiels encore d montrer mais surtout parce qu il est question ici avant tout de compromis Effectivement l quit poss dant plusieurs facettes tel que d montr ici il s agit pour le Qu bec de d cider de l quilibre entre quit verticale horizontale et interg n rationnelle qui le refl tera au mieux en tant que soci t Dans tous les cas donc avant m me de parler de chiffres nous estimons qu un dialogue commun et de fond reste n cessaire afin d clairer le d bat public sur la question d une tarification plus quitable de son implication sur la gestion et sur le financement des services d eau CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau 1 INTRODUCTION Cette r flexion s inscrit dans le prolongement de celle du Groupe de travail sur la tarification des services publics pr sid par Claude Montmarquette Dans son rapport intitul Mieux tarifer pour mieux vivre ensemble le Groupe r alisait une valuation globale de l important enjeu de soci t que constitue le financement des services publics qu b cois La pr sente r flexion a pour mandat de proposer une analyse cibl e du financement d un service public
61. er les informations n cessaires au trac d un portrait provincial pr cis des services d eau s 2 4 2 La redevance du MDDEP pour l utilisation de l eau par certaines industries Depuis le 30 d cembre 2010 est applicable le R glement sur la redevance exigible pour l utilisation de l eau Encadr par la Loi sur la qualit de l environnement ce r glement a pour cons quence d assujettir toute personne dont l activit entra ne l utilisation d un volume d eau moyen de 75 m 75 000 litres ou plus par jour une redevance pour l utilisation de l eau Plus pr cis ment deux taux sont mis en place Le taux le plus lev de 0 07 m3 est impos aux industries certaines entreprises cibl es dont le produit requiert de puiser une quantit d eau dont la plus grande partie ne sera pas retourn e au point de pr l vement suivant le processus de production telles les industries de production d eau en bouteilles ou dans d autres contenants de fabrication de boissons de fabrication de produits min raux non m talliques de pesticides d engrais d autres produits chimiques agricoles et de produits chimiques inorganiques de base dont le produit incorpore de l eau et celles d extraction de p trole et de gaz Le taux le plus bas de 0 0025 m ou 2 50 par million de litres d eau s applique des activit s cibl es entra nant un pr l vement de plus de 75 m par jour Cette tarification exige videmment l i
62. es des usagers Il s ensuit qu une condition indispensable une tarification pleinement quitable est la pr sence de dispositifs de mesure de la consommation des usagers institutionnels commerciaux industriels mais aussi r sidentiels pr cis selon les niveaux d quit recherch s cet gard nous sommes conscients de l aversion qu prouvent plusieurs Qu b cois envers les compteurs d eau surtout ceux r sidentiels du fait entre autres d une rentabilit conomique encore ambig e C est une r alit politique importante avec laquelle nous avons compos afin que cette r flexion demeure utile Dans cette optique nos recommandations g n rales se d clinent en divers sc narios selon une disponibilit de dispositifs de mesure court moyen ou long terme ou encore jamais le statu quo pour les divers usagers concern s Soulignons que cette r flexion concerne exclusivement les services d eau approvisionnement traitement stockage et distribution de l eau potable ainsi que collecte et traitement des eaux us es et ne concerne pas l eau en tant que ressource naturelle La distinction peut para tre s mantique mais elle est cruciale D une part m me si une bonne gestion des services d eau am ne aussi une meilleure utilisation de la ressource et donc sa plus grande conservation la tarification des services d eau ne vise certainement pas tarifer la ressource elle m me mais plut t financer le
63. es par la Strat gie la Mesure 4 concerne l obligation de mettre en place une tarification ad quate pour les municipalit s dont les objectifs de conservation ne seraient pas atteints en 2017 Bien entendu la forme que prendra cette tarification ad quate d pendra grandement des informations disposition pour l laborer Pour ce faire la Mesure 3 pr voit l installation de compteurs d eau dans les immeubles non r sidentiels et une valuation de la consommation r sidentielle typique ce qui constitue d j une am lioration consid rable par rapport la pratique dominante actuelle Par exemple de telles informations permettraient de tarifer les ICI Au niveau r sidentiel tout d pendra de la qualit des estimations obtenues Comme d j mentionn id alement on aimerait conna tre la consommation moyenne par type d habitation unifamiliale multifamiliale etc et en fonction d autres caract ristiques de l habitation piscine surface de jardin etc CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau D ici ce que la mesure 4 soit implant e l o n cessaire en 2017 la Strat gie permet une am lioration des propri t s d quit horizontale d efficacit conomique et de responsabilisation gr ce la tarification volum trique des ICI D autre part on remarque que l objectif d quit interg n rationnelle n est pas atteint d ici 2017 Ce
64. es qu avec la pr sence de compteurs Ainsi de nombreuses villes qui ont souhait mettre en place un programme de subvention ciblant les plus petits consommateurs ont quip les foyers de compteurs Par exemple 99 des consommateurs d eau de Santiago Chili sont mesur s ce qui a permis la ville de favoriser les petits consommateurs par une tarification blocs progressifs quit horizontale De m me 96 des foyers reli s au r seau Abidjan C te d lvoire sont mesur s Bien s r si l objectif est de favoriser les petits consommateurs souvent plus faibles revenus alors l installation des compteurs ne peut se faire enti rement leur charge D ailleurs pour le cas de l lectricit il a ainsi t Association of Water and Sanitary Regulatory Entities of the Americas ADERASA Situaci n Actual de la Regulaci n de las Tarifas de los Servicios de Agua Alcantarrillado y Tratamiento de Aguas Residuales en Latinoam rica Grupo de Tarifas y Subsidios Consultant s draft report World Bank Washington DC 2005 1 U P Ragupathi et V Foster Water Tariffs and Subsidies in South Asia A Scorecard for India Paper 2 Water and Sanitation Program New Delhi 2002 14 p en ligne wWww wsp org sites wsp org files publications 418200752957 scorecard pdf consult le 4 juin 2011 92 E Roth Water Pricing in the EU A Review European Environmental Bureau Publication 2001 0072 Brussels 2001 39 p en ligne ftp
65. es r seaux de distribution il est estim que le Qu bec perd 22 1 de l eau vou e la consommation comparativement la moyenne canadienne de 13 3 Tableau 2 1 Cette statistique nous am ne nous pencher sur l tat des infrastructures d aqueduc et d gout dans la province R flexion sur une tarification quitable des services d eau Figure 1 Pourcentage d eau consomm e par secteur au Qu bec en 2009 E R sidentiel W Industriel commercial et institutionnel ICI Pertes au r seau Source Environnement Canada 2011 Enqu te sur l eau potable et les eaux us es des municipalit s Utilisation de l eau par les municipalit s Tableaux sommaires de 2009 Pop r pondante 4 498 065 hab 2 2 tat des infrastructures d eau au Qu bec Hormis en ce qui concerne les normes de gestion des services d eau normes d op ration de qualit de suivi etc et toute modification aux r seaux d aqueduc et d gout l ments qui rel vent de l autorit du MDDEP au Qu bec les services d eau sont la responsabilit des municipalit s8 qui les planifient contr lent et dans une certaine mesure les financent n en pas douter cette responsabilit implique de nombreux d fis pour les municipalit s entre autres au niveau du maintien des infrastructures En 2002 un document de consultation du MDDEP mentionnait au sujet des infrastructures d eau potable seulement que Une propor
66. et autres urgences qui pourraient survenir Mais il n est pas essentiel que l autofinancement ait lieu l chelle strictement municipale Par exemple celui ci peut se faire l chelle de r gies regroupant plusieurs municipalit s Cela permettrait aux petites municipalit s dont les co ts par habitant seraient trop lev s pour tre couverts avec des tarifs abordables de faire appel la solidarit de municipalit s plus grandes Encadr 4 L autofinancement n cessaire une gestion p renne mais pas suffisant L objectif d autofinancement doit s accompagner d un financement proactif tablissement de montants stables tenant compte d un horizon lointain et non r actif d penses de rattrapage etc Plus pr cis ment c est la mise en place d une tarification ad quate bas e autour d un objectif d autofinancement qui incite les entit s gestionnaires ici les municipalit s adopter un point de vue proactif En effet la n cessit d une certaine stabilit des tarifs coupl e l objectif d autofinancement oblige les municipalit s lisser leurs investissements dans le temps et ainsi op rer une gestion de long terme C est donc par le m canisme d une tarification ad quate que l objectif d autofinancement sert implanter une approche proactive d investissements en infrastructures et partant une gestion p renne de celles ci valuation de la pratique actuelle Actuellement les mun
67. financement ad quat de ces services 19 Environnement Canada Enqu te sur l eau potable et les eaux us es des municipalit s Tarification de l eau par les municipalit s Tableaux sommaires de 2009 2011 p 6 en ligne www ec gc ca eau water EDOE12D7 1C3B 4658 8833 347B527C688A MWWSWaterPricingSmmaryTables2009 FR pdf consult le 8 ao t 2012 CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau Figure 2 Proportions tarifaires compar es Qu bec Canada pour l ann e 2009 QU BEC CANADA 80 2 TBD 0 5 TBD 9 3 E Tarifs non volum triques H Tarifs non volum triques Tarifs bas s sur la consommation Tarifs bas s sur la consommation E Tarif unitaire constant TUC E Tarif unitaire constant TUC E Taux par blocs progressifs TBP E Taux par blocs progressifs TBP E Taux par blocs d croissants TBD B Taux par blocs d croissants TBD Source Environnement Canada 2011 Enqu te sur l eau potable et les eaux us es des municipalit s Tarification de l eau par les municipalit s Tableaux sommaires de 2009 Population r pondante 3 734 735 hab CIRANO Allier savoir et d cision IZ R flexion sur une tarification quitable des services d eau M Claude Sauv estime que le co t total de production d eau potable et de traitement des eaux us es est d environ 1 51 m3 au Qu bec Encadr 1 2 Le tarif moyen appliqu
68. grands dossiers strategie eau evaluation strategie eau 2006 pdf consult le 15 ao t 2012 21 Nous ne disposons pas de donn es quivalentes pour les usagers industriels et institutionnels 22 Environnement Canada Enqu te sur l eau potable et les eaux us es des municipalit s Tarification de l eau par les municipalit s Tableaux sommaires de 2009 2011 pp 13 et 19 en ligne www ec qc ca eau water EDOET2D7 1C3B 4658 8833 347B527C688A MWWSW aterPricingSmmaryTables2009_ FR pdf consult le 8 ao t 2012 CIRANO Allier savotr et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau Figure 3 R partition des co ts de services d eau en co ts fixes et co ts variables Sources a F d ration canadienne des municipalit s et le Conseil national de recherches du Canada Tarification des services d eau et d gout recouvrement int gral des co ts 2006 pp 23 24 en ligne www fem ca Documents reports Infragquide Water and Sewer Rates Full Cost Recovery FR pdf consult le 15 ao t 2012 b MAMROT Strat gie qu b coise d conomie d eau potable L conomie d eau potable et les municipalit s 2 d 2011 pp 107 108 en ligne www mamrot gouv qc ca fileadmin publications grands dossiers strategie eau eau potable municipalites pdf consult le 15 ao t 2012 c C Sauv Mise jour de l valuation conomique de la Strat gie qu b co
69. ication a longtemps t structur e sans objectif de conservation Les consommateurs ne payaient pas en fonction du volume consomm et les subventions crois es taient nombreuses Depuis les ann es 1990 une plus grande rationalisation de la consommation est vis e cet objectif s est accompagn de r formes de la tarification Les autorit s publiques sont les principales responsables des services li s l eau dans les zones urbaines Avant la fin des ann es 1980 les consommateurs payaient typiquement des frais fixes bas s sur la valeur de leur propri t ou la taille du compteur et recevaient une allocation gratuite wds worldbank org servlet WDSContentServer WDSP 1B 1997 10 01 000009265 3971201161412 Rendered PDF multi_page pdf consult le 2 mai 2011 77 F d ration des maires de villes moyennes La tarification de l eau Collection rep res municipaux Paris 2011 48 p en ligne www villesmoyennes asso fr upload files repereEau pdf consult le 15 juin 2011 78 NUS Consulting tude NUS Consulting sur le prix de l eau en Europe en 2008 2008 p 3 en ligne www lyonnaise des eaux fr resources pdf nus consulting2008 pdf consult le 15 juin 2011 CIRANO Allier savoir et d cision 5 66 R flexion sur une tarification quitable des services d eau d eau La consommation sup rieure cette allocation tait tarif e au volume soit taux fixe soit par blocs progressifs Il est n
70. icipalit s sont tr s d pendantes des octrois financiers du gouvernement provincial De plus on constate que cette d pendance s accompagne d un sous financement du r seau avec des infrastructures vieillissantes et ayant parfois d pass depuis longtemps leur dur e de vie utile Montr al par exemple c tait le cas de 33 des conduites d aqueduc et de 3 des conduites d gout en 200248 Nous constatons donc que de lourds investissements doivent tre r alis s pour corriger la trajectoire actuelle Pour l instant nous semblons plut t tre dans une logique de rattrapage d un retard accumul au cours du temps ce qui est donc relativement loin du portrait id al d une gestion saine 47 R Gagn et A Haarman Les infrastructures publiques au Qu bec volution des investissements et impact sur la croissance de la productivit Centre sur la productivit et la prosp rit HEC Montr al f vrier 2011 34 p en ligne http cpp hec ca cms assets documents recherches _publiees PP 2010 03 Infrastructures pdf consult le 28 ao t 2012 Nous l avons vu dans le cas du r seau routier o la trag die du viaduc de la Concorde en juin 2006 a amorc un r investissement massif dans un r seau vieillissant Pourtant le mauvais tat des routes tait visible de tous Le Centre sur la productivit et la prosp rit fait tat d un sous financement chronique depuis des dizaines d ann es 48 Ville de Montr al Rapport
71. ier recours tiennent compte de cette composante du loyer CIRANO Allier savoir et d cision 5 54 R flexion sur une tarification quitable des services d eau dans ce rapport sont carr ment malmen s surtout ceux d quit horizontale et interg n rationnelle d efficacit conomique et de responsabilisation des comportements Section 3 4 Le graphique ci dessous rappelle la performance de la pratique actuelle pour chacun des objectifs Pratique de financement actuelle acc s illimit financement par l imp t foncier quit Verticale n A Bonne Tr s bonne Horizontale GT Tr s mauvaise Interg n rationnelle M Tr s mauvaise Les performances en termes d quit verticale sont li es la capacit des aides sociales provinciales de permettre aux m nages d munis d acc der au logement Outre sa pi tre performance en termes d quit les propri t s du mode de financement actuel en termes d efficacit conomique de responsabilisation et de conservation sont catastrophiques 4 4 Le sc nario de la Strat gie Tarification en fonction des mesures propos es dans la Strat gie qu b coise d conomie d eau potable Nous examinons maintenant dans quelle mesure la Strat gie qu b coise d conomie d eau potable pourrait servir de tremplin une meilleure gestion des services d eau dans l interm diaire de la r alisation du sc nario id al Parmi les mesures pr vu
72. ification quitable des services d eau scinde les usagers r sidentiels en deux sous groupes les usagers en besoin d assistance et les autres Quant aux ICI l quit verticale ne les concerne pas mais l quit horizontale appelle une importante distinction Pour les industries et les commerces qui ont un objectif de maximisation de profit les services d eau constituent un intrant n cessaire aux op rations de l entreprise au m me titre que n importe quelle autre mati re premi re En revanche pour les institutions h pitaux coles services publics etc les services d eau ne servent pas atteindre un objectif de maximisation de profit mais bien un objectif d int r t g n ral Par cons quent la tarification des services d eau devrait refl ter un minimum cette distinction en appliquant par exemple la m me r gle de tarification aux commerces et industries et ventuellement une r gle de tarification distincte pour les institutions Pour r sumer au moins quatre cat gories principales mergent 4 les citoyens d munis quit horizontale et verticale les citoyens non d munis quit horizontale les industries et commerces quit horizontale les institutions quit horizontale La cat gorisation ci dessus est utilis e dans le reste de ce rapport Cette cat gorisation d usagers pourrait par contre varier en pratique Dans tous les cas ce qu il importe de retenir ici est
73. ification afin de tenir compte des besoins des foyers valuation de la pratique actuelle Nous l avons vu l attribution d un service illimit tous garantit l acc s aux citoyens les plus d munis La pratique actuelle r pond donc tr s bien un des objectifs de l quit verticale la satisfaction des besoins essentiels en eau Quant au financement par l imp t foncier on entend souvent dire que sa progressivit implique qu il remplit l objectif d quit verticale partir du moment o la condition minimale d avoir un toit o se loger est respect e En plus d omettre de consid rer la qualit de l eau mise disposition des individus log s ce raisonnement est trop rapide car il confond progressivit et assistance Encadr 34 Cette approche de l quit verticale est adopt e dans de nombreux pays dont l Australie et l Espagne etc et pr conis e par de nombreuses organisations dont la Banque Mondiale cf Annexe 35 Voir T Ash amp Funding Water Conservation Journal of the American Water Works Association vol 104 no 2 f vrier 2012 p 70 pour un point de vue moderne sur la tarification des services d eau et la prise en compte des besoins l article porte surtout sur la conservation de l eau mais mentionne plusieurs principes importants de tarification des services d eau CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau 4 Nous
74. illeure ma trise de la consommation 2 Une meilleure d tection des fuites sur le r seau diminuant ainsi les co ts li s aux pertes 3 Un meilleur recouvrement des co ts pour le financement long terme des infrastructures assurant la prise en compte des utilisateurs futurs 4 La mise en place de programmes de subventions bas es sur les quantit s aux plus d munis Cet aspect permet d assurer l quit verticale Le nombre de consommateurs quip s d un compteur varie norm ment allant de O Calcutta et en Irlande 100 au Chili Une r cente enqu te couvrant 22 grands services d eau en Am rique latine a montr une couverture moyenne de compteurs de 78 avec des variations allant de 65 95 0 Une enqu te sur les services d eau en Inde a montr que la couverture moyenne est d environ 62 dans les grandes villes et de 50 dans les petites villes Environ deux tiers des pays de l OCDE couvrent plus de 90 des foyers avec des compteurs 2 Un rapport de la Banque Mondiale portant sur les questions d quit li es l introduction d une tarification de l eau pointe la n cessit de pouvoir mesurer la consommation individuelle des foyers afin de pouvoir ma triser les effets redistributifs d une tarification de l eau et ainsi maitriser les aspects li s l quit verticale 3 Toutes les politiques visant d dommager les plus faibles consommateurs ne peuvent par d finition n tre implant
75. ique et de responsabilisation des comportements le tarif unitaire devrait refl ter la somme du co t marginal de court terme correspondant la variation dans les co ts principalement variables tels ceux d op rations et du co t marginal de long terme correspondant la variation dans les co ts principalement fixes ou ne variant que dans un temps significatif tels ceux d infrastructures 62 Tarification des ICI Une tarification quitable doit se faire tarif unitaire constant TUC pour les ICI tabli selon la somme des co ts marginaux de court et de long terme 4 2 3 Tarification r sidentielle La tarification r sidentielle a ceci de particulier qu elle est tr s concern e par l objectif d quit verticale qui tient compte de l aspect essentiel de l acc s une eau de qualit et de quantit 60 est noter toutefois que le terme K meilleures pratiques ne refl te que la pratique courante la plus employ e en ce moment Ces pratiques changent avec le temps selon le point de vue dominant du moment qu il soit celui des conomistes des comptables des ing nieurs des cologistes etc Par cons quent ces meilleures pratiques ne se situent pas au dessus de toute discussion et sont m me parfois carr ment discutables 61 Cet argument rejoint la notion d quit verticale au sens o la d finition d un usage excessif est relative aux besoins Les besoins de fonctionnement d un h pital
76. is de reporter la construction de nombreuses infrastructures 8l Le gouvernement central a d cid d s les ann es 1990 d tablir un amp code de l eau qui exige 1 Une tarification qui recouvre le co t total sans subventions crois es 2 Un investissement dans les infrastructures 3 Une clarification sur les droits de propri t et une possibilit d changer ces droits notamment pour les zones rurales 4 De mettre en place des programmes d information du public Le processus de r formes est toujours actif L Accord intergouvernemental sur l Initiative nationale de l eau a t sign le 25 juin 2004 L objectif global de cette Initiative est de parvenir une structure coh rente au niveau national bas sur la amp gestion des ressources en eau qui optimise les r sultats conomiques sociaux et environnementaux 82 Parmi les points fondamentaux l initiative demande d introduire des syst mes de compteurs plus grande chelle qu actuellement afin d atteindre les objectifs conomiques sociaux et environnementaux d Espagne Comme en Australie l eau est une ressource relativement rare en Espagne Des efforts ont t entrepris t t afin de g rer cette ressource de mani re efficace Les municipalit s sont responsables de la distribution de l eau aux consommateurs et de la gestion des eaux us es Cette responsabilit 79 Dinar The Political Economy of Water Pricing Reforms Oxford Universit
77. isations incluant celles d volues aux routes aux b timents et aux autres quipements Les gouvernements du Qu bec et du Canada ont aussi consenti des efforts financiers notables afin d aider les municipalit s se doter des quipements ad quats en mati re d eau potable et d eaux us es Depuis le milieu des ann es 1950 le gouvernement du Qu bec par le biais de diff rents programmes d assistance financi re destin s aux municipalit s a contract des engagements financiers de pr s de 17 milliards de dollars capital et int r ts afin de r soudre des probl mes li s l eau potable et aux eaux us es n16 En r sum le Qu bec poss de donc des r seaux d aqueduc et d gout d t rior s qui n ont apparemment pas t g r s dans une perspective de long terme par les municipalit s pour lesquels nous ne poss dons pas toujours d informations pr cises et qui n cessitent aujourd hui d normes investissements pour rattraper les manquements pass s et assurer les besoins actuels et futurs Il est donc in vitable que la question du financement se pose et donc que se pose aussi celle de la tarification puisque tarification des services d eau il y a d j comme nous le voyons ci dessous fonctionnement sont estim s 3 845 milliards de dollars pour les 10 prochaines ann es en plus des 4 6 milliards en investissement dans les infrastructures 15 Infrastructure Canada L importance de mesurer la consommatio
78. ise d conomie d eau potable et du Rapport concernant l instauration d une tarification de l eau r alis s en 2006 2011 p 23 en ligne www mamrot gouv qc ca pub grands dossiers strategie eau evaluation strategie eau 2006 pdf consult le 15 ao t 2012 Figure 4 Prix moyens pour les services d eau potable et d eaux us es charg s la client le r sidentielle et commerciale en 2009 pour 35 m 120 100 80 60 40 20 0 T T T T T A O o amp A Q LE Ca ST SO PS NE EE Y S LCL D S ES E L O E S d AO Y gt D P SE LE X SE SE SE K a RN O Gi S V Sy N4 E Client le commerciale E Client le r sidentielle Source Environnement Canada 2011 Enqu te sur l eau potable et les eaux us es des municipalit s Tarification de l eau par les municipalit s Tableaux sommaires de 2009 Moyennes pond r es par population desservie CIRANO 20 Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau 2 4 R centes initiatives provinciales pour une gestion des services d eau plus durable 2 4 1 La Strat gie qu b coise d conomie d eau potable D j en 2002 l tat des services d eau d crit ci haut incluant le taux de fuites lev inspirait la Politique nationale de l eau et en particulier son engagement 49 llaborer une strat gie qu b coise de conservation de l eau potable qui rende co
79. issements futurs l et de les r partir parmi l accroissement futur de la quantit consomm e Q Qo 44 Ainsi en actualisant au taux d int r t r el c est dire tenant compte de l inflation i le co t marginal de long terme estim un horizon de T ann es s exprime ainsi r I r Q Q CmLT 2 gt a i 2e 1 i quation 1 Co t marginal de long terme selon la m thode de calcul incr mental moyen Cette mani re de calculer les co ts marginaux de long terme pr sente l avantage de constituer une mesure de pr voyance car elle oblige le gestionnaire de l infrastructure anticiper les besoins futurs De plus une application consciencieuse de ce calcul g n rera n cessairement les recettes suffisantes pour financer le prochain investissement aux erreurs de pr vision pr s Autrement dit cela vitera aux municipalit s de se retrouver soudainement en grand besoin d argent pour financer leurs projets en mati re de services d eau Un autre avantage de cette m thode de calcul est qu elle donne un r sultat stable dans le temps car les investissements futurs commencent tre comptabilis s d s qu ils pointent l horizon de pr vision plusieurs d cennies par exemple Ilustrons le calcul avec un exemple num rique 46 Consid rons une municipalit dont la consommation annuelle est de 6 9 millions de m3 Cette municipalit pr voit une hausse constante de sa demande du fait de l accroissement de
80. l pour l ensemble de la soci t Dans le cas des services d eau cela revient chercher offrir des services d une envergure et d une qualit qui soient adapt es aux besoins de la soci t Clairement un r seau d envergure trop large par rapport aux besoins de la population concern e constitue une forme d inefficacit conomique Inversement un r seau d envergure trop faible ou trop mal entretenu l est galement puisque l accroissement du bien tre de l ensemble de la population justifierait des investissements suppl mentaires En pratique pour savoir si les objectifs de dimensions et de qualit des services d eau fournis sont ad quats il faudrait pouvoir consulter les usagers concern s pour en estimer les besoins Autrement dit il s agit de conna tre la demande les attentes et les priorit s des usagers En pratique comme peu d usagers connaissent v ritablement leur propre consommation m me de mani re approximative cette K consultation doit se faire par l observation du comportement Id alement il s agirait de comptabiliser la consommation de chacun Cela n cessiterait cependant des compteurs d eau dont la grande majorit du Qu bec n est pas quip e Des tapes sont en cours pour installer ces dispositifs dans les ICI Pour le secteur r sidentiel le taux de p n tration des compteurs au Qu bec est relativement faible mais il reste pour l instant tout de m me possible d avoir une id e de
81. la consommation de chaque type de m nage gr ce des tudes statistiques C est pr cis ment de ce type d tudes dont il est question dans la Strat gie Mesure 3 si les objectifs de 2014 Test 2 ou de 2017 Test 3 ne sont pas atteints Mesurer la consommation est une chose mais encore faut il mesurer la amp bonne consommation En effet l objectif d efficacit conomique consiste d terminer si les besoins des usagers justifient les investissements n cessaires la fourniture des services d eau Il est donc important de mettre en relation la consommation des usagers avec les co ts de fourniture des services Or l heure actuelle m me si nous tions capables de mesurer la consommation des usagers nous obtiendrions des chiffres certes utiles mais aucunement reli s aux co ts qu elle implique Nous aurions la r ponse la question Combien d eau consommez vous quand l eau vous est fournie en quantit en apparence illimit e alors que la question qui nous int resse est B amp tant donn que les services d eau sont co teux combien d eau choisissez vous de consommer Il existe plusieurs m thodes pour liciter le comportement comme la m thode de l valuation contingente ou la m thode dite des choix contingents Ces m thodes sont des techniques conom triques de sondage destin es r v ler la valeur attribu e certains biens ou ressources quand il n existe pas de prix de march
82. la est d au fait que la gestion des services d eau est encore d pendante du budget municipal et des subventions provinciales dont l incertitude emp che une gestion de long terme Option Strat gie de 2012 2017 Tarification des ICI par TUC redevances r sidentielles selon la consommation type des m nages et clause d co conditionnalit avec octrois financiers r quit Verticale CR ET Bonne Tr s bonne Horizontale OO OO O Moyenne Interg n rationnelle nn plut t mauvaise Les performances en termes d quit verticale sont li es la capacit des aides sociales provinciales de permettre aux m nages d munis d acc der au logement La tarification des ICI conf re une efficacit conomique et une responsabilisation tr s bonnes dans ce secteur Celles ci demeurent par contre tr s mauvaises dans le secteur r sidentiel L quit interg n rationnelle n est que l g rement am lior e par rapport au statu quo puisque les municipalit s demeurent d pendantes des octrois budg taires provinciaux La clause d co conditionnalit de la Strat gie joue un r le important puisqu elle conditionne les subventions provinciales la bonne conduite des municipalit s Elle incite donc les municipalit s prendre de bonnes habitudes de gestion de leur eau Il s agit donc certainement d une strat gie louable court terme avec l espoir que les habitudes acquises se perp tuent Toutefois no
83. les subventions tatiques tr s lev es il est ainsi tr s dur de recouvrir le co t r el li aux services de l eau et g rer efficacement la demande 5 Historiquement le gouvernement prenait en charge les co ts li s aux infrastructures tandis que des institutions priv es sous mandat public g raient les co ts d op rations C est pourquoi les consommateurs ont longtemps pay seulement les co ts d op rations les subventions tatiques tant pr lev es par l imp t g n ral ind pendant de la consommation d eau Depuis 1995 une nouvelle loi encadre la gestion et la distribution des services li s l eau Les effets de la loi sont durs mesurer car l offre d eau est extr mement fragment e avec de grands carts dans les prix et les structures de tarification travers le pays 86 Les grands principes de la loi sont 83 ibid 84 R Martinez Espi eira M A Garcia Vali as et F Gonz lez G mez amp Does Private Management of Water Supply Services Really Increase Prices An Empirical Analysis in Spain Urban Studies vol 46 no 4 avril 2009 pp 923 945 85 Global Water Intelligence The water pricing paradox en ligne www globalwaterintel com archive 4 9 general the water pricing paradox html consult le 4 juin 2011 86 Dinar et Subramanian Water Pricing Experiences An International Perspective World Bank Technical Paper No 386 Washington DC 1997 178 p en ligne www wds
84. lexion sur une tarification quitable des services d eau Option 3 Taux unitaire constant pour ICI protection incendie financ e par l imp t foncier octroi universel financ par les grands usagers r sidentiels cf figure 6a r quit Verticale CT Plut t bonne Horizontale CE SN r s bonne Interg n rationnelle GE mm Tr s bonne Tout comme pour l Option 1 cette option comporte de tr s bonnes propri t s en termes d efficacit conomique et de responsabilisation De m me la tarification volum trique major e pour les grandes consommations favorise la conservation de la ressource Option 4 Taux unitaire constant pour ICI protection incendie financ e par l imp t foncier octroi universel financ par tous les usagers r sidentiels cf figure 6b r quit Verticale ET Plut t bonne Horizontale C I Tr s bonne Interg n rationnelle G Tr s bonne Comme pour l Option 2 le fait que les aides financi res aux d munis soient financ es par un taux unitaire major affaiblit l g rement les propri t s d efficacit conomique et de responsabilisation qui restent tout de m me plut t bonnes CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau Figure 9 Atteinte d une quit verticale optimale pour les usagers r sidentiels via l octroi d un volume d eau minimal au rabais Options 3 et 4 tarif unitai
85. locales en ce qui a trait la gestion de l eau 87 La loi de 1985 sur l eau exige ainsi que les revenus tir s de l eau soient suffisants pour couvrir les co ts du service La tarification choisie est bas e sur des blocs progressifs quit horizontale Cependant malgr cette loi les prix ne sont toujours pas suffisants pour couvrir les co ts Il est notable que de profondes r formes aient marqu le pays durant la derni re d cennie en ce qui concerne la gestion de l eau Ces r formes font suite aux profonds changements institutionnels qui ont eu lieu dans les ann es 1990 dans le pays Ainsi il est d sormais demand 1 De favoriser les partenariats public priv par la distribution de concessions 2 De fixer des tarifs variant r gion par r gion afin de refl ter la diversit des co ts 3 De couvrir les co ts totaux en instaurant des structures de tarification plus efficace Les r centes d clarations du gouvernement vont dans ce sens Ainsi le ministre des Ressources en eau l occasion d une intervention devant les micros de la Cha ne Ill avait d clar amp Aujourd hui il s agit de rapprocher un tant soit peu le prix exerc par l ADE du co t r el de l investissement Une telle d marche vise am liorer la qualit de services notamment en organisant le r seau de distribution 88 Le Journal La Tribune cite galement des responsables du secteur qui noncent que La logique de la gesti
86. mauvaise dans le secteur r sidentiel 40 La pratique consistant exiger un montant forfaitaire aux usagers non mesur s calcul en fonction de la consommation type se retrouve par exemple Newport New Hampshire cf Annexe 41 Ind pendamment de l objectif d quit horizontale n oublions pas qu il est n cessaire d avoir certaines informations sur les caract ristiques des m nages comme leur taille et leur revenu pour pouvoir appliquer des mesures d quit verticale CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau quit horizontale si Mesure 3 de la Strat gie en place ICI R sidentielle Moyenne 3 2 3 L quit interg n rationnelle Contrairement l quit verticale et l quit horizontale l quit interg n rationnelle est de nature temporelle Elle s int resse la r partition du bien tre des membres d une soci t au cours du temps et compare le sort d usagers ventuellement distincts existant des dates diff rentes Plus pr cis ment l quit interg n rationnelle veille ce qu une g n ration ne fasse pas ind ment les frais des d cisions des g n rations pass es Dans le cadre des services d eau l quit interg n rationnelle est intimement li e aux co ts marginaux indirects et plus pr cis ment la p rennit des infrastructures la stabilit de leur financement et au respect de l e
87. mique extension du service L eau et le service des eaux us es seront utilis s comme un incitatif pour le d veloppement conomique Coh rence avec les co ts du service Les tarifs seront fix s de mani re couvrir le co t int gral du service ce qui comprend l exploitation et la maintenance des infrastructures le service de la dette les investissements dans les infrastructures futures et les co ts indirects tels que la facturation le personnel et l entretien des v hicules Impact minimal pour les clients Les taux seront ajust s d une mani re qui vite une augmentation trop importante des co ts pour les grands consommateurs Autonomie SCU ne d pendra plus des transferts du comt pour couvrir ses co ts Stabilit des prix et du revenu Les revenus seront stables et pr visibles selon les saisons et d ann e en ann e Accessibilit Les bas revenus seront prot g s contre des taux trop lev s quit verticale Conservation Gestion de la demande La tarification devra encourager une utilisation de l eau plus efficace Facilit de mise en uvre Les changements seront faciles communiquer aux clients et aux lus la suite de cette tude SCU a d cid d unifier sa tarification et de l orienter vers une tarification par blocs progressifs TBP ce qui correspond une volont d implanter une tarification respectant l quit horizontale Originellement l
88. n 2 4 Au c ur de ces mesures la tarification des services d eau en particulier des usagers industriels occupe une place importante Par exemple le Minist re du d veloppement durable de l environnement et des parcs MDDEP a annonc en mai 2010 la mise en place d une redevance sur l eau dont l objet est d imposer des frais pour l utilisation d eau de certaines industries cibl es dans la province Section 2 4 1 En mars 2011 tait aussi annonc e la Strat gie qu b coise d conomie d eau potable qui contient galement une mesure conditionnelle portant sur la tarification de la consommation d eau Section 2 4 2 2 1 La consommation d eau au Qu bec dans le Canada Le Qu bec est la troisi me province canadienne qui consomme le plus de litres d eau par personne par jour suivi par la Colombie Britannique Tableau 2 1 Par exemple la consommation r sidentielle y est de 386 1 p i soit une diff rence de 112 l p j par rapport la moyenne canadienne 274 1 p i 4 Ouranos Consortium sur la climatologie r gionale et l adaptation aux changements climatiques Impacts amp adaptation Ressources hydriques en ligne www ouranos ca fr programmation scientifique impacts et adaptation ressources hydriques php consult le 9 novembre 2012 Ressources naturelles Canada Atlas du Canada R partition de l eau douce en ligne http atlas nrcan gc ca site francais maps freshwater distribution 1 consult
89. n de l eau avec des compteurs et son application au Canada Division recherche et analyse Juin 2005 p 1 16 MDDEP La gestion de l eau au Qu bec Document de consultation publique Les infrastructures municipales et la gestion des services d eau en ligne www mddep gouv qc ca eau consultation themes3 htm consult le 10 ao t 2012 CIRANO Allier savoir et d cision 13 R flexion sur une tarification quitable des services d eau 2 3 tat actuel de la tarification utilis e au Qu bec En plus de l information sur l tat physique des r seaux d aqueduc et d gout un autre type d information manquante concerne le volume m me d eau consomm e au Qu bec et dans ses municipalit s Dans un contexte o une gestion durable des services d eau est un objectif r el et pris au s rieux ce manque est une r alit tr s pr occupante Selon Sophie Duchesne professeure au Centre Eau Terre Environnement de l INRS et sp cialiste en hydrologie et infrastructures urbaines amp Savoir o va l eau qu on produit serait d j une bonne base pour agir et cibler les interventions La probl matique majeure c est qu on n a pas une bonne connaissance de ce qui est vraiment consomm et par qui 7 Effectivement sans cette connaissance impossible de savoir avec pr cision quel niveau intervenir pour am liorer les services Comme le montre le Tableau 2 2 le Qu bec se maintient tr s loin de la plup
90. n dialogue doit tre soigneusement mis en place avant le lancement d une r forme une communication ax e sur les am liorations li es l quit est une cl du succ s des nouvelles tarifications aupr s du public Nous allons pr senter plusieurs exp riences de tarifications scind es en deux grandes parties Premi rement nous nous int resserons aux exp riences de comt s ou de villes aux tats Unis qui ont implant une transition vers une nouvelle tarification de l eau visant couvrir la totalit des co ts li s l approvisionnement en eau et au traitement des eaux us es Nous allons insister sur les cl s du succ s de l implantation de ces nouvelles tarifications et particuli rement les m canismes qui ont facilit leur acceptation publique Nous baucherons ensuite les situations actuelles de plusieurs pays de l Organisation de coop ration et de d veloppement conomiques OCDE afin de mettre en avant les diff rents choix de tarifications et les conditions qui les ont motiv s 6 1 tats Unis villes et comt s ayant implant une nouvelle tarification a Stanly County Utilities Caroline du Nord Stanly County Utilities SCU l entit responsable de la gestion des infrastructures publiques dans le comt de Stanly en Caroline du Nord exploite deux infrastructures d acheminement d eau et d eaux us es Bien qu il soit dirig comme un fonds d entreprise SCU a longtemps repos sur les transferts provenan
91. nario de tarification qui serait id al c est dire qui permettrait d atteindre les quit s horizontale verticale et interg n rationnelle optimales nous remarquons que l quit a non seulement une valeur mais qu elle a aussi un co t Effectivement la maximisation de l quit horizontale par exemple n cessiterait la mise en place de compteurs d eau la fois pour les ICI et les usagers r sidentiels dispositifs dont la rentabilit reste encore tablir Heureusement la Strat gie qu b coise d conomie d eau potable offre un sc nario interm diaire qui devrait permettre une am lioration notable de la situation L tude de ces trois sc narios statu quo K id al et de la Strat gie ainsi que l exploration en annexe d exp riences internationales en mati re de financement des services d eau nous ont permis de retirer quelques recommandations g n rales et le ons particuli res toujours guid es par les objectifs d quit et qui peuvent tre r sum es par les mots suivants autofinancement connaissance et recouvrement des co ts approche graduelle transparence et enfin communication Quant la pratique actuelle au Qu bec les trois messages suivants sont ressortis comme prioritaires lors de notre r flexion 1 Le financement des services d eau par l imp t foncier sans objectif d autofinancement n est pas quitable Des trois facettes fondamentales de l quit verticale horizontale
92. nditionnelle l attribution de toute aide financi re l adoption de mesures d conomie d eau et de r duction des fuites de la part des municipalit s 23 Il aura fallu attendre pr s de dix ans pour que la Strat gie qu b coise d conomie d eau potable voie le jour En 2011 le Minist re des affaires municipales des r gions et de l occupation du territoire MAMROT a annonc la mise en uvre d une Strat gie qu b coise d conomie d eau potable appel e la Strat gie dans le reste de ce rapport 24 Celle ci propose une approche collaborative entre le gouvernement provincial et les municipalit s pour atteindre des cibles de r duction d usage Elle s articule en cinq mesures Mesure 1 La production d un tat de la situation et d un plan d action incluant une description des mesures d conomie d eau et une r glementation sur l eau potable Mesure 2 La production d un bilan de l usage de l eau une mesure de la production et de la distribution d eau avec d bitm tres calibr s et si requis un programme de d tection et de r paration des fuites Mesure 3 L installation de compteurs d eau tous les ICI et immeubles mixtes cibl s et l estimation des consommations types r sidentielle Mesure 4 La mise en place d une tarification ad quate Mesure 5 La pr sentation d un rapport annuel sur la gestion de l eau au conseil municipal Ces mesures sont accompagn es d une cla
93. nfuseur communique asp no 1665 consult le 15 ao t 2012 32 ibid CIRANO Allier savoir et d cision 2 24 R flexion sur une tarification quitable des services d eau 3 L OBJECTIF D QUIT DANS LA TARIFICATION DES SERVICES D EAU Face la probl matique du financement des services d eau introduite plus haut ce rapport value le mode de financement qu est la tarification de ces services cela au travers une perspective d quit En effet la question de l quit nous para t tre primordiale tant par la place qu elle prend juste titre dans le d bat public que par le fait que l acc s l eau est un besoin fondamental L quit plac e au centre de cette r flexion nous verrons que cette finalit appelle elle seule des recommandations particuli res quant la tarification des services d eau Nous verrons d ailleurs que ces recommandations sont tout fait en accord avec d autres objectifs importants une saine gestion des services d eau soit l efficacit conomique et la responsabilisation des usagers en plus de contribuer la conservation de la ressource Mais tout d abord pr cisons la port e de notre r flexion 3 1 Tarification des services d eau et non de la ressource Le pr sent rapport porte sur la gestion des services d eau qui incluent l approvisionnement le traitement le stockage et la distribution de l eau potable ainsi que la collecte et le traitement des eau
94. nismes comme le SSHRC Canada le FQRSC Qu bec le FNS Suisse et ANR France Jeremy Laurent Lucchetti est professeur assistant au d partement des sciences conomiques de l Universit de Gen ve Il a fait ses tudes aux universit s de Grenoble et HEC Montr al d o il a obtenu un doctorat en conomie en 2009 Ses recherches portent notamment sur les risques li s l utilisation commune des ressources naturelles et sur les questions d efficacit conomique et d quit li es la gestion des biens communs Kim McGrath est experte conseil sp cialis e en gestion de l eau et des conflits d usage qui y sont li s D abord dipl m e technicienne en traitement de l eau et assainissement elle est aujourd hui titulaire avec distinction d un Baccalaur at en Environnement et d veloppement de l Universit McGill et d une Ma trise en droit avec sp cialisation en gouvernance de l eau de l Universit de Dundee Royaume Uni Ses r alisations pour diff rents organismes publics et priv s incluent l valuation du Programme Eau et Assainissement de la Banque Mondiale ainsi que divers mandats l international dont en Argentine et au Kenya Membre active du Comit D veloppement durable de l Institut de m diation et d arbitrage du Qu bec depuis 2011 Kim a galement si g sur le conseil d administration de l Association canadienne des ressources hydriques de 2008 2010 CIRANO Allier savotr et d cision
95. nitaire augmente par paliers une fois certains seuils de consommation franchis En g n ral le nombre de paliers est faible de 2 4 Figure 4b Tarification par blocs d croissants TBD Le taux unitaire diminue par paliers Autrement dit les premiers m3 sont les plus chers Figure 4c Tarification saisonni re Le taux unitaire d pend de la p riode de l ann e Habituellement il est plus lev en t ou pendant les p riodes o l eau est moins abondante Figure 4d 58 l usage des guillemets sert nuancer le terme K id al En effet nous n insinuons pas qu il s agit de la situation que le Qu bec doit tout prix viser mais plut t que ce sc nario se pr te id alement une tarification quitable tous les niveaux CIRANO Allier savoir et d cision A3 44 R flexion sur une tarification quitable des services d eau Figure 7 Quatre formes de tarification volum trique tarif unitaire tarif unitaire m m tarif unitaire constant consommation m consommation m 4a Tarification taux unitaire constant 4b Tarification par blocs progressifs TBP TUC tarif unitaire tarif unitaire m m3 printemps automne consommation m p riode de l ann e 4c Tarification par blocs d croissants TBD 4d Tarification saisonni re Ces rappels tarifaires maintenant effectu s nous sommes en mesure de pr ciser les options id ales disponi
96. nnelle visant une gestion p renne tr s long terme des infrastructures et vue la place importante qu occupent les co ts d infrastructures n cessite une connaissance des co ts de long terme et une gestion proactive des services En particulier cela implique une gestion autofinanc e Le r le de l autofinancement est d assurer une tarification en relation directe avec les co ts facilitant ainsi l ind pendance vis vis des pr occupations budg taires gouvernementales Prises ensemble ces trois conditions distinguent ainsi les usagers r sidentiels d munis des usagers r sidentiels non d munis des industries et commerces et des institutions ICI N cessairement les membres d une m me cat gorie doivent tre soumis au m me bar me de tarification Il est noter qu en plus d atteindre leurs objectifs respectifs cit s plus haut les quit s horizontale et interg n rationnelle contribuent aussi trois autres objectifs importants dans la gestion des services d eau et m me de l eau en tant que ressource naturelle l efficacit la responsabilisation et la conservation L efficacit conomique consiste offrir des services d une envergure et d une qualit adapt es aux besoins de la soci t moindre co t La responsabilisation des comportements consiste faire r aliser l usager que sa consommation a un co t Et un objectif de conservation de la ressource vise s assurer que les besoins futurs en eau ne s
97. nsommation totale inexpliqu e I p i totale Nouveau Brunswick 821 56 4 34 1 9 6 T N et Labrador 804 68 2 24 3 7 5 Qu bec 706 52 7 25 2 22 1 Colombie Britannique 606 62 5 26 1 11 4 Territoires 599 60 1 31 1 8 9 Saskatchewan 518 43 2 43 8 12 9 Nouvelle cosse 512 58 2 22 3 19 5 le du Prince douard 505 40 0 47 4 12 6 Ontario 409 58 8 30 6 10 6 Alberta 395 57 1 32 8 10 1 Manitoba 355 57 8 27 7 14 5 CANADA 510 57 4 29 3 13 3 Source Environnement Canada 2011 Rapport de 2011 sur l utilisation de l eau par les municipalit s Utilisation de l eau par les municipalit s statistiques de 2009 Population r pondante 22 747 109 hab Environnement Canada 2011 Enqu te sur l eau potable et les eaux us es des municipalit s Utilisation de l eau par les municipalit s Tableaux sommaires de 2009 Certaines lignes ne somment pas 100 pour des raisons d arrondis x a i Les donn es qu b coises sont relativement incertaines tant donn le peu de points de mesure dans le secteur r sidentiel Sur le plan des usages de l eau avec 52 7 d eau consomm e pour usage r sidentiel et 25 2 d eau consomm e pour usage industriel commercial et institutionnel ICI le Qu bec se rapproche des moyennes canadiennes respectives de 57 4 et de 29 3 Figure 1 Le Qu bec se distingue par contre plus significativement au niveau des pertes d eau dues entre autres aux fuites de s
98. nstallation de compteurs ou d autres syst mes de mesure26 Rappelons qu au Qu bec en 2009 seulement 46 des commerces et industries taient quip s de compteurs contre une moyenne canadienne de 86 8 Tableau 2 2 Il est pr vu que la redevance collect e rapporte environ 8 8 millions de dollars 25 Pour l instant la plupart des informations disponibles sur l tat de la gestion des services d eau au Qu bec reposent sur des tudes qui ciblent des municipalit s pr cises Au d but des ann es 2000 la Ville de Montr al commandait par exemple deux tudes sur la question qui encore aujourd hui repr sentent des sources statistiques pr cieuses guidant les interventions voir PricewaterhouseCoopers PwC Portrait financier de la gestion publique de l eau Ville de Montr al 2002 36 p et R Proulx P Desmarais H Brown et N Periche tude comportant la collecte d informations et le portrait technique des infrastructures de la gestion publique de l eau Rapport pr par par le Consortium SNC Lavalin Dessau Soprin en collaboration avec Aqua Data inc pour la Ville de Montr al 2002 101 p 26 ibid para 6 Les quipements install s devront avoir une installation un fonctionnement une v rification et une prise de mesures qui satisfont aux exigences du chapitre IV du R glement sur la d claration des pr l vements d eau dict par le d cret n 875 2009 du 12 ao t 2009 CIRANO Allier savoi
99. nt pas quip s de compteurs Nous envisageons enfin un troisi me sc nario interm diaire dans lequel la Strat gie qu b coise d conomie d eau potable5 r cemment d voil e serait en vigueur Nous verrons comment les mesures pr conis es par la Strat gie s inscrivent dans l laboration d une bonne tarification des services d eau 4 1 Recommandations g n rales Avant de passer aux sc narios de tarification nous formulons quelques recommandations de nature g n rale qui s appliquent toutes les situations envisageables Premi rement rappelons que l objectif d quit interg n rationnelle conduisait des recommandations en termes de gouvernance En effet afin d assurer la p rennit des infrastructures et des services d eau nous avons vu qu il fallait loigner leur gestion des pr occupations budg taires des gouvernements sans n cessairement les privatiser pour autant La forme juridique de ces entit s reste pr ciser et d passe le cadre de cette tude mais il pourrait par exemple s agir de r gies municipales ou encore d unit s municipales qui fonctionneraient partir d un fonds d di Dans tous les cas afin de ne pas tre tributaire des d cisions 56 Gouvernement du Qu bec Strat gie qu b coise d conomie d eau potable POUR UNE CONSOMMATION RESPONSABLE DE L EAU POTABLE Je consomme eautrement Qu bec Les Publications du Qu bec 2011 38 p en ligne http www mamrot gouv qc
100. nts des usagers Toutefois m me si aucun usager ne modlifiait son comportement la tarification gagnerait M me si personne ne modifiait son grandement en quit puisque chaque usager serait tenu responsable de l ensemble des co ts qu il impose au syst me court et long termes comportement la tarification gagnerait en quit Limiter la d pendance des pr occupations budg taires gouvernementales videmment une planification long terme se fait plus efficacement si elle est assise sur des circonstances pr visibles Mais s il est difficile de pr dire l avenir il est possible malgr tout d en limiter les sources d incertitudes Une source non n gligeable d incertitude est la d pendance des d cisions gouvernementales En effet il peut tre tentant pour un gouvernement de remettre plus tard les investissements pr vus pour la maintenance ou le remplacement du r seau en faveur de pr occupations plus pressantes CIRANO Allier savoir et d cision 33 34 R flexion sur une tarification quitable des services d eau Cette tentation peut tre d autant plus forte que les infrastructures d eau sont invisibles et leur dur e de vie longue Il est possible de limiter la d pendance des pr occupations budg taires gouvernementales en imposant aux municipalit s un objectif d autofinancement ce qui permettrait la gestion des services d eau de ne pas tre tributaires des horizons politiques
101. nvironnement 42 Par p rennit des infrastructures nous entendons une qualit maintenue un niveau satisfaisant en tout temps et par stabilit de financement un lissage des investissements au cours du temps Enfin par respect de l environnement nous pensons principalement une gestion durable des bassins versants et des eaux souterraines Nous ne nous int resserons pas ici l aspect environnemental mais nous concentrerons sur le financement des infrastructures Nous argumenterons que la meilleure mani re de garantir cette p rennit est l ind pendance des budgets gouvernementaux ce qui permet une r elle vision long terme 43 Une vision long terme Avant tout la p rennit des infrastructures repose sur une gestion long terme du L guit interg n rationnelle est le r seau d infrastructures Or une grande partie des co ts li s aux services d eau concerne pr cis ment des co ts de long terme qu il s agisse de co ts d usure quand faudra t il remplacer les conduites us es ou encore de co ts de capacit quelle vitesse le r seau doit il se d velopper pour continuer servir la demande de l ensemble de la population entre autres Les r ponses aux deux questions entre parenth ses sont d pendantes de la quantit d eau demand e mais comment en d terminer la responsabilit de chaque usager devoir fondamental de tout peuple La principale difficult provient de la structure par
102. oient pas compromis par une exploitation excessive aujourd hui Selon les d tails fournis plus haut une tarification selon l usage et en fonction des co ts telle que conditionn e par les quit s horizontale et Q Q CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau interg n rationnelle encourage une plus grande efficacit conomique et une meilleure responsabilisation et cons quemment une conservation accrue de la ressource Une meilleure conservation de l eau favoriserait son tour une encore plus grande quit interg n rationnelle vis vis de la gestion de la ressource en plus de vis vis des services d eau D un point de vue pratique ensuite lorsqu on value la performance en termes d quit de la gestion actuellement dominante au Qu bec en mati re des services d eau il en ressort que la plupart des municipalit s d pendent pr sentement de la taxe fonci re et des aides provinciales pour financer leurs services d eau qui sont alors fournis en quantit quasi illimit e aux usagers Plus pr cis ment Statut de l quit verticale La progressivit de l imp t foncier et des pr l vements indirects offre actuellement une certaine forme d aide aux plus d munis du Qu bec Cependant rien ne permet d affirmer que le degr de progressivit est suffisant pour permettre aux plus d munis de satisfaire leurs r els besoins financiers et
103. olter des fonds m me si c est indispensable au fonctionnement de la m thode mais d observer la demande des usagers tant donn s les co ts En toute rigueur on pourrait obtenir la r ponse la question B tout fait ind pendamment du mode de financement mais nous ne sommes malheureusement pas suffisamment conscients de nos comportements ni suffisamment honn tes pour cela La n cessit d un signal de prix n est ici que la triste cons quence de notre ignorance vis vis de nos propres comportements et ou de notre incorrigible tendance vouloir davantage tout en payant moins et cela exige que la question B s accompagne d un d tecteur de mensonges qui prend alors la forme d un paiement En pratique ce fameux signal de prix ne peut exister que si on peut mesurer la consommation de chacun et exiger un paiement en contrepartie Par cons quent tout comme l objectif d quit horizontale consistant s assurer que des consommateurs aux comportements identiques soient trait s identiquement l objectif d efficacit conomique passe par une tarification la consommation En l absence d une telle condition la pleine satisfaction de ces deux objectifs est hors d atteinte Cependant comme elle permet d am liorer l objectif d quit horizontale la mise en place dans l interm diaire de la Mesure 3 de la Strat gie permettrait aussi d am liorer l efficacit conomique en tarifant les usagers selon les caract ristiques corr
104. on au cours du temps titre de comparaison le CmLT qu obtient l AWWA est de 19 m3 CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau Pour r capituler le fait de proc der au calcul du co t marginal de long terme permet un lissage de la facturation sur l ensemble des co ts fixes et Variables Sans ce lissage une facture type d un usager serait 85 fixe et bas e seulement 15 sur sa consommation puisque telle est la structure des co ts des services d eau voir encadr 1 en section 2 Gr ce au lissage que permet le calcul du CmLT la quasi totalit de la facture est d sormais variable exception faite des co ts qui sont r ellement ind pendants de la consommation comme les co ts de relev s des compteurs par exemple Il est noter que les co ts d achat et d installation des compteurs seraient inclus dans le CmLT et donc liss s sur la dur e comme tout autre co t d quipement Le graphique suivant illustre l impact du lissage des co ts de long terme sur une facture type Portion Porti fixe relev s administr ation Figure 6 Avec lissage gr ce au calcul du CmLT la quasi Figure 5 Sans lissage des co ts de long terme seulement 15 totalit de la facture d pend directement de la de la facture d pend de la consommation consommation Ainsi en incorporant le CmLT la portion variable on peut s attendre un impact sur les comporteme
105. on de l offre seule est conomiquement ruineuse socialement in quitable et politiquement insoutenable leur avis amp l tat est amen tout naturellement reconsid rer les l ments de base pour que puissent tre pr serv es les perspectives de satisfaction de la demande locale en eau Une demande qui doit tre g r e pour le pr sent et pour l avenir 8 Ces consid rations montrent que l tat alg rien prend en consid ration les besoins des g n rations futures 87 ibid 88 R N L tat et le co t r el de l eau en Alg rie La Tribune juin 2007 Alger 89 ibid CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau 6 3 Rapide survol de la mesure volum trique dans le monde Comme nous l avons vu pr c demment il est impossible de charger chaque consommateur le co t de sa consommation sans recourir des compteurs Le fait de ne pas mesurer la consommation et d appliquer un tarif unique pour tous les consommateurs revient appliquer une subvention implicite aux plus gros consommateurs pay e par les consommateurs les plus conservateurs ce qui constitue une entorse l objectif d quit horizontale De nombreux pays d velopp s ou en d veloppement ont donc fait le choix d installer des syst mes de mesure volum triques pour la plupart des foyers connect s au r seau Les principaux avantages de l installation de compteurs sont 1 Une me
106. on est raisonnable 3 Aux conversions au syst me m trique pr s cet exemple num rique est tir de American Water Works Association AWWA MT Manual Principles of Water Rates Fees and Charges Fifth Edition 2000 p 122 CIRANO Allier savoir et d cision 29 30 R flexion sur une tarification quitable des services d eau Avec de telles informations il serait donc tout fait possible de tarifer les ICI comme mentionn plus haut tandis qu au niveau r sidentiel la pr cision de la tarification d pendra de la qualit des estimations obtenues Id alement on aimerait conna tre la consommation moyenne par type d habitation unifamiliale multifamiliale etc et en fonction d autres caract ristiques de l habitation piscine surface de jardin etc 4 Ces caract ristiques permettront d affiner la tarification Toutefois notons qu une telle tarification s appuierait alors sur des caract ristiques corr l es avec des comportements particuliers et non sur les comportements eux m mes Nous nous loignerions donc de l objectif d quit horizontale qui est rappelons le une quit de comportement et non de caract ristiques Par exemple deux voisins qui auraient des habitations comparables avec des jardins de taille identique se verraient affecter le m me montant m me si l un est tr s consciencieux dans sa consommation d eau ex plantes d sertiques et que l autre arrose constamment son jardin
107. onservation de l eau Or l tat actuel de la r flexion sur la gestion de l eau au Qu bec il n est pas surprenant que ce soit un symbole que communique le MDDEP D ailleurs tout comme l a t la consultation publique sur la gestion de l eau au Qu bec tenue par le Bureau d audiences publiques sur l environnement BAPE les consultations pr c dant ce r glement de redevance ont consist en une occasion unique de palper la r ceptivit et les exigences du public en mati re de tarification des services d eau La r flexion est d ailleurs toujours en cours Le pr sent rapport vise alimenter cette r flexion afin de pouvoir mieux d terminer ce que le Qu bec consid rera comme quitable dans la tarification des services d eau pour que leur gestion devienne non seulement ax e sur le concret plus que sur le symbolique mais surtout qu elle devienne durable La prochaine section se penche sur cet objectif central d quit sur les diff rentes formes que l quit peut prendre tout en se penchant aussi sur les objectifs sous jacents qu une tarification quitable permettrait d atteindre telles l efficacit conomique et la responsabilisation des comportements 27 Finances Qu bec Budget 2012 2013 LE QU BEC ET LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES Pour un environnement plus vert 2012 pp 4 et 9 en ligne www budget finances gouv qc ca Budget 2012 2013 fr documents Climatiques pdf consult le 28 juillet 2012
108. onsommation et les infrastructures mais aussi de refl ter la pr ciosit de la ressourcess Du fait d une meilleure efficacit conomique et d une responsabilisation accrue qui seraient galement atteintes tel que d montr plus haut une tarification ad quate devrait normalement conduire une meilleure conservation de la ressource conservation qui son tour favoriserait une encore plus grande quit interg n rationnelle vis vis de la gestion de la ressource cette fois en plus d tre le cas vis vis des services d eau 3 4 4 Des objectifs align s Ainsi les objectifs des quit s verticale horizontale et interg n rationnelle sont en accord avec ceux d efficacit conomique de responsabilisation et de conservation de la ressource Nous souhaitons souligner quel point il s agit d un fait remarquable En effet dans de nombreux contextes incluant les services publics il existe habituellement une tension tr s forte entre les objectifs d quit et celui d efficacit conomique par exemple Traditionnellement l quit requiert souvent une certaine gratuit d acc s tandis que l efficacit exige presque toujours une tarification selon l usage Or dans le contexte des services d eau les objectifs d quit horizontale et interg n rationnelle appellent une tarification volum trique et non un acc s illimit comme nous avons pu le voir la Section 3 Ainsi la satisfaction de ces objectifs d quit
109. ontact au cours de l laboration de cette r flexion Nous sommes galement reconnaissants M Paul mile Arsenault ENAP M tienne Billette de Villemeur Universit de Lille 1 M Henri Didillon Municipalit de Brossard Mme Sophie Duchesne INRS M Robert Gagn HEC Montr al M Alain Leroux Aix Marseille Universit M Michel Villeneuve Environnement Canada ainsi que plusieurs lecteurs des versions ant rieures de ce rapport Sans eux cette r flexion ne serait pas ce qu elle est Bien entendu le contenu de ce rapport refl te uniquement le point de vue des auteurs qui sont les seuls responsables de toute erreur ventuelle CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau Les auteurs Justin Leroux est professeur agr g l Institut d conomie appliqu e d HEC Montr al Il d tient un Ph D de Rice University une M Sc en math matiques appliqu es de l Universit de la Sorbonne et un dipl me d ing nieur de l cole Nationale Sup rieur de Techniques Avanc es ENSTA Ses int r ts de recherche concernent les questions de partage de co ts de justice distributive et leurs applications l laboration de r gles de gestion Il est r guli rement appel conseiller des firmes priv es et des organismes publics sur la tarification de leurs services Il est le r cipiendaire de plusieurs allocations de recherche provenant de diff rents orga
110. ontinuity Approach to Estimating Water Demand Journal of Environmental Economics and Management vol 61 no 2 mars 2011 pp 198 212 CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau l habitation Ainsi pour cette portion des co ts l imp t foncier convient Ces co ts concernent l augmentation de la taille des quipements conduites pompes et ventuellement compteurs n cessaire par rapport l usage normal pour atteindre le d bit et la pression requis par une protection incendie ad quate Qui doit payer les compteurs r sidentiels Les compteurs d eau r sidentiels advenant leur consid ration constitueraient certainement une d pense suppl mentaire par rapport la situation qui pr domine actuellement au Qu bec Les estim s varient quant au co t exact Quel que soit le montant finalement retenu il n est nullement question ici de demander chaque r sident d acheter ou de louer son propre compteur En effet bien qu il ne soit pas rare de voir les municipalit s faire payer les compteurs aux usagers leur installation initiale cette pratique a toutes les chances d tre in quitable sur le plan interg n rationnel Apr s tout les compteurs ainsi que leur installation leur entretien et leur remplacement sont une d pense d infrastructure comme une autre ce titre si la tarification est bien con ue le financement n cessaire devrait alors
111. otable que l objectif affich du gouvernement durant ces ann es f t de g rer la demande par des programmes d information plus que par l usage des prix Or r cemment l usage d une tarification plus efficace qui correspond plus la structure des co ts s est impos comme une n cessit la fois pour la bonne gestion de la ressource mais galement pour des raisons d quit En effet de nombreux commentateurs regrettaient que la consommation d eau des grands usagers revenus lev s soit financ e par la consommation des petits usagers souvent plus pauvres manque d quit verticale et horizontale De nombreux responsables de la gestion de l eau pointaient galement les difficult s de planifier des investissements futurs forc ment li s la demande sans que la tarification refl te effectivement cette demande manque d quit interg n rationnelle 80 De nombreuses r formes ont donc permis de faire progresser la tarification Les taux fixes bas s sur la valeur des propri t s ont t remplac s par un droit de raccordement au r seau et l allocation gratuite a t supprim e La partie variable volum trique a t conserv e Il semble que si les prix sont encore trop faibles pour pleinement couvrir les co ts les effets sur la demande ont t semblables ce qui tait attendu ainsi la r duction de la consommation en p riode de pointe estivale et pour les activit s r cr atives piscines etc a perm
112. ovince tel qu en fait foi entre autres la recommandation principale du Bureau d assurance du Canada dans son m moire pr budg taire pour le budget 2011 2012 12 Bien qu aucun chiffre pr cis ne puisse tre mis pour le Qu bec en 2000 il tait estim qu entre cinq et neuf milliards de dollars seraient n cessaires dans les 15 20 prochaines ann es seulement pour maintenir et r habiliter les r seaux d aqueduc et d gout et 4 6 autres milliards sur dix ans doivent tre ajout s ces montants si l on consid re galement les investissements n cessaires la Ville de Montr all4 Selon le 10 ibid 11 Bureau d assurance du Canada Budget 2011 2012 du Qu bec M moire pr budg taire Sommaire 2011 p 4 en ligne www bac quebec qc ca documents Final Memoire prebudgetaire 2011 2012 pdf consult le 29 juin 2011 M Gagnon V Gaudreault et D Overton L ge de l infrastructure publique une perspective provinciale Qu bec Statistiques Canada Division de l investissement et du stock de capital 2008 en ligne www statcan gc ca pub 11 621 m 11 621 m2008067 fra htm t7 consult le 29 ao t 2012 Il est noter que ces donn es sont d ordre provincial et peuvent largement varier d une municipalit l autre 12 ibid Bureau d assurance du Canada 13 BAPE Rapport de la Commission sur la gestion de l eau au Qu bec L eau ressource prot ger partager et mettre en valeur 2000 no 142
113. pacit etc Par cons quent dans une optique de long terme ces co ts d infrastructures ne peuvent pas tre consid r s comme fixes puisqu ils d pendent de la 36 Parfois rencontr sous sa forme Anglaise de equal treatment of equals ce crit re constitue le fondement de l id al d quit depuis Aristote 37 Cette facture pourra ensuite tre modul e en fonction du profil de chacun tel que dict par l objectif d quit verticale CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau consommation des usagers Nous reviendrons donc ces co ts indirects lorsqu il sera question d quit interg n rationnelle La composante li e aux co ts directs peut s obtenir plut t ais ment puisqu il est relativement facile de savoir combien il co te en produits chimiques et en lectricit de servir un litre d eau l usager Il suffit alors de faire le rapport entre le total de ces co ts variables de court terme et de la consommation d eau 3 8 On d signe parfois par le terme d utilisateur payeur la composante de la tarification li e aux co ts directs d utilisation Illustrons avec un exemple num rique 3 Une municipalit ayant des co ts d op ration de 6 2 millions de dollars par an pour une production annuelle de 15 5 millions de m aura des co ts marginaux et moyens de court terme de Cm 0 40 m3 soit 0 040 l Atteindre l qui
114. par les municipalit s Tableaux sommaires de 2009 Pop r pondante 3 734 735 hab Les tarifs unitaires constants TUC o chaque unit additionnelle d eau consomm e ajoute une somme pr d termin e repr sentent le mode de tarification bas sur la consommation le plus utilis au Canada Les taux par blocs d croissants TBD sont en baisse de popularit depuis 1991 m me s ils sont encore plus utilis s surtout au Manitoba que les taux par blocs progressifs TBP qui sont quant eux g n ralement peu utilis s dans le pays sauf en Alberta o les TBP repr sentent 30 8 des tarifs bas s sur la consommation premi re vue le fait que le tarif forfaitaire soit dominant au Qu bec semble contribuer la consommation d eau lev e dans la province Effectivement comme on le verra plus en d tail alors que l id e principale derri re la tarification d un service en fonction de son usage est d en responsabiliser les usagers une tarification qui n est pas ax e sur la consommation n envoie aucun signal incitant la responsabilisation de la consommation surtout dans le cas o la tarification est incluse dans une taxe municipale qui englobe aussi d autres frais non li s l eau D autre part la tarification forfaitaire actuelle semble aussi poser des probl mes au niveau du recouvrement des co ts des services d eau car les tarifs charg s sont souvent trop bas ce qui ne contribue videmment pas un
115. particulier les services d eau La bonne gestion des services d eau et leur ventuelle tarification font r guli rement l objet de d bats tr s anim s au Qu bec De plus La Strat gie qu b coise d conomie d eau potable pr voit pour 2017 la mise en place potentielle d une tarification ad quate des services d eau dans certaines municipalit s qu b coises Il est donc n cessaire de s interroger sur le bien fond des pratiques actuelles qu b coises et ventuellement d envisager certains ajustements Au centre de ces d bats se trouve avant tout la question de l quit ainsi que celle de la l gitimit de tarifer ces services alors qu ils sont essentiels ces discussions se greffent imm diatement la question d une tarification volum trique ou forfaitaire de la consommation r sidentielle et la question du rapport de force entre efficacit conomique et quit L objectif de cette r flexion est de proposer un support coh rent une discussion de fond raisonnable En particulier cette r flexion a l ambition de d passer le clivage d opinions que le d bat suscite Puisque l quit est le point d achoppement de nombreuses discussions sur le sujet nous y accordons une place toute particuli re et proc dons un examen rigoureux de ce qu une gestion quitable implique en termes de gouvernance de financement et de tarification des services d eau la lumi re de cet examen nous valuerons le
116. pements conomiques en eau Remarquons galement que le signal de prix n agit pas seulement sur le comportement des usagers mais il responsabilise galement le comportement de l entit gestionnaire en lui donnant une incitation une meilleure gestion de ses services Prenons le cas des fuites par exemple le signal de prix fait r aliser Tarifer au volume responsabilise aussi l entit que les fuites sont autant de co ts l entit gestionnaire impos s au r seau qui ne seront pas compens s par la facturation aux usagers et constituent donc une perte nette 4 Le signal de prix fait aussi en sorte que le gestionnaire devienne plus redevable aux usagers dans la qualit des services offerts ainsi non seulement le gestionnaire est il responsabilis comme les usagers mais tel que mentionn plus haut il en devient galement plus efficace sur le plan de la qualit de l eau sur le plan administratif etc Le mode de financement actuel n est pas du tout adapt l objectif de responsabilisation des comportements que ce soit celui des usagers ou des gestionnaires Non seulement il n existe pas de signal de prix mais presque aucun usager ni gestionnaire ne sait clairement combien co tent les services d eau En effet le co t des services d eau est inclus dans l imp t foncier mais seulement de mani re agr g e si bien que personne ne re oit le message des co ts associ s son usage Voil pourquoi comme dit
117. ppliquerait une clause dite d co conditionnalit qui suspendrait l analyse des demandes d aides financi res des municipalit s jusqu la r alisation des conditions Test 1 Ensuite la Strat gie pr voit un deuxi me test Test 2 en avril 2014 reposant sur la r alisation de deux objectifs un objectif de r duction de la quantit d eau distribu e de 10 et un objectif de r duction des fuites moins de 20 du volume d eau produit Un troisi me test Test 3 resserre les exigences d conomie d eau pour 2017 avec un objectif de r duction de la consommation de 20 Si une municipalit ne passait pas l un de ces deux tests la Strat gie exigerait selon la clause d co conditionnalit l installation de compteurs d eau dans les immeubles non r sidentiels et une valuation de la consommation r sidentielle typique Mesure 3 Enfin en 2017 toute municipalit ne passant pas le Test 3 devra mettre en place une tarification ad quate sans quoi la clause d co conditionnalit serait appliqu e Mesure 4 Suite ce rappel il est vraisemblable que notre r flexion s applique un contexte dans lequel les ICI seraient quip s de compteurs d eau et o la consommation d un m nage type serait estim e 40 38 s agit en fait d un calcul de co t moyen Cependant la structure des co ts variables de court terme tant relativement lin aire i e co t marginal constant cette approximati
118. pr c demment en l absence de tarification du secteur r sidentiel une premi re tape vers la responsabilisation serait de scinder la taxe fonci re pour refl ter au contribuable l ampleur des co ts li s aux services d eau En revanche une tarification dans les ICI telle que la pr voit la Mesure 3 de la Strat gie permettrait d j d op rer une forme de responsabilisation par le signal de prix Ce serait loin d tre parfait puisque les ICI ne comptent qu un quart de la consommation agr g e Figure 1 mais ce serait d j beaucoup mieux qu l heure actuelle 3 4 3 L objectif de conservation de la ressource Nous l avons dit plus t t nous nous int ressons ici aux services d eau et les aspects li s la ressource ne font pas l objet de ce rapport Toutefois nous consid rons que si une tarification quitable venait tre adopt e en respectant les conditions n cessaires l atteinte des quit s horizontale et interg n rationnelle elle constituerait un outil naturel en faveur d un objectif de conservation de la ressource 54 Cet argument tient condition que l entit gestionnaire ne fasse pas payer les fuites aux usagers Une telle man uvre ne serait ni efficace ni quitable CIRANO Allier savoir et d cision 39 R flexion sur une tarification quitable des services d eau En effet une tarification selon l usage et en fonction des co ts permettrait non seulement de mieux g rer la c
119. prunts Ces co ts peuvent galement tre classifi s selon qu ils sont fixes ou variables Les co ts fixes sont les co ts qui ne varient pas en fonction du volume d eau trait e distribu e collect e et comprennent donc les frais d immobilisations d administration et de la main d uvre permanente Ces co ts repr sentent environ 75 85 des co ts totaux b Les co ts variables comprennent quant eux les co ts tels que ceux li s aux d penses d nergie pompage pour la collecte et la distribution et des produits de traitement M Claude Sauv estime ces co ts variables environ 13 2 soit environ 0 20 sur 1 51 lt Il est noter que ce montant est d ordre g n ral et qu il s agit d un co t typique d ensemble qui inclut les subventions gouvernementales accord es aux municipalit s Les co ts varient galement en fonction de la taille du r seau en raison d conomies d chelles Simplement pour fixer les id es nous repr senterons les co ts de production d eau potable et de traitement des eaux comme tant fixes 85 et variables environ 15 Cette simplification n a aucune incidence sur nos conclusions puisque celles ci ne sont pas d ordre num rique 20 C Sauv Mise jour de l valuation conomique de la Strat gie qu b coise d conomie d eau potable et du Rapport concernant l instauration d une tarification de l eau r alis s en 2006 2011 p 23 en ligne wWww mamrot gouv qc ca pub
120. que peu importe le nombre et le type de cat gorie choisis il est crucial que tous les membres d une m me cat gorie soient soumis au m me bar me de tarification le respect d une telle logique est essentiel la coh rence d une structure tarifaire 3 4 Remarques sur les objectifs d efficacit conomique de responsabilisation et de conservation Jusqu pr sent nous avons consid r la question de la tarification des services seulement dans l optique d atteindre un objectif d quit Nous avons vu qu elle seule l quit prescrit des conditions importantes telles une aide sp cifique aux plus d munis une tarification la consommation et une gestion autofinanc e refl tant les co ts videmment l quit n est pas l unique finalit d une saine gestion des services d eau Parmi les autres pr occupations qu une bonne gestion doit satisfaireS nous retenons l efficacit conomique la responsabilisation des comportements et la conservation de la ressource Or comme nous le 4 Cette cat gorisation est celle effectivement employ e Stanly County en Caroline du Nord et Salem en Oregon cf Annexe 50 Par exemple une cinqui me cat gorie pourrait exister pour couvrir le cas particulier des soci t s de services priv es o l eau n entre ni dans un processus de production ni dans le rendu de services publics mais dont les employ s ont tout de m me besoin au cours de leur journ e de travail e
121. r et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau par ann e montant qui sera d pos au Fonds vert du Qu bec et qui servira financer des initiatives li es la gestion de l eau videmment m me s il a t crit afin de favoriser la protection et la mise en valeur de cette ressource l eau et de la conserver en qualit et en quantit suffisantes dans une perspective de d veloppement durable 8 ce r glement a suscit plusieurs questionnements aupr s de divers intervenants 2 tel que le soulignait la Coalition Eau Secours dans un communiqu mis le 5 juillet 2010 30 De la part du milieu environnemental le projet de redevance a surtout t critiqu pour ses taux consid r s trop peu lev s pour constituer un r el incitatif de r duction de la consommation Il est not en contrepartie que le taux de 0 07 m3 est 20 fois sup rieur celui exig en Ontario tandis que celui de 0 0025 m3 est 3 fois sup rieur celui de l Ontario 31 D autres ont aussi mis en doute son r el pouvoir mon taire argumentant que le Fonds vert n est pas un fonds d di exclusivement au financement des projets et infrastructures li s l eau ayant plut t t cr la base pour financer des initiatives de lutte contre les missions de gaz effet de serre En bref la redevance est per ue par plusieurs comme un symbole plut t que comme un outil de financement et de c
122. r et des pr l vements indirects qui y sont associ s pour financer les services d eau offrent une certaine forme d aide aux plus d munis Toutefois ces modalit s n tant pas con ues pour L imp t progressif ne suffit pas remplir en premi re intention un r le rendre les services d eau accessibles assistanciel elles ne constituent pas la meilleure mani re de le faire Les aides sociales quant elles jouent un r le capital Si l analyse de la performance des aides sociales dans l atteinte de l objectif d accro tre l acc s au logement pour les plus d munis d passe le cadre de cette r flexion on peut du moins d terminer que l quit verticale conf r e par ces aides sociales tendra tre bonne ou tr s bonne selon leur performance dans l atteinte de cet objectif quit verticale conf r e par la progressivit de l imp t foncier ES Plut t mauvaise quit verticale conf r e par les aides sociales RE Bonne Tr s bonne CIRANO Allier savoir et d cision 27 28 R flexion sur une tarification quitable des services d eau 3 2 2 L quit horizontale Contrairement l quit verticale qui est une quit de profils de caract ristiques ou de conditions l quit horizontale en est une de comportements Il s agit ici d appliquer le crit re fondamental d quit qu est le K traitement gal des individus gaux 6 En effet il n est pas question ici de venir
123. ramanian Water Pricing Experiences An International Perspective World Bank Technical Paper No 386 Washington DC 1997 p 47 en ligne www CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau 1 Correspondre aux normes europ ennes l eau potable doit r pondre de nombreux crit res de qualit fix s par l UE 2 Tarifer l eau au plus proche de sa valeur conomique depuis 1992 les villes doivent quilibrer le budget li aux services d eau et pas seulement leur budget global La loi impose par cons quent qu une relation directe soit faite entre le volume consomm et le prix payer galement les tarifications en deux parties sont interdites 3 Elle doit finalement int grer les externalit s environnementales depuis 1964 les agences de l eau se doivent d appliquer le principe de pollueur payeur par le moyen de taxes subventions et droits de concessions Les mairies sont responsables en France de la gestion des services de purification de l eau La facturation de l eau aux abonn s par les services domestiques et autres assure au plan national 98 de leurs recettes financi res les 2 r siduels provenant de subventions des budgets g n raux des collectivit s notamment au titre des charges assur es par le service d assainissement pour l vacuation des eaux pluviales 77 Les mairies peuvent soit effectuer cette t che elles m mes soit d l
124. re m3 suppl ment de tarif pour les grandes consommations pour financer le rabais co t marginal bloc 1 rabais CT LT pour tous consommation m volume seuil de consommation au rabais lev e Figure 6a Tarification par blocs progressifs TBP 3 blocs avec tarif unitaire major pour les consommations lev es pour financer le rabais du bloc 1 pour tous tarif unitaire mS suppl ment de tarif pour co t marginal UPP HUE financer le rabais bloc 1 rabais court long terme pour tous volume consommation m3 au rabais Figure 6b Tarification taux unitaire constant au del du volume au rabais pour financer le rabais du bloc 1 pour tous CIRANO Allier savoir et d cision 5 52 R flexion sur une tarification quitable des services d eau Quelques commentaires suppl mentaires au sujet de la tarification r sidentielle Commentaire sur la d termination du seuil de consommation lev e Il existe un outil conomique tr s utile pour guider la tarification l lasticit qui indique dans quelle mesure la consommation des usagers est sensible une augmentation du prix ou du tarif dans ce cas qui leur est impos 5 En particulier elle sert galement d indicateur de n cessit g n ralement plus la consommation d un m nage est sensible une augmentation du tarif moins le produit consomm est n cessaire Inversement si un m nage ne r duit pas s
125. s venir Avant que Salem r value son approche de la tarification la tarification tait constitu e d une composante fixe pay e bimensuellement par client ou par compteur et d un taux uniforme volum trique Ce taux tait bas sur le volume moyen utilis par les consommateurs en hiver En 1999 la ville a d termin une nouvelle tarification destin e recouvrer les co ts d expansion du syst me Une tude sur le co t du service et la tarification achev e en 2001 a aid la ville d terminer comment r partir ces co ts quitablement entre tous les clients Les consommateurs sont d sormais factur s de fa on recouvrir totalement le co t r ellement support pour approvisionner leur cat gorie de consommation d taill e plus bas Les co ts comprennent les co ts d exploitation d entretien et les d penses en capital y compris le service de la dette des pr ts et autres obligations Pour d terminer la meilleure fa on de r partir ces co ts entre les clients l tude est pass e par quatre tapes Cat gorisation des co ts par la fonction de l installation approvisionnement traitement et stockage La classification des co ts pour ces installations comme joints ou amp sp cifiques Les co ts joints d signent des installations qui desservent toute la zone Les co ts sp cifiques recouvrent ceux des installations qui b n ficient un sous ensemble de clients 72 ibid CIRANO
126. s intrants n cessaires la fourniture de ces services D autre part alors que la ressource eau est un bien commun il en va autrement des services d eau qui eux consistent plut t en un r seau d infrastructures publiques au m me titre que le r seau routier ou plus semblablement que le r seau lectrique Ainsi la tarification des services d eau doit tre approch e en prenant garde d expliciter cette distinction Pour finir nous esp rons que notre r flexion s av rera informative pour les municipalit s tout comme pour le grand public Si ce rapport ne peut servir de mode d emploi l laboration des politiques municipales de gestion des services d eau puisqu il n est pas adapt aux sp cificit s de chaque agglom ration nous souhaitons du moins qu il en constituera un support d cisionnel utile Enfin nous ne nous attendons pas ce que tout lecteur adh re notre priorisation des principes de tarification mais nous esp rons que notre r flexion clarifiera les l ments qui doivent absolument tre consid r s dans ce d bat controvers qu est celui de la tarification des services d eau d bat dans lequel nous avons tous un important r le jouer Justin Leroux J r my Laurent Lucchetti Kim McGrath CIRANO Allier savotr et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau Remerciements Nous remercions Mathieu Laneuville MAMROT pour avoir agi comme point de c
127. s performances du mode pr dominant de tarification directe des services d eau au Qu bec qui consiste offrir un acc s quasi illimit en contrepartie d un imp t foncier Nous constatons que les propri t s d quit de cette pratique sont plus que m diocres Pour pallier ces faiblesses nous tudions plusieurs sc narios que les municipalit s qu b coises pourraient mettre en uvre et en analysons les propri t s d quit Il s av re que les sc narios les plus quitables sont aussi vraisemblablement les plus co teux du moins dans l imm diat principalement parce qu ils n cessitent l installation de compteurs d eaux pour les industries commerces et institutions ICI et pour les usagers r sidentiels Par cons quent nous ne nous pronon ons pas sur le sc nario que le Qu bec devrait adopter car il ne nous revient pas de d cider pour les Qu b cois si la valeur qu ils accordent l quit justifie ces d penses suppl mentaires Cette d cision en est une de soci t 2 Groupe de travail sur la tarification des services publics Mieux tarifer pour mieux vivre ensemble Qu bec Gouvernement du Qu bec 2008 314 p en ligne www groupes finances qouv qc ca GTTSP RapportFR GTTSP pdf consult le 4 avril 2010 3 Gouvernement du Qu bec Strat gie qu b coise d conomie d eau potable POUR UNE CONSOMMATION RESPONSABLE DE L EAU POTABLE Je consomme eautrement Qu bec Les Publications du Qu bec 2011
128. s raisons Premi rement dans le cas des industries et commerces l eau constitue un intrant dans le processus de production objectif de maximisation de profit et la tarification prend alors l allure d un prix de vente Deuxi mement alors que pour plusieurs marchandises il est courant d accorder un rabais pour l achat d une grande quantit ce qui quivaudrait une tarification par bloc d croissant nous ne recommandons pas une TBD dans le cas des services d eau En effet cela reviendrait donner un avantage concurrentiel aux grandes entreprises sur les PME et d courager la conservation de la ressource Nous doutons que cela soit la volont des unit s gestionnaires et m me si c tait le cas ce n est pas par la tarification des services d eau que cela doit se faire Ensuite et cet argument vaut pour tous les ICI le degr important d h t rog n it des ICI ne justifie pas une tarification par bloc progressif ou croissant TBP En effet une telle tarification refl te une volont de punir les usages excessifs Or le fait qu un h pital consomme plus d eau qu un d panneur ne signifie pas que l h pital a une consommation excessive et il ne serait donc a priori pas justifi de faire payer l h pital un taux volum trique sup rieur l Ainsi c est le TUC qui s av re tre le plus appropri pour les ICI Quant au montant du TUC conform ment aux objectifs d quit horizontale d efficacit conom
129. sa population par exemple de 3 par an ce rythme elle estime qu elle devra investir dans de nouvelles infrastructures dont elle estime le co t 17 millions de dollars Au taux d actualisation de 6 le co t marginal de long terme de la hausse pr vue de la demande estim l horizon 25 ans est de 51 m3 soit 0 051 l 44 Plusieurs m thodes de calcul existent pour d terminer le co t marginal de long terme L approche pr sent e ici comporte plusieurs avantages voir le Manuel M1 de l AWWA et est galement celle pr conis e ailleurs P C Mann R J Saunders et J J Warford amp Note on Capital Indivisibility and the Definition of Marginal Cost Water Resources Research vol 16 no 3 1980 pp 602 604 Marsden Jacob Associates Estimation of Long Run Marginal Cost LRMC 2004 40 p en ligne www aca org au files QCALRMCFinal pdf consult le 20 ao t 2012 45 Pour plus de d tails sur cette expression voir par exemple Marsden Jacob Associates Estimation of Long Run Marginal Cost LRMC 2004 p 13 en ligne www qca org au files QCALRMCFinal pdf consult le 20 ao t 2012 46 AWWA M1 Manual Principles of Water Rates Fees and Charges Fifth Edition 2000 p 124 Exemple num rique auquel nous avons incorpor un accroissement de population Notre r sultat diff re de celui de AWWA car la formule que nous utilisons est celle de l quation 1 afin de tenir compte de l accroissement de la consommati
130. sommation usuels Le deuxi me palier visant les niveaux de consommation de luxe serait major pour tenir compte des besoins d aide aux m nages les plus d munis CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau Option 2 Taux unitaire constant pour ICI protection incendie financ e par l imp t foncier aides sp cifiques aux plus d munis financ es par une majoration du taux unitaire constant cf figure 5b r quit Verticale CN Tr s bonne Horizontale NN Tr s bonne Interg n rationnelle M I Tr s bonne Noter ici le fait que les aides financi res aux d munis soient financ es par un taux unitaire major engendre une distorsion du signal de prix ce qui affaiblit l g rement les propri t s d efficacit conomique et de responsabilisation qui restent tout de m me plut t bonnes CIRANO Allier savoir et d cision 47 48 R flexion sur une tarification quitable des services d eau Figure 8 Atteinte d une quit verticale optimale pour les usagers r sidentiels via une aide sp cifique Options 1 et 2 tarif unitaire m3 suppl ment de tarif pour les grandes consommations pour financer les aides aux d munis co t marginal court long terme consommation m3 seuil de consommation lev e Figure 5a Tarification par blocs progressifs TBP 2 blocs tarif unitaire major pour les
131. sont vraisemblablement plus lev s que ceux d un d panner 62 MAMROT Strat gie qu b coise d conomie d eau potable L conomie d eau potable et les municipalit s 2 d 2011 pp 107 108 en ligne wWww mamrot gouv qc ca fileadmin publications grands dossiers strategie eau eau potable municipalites pdf consult le 15 ao t 2012 CIRANO Allier savoir et d cision A5 46 R flexion sur une tarification quitable des services d eau ad quate pour tous Cet objectif qui consiste venir en aide aux plus d munis peut s atteindre de plusieurs mani res Nous en d gageons deux qui nous semblent les plus naturelles Atteindre l quit verticale par l apport d une aide financi re sp cifique I s agit ici d all ger la facture des m nages les plus d munis soit de mani re directe au niveau municipal ou par le biais des aides sociales provinciales Quoi qu il en soit cela implique que l entit gestionnaire ait une bonne connaissance des besoins en eau et financiers de chaque foyer L aide apport e mensuellement refl terait ces besoins Si on choisissait de ne plus passer par les aides sociales mais par la tarification ces aides pourraient tre financ es par les grands consommateurs TBP Option 1 ou par la facture de tous TUC Option 2 63 Bien que ces deux options de financement poss dent toutes deux de tr s bonnes propri t s en termes d quit verticale le financement des
132. t horizontale sans compteurs L objectif d quit horizontale et nous le verrons plus loin l objectif d quit interg n rationnelle reposent de mani re encore plus cruciale que l quit verticale sur l observation de la consommation des usagers lls ne peuvent tre donc atteints de mani re satisfaisante en l absence de dispositifs de mesure de la consommation tant donn que des compteurs d eau ne sont pas actuellement en place dans la majorit des municipalit s qu b coises nous proposons maintenant plusieurs m thodes qui tiennent compte de la r alit actuelle du Qu bec La contrainte tant tr s restrictive les m thodes que nous proposons ne permettront de satisfaire les objectifs d quit horizontale et interg n rationnelle qu en approximation parfois grossi re La Strat gie qu b coise d conomie d eau potable propose une approche collaborative entre le gouvernement provincial et les municipalit s pour atteindre des cibles de r duction d utilisation de l eau Une des premi res tapes de la Strat gie consiste l laboration par les municipalit s d un bilan de l usage de l eau La Strat gie exige la mise en place de d bitm tres dans le r seau ce qui permet au moins de mesurer la consommation municipale agr g e ainsi qu une approximation de sa r partition Cette exigence permet aussi une meilleure d tection des fuites de r seau Si ces conditions n taient pas r alis es la Strat gie a
133. t du fonds g n ral du comt pour soutenir ses op rations SCU a r alis que cette situation tait peu efficace car les transferts du comt d tournaient ces ressources d autres besoins urgents et n incitaient pas les consommateurs utiliser l eau efficacement 7 SCU est donc en train d adopter un mod le de tarification qui assurera des revenus suffisants pour couvrir ses co ts d exploitation et les investissements futurs quit interg n rationnelle Pour faciliter sa transition vers une tarification qui couvrira le co t complet d exploitation SCU a embauch des consultants 70 World Bank Operations Evaluation Department Pricing Policies in the Water and Sanitation Sector Implementation Review Washington DC 2002 31 p en ligne www wds worldbank org external default WDSContentServer WDSP 1B 2006 11 01 000090341 20061101131918 Rendered PDF 377990PricingP 101 OFFICIALOUSEOONLY 1 pdf consult le 2 mai 2011 71 EPA Case studies of sustainable water and wastewater pricing 2005 25 p en ligne wWww epa gov safewater smallsystems pdfs quide smallsystems fullcost pricing case studies pdf consult le 02 mai 2011 CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau afin de mener une tude sur la tarification et d laborer un plan d am lioration des infrastructures Le comt de Stanly avait fix un certain nombre d objectifs D veloppement cono
134. t il est sujet dans ce rapport videmment il existe un lien direct entre la ressource eau et les services d eau par exemple une meilleure protection de la ressource permet de r duire les frais de traitement pour rendre l eau potable Ce lien m ritant une r flexion part enti re nous nous limiterons donc ici seulement bri vement aborder les impacts qu une tarification quitable pourrait avoir sur l objectif de conservation de la ressource sans explorer en d tail les questions relatives la disponibilit et la qualit de la ressource ni la pr servation des eaux souterraines et des bassins versants 33 MDDEP La gestion de l eau au Qu bec Document de consultation publique Les infrastructures municipales et la gestion des services d eau en ligne www mddep gouv qc ca eau consultation themes3 htm consult le 10 ao t 2012 CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau Encadr 2 Bien commun vs Bien public d finitions Bien commun Bien ou ressource qui fait partie du patrimoine et est donc disponible amp gratuitement l ensemble de la soci t m me si son exploitation qui est alors un service public cf d finition suivante peut n cessiter des co ts Dans le cas qui nous concerne puisque la ressource eau est une ressource naturelle indispensable la vie et la dignit humaine il s agit bel et bien
135. te section est dans un premier temps de pr senter un survol de cas qui offrent des perspectives int ressantes sur les fa ons dont diff rentes collectivit s ont pu r pondre ces besoins de financement Dans un deuxi me temps nous pr senterons quels aspects d quit ont t mis en avant par les gestionnaires de leau pour notamment faciliter l acceptation publique de l introduction de nouvelles tarifications Nous allons voir que dans tous les cas tudi s les recettes fournies par les consommateurs d eau et non les subventions vers es par des autorit s tatiques sont essentielles pour garantir la p rennit des syst mes quit interg n rationnelle En facturant aux consommateurs le co t r el du service la tarification garantit non seulement une source de fonds pour couvrir les co ts de fonctionnement traitement le stockage et les co ts de distribution mais aussi des fonds pour les investissements futurs dans les infrastructures Le principe fondateur de ces tarifications est qu elles signalent la valeur du service pay les redevances et autres taxes doivent refl ter le co t total des services li s l eau permettant aux consommateurs de devenir conscients de la quantit d eau utilis e et de l usage qu ils en font De nombreux instituts de gestion de l eau travers le monde ont tabli des bonnes pratiques pour tarifer les services li s l eau Par exemple l Environmental Protection Agency EPA a
136. tion quit verticale Les hausses de tarifs et l ajustement de la structure de ces prix ont permis d assurer que le syst me continuera couvrir ses co ts du service tout en d pla ant une partie des co ts vers les gros usagers de l eau quit horizontale Les clients doivent payer leur consommation en fonction de relev s effectu s sur leurs compteurs 3 fois par an Environ 98 pour cent des clients sont quip s de compteurs Le plus grand client une industrie qui utilise plus de 5 millions de gallons par p riode de facturation paie un taux inf rieur Les clients non mesur s sont factur s des frais fixes fond s sur des unit s r sidentes quivalentes La ville compte installer des compteurs pour tous les clients et la facture minimale est de 3 000 gallons par p riode de facturation La ville a fait un gros effort de communication pour justifier l augmentation des tarifs et ne pr voit pas de nouvelle augmentation avant 2013 c Salem Oregon Salem la troisi me plus grande ville de l Oregon pr voit que le nombre de personnes desservies par le r seau d eau actuellement 177 000 passera 230 000 au cours des 15 prochaines ann es La ville a entrepris de mettre en uvre une nouvelle structure tarifaire pour s assurer que son syst me de distribution d eau et d eaux us es sera financi rement et techniquement capable de r pondre l expansion de la population prenant ainsi en compte l int r t des g n ration
137. tion de l ordre de 12 des conduites serait affect e par une fr quence de bris jug e intol rable par les responsables des r seaux et n cessiterait un remplacement La d t rioration des conduites ne serait pas uniquement une question d ge mais r sulterait de plusieurs facteurs dont le mat riau des conduites la technique de pose et la nature du sol Peu de municipalit s disposent d un inventaire complet et d un diagnostic fiable de leur r seau Ce manque de renseignements rend plus difficile la planification 8 MAMROT Approvisionnement en eau potable et traitement des eaux us es en ligne wWww mamrot gouv qc ca amenagement du territoire quide la prise de decision en urbanisme intervention approvisionnement en eau potable et traitement des eaux usees consult le 13 avril 2011 9 MDDEP La gestion de l eau au Qu bec Document de consultation publique Les infrastructures municipales et la gestion des services d eau en ligne www mddep gouv ac ca eau consultation themes3 htm consult le 10 ao t 2012 CIRANO Allier savoir et d cision 11 R flexion sur une tarification quitable des services d eau des interventions et l estimation des besoins en investissement pour la r fection des r seaux 10 Si certaines donn es ont sans doute chang depuis 2000 date du dernier tat des lieux gouvernemental concernant la gestion des services d eau l chelle provincial
138. tions budg taires gouvernementales Les gestionnaires des services d eau doivent avoir un objectif d autofinancement 2 Toute nouvelle tarification devra s accompagner d une baisse de l imp t foncier correspondant au montant actuellement allou aux services d eau Enfin m me si le statu quo tait finalement le sc nario retenu voir section 4 3 de sorte que le financement des services d eau continue de s op rer par la taxe fonci re le mode de financement devra tre plus transparent qu il ne l est actuellement Cela permettrait aux usagers de se rendre compte du co t de l eau Surtout cela n cessiterait que les municipalit s soient inform es avec pr cision des co ts que repr sentent leurs services d eau La n cessit d une communication claire avec le public ne doit pas tre sous estim e En Annexe ce rapport nous faisons d ailleurs tat de plusieurs cas o les compagnes de sensibilisation ont jou un r le majeur dans l int gration saine d une tarification des services d eau Recommandations g n rales suite 3 Quel que soit le mode de financement choisi celui ci doit tre transparent 4 De m me toute r forme devra se faire tape par tape afin de favoriser l assimilation des changements par le public Ces recommandations d ordre g n ral maintenant nonc es nous sommes pr ts envisager plusieurs sc narios r sultant chacun en un profil diff rent d quit s verticale
139. trat gie mais sans tarification ad quate ni autofinancement jusqu en 2017 CE ___ Plut t mauvaise quit interg n rationnelle avec la clause d co conditionnalit de la Strat gie tarification ad quate et donc objectif d autofinancement partir de 2017 C Tr s bonne 3 3 Cat gories d usagers Nous avons d sormais identifi et pr cis les trois types d quit ainsi que leurs objectifs et conditions n cessaires respectifs Cette tape essentielle nous a permis de d limiter le champ d application de chacune Comme nous l avons vu hormis l quit interg n rationnelle qui concerne absolument tout le monde les objectifs d quit verticale et horizontale op rent sur des tranches de population d finies par leurs profils et leur consommation Les mesures d quit verticale ne s appliquent qu aux personnes d munies L quit horizontale bien qu elle s applique tous les membres de la soci t citoyens entreprises etc veille ce que ceux qui ont des profils identiques soient trait s de mani re identique Au regard de ces consid rations on voit bien que la subdivision habituelle des usagers entre ICI et Kusagers r sidentiels est trop grossi re pour proc der une analyse convenable suivant les objectifs d quit verticale et horizontale Premi rement l quit verticale exige qu on CIRANO Allier savoir et d cision 35 36 R flexion sur une tar
140. turs 4 3 Le sc nario du statu quo Tarification par les imp ts foncier et g n ral tel que pratiqu actuellement Le sc nario de statu quo que nous abordons maintenant correspond la situation qui pr domine actuellement au Qu bec tel que nous l avons examin e la Section 3 Pour r sumer grands traits il s agit d une situation o les usagers r sidentiels et ICI obtiennent une quantit d eau quasi illimit e le tout tant financ directement par la taxe fonci re et indirectement par l imp t g n ral par le biais de subventions provinciales aux municipalit s Tel qu expliqu auparavant la tarification actuelle satisfaisait relativement bien voire tr s bien l objectif de l quit verticale gr ce aux aides sociales 8 En revanche les autres objectifs abord s 67 Ce point est tr s justement d velopp dans P J Hamel amp Les compteurs d eau c est vraiment trop injuste Les cahiers du 27 juin vol 5 no 1 2010 pp 27 28 en ligne www l ucs inrs ca pdf LesCompteursDeau pdf consult le 13 septembre 2012 68 peut para tre surprenant de parler de la satisfaction des besoins essentiels en eau alors que celle ci est disponible en quantit en apparence illimit e Cependant cet acc s l eau n est pas gratuit puisqu il s agit d un co t qui se r percute dans le loyer cf Section 3 2 1 R it rons qu actuellement rien ne permet de pr sumer que les aides financi res de dern
141. u et des services et infrastructures qui y sont li s Comme nous l avons vu le principe d quit se d cline en trois facettes compl mentaires ayant toutes trois des objectifs respectifs qui requi rent des conditions diff rentes pour tre atteints de mani re optimale L quit verticale vise prot ger les plus indigents de tarifs trop exigeants et n cessite une tarification selon les besoins L quit horizontale vise s assurer que les consommateurs consciencieux ne subventionnent pas ind ment le comportement de consommateurs irresponsables et n cessite quant elle la mise en place d une tarification en fonction de l usage L quit interg n rationnelle vise une gestion p renne des infrastructures afin de partager dans le temps les co ts de long terme et requiert ainsi une gestion proactive id alement autofinanc e et repr sentant les co ts r els des services d eau Actuellement le mode de tarification des services d eau au Qu bec consiste g n ralement offrir un acc s quasi illimit en contrepartie d un imp t foncier Un examen de cette pratique nous a montr qu elle ne permet pas d atteindre une quit qui soit optimale en particulier en ce qui concerne les quit s horizontale et interg n rationnelle De plus la pratique actuelle ne favorise pas non plus les objectifs d efficacit conomique de responsabilisation des comportements et de conservation de la ressource En observant un sc
142. ue soit le mode de financement finalement adopt l int rieur de ces recommandations g n rales nous proc dons dans la deuxi me tape l valuation de trois sc narios auxquels le Qu bec est susceptible d adh rer moyen terme avec diverses options pr sent es pour chacun d entre eux Tout d abord nous d crirons ce qui nous semble tre une tarification optimale dans le cas o la consommation de chaque usager serait observable selon les quatre cat gories d usagers identifi es la section 3 3 Bien que cette situation soit loin de la r alit actuelle du Qu bec il est important de la consid rer attentivement pour au moins deux raisons Premi rement le Qu bec ne pourra vraisemblablement pas continuer de g rer ses services d eau ind finiment sans comptabiliser son eau produite et consomm e et il est donc probable qu un sc nario avec compteurs soit atteint moyen ou long terme Envisager ce sc nario nous aidera tre pr ts le cas ch ant Il est d autant plus important de garder en ligne de mire une tarification id ale afin que les recommandations que nous ferons dans des contextes plus r alistes et mieux adapt s la situation actuelle du Qu bec soient bonnes Les deuxi me et troisi me sc narios adaptent cette tarification optimale un contexte plus r aliste court terme Le deuxi me sc nario est celui du statu quo dans lequel la majorit des usagers r sidentiels et ICI ne so
143. us voyons poindre un potentiel probl me moyen et long termes En effet bien que les mesures encourag es par la Strat gie soient des mesures favorisant l autonomie des municipalit s il se pourrait que le fait de r compenser les municipalit s pour une am lioration de leurs pratiques de gestion ne les encourage pas l autonomie mais au contraire accentue leur d pendance envers le budget provincial Par cons quent au lieu d avoir des entit s gestionnaires ind pendantes nous aurions des gestionnaires qui continueraient de d pendre du budget municipal lui m me d pendant du budget provincial Nous serions donc encore loin d atteindre l objectif d quit interg n rationnelle qui rappelons le repose sur l loignement des pr occupations budg taires gouvernementales et partant sur l autofinancement des entit s gestionnaires CIRANO Allier savoir et d cision 55 56 R flexion sur une tarification quitable des services d eau N anmoins partir de 2017 la Mesure 4 de la Strat gie encourage une autonomie accrue Bien exploit e cette autonomie pourrait mener de tr s bonnes performances en termes d quit interg n rationnelle Option Strat gie post 2017 Tarification des ICI par TUC redevances r sidentielles selon la consommation type des m nages et clause d co conditionnalit avec autofinancement r quit Verticale C Bonne Tr s bonne Horison le CT Moyenne
144. use dite d co conditionnalit selon laquelle une municipalit ne pourra plus tre ligible au financement provincial tant qu elle ne se soumettrait pas ces mesures Le calendrier des amp Tests est le suivant Test 1 Au 1 avril 2012 bilan 2011 les municipalit s doivent avoir r alis les mesures 1 2 et 5 Ces mesures devront ensuite tre mises jour annuellement Test 2 partir du 1 avril 2014 bilan 2013 l ensemble du Qu bec devra avoir r duit de 10 sa consommation d eau avoir un taux de fuites inf rieur 20 du volume d eau produit et ne d passant pas 15 m3 jour km de conduite Test 3 partir du 1 avril 2017 bilan 2016 l ensemble du Qu bec devra avoir r duit de 20 sa consommation avoir un taux de fuites inf rieur 20 du volume d eau produit et ne d passant pas 15 m3 jour km de conduite 23 MDDEP Politique nationale de l eau Faits saillants en ligne www mddep gouv ac ca eau politique consult le 15 ao t 2012 24 Gouvernement du Qu bec Strat gie qu b coise d conomie d eau potable POUR UNE CONSOMMATION RESPONSABLE DE L EAU POTABLE Je consomme eautrement Qu bec Les Publications du Qu bec 2011 38 p en ligne www mamrot gouv qc ca pub grands dossiers strategie eau strategie eau potable pdf consult le 5 janvier 2012 CIRANO Allier savoir et d cision 21 22 R flexion sur une tarification quitable des services d eau
145. ux tats Unis a mis au point un programme qui repose sur quatre piliers 1 Meilleures pratiques de gestion La gestion d actifs les syst mes int gr s de gestion de l environnement et les partenariats public priv peuvent offrir des conomies importantes pour les services d eau 2 Tarification qui couvre le co t complet du service Une consid ration cl dans la construction l exploitation et le maintien de l infrastructure est de s assurer qu il y a suffisamment de recettes pour soutenir les co ts du service y compris long terme prise en compte des besoins des g n rations venir L ventuelle sensibilit de la demande au prix peut aussi avoir l avantage suppl mentaire d encourager une consommation plus conservatrice de l eau 3 Utilisation efficace l eau Une fa on de r duire la n cessit de construire des infrastructures co teuses est de mieux g rer les utilisations de l eau Il existe de nombreuses options pour y parvenir installation de compteurs r utilisation de l eau promotion d appareils conomes en eau et ducation du public 4 Protection des bassins versants Nous allons voir que ces piliers se retrouvent dans la plupart des exp riences de tarification que nous allons pr senter galement au del de ces principes de gestion L EPA et de nombreux autres 69 Environmental Protection Agency EPA Case studies of sustainable water and wastewater pricing 2005 25 p en ligne www epa go
146. ux r gulier de revenus et de continuer garder des tarifs abordables 74 SJWC a une tarification qui comprend 1 des frais fixes mensuels par compteur qui varient selon la taille du compteur 2 un taux volum trique uniforme et 3 un suppl ment pour couvrir les hausses de co t impr vues si n cessaire comme le permet le CPUC 73 EPA Water Infrastructure moving toward sustainability en ligne http water epa gov infrastructure sustain index cfm consult le 10 juin 2011 74 EPA Water amp Wastewater Pricing Introduction en ligne http water epa gov infrastructure sustain Water and Wastewater Pricing Introduction cfm consult le 15 octobre 2012 CIRANO Allier savoir et d cision 64 R flexion sur une tarification quitable des services d eau En outre 1 4 de la facture d eau totale est charg de financer le CPUC Le CPUC permet que 50 des co ts fixes des infrastructures soient r cup r s sur les frais fixes tandis que tous les autres co ts 50 des co tes fixes et 100 des co ts variables sont r cup r s sur les frais d utilisation variables Le syst me pr voit un tarif sp cifique pour les clients faible revenu Ce programme offre un rabais de 15 pour cent sur la facture d eau totale pour les clients admissibles prenant ainsi en compte des consid rations li es l quit verticale Le co t du programme est r cup r sur tous les clients non membres du progr
147. v safewater smallsystems pdfs quide smallsystems fullcost pricing case studies pdf consult le 02 mai 2011 CIRANO Allier savoir et d cision 59 60 R flexion sur une tarification quitable des services d eau organismes insistent sur quelques points cl s pour le succ s de l impl mentation d une r forme de la tarification de l eau Un rapport de la Banque Mondiale les r sume ainsi 1 La mise en place d une quipe d di e la mise en uvre de la r forme 2 L utilisation des m dias pour transmettre les principaux messages de la r forme 3 Un programme de r formes efficaces et graduelles entra nant un faible co t de transition pour les consommateurs 4 La prise en compte de mesures redistributives ou de amp filets de s curit pour les plus bas revenus quit verticale 5 L introduction de r gimes de compensation pour les agents qui pourraient tre affect s tr s n gativement par les nouvelles politiques quit verticale Comme nous allons le voir dans les tudes de cas les r formes de tarification changent le statu quo et sont donc vuln rables une opposition lors de la transition vers une nouvelle tarification de l eau Comme soulign dans les points pr c dents la compr hension par le public des l ments de la r forme coupl e un syst me de compensation aide grandement pour l acceptation du changement Par cons quent afin de sensibiliser davantage le public u
148. volum trique blocs progressifs Cette tarification par blocs progressifs est tablie de mani re encourager les comportements conservateurs pour les gros consommateurs d eau tout en respectant des crit res d quit horizontale La partie fixe permet de refl ter les diff rents co ts en infrastructure travers le pays Il est notable que la quasi totalit de la consommation d eau urbaine est mesur e par compteur 98 en 2009 83 Le co t de l eau a consid rablement augment en Espagne au cours des derni res ann es et dans certaines r gions les factures d eau ont augment de pr s de 350 pour cent 84 En 2002 les autorit s ont donn un avis que les redevances d eau devaient augmenter de 10 pour cent par an au cours des 10 prochaines ann es afin d tre en mesure de fournir les infrastructures requises par l augmentation croissante de la demande ce qui montre une prise en compte des besoins des g n rations futures Les prix de l eau varient d environ 0 72 m3 sur le continent jusqu 1 90 m 3 00 m par m tre cube dans les les Canaries et dans certaines r gions des Bal ares o l eau est livr e par camion e ltalie L Italie est galement un pays o l eau est une ressource tr s pr cieuse L Italie fait face une situation r currente o la demande d eau est tr s sup rieure l offre De nombreux observateurs notent que les revenus per us des services de l eau sont tr s faibles et
149. worldbank org servlet WDSContentServer WDSP 1B 1997 10 01 000009265 3971201161412 Rendered PDF multi_page pdf consult le 2 mai 2011 CIRANO Allier savoir et d cision 07 68 R flexion sur une tarification quitable des services d eau 1 Implanter autant que possible une gestion durable de l eau en prenant en compte notamment les besoins des g n rations futures quit interg n rationnelle 2 La production de l eau potable est la priorit 3 Les services li s l eau doivent tre int gr s dans des structures coh rentes afin de rendre la gestion plus efficace 4 Les revenus per us des consommateurs doivent tre suffisants pour couvrir les co ts du service f Alg rie Actuellement le taux de raccordement de la population en eau potable est estim 93 en Alg rie Depuis 1970 date laquelle un minist re responsable de leau a t cr de nombreux investissements dans les infrastructures li es aux services de l eau ont t engag s cette date la Soci t Nationale de la Distribution des Eaux a t d sign e responsable de la gestion de l eau avec pour objectif de tarifer de mani re couvrir les co ts du service Cependant durant toute son existence jusqu en 1983 cette entit na jamais pu remplir cet objectif car les prix taient trop bas Une restructuration a eu lieu dans les ann es 1980 afin de r allouer les r les entre le gouvernement et les entit s
150. x firmes conseils Ces soci t s et autres entreprises priv es au cas similaire pourraient b n ficier d tre consid r es comme se situant entre les industries amp commerces et les institutions 51 OCDE Groupe de travail sur l valuation de l aide aupr s du Comit d aide au d veloppement Glossaire des principaux termes relatifs l valuation et la gestion ax e sur les r sultats OECD 2002 40 pp en ligne www oecd org dac evaluation 18074294 pdf consult le 28 ao t 2012 Par exemple la pr occupation d efficience c est dire la maximisation des r sultats atteints avec les ressources limit es mises disposition des gestionnaires n est pas discut e ici entre autres parce que cela n cessiterait d aborder en d tail la question de la bonne gouvernance sujet qui d borderait largement de la pr sente r flexion CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau verrons ci dessous en plus de r pondre ses propres objectifs d j discut s une tarification quitable en particulier du point de vu horizontal et interg n rationnel contribue aussi l atteinte de ces objectifs d efficacit conomique de responsabilisation et de conservation eux m mes intimement li s entre eux 3 4 1 L objectif d efficacit conomique Par d finition la recherche de l efficacit correspond la recherche d un bien tre maxima
151. x us es Nous faisons donc ici une distinction entre l eau en tant que ressource et les services et infrastructures mis en place pour s assurer que chaque usager dispose d un acc s imm diat une eau de bonne qualit et en quantit suffisante Cette distinction peut para tre s mantique mais elle est cruciale La distinction entre la ressource eau et les services d eau permet de clarifier l objet des discussions du pr sent rapport En effet si la ressource eau fait partie du patrimoine commun l appropriation discutable les infrastructures et services n cessaires au captage au traitement la distribution et l puration de l eau consistent en un r seau d infrastructures publiques mis en place par la soci t pour le bien tre de ses membres et dont les co ts doivent tre assum s au m me titre que le r seau routier ou plus semblablement que le r seau lectrique C est donc clairement de la tarification de ces infrastructures et des services reli s qu il est question ici et non de la tarification de l eau elle m me Ainsi la tarification des services d eau ne vise pas tarifer la ressource elle m me d ailleurs prot g e par la Loi affirmant le caract re collectif des ressources en eau et visant renforcer leur protection Elle vise plut t financer les intrants n cessaires servir les usagers en eau potable et traiter leurs eaux us es C est exactement et exclusivement de cela don
152. y Press 2000 420 p en ligne www wds worldbank org external default WDSContentServer WDSP 1B 2000 08 14 000094946 00072705342983 Rendered PDF multi page pdf consult le 15 juin 2011 80 ibid 81 Australian Government National Water Commission National Water Commission Annual Report 20 11 201 2 en ligne www nwc gov au publications topic annual reports 2011 12 consult le 14 novembre 2012 82 Australian Government National Water Commission National Water Initiative en ligne wWww nwc gov au www html 117 national water initiative asp consult le 10 juin 2011 CIRANO Allier savoir et d cision R flexion sur une tarification quitable des services d eau peut cependant tre d l gu e des firmes priv es ou donner lieu l organisation de contrats public priv Le principal probl me en Espagne est de g rer la demande en eau tr s saisonni re et localis e tourisme sur les c tes notamment En 1985 une loi a oblig les consommateurs d eau payer le co t total li leur consommation incluant les co ts en capital et les investissements futurs Depuis les ann es 1990 des nouvelles lois ont t promulgu es avec un objectif explicite de lier consommation et paiement afin d induire des comportements de consommation efficace La plupart des tarifications ont adopt une tarification en deux parties une partie fixe qui recouvre les droits de connexion au r seau et une partie

Réflexion sur une tarification équitable des services d`eau

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