Destination et affectation des immeubles, dans le cadre
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1. une situation de crise elles avaient donc une vocation temporaire pour g rer la p nurie de logements et les textes n ont gu re fait volu au cours des 60 derni res ann es En revanche la question de la destination qui rel ve de la r gle d urbanisme plut t orient e vers le futur a connu plusieurs tapes qui l ont transform e Supprimer le contr le des changements d affectation n est pas concevable m me si sans doute certains praticiens peuvent y songer Tout au moins pourrait on transf rer ce contr le via le certificat d urbanisme On contr lerait ainsi l ad quation de l utilisation apr s la construction ou la transformation ayant donn lieu permis de construire De l parler du caract re r el de l affectation il n y a qu un pas Mais est ce au droit de l urbanisme d effectuer ce type de contr le serait il compatible avec notre constitution actuelle Et le Conseiller d Etat de s exprimer davantage en faveur d une subtile combinaison entre la police d affectation v ritable police du logement et celle de la destination dans un souci de fluidit de souplesse et de coh rence Les orientations r v l es par M Leconte semblent tre dans la bonne voie Avec la d centralisation de l autorisation le permis qui vaudra autorisation de changement d affectation Il est important enfin de saluer l arriv e du nouveau document que constituera le r glement d finissant la politique d affectation des communes tout2. res De ces territoires des r gles sp ciales de construction sont mises en place Outre ces trois zones sp ciales on trouvera la zone urbaine g n rale comprenant des zones dans lesquelles on va appliquer le COS et d autres zones sans COS Editions Lamy 4 Pas de COS par exemple dans les grandes zones sp ciales aux caract ristiques bien d finies dans les futurs secteurs op rationnels ou dans des zones d ores et d j tr s contraignantes villas du 16e arrondissement A propos de logement social enfin qui n est pas une destination au regard de l article R 123 9 du Code de l urbanisme en revanche la loi SRU a donn des outils pour inciter leur r alisation et c est l article L 123 2 b dudit code qui cr e des possibilit s de r serves en mati re de logements A Paris est envisag e la mise en place d un m canisme qui conduirait dans les permis de construire ins rer une part de logement social dans les zones d ficitaires en logements sociaux Des r serves fonci res sont aussi pr vues et frappent les terrains d une certaine taille A l occasion des permis de construire pour des surfaces de plus 1 000 m2 ce m canisme conduit introduire amp frac14 de logements sociaux La nouvelle r daction de l article R 123 9 dudit code qui clarifie les diff rentes cat gories de destinations est salu e notamment par le repr sentant des investisseurs institutionnels Madame Daumet directrice juridique de IXIS AEW
3. 5 au lendemain de la lib ration dans un contexte de p nurie du logement Il importait en effet de s armer contre les transformations intempestives de logements en locaux commerciaux professionnels ou m me administratifs Transformations d autant plus tentantes pour les propri taires qu il tait parall lement d cid de bloquer les loyers des logements La protection mise en oeuvre avec l article L 631 7 pr cit reste aujourd hui d actualit essentiellement Paris mais force est de constater une complexit grandissante et une application arbitraire Par ailleurs l heure o l on souhaite attirer davantage d investisseurs trangers il est difficile de leur expliquer l utilit et le mode d emploi d un tel article Il importe donc de changer les r gles pour les clarifier et les simplifier L int r t d une distinction entre destination et affectation Si les deux notions peuvent tre proches en apparence Ma tre Chardon pr cise n anmoins qu elles rel vent indiscutablement de deux corps de textes distincts Code de l urbanisme pour la destination et Code de la construction et de l habitation pour la pr servation de la fonction habitation d o d coule la notion d affectation Ces notions ont elles la m me finalit A cette question le Professeur Fat me Directeur du Gridauh estime que la distinction tait parfaitement justifi e pendant une longue p riode Les choses taient simples la police de la destina
4. Destination et affectation des immeubles dans le cadre du renouvellement urbain Autour de l volution et du renouvellement de la ville th me principal de la 5e conf rence du Gridauh et de la Chambre interd partementale des Notaires la destination et l affectation ont inspir les organisateurs des tables rondes anim es par Ma tre Chardon l aube d une r forme de l article L 631 7 du Code de la construction et de l habitation La conf rence annuelle organis e par le Gridauh et la Chambre interd partementale des Notaires de Paris constitue un rendez vous incontournable des praticiens du droit de l am nagement et de l urbanisme un lieu d changes d id es et de partage d exp riences Selon Ma tre Wallut pr sident de la chambre pour proc der au renouvellement urbain 1l faut s efforcer d liminer les blocages li s au changement de destination et d affectation On doit galement accepter de vivre l heure de la d centralisation ce qui permet d agir au plus pr s du terrain A propos de la destination la loi no 2000 1208 du 13 d cembre 2000 dite loi SRU donne une liste exhaustive des destinations dans les PLU clarifiant ainsi la mati re et certaines d rives constat es dans les POS Quant l affectation des immeubles le minist re r v le aujourd hui les grands axes de la prochaine r forme tant attendue du fameux article L 631 7 du Code de la construction et de l habitation dont l origine remonte 194
5. Europe car il apporte une clarification indiscutable notamment en mati re de bureaux puisque la destination bureaux est une destination simple sans entrer dans le d tail du bureau administratif ou du bureau commercial Il n est donc pas n cessaire au vu d un tel texte de rechercher si le statut la nature juridique de l entit qui va tre l utilisatrice des locaux correspond v ritablement la nature de l affectation bureau En revanche sur les diff rentes destinations activit s il y aura sans doute lieu de mener une r flexion plus approfondie Il tait plus simple de pr voir la destination activit plut t que d aller trop loin dans les d tails des activit s selon les zones En bref les destinations tr s affin es sont difficiles int grer en mati re d activit s sentiment galement partag par M Marty pr sident honoraire des g om tres experts L affectation une r forme en vue Si le bien fond de l article L 631 7 du Code de la construction et de l habitation n est pas remis en cause l application de cet article pose de r elles difficult s Paris essentiellement C est un r gime critiquable sur plusieurs points ainsi que l a rappel M Chardon son champ d application l autorit comp tente et la nature du pouvoir discr tionnaire ou li de cette autorit les modes de constatation du changement ventuel d affectation au fil des ann es en l absence de prescription acquisitive de commerc
6. e L 110 du Code de l urbanisme doivent tre assur es sans discrimination aux populations r sidentes et futures des conditions d habitat r pondant la diversit de leurs besoins et ressources impliquant la protection des logements La diff rence de but entre d une part la police de la destination et d autre part la police de l affectation n a certes pas totalement disparu parce que la finalit de l urbanisme reste beaucoup plus vaste mais elle s est consid rablement att nu e puisque l on peut au titre de l urbanisme poursuivre la finalit qui est celle de la police de la construction La diff rence d objet est encore plus flagrante aujourd hui Reprenant les propos de M P rignon dans une r cente tude P rignon S pr cit p 33 M Fat me rappelle que le droit de l urbanisme se veut d sormais plus qu une simple police de l occupation des sols contr lant les travaux de construction et ou de transformation des immeubles mais davantage une police de l utilisation du sol de l utilisation du b ti de l affectation des b timents existants D s lors que le droit de l urbanisme se veut police de l utilisation du b ti de l affectation des b timents existants la police de la destination en droit de l urbanisme a tendance ne plus r glementer seulement la destination des constructions difier mais r glementer en fait l usage des constructions existantes La police de la destination se rapprocherait donc
7. ec la logique d une validation personnelle et non pas r elle M Leconte pr cise galement que cette r gularisation ne pourra intervenir qu une fois au moment de la mise en place du nouveau r gime Ainsi les usages irr guliers constat s actuellement seraient maintenus pour l avenir s ils ont t constants pendant les 10 derni res ann es Il est pr vu une aggravation des sanctions pour non respect de cette r glementation avec ventuellement une possibilit d astreinte afin d viter tout d tournement des textes M Leconte nous r v le galement que cette r forme ne fera pas l objet d une loi sp cifique mais sera int gr e dans un corps de textes non encore d fini sans doute pas dans le projet habitat pour tous plus orient e vers l accession la propri t ou le r gime HLM Des investisseurs mieux inform s pour investir Les praticiens saluent la volont de simplifier et clarifier le r gime du changement d affectation notamment pour les investisseurs fran ais et trangers selon Madame Daumet une situation juridique peu claire d valorise substantiellement un immeuble ce dernier tant alors syst matiquement valu en fonction des prix habitation m me s il est lou en bureaux commerciaux L enjeu de la s curit contractuelle entre l investisseur propri taire bailleur et son preneur est particuli rement important Ainsi lors de la n gociation du bail s il faut n gocier une d rogati
8. emploi ou le logement Les grandes zones vont tre d termin es et des modulations organis es l int rieur gr ce des COS diff renci s Il importe ici de mettre en place un zonage qui permet de donner clairement la destination ou le sens des destinations recherch es Trois zones sp ciales seront distingu es La zone naturelle et foresti re seules des petites constructions li es la vie foresti re seront permises On d terminera les secteurs de taille et de capacit limit e dans lesquels les activit s de loisirs pourront se d rouler Deuxi me zone en quelque sorte l innovation sur le paysage parisien la zone urbaine verte et paysag re va regrouper toute une s rie de surfaces qui se situent dans un environnement urbain l int rieur duquel on veut pr server un paysage une atmosph re jardins berges de la Seine cimeti res pour partie comme le P re Lachaise grands stades ou de grands quipements sportifs Certaines destinations y sont interdites sauf celles qui participent la fonction de loisirs de d tente ou d une activit traditionnelle comme celle des cimeti res Il faudra toutefois concilier ces prescriptions avec un certain nombre d activit s pr existantes activit s portuaires par exemple Troisi me zone d un type particulier celle des grands services urbains transports grandes emprises ferroviaires emprises portuaires partie industrielle et non partie loisirs emprises hospitali
9. en esp rant galement qu une prescription trentenaire puisse tre introduite Pascal Mendak Responsable de collection droit immobilier la pr sente tude est extraite du Bulletin d actualit s de d cembre 2003 du Lamy droit immobilier Editions Lamy 8
10. et de la demande Le nombre global de m tres carr s n a pas t modifi et l on consid re dans cette hypoth se qu il n y a pas eu d vaporation de la superficie usage d habitation La d rogation peut donc tre attach e au local et acqu rir un caract re r el Cela tend simplifier les transactions futures sur la situation de l immeuble la demande de permis de construire ou la d claration de travaux tiendrait lieu de demande de changement d usage au titre de l article L 631 7 du Code de la construction et de l habitation et le Editions Lamy 6 permis accord ou la non opposition la d claration de travaux tiendrait lieu d autorisation de changement d usage Les deux proc dures seraient donc coupl es et l autorisation accord e par une m me autorit l article L 631 7 1 du m me code peu utilis en pratique serait supprim affectation temporaire l habitation pendant 13 ans propos des dispositions transitoires le changement de r gime y compris le changement d autorit comp tente interviendrait apr s d lib ration et adoption du r glement par le conseil municipal Des dates butoirs seront toutefois mises en place Pour stabiliser les situations des demandeurs surtout lorsqu ils sont de bonne foi il est pr vu une r gularisation de toutes les situations de fait depuis plus de 10 ans autrement dit des changements d affectation pratiqu s sans autorisation Ces situations seraient valid es av
11. ialit et enfin le caract re personnel ou r el s il y a eu compensation des d rogations ventuellement accord es Moment fort et attendu de la conf rence M Leconte sous directeur de l Habitat au minist re de l Equipement et du Logement des Transports du Tourisme et de la Mer a pr sent les grandes lignes de cette r forme Selon M Leconte les critiques du r gime actuel s orientent autour de trois axes d abord la complexit et l ins curit juridique qui d coulent du dispositif m me si la pr fecture de Paris a fait beaucoup d efforts ces derni res ann es pour am liorer sa pratique et la transparence de ses d cisions La proc dure de la d rogation reste une proc dure assez complexe longue avec des autorisations d abord provisoires ensuite d finitives et avec la n cessit pour le demandeur de mener en parall le deux proc dures li es avec deux interlocuteurs diff rents le maire pour les proc dures d urbanisme et le pr fet pour l article L 631 7 du Code de la construction et de l habitation Deuxi me critique voqu e par M Wallut et selon laquelle ce r gime constituerait un obstacle l attractivit conomique de Paris et notamment pour les investisseurs trangers Editions Lamy S Troisi me critique l incoh rence avec la d centralisation de l urbanisme qui conduit dans la pratique une double instruction compl te pr fecture pour la d cision et mairie pour avis Une r fo
12. is de construire CE 4 nov 1996 no 111 966 SARL Simofop Petites affiches 11 juill 1997 p 7 Pourquoi alors r glementer de fa on aussi pr cise la destination des constructions si on est en droit par la suite de modifier l usage d s lors que l on respecte l article L 631 7du Code de la construction et de l habitation Tout s explique selon M Fat me par le rappel de la conception premi re du droit de l urbanisme qui avait pour objet de r glementer les transformations de l espace et notamment l activit de construction qui est l activit la plus remarquable cet gard Pour preuve l article L 123 5 du code pr cit qui r git l opposabilit des POS devenus maintenant les PLU selon lequel le document d urbanisme n est pas opposable une utilisation du sol qui n a pas pour objet de transformer ce sol A c t de la police de la destination des constructions police de l urbanisme existe une police de l affectation des constructions police de l usage qui est fait de ces constructions Aujourd hui les choses sont assez diff rentes selon M Fat me L opposition entre les deux polices appara t beaucoup moins nettement en raison de l volution de la r glementation d urbanisme et de la conception du droit de l urbanisme au cours de ces vingt derni res ann es En effet le droit de l urbanisme a volu la fois dans sa finalit et dans son objet Par exemple en Editions Lamy 2 vertu de l articl
13. lement voqu s par M Bamas une convention bureau logement sign e avec l Etat Elle r glemente ou organise en quelque sorte la destination avec la r gle 1 m2 de bureaux pour 2 3 m2 de logements l Etat ayant ajout un certain nombre d exigences li es au logement social Dernier outil en mati re de destination li directement aux terrains Renault une ZAC a t cr e au mois de juillet 2003 Des n gociations ont t r alis es avec Renault propri taire foncier et diff rents op rateurs afin de parvenir un accord financier g n ral pour financer tous les travaux d am nagement et la Ville de Boulogne Une SEM a t mise en place pour l am nagement des terrains dans les anciennes usines du constructeur automobile Le programme pr visionnel concernant les terrains Renault dans la ZAC Renault est d ores et d j d fini moiti logements dont un tiers aid s et moiti de bureaux et activit s ces deux notions faisant l objet de discussions pour d partager leurs importances respectives Cette notion d activit commerciale et artisanale doit tre maintenue et pr serv e dans les documents en cours d laboration A propos du PLU de Paris Autre exp rience de planification dans la capitale avec M Bertrand directeur de la mission PLU la Ville de Paris la destination des sols est organis e via plusieurs instruments dont les COS en fonction des zones dans lesquelles on favorisera davantage la pr servation de l
14. lors que le projet supprime le 2e de l article L 631 7 du Code de la construction et de l habitation les locaux usage professionnel ou administratif ne peuvent tre affect s un autre usage que l habitation s ils ne conservent pas leur destination primitive la question sensible du certificat ne se pose plus pour tout ce qui n est pas l origine de l habitation N importe qui peut investir fran ais ou tranger dans un local qui n est manifestement pas de l habitation l origine que ce soit du bureau du commerce ou autre la question du changement d usage de ce local n est grev e d aucune servitude en terme d autorisation Il est vrai toutefois que le probl me des immeubles haussmaniens utilis s pour d autres usages que l habitation reste pos Les repr sentants des professionnels regrettent galement qu une prescription ne soit pas encore envisag e dans le projet Conclusion de Monsieur le pr sident Bonichot Notions fonctionnelles plut t que concepts juridiques abstraits la destination et l affectation laissent encore le praticien perplexe que veut on v ritablement contr ler quelles sont les limites de ce contr le Au terme des interventions et des changes il appara t que chacune des l gislations a sa place et la difficult consiste surtout aujourd hui les combiner alors qu elles se sont longtemps ignor es les dispositions relatives au changement d affectation des locaux r pondaient au d part
15. n mais uniquement l utilisation qui est faite de l immeuble une fois celui ci construit Elle permet donc de savoir abstraction faite des caract ristiques physiques de l immeuble si un immeuble qui un moment donn tait un immeuble usage de logement peut devenir un immeuble usage professionnel ou peut devenir un immeuble usage de bureaux Par cons quent les deux polices pr sentent des caract ristiques bien distinctes A titre d illustration M Fat me prend l exemple du permis de construire il n est obligatoire qu en cas de changement de destination avec travaux mais n est pas n cessaire en cas de changement de destination sans travaux parce que selon les propos de M P rignon un changement de destination sans travaux au sens premier de cette notion n est pas en r alit un changement de destination mais c est uniquement un changement d affectation P rignon S Changement de destination et changement d affectation Annuaire Gridauh Le Moniteur 2003 p 33 et s Il s agit ici d un changement d utilisation qui rel ve de la seule police du Code de la construction et de l habitation Poursuivant ses illustrations M Fat me voque galement la jurisprudence a priori trange relative au certificat de conformit selon laquelle l administration ne doit pas s int resser l utilisation de l immeuble mais doit v rifier que l immeuble qui a t construit est bien conforme la destination inscrite dans le perm
16. on pour le preneur il est difficile de la mettre la charge de l une ou l autre des parties Enfin le caract re d sormais r el de la d rogation en cas de compensation est aussi appr ci Une r serve toutefois pour la date butoir de 1970 c est encore revenir un peu loin en arri re compte tenu de la qualit in gale des documents mis disposition pour tablir la cha ne des baux M Marty rappelle en effet que la d claration fonci re de 1970 constitue une source d information qui a le m rite d tre l gale et publique Toutefois il s agit d un fichier issu de d clarations volontaires il ne constitue donc pas la r gle absolue en terme de s curit Il y aura toujours lieu de conforter les indications procur es par ce fichier par une enqu te M Wallut rappelle aussi que les praticiens n ont pas acc s des documents pr cieux notamment en mati re fiscale fichier de la taxe professionnelle Si le butoir de 70 est une bonne mesure les recherches resteront souvent complexes Point sensible chez les praticiens la suppression du certificat administratif est critiqu e d s lors que ce document permet aujourd hui de s curiser les investisseurs face aux zones d ombre qui entourent Editions Lamy Sig souvent la situation juridique de certains immeubles Les clients particuliers ou professionnels ne sont v ritablement rassur s qu en pr sence d un document manant de l administration Selon M Leconte d s
17. rme de ce r gime devenait donc urgente L article L 631 7 pr cit et le principe de protection de l habitation sont maintenus mais avec quelques am nagements substantiels un nouveau champ d application territorial actuellement le champ d application territorial g ographique qui est actuellement extr mement vaste serait limit par la r forme On r duirait ainsi ce champ d application la zone agglom r e parisienne qui est l g rement plus petite que la r gion administrative Ile de France avec deux temp raments d une part des souplesses internes l agglom ration parisienne pour ne pas obliger toutes les communes p riph riques de Seine et Marne d Essonne ou d ailleurs appliquer ce r gime si ce n est pas justifi chez elles et d autre part la possibilit pour toute commune en dehors de l agglom ration parisienne de d cider par d lib ration du conseil municipal d appliquer ce r gime Les dispositions peuvent donc concerner des grandes communes grandes agglom rations de province pour lesquelles la municipalit jugerait pertinent d utiliser ce dispositif sur d lib ration particuli re la transformation des locaux commerciaux administratifs ou professionnels ne serait plus soumise autorisation suppression de l article L 631 7 20 la comp tence serait d centralis e au niveau du maire le conseil municipal adopterait un r glement pr cisant les objectifs de sa politique en mati re de pro
18. rs PLU En effet la Ville de Boulogne Billancourt a d fini 2004 comme ch ance pour l ach vement de son PLU et Paris s est fix 2005 Selon M Bamas directeur g n ral adjoint charg du p le am nagement urbain de Boulogne la d marche se veut essentiellement pragmatique Apr s un POS labor en 1989 et comportant des COS diff renci s suivant les destinations de nombreuses difficult s de gestion ont suscit des r flexions nouvelles quant la nouvelle m thode adopter D s la r vision du POS en 1995 la d marche a t plus morphologique et les planificateurs ont ax davantage leurs prescriptions sur des notions de volume des r gles de prospect et de hauteur pour chaque parcelle Il existe galement des r gles de stationnement diff renci es en fonction des destinations Le nombre important de m tres carr s de bureaux actuels plus d un million de m tres carr s les projets et les param tres environnementaux conduisent les planificateurs concentrer les op rations de construction et d am nagement de bureaux au bord des grands axes en les limitant 20 de la surface sur les autres rues Editions Lamy S Dans le PLU qui est en cours d enqu te publique et qui doit tre approuv normalement en mars 2004 les m mes types de r gles sont repris et il n y a plus de COS Ces initiatives d am nagement furent particuli rement salu es par M Wallut D autres outils en mati re de destination sont ga
19. sensiblement de la police de l affectation De l s interroger sur la raison d tre de cette derni re il n y a qu un pas que M Fat me se garde franchir pour deux raisons d une part il n est pas certain que la police de la destination soit r ellement devenue une police de l affectation en effet les documents d urbanisme ne sont opposables qu en cas de travaux et le permis de construire n est n cessaire qu en cas de travaux importants de changement destination Il en r sulte que le droit de l urbanisme n est sans doute pas encore adapt pour r glementer ais ment les utilisations des immeubles qui ne s accompagnent pas de la r alisation de travaux D autre part s il est vrai que d sormais le droit de l urbanisme peut poursuivre la protection du logement par le biais de la satisfaction de l habitat il n en reste pas moins que cette protection du logement dans le cadre de l urbanisme n est qu une finalit parmi beaucoup d autres et qu elle peut se r v ler moins efficace qu une police qui a pour objet tr s pr cis d assumer cette protection du logement La destination dans les PLU La premi re table ronde a r uni plusieurs repr sentants de collectivit s locales et des praticiens investisseurs notaires g om tres experts qui se sont interrog s sur les outils leur paraissant les plus appropri s pour mettre en oeuvre les principes d gag s par la loi SRU en mati re de destination dans le cadre de l laboration de leu
20. tection des locaux d habitation Ce r glement serait soumis enqu te publique comme le PLU et pourrait pr ciser explicitement des pratiques telles la possibilit de compensation en nature et la possibilit de zonages diff rentiels sur les territoires de la commune de l usage l affectation on devrait prochainement parler d usage et non plus d affectation En effet le terme d affectation est source de confusion notamment avec la destination Le terme usage est plus clair et plus parlant pour recouvrer la protection de l usage d habitation l article L 631 7 2 certificat administratif serait totalement supprim l usage d habitation devrait tre appr ci par rapport la r f rence de la situation de 1970 et non plus 1945 Cela simplifiera les d marches Rappelons qu en 1970 a t cr un fichier des propri t s b ties qui a t r vis cette date et actualis r guli rement depuis S il est imparfait il constitue n anmoins un document int ressant et accessible Pr cisons ici que l on ne met pas en place une prescription acquisitive avec changement d usage acquis automatiquement au bout de trente ans sur le caract re personnel ou r el du r gime l autorisation reste personnelle moins qu une compensation en nature ait t apport e au d part Cela signifie que l on a apport par compensation des m tres carr s d habitation quivalents aux m tres carr s faisant l obj
21. tion des constructions et la police de l affectation pr sentaient deux diff rences qui permettaient de les distinguer sans trop de difficult s Une diff rence de finalit en premier lieu la police de la destination ou la r glementation de la Editions Lamy S 1 destination des constructions est pr vue par le Code de l urbanisme au sein de l article R 123 9 du Code de l urbanisme dont la nouvelle r daction est issue de la loi SRU d finissant une liste exhaustive de neuf destinations C est donc une r glementation d urbanisme qui a en r alit une finalit tr s large consistant r aliser l am nagement harmonieux d un territoire d termin La police de l affectation en revanche a au d part une finalit tr s troite pr vue par le Code de la construction et de l habitation et qui a pour seule et unique finalit la protection du logement En second lieu une diff rence fond e sur leur objet distinct la police de la destination des constructions est une police qui a au d part pour objet de r glementer une op ration de construction ou une op ration de transformation de construction autrement dit elle r glemente la destination de travaux En r alit elle permet de savoir quels types de constructions peuvent tre r alis s dans telles zones d termin es d limit es par le plan d urbanisme Au contraire la police de l affectation est une police qui ne s int resse pas l op ration de constructio
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