La participation des habitants - Les Archives de gouvernement.fr
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1. e D velopper des m thodes de coformation appliqu es au champ de la politique de la ville Permettre aux habitants de d velopper leur pouvoir d agir e Mettre l accent sur l intervention sociale d int r t collectif inspir e du community organizing dans la formation initiale et continue des travailleurs sociaux e Accompagner les professionnels de la politique de la ville susceptibles de faire merger des revendications propositions et actions collectives d habitants www strategie gouv fr Centre d analyse strat gique Sous l influence des associations fran aises et de l Union europ enne plusieurs lois tendent organiser la participation des usagers tout particuli rement dans le champ de la lutte contre la pauvret et l exclusion Ainsi la loi relative la lutte contre les exclusions de 1998 en souligne l importance la loi de 2002 l impose dans les instances institutionnelles des tablissements sociaux et m dico sociaux et la loi de 2010 sur le RSA la rend obligatoire dans celles charg es de se prononcer sur le dossier des b n ficiaires Parmi les pays occidentaux la France para t se distinguer par la r currence des appels la participation C est ce dont t moignent dans la p riode r cente les travaux du Conseil d tat du Conseil national des villes ou du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvret et l exclusion sociale qui pr conisent le d veloppement d2. 7 E Oo Libert galit Fraternit R PUBLIQUE FRAN AISE PREMIER MINISTRE strat gique Septembre 2012 n 278 LA NOTE D ANALYSE Questions sociales La participation des habitants trois pistes pour r nover la politique de la ville Depuis les origines de la politique de la ville la n cessit de la participation des habitants est recon nue par tous Bien que les dispositifs participatifs se soient d velopp s et diversifi s ceux ci rel vent plus souvent de l information et de la consultation que d une v ritable possibilit de se faire entendre et d intervenir dans l action publique Tout en gardant Pesprit les limites pouvant y tre li es de nombreux conseils consid rent aujourd hui qu il faudrait am liorer la qualit du d bat public et associer davan tage les citoyens aux d cisions Conseil d tat Conseil national des villes ou Conseil national des politiques de lutte contre la pauvret et l exclusion sociale Des attentes de renouveau d mocratique semblent en effet merger dans un contexte marqu leurs ch ances et le budget consacr gt PROPOSITIONS Garantir la qualit du d bat public donn es aux propositions Mettre en place des budgets participatifs de quartiers en pla ant les habitants en situation de cod cision dans la politique de la ville e Instituer une pyramide participative constitu e de plusieur
3. Davidoff P 1965 Advocacy and Pluralism in Planning American Institute of Planning Journal vol 31 n 4 p 331 338 74 Bacqu M H et Gauthier M 2011 op cit p 43 sq 75 N s au temps des luttes urbaines les Ateliers populaires d urbanisme APU consistent r unir habitants architectes et urbanistes lors de s ances de travail afin de nourrir voire de coproduire les projets urbains 76 Ventelou D 2006 L action sociale comme prop deutique de l exercice d mocratique Empan n 64 p 46 53 Bouquet B Draperi J F et Jaeger M dir 2009 Penser la participation en conomie sociale et en action sociale Dunod Centre d analyse strat gique Les actions collectives et les approches communautaires Quelle pertinence dans le contexte fran ais La note de probl matique janvier 77 la suite de la publication du rapport du Conseil sup rieur du travail social 2010 D velopper et r ussir des actions d int r t collectif EHESP cole des hautes tudes en sant publique 10 LA NOTE Sete D ANALYSE Face aux appels renouvel s encourager la participation des habitants le triple d fi des pouvoirs publics consiste concevoir des innovations proc durales empruntant la d mocratie participative d velopper la culture et les pratiques du d bat public tous les niveaux de d cision et encourager le d veloppement du pouvoir d agir empowerment de
4. novation urbaine les plus participatifs les principales d cisions choix du projet et d finition de ses modalit s pratiques auraient t prises par les lus et les repr sentants de l tat Ainsi les dispositifs participatifs men s en France rel veraient plus souvent de l information et de la consultation que de la recon naissance de la capacit des citoyens prendre part la construction de la d cision publique l issue de trente ans de politique de la ville bien que les pratiques participatives recouvrent des formes de plus en plus diversifi es la mani re dont elles sont mises en uvre fait l objet de nombreuses critiques Celles ci portent principalement sur le flou qui entoure l objectif fix la participation la r duction des questions de LA NOTE Setete D ANALYSE proximit sans grande ambition les difficult s recon na tre la l gitimit des habitants coproduire l expertise et la d cision voire l inhibition de l mergence d une capacit d action autonome des habitants la raret des instruments n cessaires l change avec les usa gers y compris les plus en difficult contrario les experts tendent riger en mod le l empowerment l anglo saxonne Si celui ci est devenu une source d inspiration majeure pour la politique de la ville dans de nombreux pays europ ens sa transposition n est toutefois pas vidente vu la diff re
5. CNLE insiste galement sur la n cessit d adosser la partici pation des personnes en situation de pr carit des LA NOTE Setete D ANALYSE groupes des collectifs En outre pour d velopper la confiance et faciliter in fine la coproduction de diag nostics et de propositions certains experts mettent l accent sur l inscription des dispositifs participatifs dans une temporalit longue ou sur la cr ation d es paces d changes plus conviviaux au d marrage des dispositifs participatifs La coformation par le croisement des savoirs et des pratiques propos e par ATD Quart Monde La coformation par le croisement des savoirs et des pratiques propos e aux professionnels du travail social par l association ATD Quart Monde met en pr sence pendant plusieurs journ es des travailleurs sociaux et des personnes vivant ou ayant v cu dans la pr carit Ceux ci sont form s suivant une m thode rigoureuse la confrontation des points de vue est organis e partir de r cits d exp riences ou de la description d images dans le but de mettre les travailleurs sociaux et les personnes pr caires sur un pied d galit de d construire les st r otypes et les repr sentations de leurs r les respectifs et de r fl chir aux moyens d am liorer le fonctionnement des institutions D velopp es depuis 2002 ces coformations sont de plus en plus reconnues par les sp cialistes des que
6. M H Sintomer Y Flamand A et Nez H dir 2010 La d mocratie participative inachev e Gen se adaptations et diffusions d Adels Yves Michel 47 Pancher B et Zimmermann M J 2010 Pour une citoyennet active en France Moderniser la d cision publique par la participation rapport l Assembl e nationale CNLE 2011 op cit p 42 48 Young I M 2000 Inclusion and Democracy Chicago Chicago University Press Carrel M 2012 op cit Carrel M 2006 Politisation et publicisation les effets fragiles de la d lib ration en milieu populaire Politix vol 19 n 75 49 Ferrand C dir 2008 Le croisement des pouvoirs Croiser les savoirs en formation recherche action d de l Atelier d Quart Monde 50 CNLE 2011 op cit p 20 MRIE Mission r gionale d information sur l exclusion Rh ne Alpes 2011 Pauvret s pr carit s exclusions Dossier annuel 2011 p 99 107 51 Carrel M et Rosenberg S 2002 Face l ins curit sociale d samorcer les conflits entre usagers et agents des services publics La D couverte Syros Centre d analyse strat gique de pr carit afin de permettre chaque participant de progresser dans la compr hension des probl mes et d envisager des pistes de changement a Pour renouveler les participants et viter que la d ci sion ne soit monopolis e par certains les publics mobilis s pourraient tre diversifi s Parmi les o
7. d tat 2011 Consulter autrement participer effectivement Paris La Documentation fran aise Conseil national des politiques de lutte contre la pauvret et l exclusion sociale 2011 Recommandations pour am liorer la participation des personnes en situation de pauvret et d exclusion l laboration la mise en uvre et l valuation des politiques publiques Conseil national des villes 2011 Avis du Conseil national des villes du 19 janvier 2012 relatif la d mocratie locale et la participation des habitants 2 http www gouvernement fr gouvernement la feuille de route du gouvernement pour les habitants des quartiers 3 Atkinson R et Lejeune S 2001 Area based policy initiatives The role of resident participation in England and France European Urban Research Association conference Copenhagen 17 19 May Donzelot J 2008 Quand la ville se d fait Quelle politique face la crise des banlieues Paris Points p 148 4 Epstein R 2008 Gouverner distance La r novation urbaine d molition reconstruction de l appareil tat th se de doctorat en sociologie cole normale sup rieure de Cachan p 276 5 Dubedout H 1983 Ensemble refaire la ville rapport au Premier ministre Paris La Documentation fran aise 6 B har D 1986 Les r gies de quartiers rapport pour le Plan urbain Acadie 7 Bresson M 2002 Les centres sociaux entre expertise et militantisme L Harmat
8. l image du Conseil d tat estiment que l administration gagnerait tre plus d lib rative c est dire d ve lopper au del des consultations formelles de nou velles proc dures qui seraient caract ris es par la transparence l ouverture le d bat public et le compte rendu la lecture des valuations des dispositifs de concerta tion commissions locales de d bat public conf rences de citoyens ou jurys citoyens on peut identifier quatre axes consid rer pour am liorer la qualit du d bat public la m thodologie suivre la formation la diversification du public mobilis le lien tabli entre les d cisions prises et les propositions issues des dis positifs participatifs a S agissant de la m thodologie suivre sans doute l animation des d bats gagnerait elle tre confi e un tiers neutre professionnel et ou b n vole form l animation Les m thodes employ es sont en effet d cisives comme le souligne le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvret et l exclusion sociale CNLE qui insiste sur plusieurs enjeux savoir accepter la confrontation et les d saccords savoir distribuer la parole tous et utiliser des supports cr atifs ou ludiques cet gard des r gles simples pourraient faciliter la confrontation d mocratique telle l interdiction d employer des sigles ou un langage trop technique sans explicitation pr alable Le
9. les principales questions traiter ont d abord t d ter min es l issue d une discussion men e en petits groupes par une assembl e citoyenne compos e de 950 personnes tir es au sort s lectionn es de fa on al atoire sur la base de quotas permettant la parit hommes femmes et une repr sentation de toutes les r gions gt puis partir de la synth se de ces travaux un projet de Constitution soumis r f rendum en 2012 a t propos par un Conseil constituant compos de 25 citoyens ordinaires lus directement par la population parmi 523 candidats chacun des articles ayant syst matiquement t mis en ligne puis comment par la population via les r seaux sociaux Facebook Twitter Parmi les principales nouveaut s observ es dans le projet de Constitution islandais on notera une redistribu tion de l quilibre des pouvoirs une organisation de la transparence dans les processus de d cision une extension des m canismes de d mocratie participative et de d mocratie directe et enfin une plus grande prise en compte de la question cologique Cette exp rience de tirage au sort a r v l la richesse des propositions qui pouvaient tre mises par des citoyens ordinaires Au del de la constitution d un panel repr sentatif des usagers il pourrait tre utile de mobiliser plus large ment des citoyens qui sans n cessairement d sirer de responsabilit s seraient susceptible
10. place d un cadre assurant l expression de chacun permet tant d identifier les int r ts communs et de concevoir des solutions D s lors il s av re n cessaire de r fl chir 36 Communities and Local Government 2010 op cit p 26 B hme C et al 2008 op cit Ha sserman H 2006 op cit 37 Communities and Local Government 2010 op cit p 22 38 B hme C et al 2008 op cit Ha sserman H 2006 op cit 39 Communities and Local Government 2010 op cit p B hme C et al 2008 op cit 40 Laville J L 1998 Les services solidaires une autre construction des services de proximit in Bonnet M Bernard Y dir Services de proximit et vie quotidienne Paris PUF 41 Kisby B 2010 The Big Society Power to the people The Political Quarterly vol 81 n 4 p 484 491 42 Consid r e par certains experts comme l une des exp riences europ ennes dot es du pouvoir d cisionnel le plus important le BPL touche pr s de 8 de son public potentiel et affiche des r sultats positifs en mati re d am lioration de l efficacit de l administration r gionale Voir ce sujet Sintomer Y et Talpin J dir 2011 op cit aux m thodes permettant d am liorer la qualit du d bat public Garantir une pratique exemplaire du d bat public Afin de cr er un cadre favorable la participation le plus en amont possible des d cisions certains experts
11. suites donn es aux propositions e D velopper des m thodes de coformation appliqu es au champ de la politique de la ville Pour autant quelle que soit la qualit du dispositif parti cipatif mis en place par les pouvoirs publics le degr d articulation de la participation et de la repr sentation d pend de la capacit des habitants s organiser collec tivement et participer la vie d mocratique Mobiliser le capital d engagement civique individuel et collectif des habitants Dans les pays anglo saxons de nombreuses exp riences tendent mobiliser et d velopper les ressources individuelles et collectives des habitants notamment le community organizing ou l advocacy planning initi s aux tats Unis dans les ann es 19602 Port es par des organisations de la soci t civile ces initiatives d inspira LME M 59 D cider ensemble 2011 op cit p 169 LA NOTE Sete D ANALYSE tion communautaire visent agir dans l int r t des habi tants des quartiers pauvres en m me temps qu elles sollicitent leur engagement La communaut d signe ici la fois le quartier au sens g ographique du terme mais aussi les ressources que les habitants partagent en commun sans en avoir forc ment conscience C est cette force latente qu il s agit d aider s organiser afin que les habitants des quartiers en politique de la ville d veloppent leur pouvoir d agir empowerment a
12. Alliance citoyenne voir le blog http projet echo org et plus g n ralement sur les exp riences mergentes en France de Community organizing voir le site du collectif Pouvoir d agir http pouvoirdagir fr Centre d analyse strat gique un d ficit de lien social entre des institutions et des En France l exception des Ateliers populaires d urba habitants qui pour beaucoup venaient d emm nager nisme de telles pratiques collectives restent pour dans ces quartiers Le community organizing consiste l instant exp rimentales et ponctuelles Elles viennent au contraire faciliter la mobilit sociale des indivi en effet bousculer la pratique individualis e dans l ac dus en prenant appui sur la force des liens sociaux compagnement des personnes privil gi e dans le travail tablis entre les habitants cet gard une conf social pierre angulaire de la relation entre personnes rence internationale organis e en mars 2012 par l cole en situation de pr carit et politiques publiques On nationale des travaux publics de l tat a permis de observe n anmoins des volutions en la mati re puisque r fl chir aux voies de transposition de ces d marches l intervention sociale d int r t collectif ISIC qui pr sur le territoire hexagonal sente des similitudes avec le community organizing a t ajout e au r f rentiel des activit s et comp tences de iiij de communit
13. Invent par Saul Alinsky6 inspirateur des combats f ministes et des Noirs am ricains des ann es 1960 et 197065 le community organizing consiste rep rer motiver et ventuellement former des personnes susceptibles de s engager ou d j engag es dans une action collective pour le bien collectif du quar tier 69 Entour s par des travailleurs sociaux d int r t collectif community organizers les repr sentants des habitants identifi s fa onnent leur propre agenda poli tique demandent des comptes aux lites conomiques et politiques du territoire concern et d veloppent leur potentiel d engagement collectif autour de leaders exer ant entre autres fonctions celle de porte parole M me si la mobilisation des habitants est toujours pr caire fra gile soumise aux al as des trajectoires individuelles ces m thodes permettent de mobiliser les habitants autour de probl matiques telles que le logement notam ment le montant des charges locatives les salaires la s curit l acc s l emploi ou aux quipements cul turels de la ville6 Sous l influence du pr sident des tats Unis Barack Obama qui fut lui m me community organizer Chicago on observe un int r t grandis sant pour ce mod le y compris en France o de telles exp riences prennent forme notamment Sevran ou Grenoble la diff rence du d veloppement social urbain des ann es 1980 l enjeu du community org
14. Society lanc en 2010 par le Premier ministre David Cameron en Grande Bretagne Sous r serve de ces conditions ces dispositifs pourraient constituer une source d inspiration pour la politique de la ville fran aise D autant plus que de telles exp riences ont d ores et d j t men es en France dans le champ de l ducation l image des Budgets participatifs des lyc es BPL lanc s en 2004 en r gion Poitou Charentes PROPOSITION Mettre en place des budgets participatifs de quartiers en pla ant les habitants en situation de cod cision dans la politique de la ville e Instituer une pyramide participative constitu e de plusieurs chelons forums de quartiers l chelle microlocale groupes de pilotage technique au niveau municipal et par secteur groupes de pilotage politique au niveau municipal et de l agglom ration e Doter les budgets participatifs de ressources significatives e Expliciter le lien avec la d cision en pr cisant les orientations strat giques les diff rentes tapes leurs ch ances et le budget consacr e Proc der une valuation annuelle associant les habitants en vue d une am lioration r guli re du dispositif Si l existence de proc dures de partage de la d cision adoss es des budgets significatifs int gr s l chelle de l agglom ration conditionne le succ s de la partici pation celui ci repose galement sur la mise en
15. ani zing n est pas de compenser par l encouragement la vie associative et le financement d actions sp cifiques 60 Mercadal G 2011 Pour un processus de participation du public adapt un d veloppement responsable des nouvelles technologies Centre d analyse strat gique document de travail n 2011 08 p 13 sq 61 Fung A et Wright E 0 d 2003 Deepening Democracy Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance London Verso Rosanvallon P 2006 Contre d mocratie La politique l ge de la d fiance Le Seuil 62 Davidoff P 1965 Advocacy and Pluralism in Planning American Institute of Planning Journal vol 31 n 4 p 331 338 63 Vallerie B dir 2012 Interventions sociales et empowerment d veloppement du pouvoir d agir Paris L Harmattan Kirszbaum T 2011a op cit 64 Alinsky S 1976 Manuel de l animateur social Une action directe non violente Paris Seuil 65 Calv s A E 2009 Empowerment g n alogie d un concept cl du discours contemporain sur le d veloppement Revue Tiers Monde n 200 p 735 749 66 D finition emprunt e T Kirszbaum 2011b op cit 67 Kirzbaum T 2011a op cit 68 Balazard H et Genestier P 2009 La notion d empowerment un analyseur des tensions id ologiques britanniques et des t tonnements fran ais ENTPE RIVES universit de Lyon 69 Sur l exp rience grenobloise
16. ation et de la mondialisation un certain nombre d experts insistent en effet sur les avantages tirer en d mocratie d une plus grande articulation entre participation et repr sentation d abord l enrichissement du contenu des programmes publics ensuite l accroissement de la l gitimit donn e aux actions mises en uvre enfin l augmentation des ressources et des comp tences civiques des acteurs impli qu s D s lors il convient d analyser les dynamiques contemporaines qui l tranger plus qu en France permettent d articuler participation et repr sentation AU VU DES EXP RIENCES TRANG RES COMMENT MIEUX ARTICULER PARTICIPATION ET REPR SENTATION L analyse des exp riences trang res permet d envisager trois pistes pour mieux combiner la participation et la repr sentation dans le champ de la politique de la ville En premier lieu il s agit d innover dans les proc dures pour organiser la cod cision avec les habitants En second lieu il s agit de d velopper la pratique du d bat public afin de nourrir la repr sentation et de l articuler plus r guli rement avec la participation tous les niveaux de d cision Enfin l organisation de la mobilisa tion citoyenne par des techniques de community organizing permettrait d am liorer les d cisions prises pour renouveler les quartiers d favoris s Organiser la cod cision avec les habitants En Am rique latine dans cer
17. bjet ont t soulign s par les valuateurs Au total le co t de ce programme s l ve plus de 2 milliards d euros entre 1999 2007 r partis entre 500 quartiers localis s dans 320 villes Les valuations disponibles des programmes Soziale Stadt et New Deal for Communities montrent quel 27 Communities and Local Government 2010 The New Deal for Communities Experience A Final Assessment The New Deal for Communities Evaluation Final Repor B hme C et al 2008 The Program Social City Soziale Stadt Status Report Centre for Knowledge Transfer Social City German Institute of Urban Affairs Federal Ministry of Transport Building and Urban Affairs juillet 28 Gret M et Sintomer Y 2002 Porto Alegre L espoir d une autre d mocratie La D couverte Syros 29 World Bank 2007 Participatory Budgeting World Bank Public Sector Governance and Accountability Series Washington DC 30 Citons par exemple les villes de Rome en Italie ou de S ville en Espagne ou la r gion Poitou Charentes en France au travers du Budget participatif des lyc es in Talpin J 2011 Schools of democracy How ordinary citizens sometimes become competent in participatory budgeting institutions ECPR Press Sintomer Y et Talpin J dir 2011 La d mocratie participative au del de la proximit Le Poitou Charentes et l chelle r gionale Presses universitaires de Rennes 31 Sintomer Y Herzberg C et R
18. cipatifs se diffusent ensuite dans de nombreux pays notamment en Am rique du Sud aux tats Unis en Asie et plus r cemment en Europe cette fois l initiative des pouvoirs publics qui souhaitaient accro tre la participation des habitants mais aussi moderniser l administration 0 Par rapport aux autres proc dures participatives pouvant associer les habitants aux n gociations financi res les budgets participatifs se distinguent d abord parce qu ils mettent en jeu des sommes importantes ensuite par la combinaison qu ils proposent entre des l ments de d mocratie directe vote des citoyens sur des d cisions et de d mocratie repr sentative lection de conseillers repr sentant les habitants dans des groupes de pilotage qui associent au niveau local collectivit s locales techniciens et habitants Il s agit pour les repr sentants des habitants non seulement d tre associ s des r unions administratives traitant de questions budg taires mais aussi de prendre effectivement part la d cision aux diff rents niveaux de conception et de mise en uvre LA NOTE Sete D ANALYSE a Par exemple au Royaume Uni les habitants des quar tiers cibl s par le NDC ont t repr sent s hauteur de 40 dans les instances de pilotage locales du programme En aval ils ont aussi t appel s s ex primer au sein de commissions th matiques Un fonds sp cial a m me t mis disposition pour imp
19. cke A 2007 From Porto Alegre to Europe Potentials and Limitations of Participatory Budgeting in Franzke J Schapp L Ruano J et Boogers M eds Tensions between Local Governance and Local Democracy Book Series Local Governance and Democracy vol 1 La Hague Reed Elsevier p 113 128 32 Donzelot J et Epstein R 2006 op cit 33 Donzelot J 2008 op cit p 158 34 Ha sserman H 2006 The National Social City Program Findings from the Midterm Evaluation German Politics and Society vol 24 n 4 35 B hme C et al 2008 op cit Centre d analyse strat gique point ce mode d action publique favorise la mobilisation citoyenne am liore les relations entre les habitants et les acteurs locaux et entra ne en parall le des effets positifs sur la sant mentale le sentiment d ins curit et la satisfaction d habiter dans le quartier gt Ainsi au Royaume Uni le syst me de monitoring du New Deal for Communities a permis de mesurer des volutions tr s favorables sur le plan de la percep tion par les r sidents du changement li aux actions men es sur la p riode d observation consid r e de 2002 2008 la peur du crime a en effet recul de 14 tandis que le sentiment d appartenance au quartier a augment de 10 7 gt Quant au programme allemand Soziale Stadt ses am liorations en mati re de cadre de vie de forma tion d ducation et de partici
20. de la r daction Herv Monange directeur g n ral adjoint Secr taire de r daction Delphine Gorges Relecture Val rie Senn Impression Centre d analyse strat gique D p t l gal septembre 2012 N ISSN 1760 5733 Contact presse Jean Michel Roull responsable de la communication 01 42 75 61 37 06 46 55 38 38 jean michel roulle strategie gouv fr DERNI RES PUBLICATIONS A CONSULTER Notes d analyse N 277 Aider les parents tre parents Le soutien la parentalit une perspective internationale septembre 2012 N 276 Des technologies comp titives au service du d veloppement durable septembre 2012 N 275 L volution r cente des syst mes de recherche avril 2012 N 274 Pour un renouveau de la logistique urbaine avril 2012 N 273 L acc s au tr s haut d bit mars 2012 N 272 Les acteurs de la cha ne du livre l re du num rique Les biblioth ques publiques mars 2012 N 271 Les acteurs de la cha ne du livre l re du num rique Les librairies mars 2012 N 270 Les acteurs de la cha ne du livre l re du num rique Les auteurs et diteurs mars 2012 gt Internet www strategie gouv fr f Facebook centredanalysestrategique A Twitter Strategie _Gouv Le Centre d analyse strat gique est une institution d expertise et d aide la d cision plac e aupr s du Premier ministre Il a pour mission d clairer le gouverneme
21. e pratiques plus participatives sans pour autant occulter les limites qui y sont li es Dans le champ de la politique de la ville en particulier la participation semble tre devenue un mot d ordre encore r affirm dans la feuille de route pour les habitants des quartiers pr sent e en Conseil des ministres le 22 ao t 2012 Celle ci n en pose pas moins un certain nombre de difficult s quant sa mise en uvre les lus et les techniciens la consid rent souvent comme un moyen au service de l acceptation d une d cision plus rarement comme un moyen d am liorer le contenu et les effets de l action pratiquement jamais comme un moyen d accro tre le pouvoir des habitants sur l action publique la veille de la concertation annonc e par le gouvernement pour pr parer la prochaine tape de la politique de la ville comment mieux articuler participation et repr sentation Par quelles m thodes lever la capacit de pouvoir des habitants sur l action publique gt LES ENJEUX EN FRANCE QUELLE AMBITION POUR LA PARTICIPATION DANS LA POLITIQUE DE LA VILLE Du d veloppement social la r novation urbaine En France les appels la participation se r p tent avec constance depuis les origines de la politique de la ville Ainsi d s la fin des ann es 1970 tous les programmes d velopp s en direction des quartiers prioritaires ont rappel l imp ratif participatif celui ci devant se d ploye
22. h ories et les pratiques de participation contemporaines Raisons politiques n 30 23 Centre d analyse strat gique 2008 La participation des citoyens et l action publique Paris La Documentation fran aise p 63 sq 24 Sintomer Y 2011 Petite histoire de l exp rimentation d mocratique Paris La D couverte Blondiaux L 2008 op cit 25 Sintomer Y 2011 D lib ration et participation affinit s lectives ou concepts en tension Participations vol 1 n 14 p 239 277 26 Centre d analyse strat gique 2008 op cit p 57 CNLE 2011 op cit gt leur d marche d cisionnelle ascendante pla ant les habitants en situation de cod cision et portant sur des questions la fois urbaines et sociales gt le ciblage des territoires et des ressources finan ci res gt le r le central attribu dans la d finition des projets et l utilisation des fonds publics ad hoc des ins tances locales constitu es pour une grande part d ha bitants ainsi que des repr sentants locaux des sec teurs conomique scolaire sanitaire s curitaire des bailleurs et des autorit s locales Les budgets participatifs C est sous la pression des mouvements sociaux que l id e d inclure les citoyens dans le processus d allocation des budgets publics locaux a merg pour la premi re fois au Br sil Porto Alegre en 1989 Or amento Participativo Les exp riences de budgets parti
23. la ville aux tats Unis et en France Paris Le Seuil p 340 sq 10 292 200 logements sociaux r habilit s 130 780 logements d molis et 125 040 logements reconstruits in Conseil conomique social et environnemental 2011 Bilan et perspectives du Programme national de renouvellement urbain Les ditions des Journaux officiels p 4 11 Epstein R 2012 ANRU mission accomplie in Donzelot J dir 2012 quoi sert la r novation urbaine Paris PUF 12 Dans certains cas le processus de r novation urbaine aurait pu engendrer des obstacles suppl mentaires la participation des habitants Voir Kirszbaum T 2010 Articuler l urbain et le social Comit d valuation et de suivi de l Agence nationale pour la r novation urbaine ANRU Epstein R 2008 op cit p 281 Bacqu M H 2005 Dispositifs participatifs dans les quartiers populaires h ritage des mouvements sociaux ou n olib ralisme Empowerment zones aux tats Unis et politique de la ville en France in Bacqu M H Rey H et Sintomer Y Gestion de proximit et d mocratie participative Paris La D couverte 13 A l exemple du projet Malakoff Pr Gauchet Nantes in Epstein R 2008 op cit 14 Epstein R 2008 op cit Donzelot J 2008 Quand la ville se d fait Quelle politique face la crise des banlieues Paris Points 15 Blondiaux L 2005 L id e de d mocratie participative enjeux impens s et ques
24. liquer les groupes les plus susceptibles d exclusion notam ment les femmes les handicap s les anciens et les jeunes D ailleurs pour laisser la plus grande latitude aux partenaires locaux dans la conception des strat gies urbaines et sociales et l utilisation des ressources financi res aucune r partition budg taire n avait t pr vue a priori Ainsi chacun des 39 quartiers cibl s peupl s de 9 900 habitants en moyenne s est vu attri buer 75 millions d euros pour une p riode de dix ans De m me dans le cadre du programme allemand Ville sociale les projets ont t d finis lors de forums de quartier mensuels o toutes les parties prenantes taient repr sent es lus bailleurs sociaux habitants commer ants etc Le pilotage et la mise en uvre des projets relevaient d un groupe charg de mobiliser et de coordonner au niveau muni cipal les diff rentes administrations concern es Le lien entre ces deux niveaux tait tabli par le biais d quipes de gestion des quartiers jouant un r le de m diation et de coordination au sein et entre ces deux niveaux Par ailleurs pour favoriser l expression et l im plication des habitants du quartier des comit s d habi tants ont t mis en place auxquels furent confi s des fonds sp cifiques Empowerment Funds cet gard leurs effets sur le plan de l empowerment et la gestion rigoureuse dont ils ont fait l o
25. membres de l IDEES ont t initi s Chicago invit s par l ambassade des tats Unis PROPOSITION En parall le du community organizing l advocacy Permettre aux habitants de d velopper leur planning merge aux tats Unis dans les ann es pouvoir d agir 19607 l initiative d urbanistes d sireux d enrichir e Mettre l accent sur l intervention sociale leurs projets urbains en s appuyant sur l expertise d usage des habitants Cette forme de contre expertise citoyenne encourag e par des urbanistes consiste en effet int grer les pr occupations partag es par les citoyens dans leurs pratiques planificatrices par Accompagner les professionnels de la d int r t collectif inspir e du community organizing dans la formation initiale et continue des travailleurs sociaux exemple travers des plans communautaires distincts politique de la ville susceptibles de faire de ceux propos s par les autorit s publiques L advo merger des revendications propositions et cacy planning s est principalement d velopp aux actions collectives d habitants tats Unis et dans une moindre mesure en Angleterre 70 Donzelot J dir 2012 Banlieues et quartiers populaires remettre les gens en mouvement Paris Terra Nova p 35 71 Conf rence internationale Le community organizing D velopper le pouvoir des citoyens ENTPE RIVES 14 16 mars 2012 72 Donzelot J dir 2012 op cit p 27 73
26. nce de nature du contrat social pass entre l tat les institutions et la soci t civile en France et dans les pays anglo saxons Des formes participatives li es des traditions sociopolitiques distinctes Pierre angulaire des pratiques urbaines aux tats Unis l empowerment savoir un processus par lequel un individu ou un groupe acquiert les moyens de renforcer sa capacit d action de s manciper 9 est souvent d crit par les chercheurs comme le moyen de placer les citoyens en situation de cod cision au plus haut niveau de participation Ce processus semble assez loi gn des formes traditionnellement prises par la participa tion en France Pour d crire cette diff rence dans le lien tabli entre les institutions et les habitants des zones urbaines d favoris es Jacques Donzelot distingue d un c t la France qui ferait reposer l organisation de la soci t sur le consentement envers l autorit des institu tions et de l autre les tats Unis qui feraient d couler l autorit des institutions de la confiance entre les membres de la communaut qu ils forment 29 La diff rence renvoie d abord la conception fran aise de l int r t g n ral qualifi e de substantialiste dont les lus et fonctionnaires se voient les garants tandis que la 9 Cat gories d analyse emprunt es Jacques Donzelot in Donzelot J et al 2003 Faire soci t La politique de
27. nt dans la d finition et la mise en uvre de ses orientations strat giques en mati re conomique sociale environnementale et technologique Il pr figure la demande du Premier ministre les principales r formes gouvernementales m ne par ailleurs de sa propre initiative des tudes et analyses dans le cadre d un programme de travail annuel Il s appuie sur un comit d orientation qui comprend onze membres dont deux d put s et deux s nateurs et un membre du Conseil conomique social et environnemental Il travaille en r seau avec les principaux conseils d expertise et de concertation plac s aupr s du Premier ministre le Conseil d analyse conomique le Conseil d analyse de la soci t le Conseil d orientation pour l emploi le Conseil d orientation des retraites le Haut Conseil l int gration www strategie gouv fr Centre d analyse strat gique 18 rue de Martignac 75700 Paris SP 07 T l 01 42 75 60 00 strategie strategie gouv fr
28. nts de vue par l outil vid o de l association Moderniser sans exclure http msedsud fr 57 Inspir du th tre de l opprim br silien Boal A 1997 Jeux pour acteurs et non acteurs Pratique du th tre de l opprim La D couverte le th tre forum consiste inviter les habitants des quartiers populaires parfois galement les professionnels et les lus mettre en sc ne des difficult s partir de r cits crois s de sc nes v cues Le forum correspond la phase publique du dispositif les spectateurs peuvent monter sur sc ne afin de changer la situation qui leur para t injuste et ainsi nourrir un d bat public sur le vivre ensemble et les politiques publiques Pour un exemple de th tre forum voir http naje asso fr 58 Cardon D 2010 La d mocratie internet Le Seuil concertation Pour objectiver ce lien avec la d cision dans le champ sp cifique des nouvelles technologies le Centre d analyse strat gique a r cemment propos dans un document de travail de rendre obligatoire la restitution publique des suites donn es aux proposi tions issues du d bat public dans les trois mois qui suivent l ach vement du d bat PROPOSITION Garantir la qualit du d bat public e Diversifier les publics de la participation tirage au sort utilisation de formats diff rents e Dans les trois mois qui suivent l ach vement du d bat public restituer publiquement les
29. ons pection vis vis des corps interm diaires les lus et les professionnels peuvent en effet tre r ticents faire mer ger les d cisions dans le cadre de sc nes collectives parfois conflictuelles et tre tent s d associer toute notion de communaut autre que la communaut natio nale l id e de d rives communautaristes susceptibles de mettre en p ril le mod le r publicain Dans cette perspec tive certains mettent en avant les limites des d marches participatives fran aises la participation serait g n rale ment plus faible qu escompt les couches les plus popu laires seraient difficiles mobiliser les mieux dot s en capital conomique et culturel risqueraient de monopoli ser une part pr pond rante du pouvoir l impact sur la d cision publique serait limit alors m me que sa mise en uvre est co teuse en temps et en moyens enfin contrairement aux effets recherch s elles pourraient contribuer affaiblir la coh rence de l action publique Si les formes que recouvre la participation semblent troitement li es aux traditions sociopolitiques dans lesquelles elles s inscrivent il semble toutefois possi ble d envisager en France un renouveau des pratiques d mocratiques Dans un contexte marqu par le d ve loppement des r seaux sociaux la remise en cause de la repr sentation politique et la recomposition de l action publique sous le coup de la d centralis
30. pation des habitants en ont fait une r f rence europ enne pour les politiques urbaines comme l a soulign d but 2007 la Charte de Leipzig adopt e pendant la pr sidence allemande de l Union europ enne L int gration des personnes immi gr es et de leurs descendants a galement pris de l importance avec des actions d apprentissage de la langue allemande d implication des immigr s dans la vie collective du quartier et de sensibilisation des muni cipalit s et des services sociaux aux probl matiques interculturelles6 Si les valuations de ces programmes de r novation urbaine et des budgets participatifs de fa on plus g n rale sont globalement positives elles n en r v lent pas moins un certain nombre de points de vigilance consid rer d abord la prise en compte des orientations d finies par les instances locales tous les niveaux de la d cision publique de l agglom ration ensuite la d finition d un calendrier explicitant les ch ances et le budget consacr l association aux conseils de quartier du maxi mum d acteurs ressources y compris universitaires entreprises ONG etc enfin l allocation de budgets cons quents En effet lorsqu elle n est pas accompa gn e par ces moyens la participation est souvent consid r e comme un palliatif au d sengagement de l tat des services publics Il s agit pr cis ment de la critique faite au programme participatif Big
31. r de la conception des projets de quartier leur valuation en passant par l implication des habitants dans leur mise en uvre Ainsi le rapport Dubedout de 1983 consid r comme le texte fondateur de la politique de la ville se pr sente t il comme un manifeste pour une transformation d mocra tique de la gestion des villes Inspir par l exp rience roubaisienne de l Alma Gare et son id al d autogestion populaire ce rapport sugg re en effet que la vie sociale pourrait tre d velopp e dans les quartiers partir des ressources locales et envisage dans cet esprit de r ha biliter le b ti en fonction du point de vue des habitants faisant de ceux ci la cible principale de l action Cette option peut tre rapproch e de l empowerment l anglo saxonne Si l approche promue par le rapport Dubedout s inscrit dans une logique de partage du pouvoir de d cision et s incarne en partie dans les premi res r gies de quar tier et certaines exp riences de centres sociaux les dispositifs participatifs qui se d veloppent dans la p riode qui suit recouvrent le plus souvent des pratiques de m diation associative restreintes des enjeux de proxi mit financ es par la politique de la ville pour impliquer les habitants dans l action publique et jouer le r le de relais avec les institutions Selon de nombreux travaux il semble que ce soit dans un esprit de r tablissement de 1 Conseil
32. s chelons forums de quartiers l chelle microlocale groupes de pilotage technique au niveau municipal et par secteur groupes de pilotage politique au niveau municipal et de l agglom ration e Doter les budgets participatifs de ressources significatives e Expliciter le lien avec la d cision en pr cisant les orientations strat giques les diff rentes tapes par la crise de la repr sentation traditionnelle le d veloppement des r seaux sociaux et l volution de la r partition des comp tences entre l Union europ enne l tat et les collectivit s locales D s lors comment partager le pouvoir d expertise et de d cision avec les habitants Comment mieux articuler participation et repr sentation Quelle ambition pour la politique de la ville Pour clairer l action publique fran aise cette note analyse les dynamiques trang res les plus prometteuses en d gageant trois axes partager le pouvoir d cision nel avec les habitants au travers de budgets parti cipatifs de quartiers garantir la qualit du d bat public et permettre aux habitants de d velopper leur pouvoir d agir m e Proc der une valuation annuelle associant les habitants en vue d une am lioration r guli re du dispositif e Diversifier les publics de la participation tirage au sort utilisation de formats diff rents e Dans les trois mois qui suivent l ach vement du d bat public restituer publiquement les suites
33. s collectifs d habitants Cet enjeu est particuli rement important au moment des r flexions sur l ventuel deuxi me acte du programme de r novation urbaine gt CONCLUSION Certaines exp riences trang res permettent d envisager des pistes prometteuses Fond es sur des approches collectives celles ci s inscrivent dans une logique ascendante participative et transversale Sous certaines conditions elles pourraient permettre de construire la d cision publique de fa on plus partag e d am liorer l efficacit et la l gitimit des politiques publiques de favoriser la confiance r ciproque entre la population et les pouvoirs publics et plus largement d lever la capacit d action collective des habitants de renforcer leur autonomie individuelle et la reconnaissance de leur qualit de citoyens Mots cl s participation politique de la ville r novation urbaine empowerment community organizing d bat public Septembre 2012 n 278 BY VIRE Marion Carrel ma tre de conf rences en sociologie l universit Lille 3 No mie Houard d partement Questions sociales 78 Fung A et Wright E 0 2003 op cit Epstein R 2009 op cit p 291 sq Blondiaux L 2008 op cit i Id Centre analyse strat gique La Note d analyse n 278 septembre 2012 est une publication du Centre d analyse strat gique Directeur de la publication Vincent Chriqui directeur g n ral Directeur
34. s de s impliquer au moins ponctuellement dans l laboration voire l va luation de l action publique Pour y parvenir il s agit de renouveler les m thodes de mobilisation des citoyens et en parall le d abaisser le co t d entr e dans les dis positifs participatifs en facilitant la prise de parole en public par exemple gr ce la vid o au th tre forum ou aux nouvelles technologies de l information et de la communication 9 a Enfin pour viter que les d marches participatives ne se r duisent de simples op rations de communica tion ou qu elles n aboutissent au retrait des pouvoirs publics le lien entre les d cisions prises et les propo sitions issues des dispositifs participatifs pourrait tre explicit davantage cet gard le think tank D cider ensemble estime que a minima la d cision doit tre motiv e au regard des arguments issus de la 52 Talpin J 2011 Tirage au sort et d mocratie directe la province qui a tent la fusion Territoires n 520 p 40 43 53 Sintomer Y 2011 Petite histoire de l exp rimentation d mocratique Tirage au sort et politique d Ath nes nos jours Paris La D couverte p 183 sq 54 Voir le site du Conseil constitutionnel islandais http stjornlagathing is english 55 Sintomer Y 2011 op cit 56 Voir par exemple la m thode d autom diatisation dans laquelle les habitants construisent la confrontation de poi
35. stions de pauvret m Afin de diffuser ces principes des formations pour raient tre d velopp es la lumi re de nombreux travaux les formations les plus prometteuses seraient celles qui confrontent les diverses parties prenantes animateurs des d bats lus professionnels et popula tions concern es au sein de dispositifs tels que la coformation voir encadr ci dessus ou la qualifi cation mutuelle Ces m thodes dont l influence est forte dans le champ de la lutte contre l exclusion et qui inspirent de nombreuses associations en France consistent r unir la fois des professionnels des ins titutionnels des militants et des personnes en situation 43 Conseil d tat 2011 Consulter autrement participer effectivement rapport public juin 44 Revel M et al dir 2007 Le d bat public une exp rience fran aise de d mocratie participative Paris La D couverte 45 Callon M Lascoumes P et Barthe Y 2001 Agir dans un monde incertain Essai sur la d mocratie technique Paris Le Seuil Bourg D et Boy D 2005 Conf rence de citoyens mode d emploi d Charles L opold Mayer 46 Sintomer Y et R cke A 2005 Les jurys citoyens berlinois et le tirage au sort un nouveau mod le de d mocratie participative in Sintomer Y Bacqu M H et Rey H dir Gestion de proximit et d mocratie participative une perspective comparative La D couverte Bacqu
36. tains pays anglo saxons ou encore en Allemagne les habitants sont effectivement associ s la d finition des orienta tions strat giques de la politique de la ville et l allocation des ressources financi res qui y sont li es Ces exp riences qui peuvent s apparenter des budgets participatifs se sont d velopp es en Europe occidentale la fin des ann es 1990 l image du New Deal for Communities NDC britannique men au Royaume Uni sur la p riode 1998 2011 ou du pro gramme ville sociale allemand Soziale Stadt lanc en 1999 Consid rant les quartiers comme une ressource valo riser ces exp riences sont fond es sur l id e que partir du moment o les habitants forment un collectif li par un ancrage territorial ou des int r ts constitu s dans un quartier ils peuvent exercer localement une fonction de planification De fa on sch matique ces dispositifs inspir s par les budgets participatifs peuvent se caract riser par 21 Padioleau J G 1993 L action publique Du substantialisme au pragmatisme Techniques territoires soci t s n 22 23 p 89 95 22 Fraser N 2011 Qu est ce que la justice sociale Reconnaissance et distribution Paris La D couverte Rosanvallon P 2006 Contre d mocratie La politique l ge de la d fiance Paris Le Seuil Blondiaux L 2008 D mocratie d lib rative vs d mocratie agonistique Le statut du conflit dans les t
37. tan 8 Doytcheva M 2010 Une reconnaissance paradoxale ethnicit et participation dans les politiques de la ville in Boucher M dir Penser les questions sociales et culturelles contemporaines Paris L Harmattan la confiance envers les institutions plus que dans une logique de constitution de contre pouvoirs d mocra tiques que la participation prend forme en France Au cours des ann es 2000 le plan de r novation urbaine lanc en 2003 qui comptait 395 projets au 1 juin 2011 pour un co t total de plus de 40 milliards d euros a permis d am liorer de fa on consid rable le cadre de vie collectif des habitants En ce qui concerne le d veloppement des pratiques participatives le bilan est plus nuanc et cela d abord parce que l objet m me du plan tait avant tout centr sur l am lioration urbaine Devant l urgence le choix a t fait au niveau institutionnel et proc dural d adopter une approche que l on pourrait qualifier de top down permettant de d cliner localement des programmes pens s au niveau national Certes tous les projets ont int gr des actions dites de concertation mais dans le souci d acc l rer une d marche de r nova tion techniquement complexe jusqu alors ralentie par les lenteurs proc durales cette dimension serait en pra tique rest e parfois relativement formelle comme en t moignent certaines recherches M me dans le cas des projets de r
38. tions r currentes in Bacqu M H Rey H et Sintomer Y dir op cit p 119 137 D cider ensemble 2011 Analyse des pratiques de la concertation en France 16 Blondiaux L 2008 Le nouvel esprit de la d mocratie actualit de la d mocratie participative Le Seuil p 79 Donzelot J et al 2003 Faire soci t La politique de la ville aux Etats Unis et en France Paris Le Seuil 17 Kirszbaum T 2011a Pourquoi la France r siste l empowerment Urbanisme n 380 p 76 18 Conseil national des politiques de lutte contre la pauvret et l exclusion sociale CNLE 2011 op cit Bacqu M H et Sintomer Y 2011 Le temps long de la participation in La d mocratie participative Histoire et g n alogie Paris La D couverte p 15 16 Carrel M 2012 Faire participer les habitants Les quartiers d habitat social entre injonction participative et empowerment ENS ditions 19 Bacqu M H 2005 L intraduisible notion d empowerment vue au fil des politiques urbaines am ricaines Territoires n 460 p 32 35 20 Donzelot J et al 2003 op cit p 347 Centre d analyse strat gique conception pragmatique anglo saxonne consid re au contraire l int r t g n ral comme un objet construire partir de d bats et de d lib rations publiques Du fait du rapport particulier entre l tat et le citoyen en France historiquement marqu par une certaine circ
39. utils possibles le tirage au sort aurait pour avantage de faire participer ceux qui ne le feraient pas spontan ment de faire merger des points de vue d assurer une certaine impartialit la d cision et de stimuler la d lib ration d mocratique Le tirage au sort peut tre utilis non seulement pour d signer les repr sen tants des habitants parmi les volontaires comme on le voit en France dans certains conseils de quartier mais aussi de mani re plus ambitieuse pour s lectionner al atoirement les citoyens appel s produire un avis ou une d cision politique Le tirage au sort fait cepen dant l objet de critiques portant principalement sur la repr sentativit de l chantillon consid r une s lec tion s op rant au moment de se d signer volontaire ou pas et les difficult s peser sur les d cisions publiques du fait du manque de l gitimit de ce mode de s lection Si le tirage au sort a connu une longue histoire politique dans les d mocraties antiques les r publiques m di vales et renaissantes son usage s est toutefois restreint aux jurys d assises dans les d mocraties modernes N anmoins depuis une quin zaine d ann es celui ci se d veloppe nouveau l chelle internationale notamment dans les conf rences de citoyens Par exemple en 2010 le gouvernement islandais branl par la crise financi re y a recouru pour proposer un nouveau projet de Constitution gt
40. y organizing professionnelles des assistants de service social et des en France conseill res en ducation sociale et familiale Ainsi la capacit des habitants s organiser collectivement pourrait prendre de l ampleur si les formations des tra vailleurs sociaux mettaient davantage l accent sur le m tier de community organizer si les exp rimentations locales taient encourag es notamment dans les quar tiers populaires et si les moyens de la contre expertise taient allou s d s lors qu un collectif d habitants le L association Initiatives des enfants et l ves de Sevran IDEES 72 L association IDEES est constitu e de jeunes adultes issus de quartiers d favoris s et ayant r ussi d un point de vue professionnel Ces derniers accompagnent des coll giens et des lyc ens des quartiers d favoris s de Sevran afin de leur transmettre la confiance qu ils ont acquise dans la possibilit d acc der aux meilleures formations et des emplois tr s qualifi s Au del du domaine de la formation revendique Dans cette perspective d volution des cette association aide les locataires des HLM de Sevran m tiers du travail social un certain nombre de profes se mobiliser et organiser leur parole collective sionnels de la politique de la ville pourraient se consacrer Cette d marche s inspire des techniques de community aux t ches d organisation de la soci t civile organizing auxquelles les
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