éléments pour un bilan juridique de la démocratie locale en france
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1. L MENTS POUR UN BILAN JURIDIQUE DE LA D MOCRATIE LOCALE EN FRANCE PAR Jacques CAILLOSSE Professeur de droit public CRAP IEP Rennes I Avant d voquer sur un mode n cessairement allusif les quelques l ments partir desquels un juriste pourrait envisager un bilan de la d mocra tie locale en France trois s ries de remarques pr alables me semblent s imposer Elles permettront de faire retour sur la question des rapports com plexes qu entretiennent les notions de droit de d centralisation et de d mo cratie et qui font la mati re m me de cet ouvrage I 1 En cherchant identifier ce qu est la d mocratie locale depuis les outils les techniques et autres proc dures juridiques par lesquels elle est cen s e fonctionner et s accomplir on engage la r flexion sur un terrain qui peut d embl e s av rer min Il ne s agit videmment pas d inciter l ignorance des instruments que le droit met au service de ce qu il d signe express ment comme la d mocratie locale et dont entre parenth ses l institution ne date pas loin s en faut de la d centralisation des ann es quatre vingts Le probl me est ailleurs dans la m thode de traitement du sujet que commande le choix des instruments juridiques Non seulement parce que la rubrique d mocratie locale est ouverte sur quantit d exp riences et d changes locaux qui se vivent le cas ch ant en dehors des formes juridiques sp cialem2. mais aussi des limites et des incertitudes du concept D un point de vue juridique il n est pas absurde d admettre que la d mocratie locale est comme suppos e d En Haut d s lors que d s son article premier la Constitution de 1958 nonce que la France est une R publique d mocratique Mais le fait de parler de d mocratie n a en droit rien d innocent Cette d mo cratie l n a pas pour seule propri t d tre situ e inscrite sur un territoire et v cue au quotidien Mieux vaudrait dire que de ce fait m me pour le droit elle n est que locale C est qu elle n a pas pour objet les principes fondamen taux sur lesquels une communaut s accorde dans et par le public pour vivre ensemble Certes la d mocratie locale prend bien sens dans cette configura tion l mais elle m me ne donne pas directement voir ces structures fonda mentales de l existence collective que la discussion collective fait advenir et entretient I 3 Il faut enfin ne pas perdre de vue les transformations du statut juri dique du local et de la d centralisation Les mani res juridiques de voir et faire voir le local ont subi en deux si cles une volution spectaculaire qui n a pas pu ne pas informer les perceptions et les exp riences de la d mocratie en m me temps que ces derni res lui sont redevables Rappelons simplement ici qu il n y a pas si longtemps les collectivit s locales demeuraient i
3. urbanisme l largissement du droit du public l information ou la banalisation de l action publique conventionnelle rien dans l expression traditionnelle ni dans les modalit s juridiques nouvelles de la d mocratie locale ne sort du registre de la repr sentation L int gration ventuelle du public dans certaines des formes que prend cette derni re n y change rien la d cision est toujours pens e par le droit comme une affaire exclusive d lus IL 3 Pour remplir leur office ces br ves notations autour de l id e de bilan doivent s achever sur le rappel d une vidence la notion de d mocratie locale ne renvoie pas une forme achev e ou aboutie mais un processus toujours en marche et inscrit dans la dur e Parler de d mocratie locale oblige donc une attitude prudente les exp riences que recouvre le sujet sont ce point multiples et diversifi es qu il est toujours de nature satisfaire et m contenter tout le monde en m me temps D une commune l autre la pratique d mo cratique empruntera des cheminements contrast s partir d un cadre juri dique et institutionnel unique ou du moins toujours fortement unifi des mod les multiples de comportement vont pouvoir se constituer Le droit contribue cr er les conditions de possibilit th oriques de la d mocratie les pratiques sociales font le reste ici pour le meilleur l pour le pire M me s il existe des butoirs notammen
4. 16 Article pr cit de la Revue Fran aise de Science Politique Ao t 1996 17 Sur l incompr hension qui domine les rapports entre juristes et sociologues concernant m l L MENTS POUR UN BILAN JURIDIQUE 77 d terminant de certains des corps techniques de l tat dont le savoir et l effi cacit ne sauraient ici tre mis en cause mais dont les m thodes de travail contribuent en amont retenir la d mocratie Non seulement parce que ces corps s estiment porteurs d un savoir non n gociable mais parce qu ils ten dent encore faire pr valoir des mod les de d veloppement auxquels les pou voirs locaux peuvent difficilement ne pas adh rer Enfin et sans doute appartient il au juriste d insister sur ce point il y a l tat du droit positif On ne s tonnera pas s il donne voir les pr f rences et les valeurs de ceux qui ont la charge de le formaliser Evidemment la pratique toute fran aise du cumul des mandats dont il est encore et toujours ques tion n est pas trang re la teneur du discours juridique Inutile qu on se livre ici une analyse du droit positif le colloque a fourni l occasion d un examen critique des principales techniques juridiques de la d mocratie locale Aucun doute n est permis des enqu tes publiques ou r f rendum commu nal en passant par la concertation dans le champ des d cisions d urbanisme art L 300 2 du code de l
5. pour acc der juridi quement au champ politique de l espace public En qualifiant de politiques les lections locales le Juge constitutionnel ne donne plus seulement regarder un mode de distribution des comp tences entre des personnes morales identi fi es comme autant de composantes de l administration territoriale de l Etat Il reconna t la d centralisation une v ritable substance politique Derri re le choix de la d centralisation il admet l mergence de communaut s sociales aptes une existence propre au sein de la Nation dont elles restent des compo santes part enti re II Apr s ces quelques pr liminaires relatifs aux conditions de possibilit d un tat de la d mocratie locale en France on peut en venir aux ventuelles composantes d un bilan A condition de ne pas quitter le registre juridique qui est ici le mien celui ci peut tre entrepris autour de trois th mes simples qui font syst me Il faut revenir tout d abord sur la fa on dont la d centralisation sert la fonction d mocratique puis sur cette configuration politique toute nationale qui ne laisse la d mocratie locale qu un territoire fortement circonserit Enfin on n oubliera surtout pas qu il y a dans la revendication de la d mocra tie locale l uvre toujours active d un mythe qui contribue desserrer l ordre juridique pour le rendre plus disponible IL 1 La d centralisation en tant que telle en tant q
6. ent con ues pour abriter la d mocratie locale Mais encore parce qu en privil giant l tude th orique et pratique des technologies juridiques existantes on risque de fausser le jugement porter sur la r alit de la d mocratie locale en France aujourd hui tant on est ici incit par la logique interne du sujet mettre l accent sur les mauvais usages et les dysfonctionnements du droit CURAPP CRAPS La d mocratie locale Repr sentation participation et espace public PUF 1999 79 LA D MOCRATIE LOCALE I 2 Il est en second lieu difficile de pr tendre concevoir un bilan de la d mocratie locale sans questionnement pr alable des rapports qu entretient cette derni re avec la D mocratie elle m me Cette consid ration d ordre m thodologique ne vise pas l conomie du colloque il n tait pas pr vu de revenir ici sur les approches possibles et concurrentes de la d mocratie mais de discuter des techniques principalement juridiques ou du moins juridici s es par lesquelles on passe des id aux aux traductions mat rielles et locales de la D mocratie Reste que l tude de la question pos e ici est vi demment conditionn e par les d saccords que provoque et que n a jamais cess de provoquer la r f rence la D mocratie Certes il est toujours possible d affirmer que la d mocratie locale partici pe tout simplement de la D mocratie qu elle est en somme tributaire des res sources
7. es institutions ou les structures du pouvoir local les conditions contraignantes dans lesquelles s laborent la gestion et les d cisions publiques Le juriste ne saurait ici igno rer sans risque les travaux d une sociologie qui depuis le fameux pouvoir p riph rique de P Gr mion en passant par le mod le d analyse des poli tiques publiques mis au point par B Jobert et P Muller jusqu aux der ni res propositions m thodologiques de P Duran et J Thoenig fait voir l cart entre la sc ne locale telle qu elle est juridiquement compos e et celle que les acteurs publics et priv s recomposent Comment ne pas redire le r le suite note 11 Universitaires de Rennes 1997 et L intercommunalit bilan et perspec tives Paris P U F CURAPP 1997 12 V ce sujet la contribution de Domenach J L intercommunalit nouvelle chan ce pour la citoyennet locale ou relance notabiliaire in Intercommunalit s op cit pp 131 143 13 Cf Thoenig J C Pouvoirs et contre pouvoirs locaux rendre la d mocratie aux citoyens in Institut de la d centralisation La d centralisation en France Paris La D couverte 1996 pp 131 142 14 Cf Gr mion P Le pouvoir p riph rique Bureaucrates et notables dans le syst me politique fran ais Paris Le Seuil 1976 15 Cf Jobert B et Muller P L Etat en action Politiques publiques et corporatismes Paris P U F 1987
8. ister sur les effets pervers du morcellement com munal On sait que le choix de ne pas toucher la carte communale se donne facilement pour justification une commune volont de l tat et des lus locaux de sauvegarder les conditions institutionnelles de la d mocratie la plus large Le discours est bien connu avec plus de 500 000 lus locaux la France b n ficie d un formidable gisement d mocratique Il a bien fallu assumer les cons quences de ce choix et du discours convenu dont il s entoure en favori sant l intercommunalit Et il devient de plus en plus difficile de pr tendre 10 CF Maz res J A Les collectivit s locales et la repr sentation Essai de probl ma tique g n rale Revue de Droit Public 1990 pp 609 642 11 Pour un bilan parmi d autres de cette derni re cf Caillosse J dir Intercommunalit s Invariance et mutation du mod le communal fran ais Presses Universitaires de Rennes 1994 V encore Le Saout R dir Intercommunalit Presses 76 LA D MOCRATIE LOCALE que dans ses formes les plus int gr es celle ci sert la cause de la d mocratie locale d s lors que les instances d cisionnelles sont lues au second degr Sans doute discute t on maintenant des mani res de renforcer l enracinement d mocratique et la transparence de gestion des actuelles structures intercom munales Reste que le probl me de leur pleine l gitimit d mocratique n est tou
9. jours pas r solu Ce vide est d autant plus pr oceupant que le pouvoir politique l chelon local ressemble un syst me pr sidentiel fort ainsi que le note J L Thoenig qui poursuit Les paradoxes abondent surtout si on le compare avec la situation l chelon national Le maire est d sign par le Conseil municipal et parmi ses membres alors que le Pr sident de la R publique est lu de fa on directe au suffrage universel Le maire dirige le Conseil municipal en m me temps qu il assure l ex cution des d cisions que ce conseil l gitime alors que le Pr sident de la R publique nomme le gouverne ment mais ne si ge pas au Parlement La s paration des pouvoirs en parti culier entre le l gislatif et l ex cutif est beaucoup plus marqu e l chelon national qu l chelon local Le Parlement est compos de deux chambres la municipalit ne comporte qu un conseil S il est possible que le m me parti par moments dispose de la majorit dans les deux chambres et voit le Pr sident de la R publique issu de ses rangs la m me majorit qui est celle laquelle appartient le maire gouverne le Conseil pendant six ann es cons cu tives L horlogerie institutionnelle des collectivit s territoriales ne favorise gu re le principe de la s paration des pouvoirs ces facteurs bien connus de contention de la d mocratie locale il faut ajouter au del de ce que le droit d signe comme l
10. nscrites dans le champ des rapports sociaux g r s et r gul s par le droit priv Dans l ordre juridique des choses elles trouvaient leur place du c t des associations sinon de la famille Il ne pouvait tre alors question que d une forme ventuelle de d mocratie domestique Depuis personnes en m me temps qu objets de droit publie les collectivit s 1 On entre fort bien dans ces d bats avec l ouvrage de Finley M I D mocratie antique et d mocratie moderne Paris Payot 1976 pr c d d un texte de Vidal Naquet P Tradition de la d mocratie grecque 2 Cf les tudes rassembl es sous le titre Les voies de la d mocratie dans la livraison d oct nov 1997 n 97 de la revue Le d bat Paris Gallimard 3 V ma contribution l ouvrage collectif dirig par Mabileau A A la recherche du local Paris L Harmattan 1993 Le local objet juridique pp 111 151 L MENTS POUR UN BILAN JURIDIQUE 73 locales ont chang de nature les voil int gr es l appareil administratif de l tat lato sensu Du coup le probl me de la d mocratie se pose sur un tout autre registre elle est en charge des changes entre administrateurs et admi nistr s locaux Mais il faut attendre les ann es quatre vingts et la jurispruden ce du Conseil constitutionnel pour voir la notion de d centralisation sortir de l espace administratif o elle semblait devoir demeurer
11. o l exp rience fran aise de la d centralisation permet elle de confirmer cet ensemble de d ductions logiques Le moins qu on puisse dire c est qu il leur faut faire l preuve d un tat des choses et des mentalit s peu favorable l approfondissement de la d mocratie locale Soyons clairs celle ci reste tributaire d une s rie de facteurs convergents qui jouent contre elle ils conduisent en d finir strictement les formes juridiques d exercice pour mieux en contenir la substance mat rielle Pour d crire ces facteurs de contrainte on a l embarras du choix Retenons en quatre parmi d autres en cherchant privil gier la diversit D abord par del les courants politiques qui la traversent la commu naut des lus locaux est bel et bien structur e par une culture largement dominante laquelle n est pas trang re une disqualification assez syst ma tique de toutes les modalit s de la d mocratie qui sont tenues pour attenta toires au mod le repr sentatif Tout se passe alors comme si les lections devaient contenir et puiser toutes les vertus d mocratiques comme si l espa ce publie ne pouvait se construire et se renouveler l gitimement qu au travers du processus lectif Que cette approche int griste de la repr sentation ne soit pas tenable ne l emp che nullement de marquer en profondeur l conomie de la d mocratie locale la fran aise l y a lieu ensuite d ins
12. omie au moins partielle des collectivit s locales et de leurs autorit s par cons quent la centralisation n est nullement antinomique la d mocratie Le couple autocratie d mocra tie et le couple centralisation d centralisation se placent sur deux plans essen tiellement diff rents et ind pendants l un de l autre Leur rapport peut tre formul par les propositions suivantes c est le grand juriste et th oricien poli tique Hans Kelsen qui a dans les ann es 1925 1930 produit cette analyse 1 La d centralisation n a pas n cessairement le caract re de syst me d mocratique Les organes locaux jouissant d une certaine ind pendance c est dire autonomie par rapport au pouvoir central ou d Etat peuvent en effet tre d sign s 2 La d mocratie est galement compatible avec la centralisation adminis trative car pour la l gislative personne n en doute mais on ne parle pas alors de centralisation et avec la d centralisation son contraire Mais il ne s agit l bien s r que d une r flexion men e sur le terrain de la pure logique pour d finir une notion Si de ce point de vue l id e de d cen tralisation se con oit sur un tout autre registre que celle de d mocratie on doit bien convenir que telle qu elle s est d velopp e depuis les ann es quatre vingts la d centralisation a contribu nous rendre la d mocratie locale plus accessible elle a condui
13. romettront c est selon l appropriation collective des instruments juridiques de la d mocratie 20 V sur cette question Roux A Droit constitutionnel local Paris Economica 1995 et le rapport du Conseil d tat D centralisation et ordre juridique Paris La Documentation fran aise Etudes et Documents 1994
14. t faire de celle ci une exigence encore plus actuelle Deux mouvements concomitants permettent d aboutir ce r sultat D un c t le pouvoir central est plus que jamais condamn composer avec la p riph rie y compris avec la sienne propre comme le montre aujourd hui l volution du statut de la d concentration On objectera que cette situation ne date pas d hier Reste que la r forme de la d centralisation modifie la forme et la teneur des rapports entre l tat et les pouvoirs locaux Ce changement re oit on le sait une expression juridique privil gi e avec la contractualisation des changes au sein m me de l appareil administratif Quelles que soient les interrogations de la science du droit sur la nature authen tiquement contractuelle de tous ces contrats ils ne sont pas moins r v la teurs et porteurs d une transformation de la gestion publique des territoires 7 Extrait de L objet local colloque dirig par L Sfez 10 18 1977 pp 67 68 8 Pour prendre la mesure de cette volution cf Albertini J B La d concentration L administration territoriale dans la r forme de l Etat Paris Economica 1997 Verclytte 5 La d concentration en France Histoire et actualit DGAFP Paris La Documentation fran aise 1997 Cf aussi Duran P L administration fran aise en recherche de territoi re Pouvoirs locaux n 22 1994 pp 80 86 et Duran P et Thoenig J C L E
15. t constitutionnels la d mocratie locale ne suite note 17 le local qu on me permette de renvoyer des travaux ant rieurs parmi lesquels Le savoir juridique l preuve de la d centralisation Juristes et sociologues face la d centralisation Annuaire des collectivit s locales Litec 1988 pp 5 31 La d centrali sation mode d emploi Revue de Droit public 1989 pp 1229 1249 Le local objet juri dique texte pr cit 18 V la p 5 du journal Le Monde en date du 12 f vrier 1998 19 Peut tre pourrait on transposer iei la th se de la d mocratie continue ch re D Rousseau V L ouvrage publi sous la direction de l auteur et sous ce titre Bruxelles Bruylant Paris LGDJ 1995 78 LA D MOCRATIE LOCALE serait ce que celui de la libre administration des collectivit s locales suscep tibles la fois de servir de r serve d mocratique et de seuil ne pas franchir les marges de jeu ou de man uvre ne sont pas fix es une fois pour toutes Elles peuvent c est affaire de contexte s ouvrir ou se refermer favoriser la formation d une opinion publique ou servir d alibi des choix d experts et des d cisions politiques confidentielles Nous voil pratiquement revenus la case d part dans l expression d mocratie locale l pith te s av re bel et bien d cisif car ce sont des fac teurs locaux qui dans la pratique favoriseront ou comp
16. tat et la gestion publique territoriale Revue Fran aise de Science Politique ao t 1996 pp 580 623 d Arcy F L administration territoriale de la R publique ou le maintien de la sp cificit fran aise in d Arcy F et Rouban L De la Ve R publique l Europe Paris Presses de ScPo 1996 9 La remarque vaut sp cialement pour les contrats de plan depuis une d cision du Conseil d tat 25 oct 1996 Association Estuaire cologie Revue Fran aise de Droit Administratif 1997 2 concl Sthal note Madiot L MENTS POUR UN BILAN JURIDIQUE 75 Dans le m me temps avec la d centralisation l exercice du pouvoir local s accomplit bien meilleure port e de citoyen Il y a d ailleurs dans ce ph no m ne quelque chose de m canique devenu un enjeu politique beaucoup plus sensible le pouvoir local suscite chez ceux qui en ont la charge comme chez ceux qui le convoitent des comportements nouveaux Au renforcement recher ch des comp tences et responsabilit s locales r pond logiquement l mergen ce de nouveaux moyens de contr le Comme si force d tre conduite sous le patronage de la d mocratie locale et quand bien m me celle ci intervient sur le mode de promesses constamment renouvel es la d centralisation ne pou vait que s en rapprocher comme si elle entretenait une sorte de pression sym bolique capable de modifier les attitudes des lus et des citoyens IL 2 Jusqu
17. ue politique institu tionnelle ne cr e nullement la d mocratie localef La question fut pos e par Ch Eisenmann en des termes que les r formes des ann es quatre vingts n affectent pas Une fois encore coutons le Il s en prenait alors l usage des th ses de Tocqueville sur la d centralisation Contrairement ce qu il a avanc et que des cohortes de suiveurs politiques ou juristes ne cessent depuis lors de r p ter qui mieux mieux de fa on bien plus banale il n y a aucun lien n cessaire entre d mocratie et d centralisation administrative c est la seule laquelle ils songent parce 4 Cf en ce sens Favoreu L La probl matique constitutionnelle des projets de r forme des collectivit s territoriales Revue Fran aise de Droit Administratif 1990 3 pp 399 405 et Le cadre institutionnel de la d mocratie locale Cahiers du CNFPT 1995 44 p 26 et s 5 Cf sur cette notion l tude de Quermonne J L dans le tome IV du Trait de scien ce politique Grawitz M et Leca J dir P U F 1985 6 Tel tait le sens de ma r flexion dans L exp rience fran aise de la d centralisation et la question de la d mocratie locale aujourd hui Cahiers du CNFPT n 37 d cembre 1992 pp 70 92 74 LA D MOCRATIE LOCALE qu ils raisonnent sur l tat fran ais unitaire c est dire centralis quant la l gislation D centralisation c est dire auton
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