Les inégalités territoriales sont‑elles solubles dans le zonage
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1. 7 Voir ESTEBE P L Usage des quartiers Action publique et g ographie dans la politique de la ville 1982 1999 d L Harmattan 2004 8 Voir les rapports annuels de l ONZUS http www ville gouv fr 0bservatoire national des ZUS 9 Voir notamment les rapports suivants AUROUX J R forme des zonages et am nagement du territoire Rapport au Premier Ministre Datar Paris 1988 DURON P PERRIN GAILLARD G Du zonage au contrat Une strat gie pou l avenir d Documentation Fran aise 2002 HAMEL G ANDRE P Une conception r nov e de la politique de la ville d une logique de zonage une logique de contractualisation Rapport au Premier Ministre 2009 411 412 Daniel BEHAR Institut d Urbanisme de Paris Lab Urba Universit Paris Est Au del du proc s classique fait au zonage qui fr le la tautologie une intervention publique fond e sur l identification de handicaps g n re des effets de stigmatisation on peut distinguer trois registres de controverses relatives au zonage qui traversent les sph res de l action publique et de l observation savante La cat gorie ciblage ou saupoudrage La premi re de ces controverses porte sur la d finition et l ampleur de la cat gorie de territoires faisant l objet de zonages Le constat de d part est simple si le zonage est inefficace c est parce qu en r alit il ne se traduit pas par un ciblage effectif des moyens publics en raison la fois2. On fait ici l hypoth se que la permanence de cet instrument d exception pour traiter les in galit s territoriales tient sa capacit refl ter diff rentes conceptions de la justice sociale et spatiale Apparu comme un instrument de l tat contribuant garantir l ga lit des places entre les territoires il est devenu la modalit privil gi e d intervention de ce dernier dans le contexte de la d centralisation marqu par un basculement vers l galit des chances Autrement dit c est bien en r f rence au mod le de justice qui le sous tend que la pertinence et l efficacit de cet instrument doivent tre discut es Le d bat actuel qu il suscite est il le reflet d une volont apr s les places et les chances de faire voluer notre conception de la justice spatiale vers une approche de l galit plus en phase avec les r alit s territoriales contemporaines Dans ce cas la notion de g ographie priori taire est elle encore pertinente ou faut il penser davantage en termes de g ographie strat gique diff renci e Le zonage dans les conceptions successives de la justice spatiale La c sure de la d centralisation ne marque pas seulement une bascule dans l exercice du pouvoir sur les territoires entre l tat et les collectivit s territoriales Elle a pour corollaire un changement de conception de la justice spatiale et partant des fonctions attendues du zonage Pour d crire la fonction du zonage
3. coups de plans Marshall successifs pour les banlieues elle s affiche de fa on permanente au risque du paradoxe comme une politique dur e limit e Le second principe est celui du d tour territorial Avec la g ographie prioritaire le territoire ne constitue pas l objet final de l intervention publique d exception Il s agit d appr hender un enjeu socio conomique le ch mage l exclusion sociale sur une base territoriale justifi e par la concentration du probl me traiter Mais ce d tour par le territoire permet surtout d viter le proc s en rupture de l galit r publicaine auquel pourraient donner lieu des actions de discrimination positive ciblant directement tel ou tel groupe social Autrement dit ce n est pas proprement parler une situation territoriale qui est trait e mais une situation socio conomique localis e La distinction est d importance Le handicap l cart la moyenne la base de toutes les g ographies prioritaires quel qu en soit l objet r side la notion de handicaps C est la pr sence et le cumul de handicaps structurels qui justifient que tel ou tel territoire rel ve d une g ographie prioritaire L appr ciation de ces handicaps rel ve toujours du m me principe ils se pr sentent 6 Conseil d tat Sur le principe d galit rapport annuel 1996 La Documentation fran aise collection tudes et documents du Conseil d tat n 48 1997 V
4. Enfin la mise en capacit des territoires n cessite de d passer l alternative people place La situation d un territoire un instant t est la r sultante d un double processus les trajectoires sociales de tel ou tel public et les dynamiques socio conomiques de transformation du jeu territorial Ce sont les inte ractions entre une offre territoriale et une demande sociale qui expliquent la situation d un territoire donn C est sur les deux dimensions conjugu es qu il faut simultan ment agir 22 On fait ici r f rence aux travaux conceptuels d A SEN notamment Un nouveau mod le conomique d veloppement justice et libert Odile Jacob Paris 1999 et aux tentatives d application au d veloppement territorial LOUBET F et alii Contribution de l approche par les capacit s l valuation du d veloppement territorial in Revue d conomie R gionale amp Urbaine p 681 703 4 octobre 2011 23 Voir sur ce point BEHAR D ESTEBE P EPSTEIN R Les d tours de l galit remarques sur la territorialisation des politiques sociales en France Revue Fran aise des Affaires Sociales n 4 oct d c 1998 24 Sur ce point voir la distinction clairante qu introduit L DAVEZIES entre la crise du secteur industriel et la crise des territoires industriels induite par des m canismes propres aux territoires savoir la non compensation par d autres ressources de la r trac tion de l appareil productif DAVEZIES L
5. galit des places par les capacit s La r f rence l objectif politique d galit des territoires n est pas en soi une nouveaut mais son affichage aujourd hui exprime une exigence reformul e celle d affirmer un mod le de justice qui ne traite pas seulement des moyens les chances mais davantage des r sultats les places C est dans la perspective d une galit des places revisit e vers une galit de positions et de capacit s qu il faut maintenant se situer De la cat gorie la situation L galit des places doit tre revisit e car face la diversification des situations d in galit s territo riales ressenties f des banlieues au p riurbain en passant par les territoires ruraux il serait illusoire et impossible de revenir un mod le o les places de chaque territoire seraient la fois quivalentes et pr d finies Il y va d abord de la cr dibilit de l tat qui n est plus en mesure de r pondre au travers de la redistribution nationale une forme de concurrence des plaintes territoriales Mais au del de la question des moyens sur quels crit res fonder une telle recherche d une galit des places occu p es par les territoires On sait bien par exemple que si la d mographie m dicale plaide en faveur d un r quilibrage vers les territoires ruraux l inverse les in galit s en mati re d offre ducative sont largement en d faveur de l urbain Ce qui fait probl me en r alit c
6. leur contribution un int r t commun dans de vastes ensembles interterritoriaux qui sont d j par leur construction un pas vers l galit pour la soci t mobile Il est possible de prolonger le parall le avec les diff rentes figures de l galit relation mises en avant par P Rosanvallon Selon lui l galit relation combine trois dimensions Elle s attache certes en premier lieu une certaine quivalence ou similarit des positions ce qui renvoie sur le plan territorial la capacit pour chaque territoire disposer des am nit s n cessaires aux diff rents usages sociaux qui s y d ploient cela s ajoute une n cessaire autonomie ou ind pendance que l on peut assimiler sous un angle territorial l exigence d ouverture au monde de positionnement dans la concurrence territoriale Enfin tout cela se combine avec une troisi me dimension celle de la participation et de la r ciprocit qui voque pour les territoires la question de leurs fonctions au sein des r seaux et des syst mes 17 Pour une analyse syst mique des dynamiques territoriales contemporaines voir les r cents travaux de la DATAR Territoires 2040 http territoires2040 datar gouv fr 18 Voir ROSANVALLON P La soci t des gaux d Seuil Paris 432 p 2011 415 416 Daniel BEHAR Institut d Urbanisme de Paris Lab Urba Universit Paris Est La Seine St Denis compenser les handicaps ou reconna tre les fonctions
7. Mais la logique de l galit des chances et de la compensation des handicaps est de moins en moins adapt e la situation d un territoire hyperm tropolitain travers de contradictions entre une croissance conomique parmi les plus puissantes d le de France et une pr carit sociale qui ne se r duit pas Pour autant il est difficile d imaginer un ensemble m tropolitain qui au nom de l galit des places verrait tous ses territoires rejoindre la moyenne La Seine St Denis d aujourd hui n est plus la banlieue rouge d hier l poque des Trente Glorieuses elle occupait une place au bas de la hi rarchie de l agglom ration parisienne Mais cette structure in galitaire tait en quelque sorte compens e par une forme de coh rence interne cette banlieue entre son profil conomique industriel et son profil social ouvrier Aujourd hui elle occupe une place centrale au sein du syst me m tropolitain en assurant la fois cette fonction de sas d int gration pour les populations d origine trang re indispensable la performance d une m tropole et une fonction d accueil pour les fonctions conomiques qui ne trouvent plus leur place dans Paris intra muros Autrement dit les activit s conomiques et les fonctions sociales qu assure la Seine st Denis font syst me l chelle m tropolitaine mais elles g n rent des contradictions en son sein Dans une perspective d galit des places revisit e
8. des d marches de projet qui pourront r pondre des enjeux th matiques ou des actions en faveur des publics et une chelle de contractualisation Le principe d une g ographie embo t e est tr s int ressant Elle permet en effet de prendre en compte le p rim tre complexe d un projet en veillant l articulation des strat gies territoriales et des chelles d intervention de l lot au bassin de vie Elle permet galement de concilier l chelle de solidarit des moyens et l chelle de mise en uvre n cessairement dans la proximit e une vigilance pr ventive pour veiller la non d gradation des quartiers hors g ographie priori taire ce qui est particuli rement important si l on part du postulat que la situation budg taire va nous amener restreindre le nombre de quartiers ligibles la politique de la ville e une modulation de l aide de l tat en fonction de la capacit financi re des communes En effet et c est une demande que j ai soutenue depuis longtemps est il logique d aider de la m me mani re un quartier sensible d une commune disposant par ailleurs de moyens financiers cons quents et un quartier quivalent situ dans une commune pauvre Cela pose toute la question de la p r quation horizontale et nous savons que c est un vaste d bat e enfin un tel dispositif am nerait envisager des aides locales plus importantes lorsque l tat ne participerait pas financi rement ou tr
9. rent au processus de zonage Les in galit s sociales et territoriales sur lesquelles on veut ainsi agir sont elles objectivement circonscrites Et est on en mesure de b tir des r ponses pertinentes sur la base du p rim tre ainsi d fini ce sujet deux discussions se sont d velopp es D un c t pour de nombreux acteurs et observateurs l objectivation du p rim tre est impossible Le coup de crayon est porteur d injustices Celles ci sont d autant plus visibles que le p rim trage justifie des mesures de discrimination positive individualis es tels l obtention de d rogations fiscales ou sociales pour les entreprises situ es dans la zone en question ou l acc s des emplois d di s emplois ville en 1996 et projet d emplois francs venir Rien ne l gitime que la domiciliation d un c t ou de l autre la limite ainsi cr e induise une telle diff rence de traitement 10 Voir LAPEYRONNIE D Ghetto urbain S gr gation violence pauvret en France aujourd hui Paris Robert Laffont 2008 VERS L GALIT DES TERRITOIRES gt 4 Les in galit s territoriales sont elles solubles dans le zonage cette objection la r ponse apport e rel ve du bricolage Elle consiste loigner la d finition du p rim tre du local afin de renvoyer l arbitraire du coup de crayon une d cision centralis e d un tat anonyme Cela ne r duit en rien le risque induit de durcissement des antagonismes sociaux lo
10. sent Ne serait il pas davantage pertinent de changer de perspective On pourrait d une part d velopper une approche plus qualitative de la densit d mographique pour distinguer les trajectoires diff renci es de reprise des territoires ruraux poids respectif des soldes naturel et migratoire par exemple Et d autre part il faudrait s int resser d autres facteurs qui font en situation les difficult s de la vie dans les territoires ruraux notamment le d ficit d accessibilit aux services N gocier sa place En mettant ainsi au centre de la question de l galit entre les territoires l enjeu des interd pendances et de la place au sein de syst mes on se rapproche des r flexions d velopp es par ailleurs sur le plan de l galit sociale 8 autour de la notion d galit relation L galit relation des territoires au sein des syst mes complexes qui les englobent r seaux de villes et leurs campagnes aires m tropolis es p les largis veille la possibilit et la fluidit de tous les parcours ducatifs de formation r sidentiels d emploi etc Elle n gocie la place et la contribution de chaque territoire dans l assemblage au sein duquel sa population vit en particulier au regard des biens communs environnementaux et de leur ges tion durable Elle ne signifie pas stricte galit des places et ne se r sume pas l galit des chances mais mesure l galit des liens leur r ciprocit
11. tres politiques et administratifs qu il exprime le maillage homog ne des villes chefs lieux ou villes moyennes qui lui est coextensif et enfin le compromis r gu li rement renouvel entre les campagnes et les villes au travers de la permanence de l miettement communal Lorsque le territoire est devenu non seulement un objet de pouvoir et de contr le mais un enjeu d action publique avec l am nagement du territoire la fran aise le zo nage c est dire le fait de distinguer de p rim trer et de prioriser les territoires les plus touch s par les in galit s est apparu progressivement comme le point de passage oblig de l tat pour mettre en uvre l galit entre les territoires Avec la d centralisa tion il en est devenu l instrument tout faire le couteau suisse de l galit entre les territoires mobilis tant pour les territoires en reconversion industrielle que pour les espaces ruraux en voie de d sertification ou les quartiers urbains sympt mes de l exclu sion sociale Pourtant le zonage n a pas bonne presse Symbole d une forme de technocratisme de l action publique il est r guli rement d nonc par les politiques la fois pour l am pleur de ses effets pervers de stigmatisation des territoires ainsi cibl s pas vraiment compens s par des effets r els de remise niveau et pour les rigidit s qu il engendre logique de guichet Pourquoi para t il alors insubmersible
12. La crise qui vient la nouvelle fracture territoriale d Seuil 2012 25 Dans cette perspective on pourrait envisager de r viser le mode de construction des indicateurs Pour raisonner en termes de d crochage il faudrait privil gier les traitements de type structurel r siduel qui consistent d composer le niveau et l volution d une caract ristique le ch mage par exemple des territoires consid r s en deux composantes bune structurelle renvoyant au contexte plus large dans lequel ils se situent l autre r siduelle visant mesurer la performance propre de ces territoires au vu de ce contexte Le niveau de probl me un territoire est alors consid r en regard de l environnement dans lequel il se situe et qui peut tre plus ou moins p nalisant Une telle approche structurelle r siduelle facilite les comparaisons de quartiers appartenant diff rentes agglom rations ce qui diff rencie alors les quartiers les uns des autres est moins le niveau absolu de leurs probl mes niveau observ que leurs performances oest dire leurs capacit s respectives faire mieux ou moins bien composante r siduelle que ce que bon pourrait attendre comme on bobserve pour la moyenne des quartiers inscrits dans un contexte comparable 417 418 Daniel BEHAR Institut d Urbanisme de Paris Lab Urba Universit Paris Est De l exception la diff renciation Prendre en compte ces quatre exigences agir directeme
13. critique politico administrative qui tourne en boucle puisqu une approche en termes de handicaps produit de la stigmatisation sans garantir d effets de remise niveau il faut lui substituer une approche fond e sur les ressources et visant d velopper du projet pour aboutir de la contractualisation 4 Cela revient consid rer que la solution au zonage consiste le r inscrire dans le mod le de droit commun de l galit des chances m ritocratique qui lui m me engendre le processus de d crochage que l on pr tend r duire 11 Voir KIRZSBAUM T La discrimination positive territoriale de l galit des chances la mixit urbaine in Pouvoirs d Seuil no 111 pp 101 118 2004 12 Voir DONZELOT J Faire soci t la politique de la ville aux tats Unis et en France d Seuil 2003 avec la collaboration de Catherine M vel et Anne Wyvekens 13 Voir DONZELOT J dir quoi sert la r novation urbaine Seuil coll la ville en d bat Paris 2012 14 C est tonnamment huit ans d intervalle et sous des gouvernements de couleurs politiques oppos es l intitul du rapport de P Duron et G Perrin Gaillard en 2001 Du zonage au contrat et celui du rapport de G Hamel et P Andr en 2009 D une logique de zonage une logique de contractualisation 413 414 Daniel BEHAR Institut d Urbanisme de Paris Lab Urba Universit Paris Est Simultan ment les controverses r currentes g n r es
14. est l approche cat gorielle de l galit entre les territoires qui a pr valu jusqu pr sent et a transcend la distinction places vs chances Quelles que soient les p riodes ou les approches le mode de construction de ces cat gories est identique Les cat gories sont identifi es dans l absolu partir de caract ristiques strictement internes aux territoires consid r s C tait le cas pour les cat gories historiques de l galit des places les m tropoles d quilibre les villes moyennes qui sont d finies par leurs poids d mographique et conomique La logique est la m me pour les cat gories de l galit des chances tant celles des territoires d excellence les p les de comp titivit que 15 Voir la Une du Monde en date du 22 ao t 2012 Politique de la ville l tat veut mettre fin au saupoudrage 16 Voir notamment l cho des analyses de C GUILLY Fractures fran aises d F Bourin 2010 VERS L GALIT DES TERRITOIRES gt 4 Les in galit s territoriales sont elles solubles dans le zonage celles des territoires des g ographies prioritaires zones urbaines sensibles zones de redynamisation rurales Dans tous les cas l encore la cat gorisation repose sur la mesure de caract ristiques internes ces territoires d un c t l intensit des handicaps incorpor s pour les cat gories probl mes et de l autre c t la concentration des ress
15. m tropolitaines Le cas de la Seine St Denis illustre bien le renversement de perspective que sugg re cette grille de lecture D abord en d pit des apparences il est difficile de r sumer la situation de cette banlieue une concentration de handicaps sociaux et un processus de ghetto sation La Seine St Denis constitue l vidence une nasse pour certaines populations assign es r sidence Mais elle joue simultan ment une fonction massive de sas d insertion pour des populations notamment d origine trang re Pour ces populations ce territoire constitue une tape dans leur parcours d int gration On constate ainsi que les trajectoires de mobilit r sidentielle et de promotion sociale notamment interg n rationnelles demeurent et se renouvellent sans qu on puisse iden tifier la part imputable la politique de la ville les jeunes en difficult des ann es quatre vingt sont aujourd hui globalement ins r s en Seine St Denis c est eux qui ont b n fici de l offre de logements neufs produits par la r novation urbaine plut t que les classes moyennes attendues ou ailleurs Val d Oise Picardie Simultan ment la situation des quartiers tend se d grader de fa on continue puisqu ils accueillent de nouvelles populations davantage paup ris es Ce sont donc bien les interactions entre les trajectoires sociales et les dynamiques territoriales qui justifient une intervention publique sp cifique
16. s peu sur certains territoires s agirait dans ce cas de rendre les solidarit s infraterritoires beaucoup plus actives Mais une r forme assise sur de tels principes appellerait la vigilance sur les points suivants e Tout d abord cette r forme continuerait s appuyer sur un zonage dont il faudrait red finir les indices mon sens la g ographie prioritaire doit tre tablie sur un panel d indices multicri t res adapt au contexte local et labor en concertation avec le pr fet II nous faut sortir de la logique normative et cart sienne qui retient quelques crit res identiques au niveau national Comme nous le savons tous les probl mes rencontr s dans les quartiers du Nord Pas de Calais ne sont pas les m mes qu en PACA ou qu en r gion parisienne Pour la r gion Nord Pas de Calais par exemple et plus notamment pour le Valenciennois outre les crit res d emploi de pauvret de formation et de logement il est un crit re qu il ne faut surtout pas oublier c est celui de la sant Si l on prend en compte les donn es de l observatoire r gional de la sant Nord Pas de Calais 2006 2009 en termes de mortalit pr matur e avant 65 ans vitable li e l alcool au tabac au diab te l hygi ne de vie au stress aux conditions de travail cette r gion est class e 22 sur 22 La communaut d agglom ration de Valenciennes M tropole quant elle est class e 193 sur 198 au plan national Les communaut s
17. sa place I lui faut donc s attacher une conception davantage dynamique de l galit territoriale C est l largissement des capacit s de chaque territoire que l tat doit concourir afin qu il soit en mesure d ouvrir le champ des possibles quant sa place au sein des syst mes territoriaux Retourner les principes du zonage Pour mettre en uvre une telle fonction d accompagnement des territoires il faut remettre en cause les principes tablis du zonage Le premier enjeu consiste rompre avec la logique de d tour territorial Le zonage est fond d une part sur une forme d vitement de la question sociale via le territoire et d autre part sur un postulat d quivalence entre les in galit s sociales et les in galit s territoriales Les unes constituent en quelque sorte la simple projection au sol des autres Pour aider les territoires n gocier leur place il faut au pr alable prendre acte de la consistance propre des in galit s territoriales en regard des in galit s sociales ou conomiques Cette acception de l galit entre les territoires n est plus fond e sur l opportunit d op rer un d tour pour traiter les in galit s sociales mais sur la n cessit d agir sur les in galit s territoriales en tant que telles Le deuxi me retournement a trait l inscription dans la dur e des politiques relatives aux in galit s entre les territoires Face aux m canismes structurels de dislocation r
18. tre utiles aux territoires que vous voulons aider 425
19. 1 On ne traitera ici sous ce vocable que des zonages d intervention en laissant de c t tant les zonages de savoir les zones d emploi par exemple aux fins d observation statistique que les zonages prescriptifs les Zones de Protection du Patri moine Architectural Urbain et Paysager ZPPAUP par exemple particuli rement vivaces dans le domaine environnemental et finalit r glementaire 407 408 Daniel BEHAR Institut d Urbanisme de Paris Lab Urba Universit Paris Est dans ces deux conceptions successives de l galit entre les territoires on se propose de mobiliser le cadre d analyse tabli sur un autre plan celui de la justice sociale2 F Dubet consid re qu il existe deux grands mod les conceptuels d action publique visant la justice sociale L un l galit des places est centr sur la structure des positions occup es par les individus et vise r duire les in galit s entre ces positions Le second mod le l galit des chances consid re davantage la capacit de chacun s inscrire dans la comp tition sociale et vise alors r duire les obstacles s opposant ce que cette derni re soit quitable Le zonage et l galit des places Tout au long des trente glorieuses la politique d am nagement du territoire mesure qu elle s installe dans le paysage de l action de l tat re oit une double mission celle d un soutien la croissance afin que le territoire constitu
20. ERS L GALIT DES TERRITOIRES gt 4 Les in galit s territoriales sont elles solubles dans le zonage comme un cart la moyenne l chelle de r f rence pour mesurer cet cart la moyenne varie selon l chelle de la g ographie prioritaire mettre en place la moyenne des r gions europ ennes pour les fonds structurels le niveau national pour la PAT ou les ZRR l agglom ration pour la politique de la ville Cet cart peut tre caract ris sur la base d un indicateur simple le taux de ch mage pour la PAT le diff rentiel de PIB pour les fonds europ ens le solde d mographique pour les ZRR ou en laborant un indicateur agr g ad hoc comme la politique de la ville avec l Indice synth tique d exclu sion ISE Cette mesure de l cart la moyenne permet alors d tablir une hi rarchie de l intensit des probl mes r soudre et par sym trie une gradation des moyens d exception mettre en uvre Sous l angle de la d rogation fiscale et sociale le Pacte de relance pour la ville 1996 avec l embo tement Zones urbaines sensibles ZUS Zones de redynamisation urbaine ZRU et Zones franches urbaines ZFU a syst matis cet usage de l cart la moyenne comme fondement du zonage Un dispositif norm une incertitude strat gique Au vu de ces l ments le zonage pourrait appara tre comme un instrument d action publique forte ment norm tant sur le plan id ologique que technique ne laissan
21. ES gt 4 Les in galit s territoriales sont elles solubles dans le zonage D une g ographie prioritaire une g ographie strat gique diff renci e Daniel BEHAR Institut d Urbanisme de Paris Lab Urba Universit Paris Est Synth se La permanence du zonage comme instrument d exception pour traiter les in galit s territoriales tient sa capacit refl ter diff rentes conceptions de la justice sociale et spatiale Apparu comme un instrument de l tat pour garantir l galit des places entre les territoires il est devenu la modalit privil gi e d intervention de ce dernier dans le contexte de la d centralisation marqu par un basculement vers l galit des chances Apr s les places et les chances peut on envisager de faire voluer notre conception de la justice spatiale vers une approche de l galit plus en phase avec les r alit s territoriales contemporaines La notion de g ographie prioritaire est elle alors encore pertinente ou faut il penser davantage en termes de g ographie strat gique diff renci e L auteur Daniel B har g ographe est professeur l Institut d Urbanisme de Paris Universit Paris Est Cr teil UPEC et chercheur au Lab Urba Il est par ailleurs ma tre de conf rences l cole des Ponts ParisTech et consultant la coop rative ACADIE Apr s avoir travaill longtemps sur la politique de l habitat et la politique de la ville il privil gie davantage aujourd
22. VERS L GALIT DES TERRITOIRES gt LI Sommaire 4 Les in galit s territoriales sont elles solubles dans le zonage 406 D une g ographie prioritaire une g ographie strat gique diff renci e 406 Le zonage dans les conceptions successives de la justice spatiale 407 Le zonage et l galit des places 408 L quilibre pour r duire les carts de position 408 Le zonage pour la p r quation 408 Le zonage et l galit des chances 409 Le d veloppement pour donner chacun sa chance 409 Le zonage pour compenser les handicaps de d part 409 La g ographie prioritaire principes et controverses 410 Les figures du d tour in galitaire 410 Le territoire un d tour temporaire 410 Le handicap l cart la moyenne 410 Un dispositif norm une incertitude strat gique 411 Le zonage moins des r sultats que des controverses 41 La cat gorie ciblage ou saupoudrage 412 Le p rim tre exception l gitime ou injustice 412 La remise niveau les publics ou les territoires 413 En finir avec le zonage et ou l galit des chances 413 Vers l galit relation 414 Revisiter l galit des places par les capacit s 414 De la cat gorie la situation 414 N gocier sa place 415 Un tat qui rend capable 416 Retourner les principes du zonage 417 De l exception la diff renciation 418 Le zonage un substitut n cessaire 419 Regard d lu Val rie L TARD 421 406 VERS L GALIT DES TERRITOIR
23. absent Durant les ann es quatre vingt dix la politique de la ville affichait simultan ment deux mots d ordre en faire des quartiers comme les autres et ces quartiers o s invente la ville de demain Le premier invite au resserrement de la g ographie prioritaire le second son largissement afin de produire un effet levier pour la modernisation de l action publique On peut voir aussi dans ces coups d accord on un cho du mode d action publique oblig au sein d une R publique d centralis e toute politique d tat se doit de faire la part du client lisme local Mais au del ce constat souligne combien la perception de la rel gation sociale et territoriale est affaire de points de vue Certes l tat peut consid rer coups d indicateurs objectiv s et quantifi s que dans l absolu les situations d exclusion se concentrent en le de France ou dans le Nord Mais les lus des villes moyennes sont tout aussi l gitimes constater qu en situation aux yeux de leurs populations les m canismes de rel gation urbaine sont du m me ordre voire accentu s au sein de leurs agglom ra tions Autrement dit la cat gorie des quartiers ghettos renvoie davantage une perception relative qu absolue et pose la question de la nature des in galit s sociales et territoriales que l on pr tend r duire Le p rim tre exception l gitime ou injustice La deuxi me controverse tient au coup de crayon inh
24. agiles en raison de l interd pendance de leurs diff rents segments provoquent par effet de syst me une mobilit contrainte des m nages les plus pr caris s vers certains interstices urbains Cette diffusion territoriale de la pauvret dans les faubourgs notamment cr e des zones de pr carit interm diaires hors ZUS et hors probl matique de centre ancien qui ne sont aujourd hui pas trait es Le caract re syst mique de la diffusion de la pauvret est ainsi producteur d un d placement des probl matiques socioterritoriales de pauvret sur des territoires non trait s par la politique de la ville et les politiques de l habitat Le zonage un substitut n cessaire La th se d velopp e au long de cette contribution tient en trois points contrario des choix qui semblent se dessiner le d bat technique propos du zonage ne peut tre dissoci de celui plus politique relatif au mod le de justice spatiale Le zonage n appara t plus comme un instrument adapt la question contemporaine de l galit relation au sein d une soci t mobile Il y a contradiction dans les termes entre l approche cat gorielle de l un et les enjeux syst miques de l autre Il faudrait donc substituer la g ographie prioritaire en vigueur une g ographie strat gique diff renci e 27 Pour une illustration plus cons quente voir le rapport remis la D l gation Interminist rielle la Ville DIV tude explo ratoire relative a
25. ar strates s est enkyst e Une fois un zonage tabli la situation se fige et appelle terme un nouveau dispositif permettant de cibler un nouveau zonage Nous avons certainement manqu d finir d s le d marrage des r gles de sortie progressives lors de la mise en place de ces dispositifs d autant que le l gislateur les avait pens s l origine comme limit s dans le temps Imaginer un quivalent de la sortie en sifflet des politiques d opting out des fonds structurels europ ens aurait permis la g ographie prioritaire d offrir davan tage de souplesse et aurait oblig ce que les dispositifs de droit commun soient bien au rendez vous pour prendre le relais Le r sultat est aujourd hui doublement p nalisant Nous portons mon sens un regard sans doute trop n gatif sur la g ographie prioritaire n en pr sentant souvent davantage ses imperfections faute d tre en capacit d en valuer les b n fices e le trait de crayon e l h sitation ciblage saupoudrage e les effets de substitution entre droit commun et moyens d exception e la stigmatisation d tre dedans e le handicap d tre juste c t Le chapitre a le m rite de bien expliciter toutes ces difficult s cet gard le regard port dans le texte sur le territoire de la Seine Saint Denis est int ressant car il montre que nos r flexions doivent d sormais davantage s inscrire dans des dynamiques de territoires inscrits dans des ensemb
26. ation fiscale ou sociale Ce principe est syst matis et concerne tout autant le d veloppement conomique zonage PAT les territoires ruraux zones de revitalisation rurale ZRR que les quartiers d habitat social zones urbaines sensibles ZUS Pour autant le caract re exceptionnel et premi re vue m canique de ces dispositions d rogatoires ne peut tre interpr t comme un renoncement la logique d veloppementiste d ensemble Bien au contraire la d rogation vise renforcer cette 5 Voir BAUDELLE G PEYRONI J Le polycentrisme en France cheminement d un concept Territoires 2030 n 1 pp 89 101 2005 409 410 Daniel BEHAR Institut d Urbanisme de Paris Lab Urba Universit Paris Est derni re Ainsi un peu partout et notamment dans le cas de la politique de la ville les d rogations fiscales et sociales ne font pas dispara tre la contractualisation territoriale elles y contribuent Autrement dit le zonage avec la diversit de ses modes de mise en uvre constitue le dispositif d excep tion garantissant l inscription de tous les territoires dans une logique d ensemble celle de l galit des chances par le d veloppement local La g ographie prioritaire principes et controverses On a voulu dans un premier temps souligner combien le zonage ne prend sens qu en regard de la conception de la justice spatiale laquelle il s adosse car ce sont bien l instrument et son r f rentiel qui font aujo
27. caniquement cat gorielles Ainsi en mati re de r ussite scolaire est on pass en vingt ans d un dispositif dimension tr s collective centr sur les tablissements redoublant la cat gorisation g ographique les zones d ducation prioritaire ZEP un dispositif radicalement indi vidualis les cord es de la r ussite centr lui sur l accompagnement des trajectoires des jeunes Le zonage moins des r sultats que des controverses Peut on une fois caract ris es les figures de cet instrument en indiquer les r sultats La litt rature administrative produite ce sujet ne facilite pas la t che On dispose en effet d un c t d une production soutenue relative aux moyens consacr s ces diff rents zonages La DATAR est cet gard plut t prolixe Par ailleurs les observatoires en particulier l Observatoire National des ZUS ONZUS font r guli rement tat au mieux d une stabilisation des carts entre la g ographie prioritaire et les territoires communaux ou intercommunaux Par contrecoup sans v ritablement proc der une valuation des dispositifs de zonage au sens d une mesure de l imputabilit des constats observ s aux actions mises en uvre sont produits intervalles r guliers des rapports portant un jugement d finitif sur les zonages en incriminant la fois leur complexit et leur inefficacit pour conclure leur n cessaire disparition ou effacement
28. caux cette critique la fois essentielle et politique du zonage d autres acteurs et observateurs objectent que l injustice ainsi g n r e par le zonage est une fausse question En d pit de la discrimination positive affich e au travers de la d volution de moyens d exception ces territoires les injustices en leur d fa veur non seulement perdurent mais s accroissent Ils mettent en cause ainsi un processus bien connu celui d un effet de substitution entre les moyens d exception attribu s ces zones et les moyens du droit commun des politiques publiques L exception principe fondateur du zonage induit en quelque sorte l exon ration du droit commun La remise niveau les publics ou les territoires C est enfin le principe m me du d tour par le territoire constitutif du zonage qui fait le plus d bat chez les observateurs et analystes de ces politiques fond es sur une g ographie prioritaire et en particulier l encore la politique de la ville Ce d tour territorial constituerait un mode d euph misation voire de n gation de la question sociale et plus pr cis ment de sa dimension ethnique Derri re l affichage d un objectif d galit des chances pour des populations ne disposant pas d un v ritable acc s aux march s urbains ducation logement emploi c est en r alit une politique d galit des r sultats des territoires eux m mes au travers de la recherche de la mixit urbaine et foncti
29. ci constant de l galit des chances est la base de notre mod le r publicain et l on comprendrait mal que ce ne soit pas galement l objectif central de la politique de la ville Toutefois ce mod le a t comme souvent d fini de mani re assez jacobine Il en d coule des crit res tablis l chelle nationale un rattrapage qui se d finit par rapport une moyenne nationale la place centrale qu occupe l tat pour d finir le zonage et arbitrer les in vitables conflits entre territoires l heure de la d cision finale Il est difficile sur un sujet aussi sensible en particulier pour les repr sentants lus d un territoire de faire abstraction de notre histoire et de notre culture de la d cision venant d en haut Il nous faudra encore une longue pratique de la d centralisation pour perdre d finitivement ce r flexe Dans le m me temps l tat peut parfois aussi se poser en garant de l quit territoriale et ce regard peut tre utile car il permet de d passer une vision trop locale des probl matiques Le constat met galement en exergue ce que l auteur per oit comme une h sitation entre le soutien un territoire ou l aide sa population Il lui semble important de souligner que le territoire ne constitue pas l objet final de l intervention publique d exception Il s agit d appr hender un enjeu socio conomique le ch mage l exclusion sociale sur une base territoriale justifi e par la concentrat
30. d agglom ration de Calais Saint Amand H nin Carvin l Artois Cambrai Saint Omer Boulogne et Lens repr sentent avec Valenciennes M tropole 9 des 10 derni res CA au classement national en mati re Regard d lu VERS L GALIT DES NII EE 4 Les in galit s territoriales sont elles solubles dans le zonage de mortalit pr matur e vitable Comment ne pas inclure d une mani re ou d une autre cette r alit dans les crit res du zonage Autre exemple en mati re d habitat d grad le logement minier est galement une sp cificit r gionale que l on ne peut ignorer et qu il est devenu n cessaire d int grer dans notre politique de logement social Pour le Valenciennois nous proposerions par exemple un ensemble de crit res qui pourraient prendre en compte L emploi taux de ch mage taux de ch mage des 15 24 ans taux de ch mage des 50 ans nombre de DELD La sant indice comparatif de mortalit et de mortalit pr matur qui mesure l cart entre a CA et le d partement La pauvret Les revenus par unit de consommation par foyer par commune Les revenus non imposables par commune Le niveau de formation Le poids de population non dipl m Le niveau de formation des DEFM 66 ont un niveau inf rieur ou gal au niveau V Le logement confort anciennet poids du parc social parc minier e Par ailleurs il convient galement d adapter l chelle d analyse aux sp c
31. d une multiplication non ma tris e des cat gories de territoires prioritaires et d une extension g ographique incontr l e de chaque cat gorie Trop de zonages tue le zonage pourrait on dire Il faudrait donc resserrer la g ogra phie prioritaire pour en assurer l efficacit Il s ensuit une valse trois temps laquelle la politique de la ville est particuli rement sujette depuis trente ans premier temps on cible la politique sur les situations consid r es comme les plus graves 16 quartiers en D veloppement social des Quartiers DSQ en 1982 30 zones franches en 1995 Deuxi me temps on largit progressivement la cible en d clinant des cat gories plus ou moins prioritaires 148 quartiers en 1984 puis 1 250 contrats de ville en 1991 400 zones de redynamisation urbaine et 750 zones urbaines sensibles fin des ann es quatre vingt dix Troisi me temps on cr e un nouveau dispositif plus cibl 189 op rations de r novation urbaine cat gorie 1 en 2004 qui lui m me Que doit on d duire de cette mise en uvre du zonage en coups d accord on II ne faut d abord pas n gliger dans le processus d largissement tendanciel de la cat gorie cible l effet de l ambivalence du zonage dans les politiques de l tat certes ce dernier est d abord con u comme un dispositif compensateur de handicaps mais pour ce faire le souci d innovation m thodologique notamment transversalit n est pas
32. e de la cat gorie discutable des ZUS de construire une typologie de situations croisant dynamiques des territoires relevant de cette g ographie prioritaire et dynamiques de leurs agglom rations On a pu en tirer deux le ons La premi re porte sur la diff renciation des facteurs de d crochage Chaque type d agglom ration identifi mettrait ainsi en vidence un facteur de d crochage qui le sp cifierait e R duction continue des emplois peu qualifi s dans la sph re productive de la m tropole francilienne e Difficult s d acc s aux emplois qui se d veloppent distance des quartiers d habitat social spatial mismatch et sur des profils loign s de ceux des actifs de ces quartiers skill mismatch dans les m tropoles e Ajustement du tissu industriel d bouchant sur une fragilisation des salari s les moins qualifi s dans les bassins industriels e Discrimination juridique sur le march du travail des villes d tat e Discrimination g ographique li e la r putation des quartiers dans les villes moyennes e Discrimination ethnique dans les emplois de la sph re r sidentielle des territoires touristiques La seconde le on en consid rant toujours ces dynamiques territoriales sous un angle socio cono mique tr s global a trait l ampleur des trajectoires de d crochage Au moment de la r alisation de cette tude les carts les moins d favorables aux ZUS s observaient en le de France dans les villes industr
33. e le support efficace de la dynamique d encastrement socio conomique l uvre et celle de r duction des disparit s territoriales par une meilleure r partition des facteurs de production L quilibre pour r duire les carts de position La conception qui sous tend cette politique mergente est bien celle de la recherche de l galit entre les places Le mot d ordre qui l exprime parfaitement et qui perdure encore aujourd hui est celui d quilibre entre les territoires Il s agit au sein d une vision organique chacun sa fonction sp cialis e et hi rarchis e la pyramide de l armature urbaine du territoire national de minimiser les carts entre les places occup es par chacun des espaces locaux qui le composent Pour ce faire l tat met principalement en place trois types d instruments Le premier rel ve de la norme et de la r gle avec la planification spatiale exhaustive et embo t e l tat d finit en quelque sorte la place de chaque territoire au sein de l agencement national Sur cette base l tat peut d ployer son instrument privil gi d intervention directe la programmation des infrastructures et des quipements qui constituent le levier premier pour garantir cette r duction des carts entre les places Le dernier instrument est alors celui d une intervention indirecte afin d assurer la redistribution et la p r quation des moyens la disposition des territoires Le z
34. ecomposition des interd pendances territoriales qui sont la marque de fabrique des dynamiques contemporaines et particuli rement de la m tropolisation il est illusoire de penser qu une intervention limit e dans le temps permette de d finir la place de chaque territoire de fa on stable et d finitive La question de l galit entre les territoires ne peut plus relever d une politique qui s affiche dur e d termin e Il faut l instituer comme une politique p renne attentive aux processus permanents de recomposition et de d crochage Troisi me renversement on ne peut pas fonder une politique de mise en capacit des territoires sur la mesure de leur cart la moyenne En termes de diagnostic c est moins la quantification du degr d cart qui importe que la compr hension des m canismes de d crochage et de la place sp cifique qu occupe le territoire en question C est la caract risation du sentier de d crochage qu il faut privil gier car c est cette trajectoire de d crochage que l intervention publique devra ensuite infl chir En termes strat giques il ne s agit pas d avoir pour horizon le rabattement improbable de tous les territoires sur une moyenne id ale mais de mettre en place les conditions singuli res d inflexion de la place du territoire Tout l enjeu et toute la difficult consiste s affranchir d une lecture hi rarchis e des situations territoriales et partant des moyens leur consacrer
35. ent sa chance puisse se d velopper et participer au d veloppement national il faut compenser les handicaps dont certains souffrent afin de les r inscrire dans la logique d ensemble Pour assurer cette fonction de remise dans la course de tous les territoires le zonage va tre ainsi d ploy selon trois modalit s successives Le zonage distributif issu de la p riode pr c dente est prolong notamment en mati re de d veloppement conomique au travers de l instauration de la Prime l am nagement du territoire PAT en 1981 Mais ce dispositif d aide directe la cr ation d emplois contraint par la r duction des moyens de l tat et les r gles de l Union Europ enne va perdre de son ampleur g ographique et de sa capacit p r quatrice Sous l influence de ces politiques europ ennes et notamment de la mise en place des fonds structurels le mode d emploi du zonage va voluer durant les ann es quatre vingt pour relever du principe d ligibilit Il s agit moins d une surdo tation en aides directes que d une ouverture de droits financements sp cifiques pour les projets issus des territoires ainsi cibl s C est donc pour les territoires relevant du zonage comme pour les territoires relevant du droit commun la dynamique locale qui est d terminante Enfin la derni re modalit sans doute la plus radicale est rig e en principe par la loi relative l am nagement du territoire de 1995 il s agit du zonage de d rog
36. es Pourtant sur le fond nous nous retrouvons sur le constat 1 Et il n est jamais inutile de s interroger sur les objectifs assigner la g ographie prioritaire et son corollaire le zonage Il Enfin face aux questionnements de Daniel B har je voudrais essayer d apporter ma pierre l difice et vous proposer ma r ponse la question qui sous tend ce chapitre la r forme de la g ographie prioritaire est elle une mission impossible II l Le constat Sur le constat le chapitre de Daniel B har liste de mani re exhaustive les grandes tapes d une politique con ue l origine pour r pondre l urgence sociale et aux d g ts caus s par les incoh rences d une urbanisation des Trente Glorieuses r alis e dans la pr cipitation pour r pondre des afflux de popu lation et des besoins normes de logement La politique de la ville s inscrit dans l imaginaire collectif comme un rem de la ville inhumaine faite de barres et de tours d pourvue de centre de gravit et d connect e des c urs de villes historiques Des quartiers pour accueillir la mis re du monde qui ont d abord t ignor s puis qu on a souhait ramener la moyenne en leur donnant la possibilit de se remettre niveau 421 i 422 Regard d lu Je partage sans probl me l analyse de l auteur sur la construction de notre mod le de rattrapage et son objectif d galit qui en constitue le socle Ce sou
37. gement du territoire travers les zonages et les p les in JEAN Y et VANIER M La France am nager les territoires Armand Colin collection U pp 242 256 2008 4 Voir LABORIE J P TAULELLE F La prise en compte de la crise industrielle des territoires par les zonages p les de conversion et zones des fonds structurels objectif 2 en Midi Pyr n es Revue de g ographie de Lyon Vol 72 n 3 pp 203 211 1997 VERS L GALIT DES TERRITOIRES gt 4 Les in galit s territoriales sont elles solubles dans le zonage Le zonage et l galit des chances Le renversement politique induit par la d centralisation s inscrit dans un contexte per u comme celui d une crise conomique et sociale dont les effets se concentrent dans l espace Cela signifie un double enjeu pour l tat Il lui faut d une part sp cifier son intervention en regard de la mont e en puissance des pouvoirs locaux S attacher r pondre de fa on cibl e aux effets localis s de la crise participe de cet objectif Simultan ment parce que ce d crochage d un certain nombre de territoires industriels ruraux ou urbains marque d une certaine fa on l chec de son ambition r duire par en haut et de fa on exhaustive les in galit s territoriales la mobilisation des territoires locaux appara t comme une alternative possible Ainsi le changement de perspective de l am nagement du territoire au d velop pement local exprime une double fonction du local p
38. hui les enjeux du d veloppement de la coh sion et de la gouvernance territoriales ainsi que la conception des strat gies y aff rentes Ses travaux r cents portent sur Les mutations territoriales m tropolisation villes moyennes prospective des territoires fragiles Les strat gies de d veloppement et de coop ration interterritoriale Les instruments d action publique g ographie prioritaire contractualisation Il tait associ Christian de Portzamparc dans le cadre de la consultation internationale pour le Grand Paris et a maintenant constitu une quipe avec Mathis G ller et Pierre Alain Tr velo TVK au sein de l Atelier International du Grand Paris AIGP Publications http urbanisme u pec fr presentation enseignants daniel behar 65147 kjsp VERS L GALIT DES TERRITOIRES gt 4 Les in galit s territoriales sont elles solubles dans le zonage L galit entre les citoyens passe par le territoire C est l une singularit constitu tive du mod le r publicain fran ais Non seulement la question de l galit y est cen trale mais effet de l histoire de la g ographie elle passe par sa projection au sol Longtemps cette question de l galit entre les territoires s est d ploy e sur le plan institutionnel autour de trois piliers le carroyage g om trique des d partements avec la volont de dissociation entre la diversit des territoires v cus et l uniformit des p rim
39. ie prioritaire Le Languedoc Roussillon la grande p riph rie francilienne ou l aire m tropolitaine toulousaine par exemple illustrent les contradictions des territoires attractifs qui connaissent des situations de pr cari sation sp cifiques li es la mobilit des personnes Ils attirent la fois une population pauvre sur leurs territoires connaissent une p riurbanisation importante notamment de m nages se trouvant face un risque de basculement dans la pr carit et voient certaines portions rurales de leurs territoires se paup riser en raison de l arriv e de populations fragiles Sous l effet des mobilit s r sidentielles des m nages diff rentes situations probl matiques apparaissent des territoires se paup risent les pauvret s se diffusent pr carisation l chelle d partementale li e l attractivit globale du terri toire pr carisation p riurbaine aujourd hui naissante mais promettant l av nement d un ph nom ne massif pr carisation dans le rural sur des territoires faiblement attractifs Ces diff rentes situations de pauvret diffuse interpellent tout autant les politiques sociales g n ralistes celles mises en uvre par les d partements notamment que la politique de la ville de plus en plus souvent convoqu e sans offrir de r ponses adapt es Autre situation type dans les villes moyennes les politiques publiques intervenant dans des march s du logement particuli rement fr
40. ielles en adaptation permanente et les territoires touristiques soit trois types contrast s dont le d veloppement est tir par la production de services pour la premi re la production de biens pour les deuxi mes la vente d am nit s territoriales pour les derniers Si leur d veloppement se fonde sur des avantages comparatifs distincts ces trois types d agglom rations ont donc en commun d avoir su trouver leur place dans les flux d une conomie ouverte R ciproquement les quartiers les plus d croch s de leur environnement se trouvent dans des agglo m rations qui sont moins expos es cette conomie ouverte villes d tat villes la moyenne ou qui sont menac es d en tre mises l cart villes orphelines d une tradition industrielle Nord Pas de Calais et villes industrielles en reconversion Les chelles du d crochage semblent alors se multiplier le d crochage d une agglom ration se r percutant en s amplifiant sur le d cro chage de ses ZUS pour d boucher sur un enkystement des difficult s dans ses quartiers 26 Construction d une typologie des sites en r novation urbaine ACADIE rapport pour la D l gation interminist rielle la Ville DIV 2004 VERS L GALIT DES TERRITOIRES gt 4 Les in galit s territoriales sont elles solubles dans le zonage En s affranchissant d embl e de la cat gorie prioritaire des ZUS pour observer plus largement les interactions d une part e
41. ificit s des territoires La bonne chelle celle qui me para t pertinente est celle du bassin de vie pour ensuite des cendre une chelle plus fine la ville pour de petites unit s urbaines et le quartier pour les plus grandes e Autre pr suppos essentiel il nous faut r fl chir la mani re pertinente de mesurer le d cro chage d un territoire mon sens le faire par rapport son environnement semble a priori plus pertinent qu travers un classement et des comparaisons nationales e Enfin il est primordial que l tat central n impose pas tout mais que la g ographie prioritaire soit partag e entre l tat d concentr le pr fet et les collectivit s qui connaissent le mieux les probl matiques sociales sur leur territoire En conclusion Comme le lecteur n aura pas manqu de le noter mon souhait est d inverser la d marche Plut t qu une politique construite d en haut partir de crit res uniformes et qui soit ventuellement ajust e aux sp cificit s des territoires en difficult je souhaiterais que l on revienne l esprit initial de la politique de la ville Une coconstruction partenariale au plus pr s des territoires qui puisse remonter ensuite pour s inscrire dans une contractualisation avec tous les partenaires locaux intercommunalit d partement r gion et avec l tat Car je suis convaincue que c est dans la proximit que nous construirons les poli tiques les plus m me d
42. ion du probl me traiter Mais ce d tour par le territoire permet surtout d vi ter le proc s en rupture de l galit r publicaine auquel pourraient donner lieu des actions de discrimination positive ciblant directement tel ou tel groupe social Autrement dit ce n est pas proprement parler une situation territoriale qui est trait e mais une situation socio co nomique localis e La distinction est d importance Cette mani re d appr hender la r alit me semble bien th orique pour l lue locale que je suis En effet l histoire d une population s inscrit com pl tement dans le lieu o elle vit Vouloir distinguer l un de l autre me para t une d marche int ressante certes au plan intellectuel mais qui dans la pratique ne correspond pas la mani re dont les situations se pr sentent concr tement sur le terrain Si je prends l exemple de mon territoire comment dissocier son pass industriel la disparition des mines et de la sid rurgie dont certaines friches industrielles sont encore les t moins et l histoire de sa population sa tradition ouvri re d structur e par le ch mage et ses habitudes de vie h rit es d un mode de vie rythm par l usine De m me je n aime pas beaucoup employer le terme de handicaps car il laisse penser que les quar tiers de la g ographie prioritaire d finis par leurs diff rences in galit s sociales diff rences culturelles difficult s d insertion sont
43. les et Territoires urbains depuis le 8 d cembre 2011 Elle a t secr tariat d tat la Solidarit 19 juin 2007 au 22 juin 2009 et secr tariat d tat aupr s du ministre de l cologie 23 juin 2009 au 13 novembre 2010 EN PR AMBULE Lorsque C cile Duflot ministre de l galit des territoires et du Logement m a propos d apporter mon regard d lue sur le chapitre interrogeant le succ s de la g ographie prioritaire j ai naturellement accept avec int r t de me pr ter cet exercice Mais comme un lu sur un territoire ne travaille jamais seul j ai souhait associer les responsables de la politique de la ville de la communaut d agglom ration de Valenciennes M tropole ma r flexion parce que de toutes les politiques publiques la politique de la ville est certainement l une des plus complexes mettre en uvre une politique qui requiert la fois une ing nierie de plus en plus sophistiqu e et dans le m me temps un lien tr s fort avec les populations b n ficiaires seules m me de garantir des r ponses en ad quation avec leurs attentes La distinction entre l galit des places et l galit des chances peut elle permettre de faire progresser le d bat Est il pertinent de raisonner en termes de mise niveau des territoires ou de mise en mouvement des populations People contre places Toutes ces r flexions sont apparues assez loign es des pratiques et de nos difficult s quotidienn
44. les plus vastes encore Il y a lieu de s interroger diff remment sur les processus de ghetto sation lorsque le m me territoire op re pour certains comme un sas d insertion et comme une trappe pauvret pour d autres Une fois toutes ces critiques justifi es formul es y aurait il une autre mani re de proc der L encore nous avons besoin de repartir de ce que nous constatons sur les territoires Or ce que nous constatons c est une volution qui renforce toujours davantage les territoires inscrits dans une dynamique la fois conomique d mographique et mondialis e laissant de c t d autres territoires certains urbains certains ruraux qui ne cessent de se fragiliser La mesure de la d sertification m dicale est un bon indicateur de cette volution Je partage l analyse de l auteur sur la n cessit de surveiller des trajectoires de d crochage mais l encore nous butons sur le besoin d indicateurs pour les d finir et les pr venir La g ographie prioritaire est l pour ce faire Elle doit pouvoir b n ficier de m canismes de p r quation efficaces et il restera ensuite toujours d finir les territoires de redistribution C est parce que nous aurons toujours besoin d outils et que les outils d j connus sont plus faciles r former que je consid re qu il vaudrait mieux r former le zonage que de chercher le remplacer sans tre assur qu un autre dispositif ne g n rera pas lui aussi d a
45. nt sur les in galit s territoriales dans la dur e en situation et en combinant les interventions sur les publics et sur les territoires revient en fait signer l arr t de mort du zonage stricto sensu Si l on raisonne dans une perspective d affirmation de l galit relation entre les territoires il n y a plus lieu de distinguer des territoires n cessitant un traite ment d exception au nom de l intensit de leurs handicaps Il faut passer d une g ographie prioritaire une g ographie strat gique diff renci e On entend par l d abord qu une volont d intervention sur les interd pendances entre les territoires n cessite de mettre en uvre des strat gies qui diff rencient les chelles et les g ographies de manifestation des pro bl mes et celles de leur r duction Chacun sait combien la d valorisation de tel ou tel segment d un march du logement tient des m canismes structurels une autre chelle sur d autres l ments de l offre territoriale Mais surtout g ographie diff renci e car ces processus d interaction entre trajectoires sociales et muta tions socio conomiques de l offre territoriale g n rent des configurations territoriales qui rel vent davantage de la construction d une typologie de modes op ratoires que d une cat gorisation unique et hi rarchis e telle que la g ographie prioritaire l exprime D construire la cat gorie ZUS Une premi re tude exploratoire avait tent sur la bas
46. ntre parcours sociaux et contexte g ographique et d autre part entre chelles territoriales on peut esquisser une typologie plus globale de cette diff renciation strat gique Les villes centres des grandes m tropoles et notamment Paris permettent l accueil de populations tr s pr caires des cat gories de populations particuli rement mobiles qui sont touch es par la pr carit en termes de logement d emploi et de statut notamment les migrants sans logement ou vivant dans des conditions de logement pr caires voire pour certaines sans aides sociales ou sans statut Les m tropoles permettent cette respiration et d tiennent de telles marges d accueil pour ces pauvret s qui se renouvellent en permanence notamment parce qu elles disposent d interstices r sidentiels parc priv de fait structures d h bergement et non r sidentiels les espaces publics rues places gares terrains vagues qui permettent aux populations pr caires et aux migrants de s installer de partir de revenir De par son offre de logement peu ou pas co teuse et ses espaces publics diversifi s au sein d un territoire aux multiples formes d activit s et de brassages Paris est le territoire d accueil instable de multiples formes de pauvret s mobiles qui posent une nouvelle question territoriale d s lors qu elles ne sont pas saisissables ni dans les cat gories classiques des politiques sociales g n ralistes ni dans celles de la g ograph
47. onage pour la p r quation C est sur ce registre qu intervient le zonage Celui ci rel ve donc alors exclusivement d une fonction distributive Dans cette politique d am nagement national du territoire ce zonage est con u grandes mailles Il couvre d une certaine fa on la quasi totalit du territoire national d un c t dans une logique de restriction des moyens c est le dispositif de l agr ment mis en place pour limiter l implanta tion d activit s sur la r gion parisienne et de l autre dans une perspective de distribution de moyens renforc s pour favoriser une r partition spatiale optimale du d veloppement industriel avec le zonage extr mement large couvert par la prime sp ciale d quipement 1960 Les dispositifs volueront au cours du temps par exemple avec l instauration de la prime au d veloppement r gional 1972 mais la finalit consistant orienter la r partition des activit s sur le territoire selon un zonage grandes mailles demeure cet usage massif du zonage va s ajouter un ciblage la fois plus fin et plus limit centr sur les territoires n cessitant une reconversion industrielle mines et sid rurgie pour lesquels l effort de p r quation doit tre maximal 2 Voir DUBET F Les places et les chances Repenser la justice sociale d Seuil collection La r publique des id es Paris 120 p 2010 3 Voir TAULELLE F Une lecture de la politique d am na
48. onnelle qui est mise en uvre La comparaison avec les politiques conduites aux tats Unis notamment 2 soulignerait ainsi que la discrimination positive territoriale signifie une priorit donn e la mise niveau des territoires place au d triment de la mise en mouvement des populations people cela on peut objecter que ce d tour est dict au contraire par la volont de reconna tre cette dimension mais justifi par le souci de se conformer aux principes constitutionnels interdisant la discrimination ethnique f t elle positive Mais surtout on peut faire l hypoth se quelque peu paradoxale qu une politique fond e sur le zonage cibl e place d velopperait principalement ses effets sur le registre people C est ce que tendrait prouver l observation de l impact social des programmes r cents de r novation urbaine en d pit des objectifs affich s ils n ont gu re produit de mixit sociale via le retour attendu des classes moyennes Leurs r sultats en termes de transfor mation des lieux est donc modeste En revanche ils ont offert aux habitants de ces quartiers des opportunit s de mobilit r sidentielle C est bien sur le registre des gens que leur impact semble le plus marquant En finir avec le zonage et ou l galit des chances On peut tirer deux le ons principales de ce rapide tour d horizon de l instrument du zonage et de sa mise en uvre Tout d abord il donne lieu une
49. our l tat il constitue la fois le probl me qu il faut r soudre et la solution un levier pour moderniser l action publique dans son ensemble Le d veloppement pour donner chacun sa chance C est bien ainsi une nouvelle conception de l galit entre les territoires qui merge Cette derni re repose sur la capacit de chaque territoire se d velopper la somme de ces d veloppements locaux devant en quelque sorte constituer le d veloppement national Le basculement de la repr sentation organique et hi rarchis e du territoire national celle du polycentrisme formalise explicitement cette r f rence l galit par le d veloppement local5 Le r le de l tat consiste alors accompagner ces dynamiques en contribuant au travers de la territorialisation de ses politiques l nonciation des projets de territoire Il revient ensuite l tat au travers du contrat de l gitimer et r compenser cette capacit du local se doter d un bon projet En 1999 la formule mise en avant par la loi relative l am nagement du territoire LOADDT un territoire un projet un contrat vient expliciter de fa on syst matique cette conception m ritocratique qui donne sa chance chaque territoire Le zonage pour compenser les handicaps de d part C est en r f rence ce mod le de l galit des chances que l instrument du zonage prend tout son sens et toute son ampleur Pour que chaque territoire ait effectivem
50. ources pour les p les d excellence Une telle approche cat gorielle para t ignorer les dynamiques territoriales contemporaines et la croissance des interd pendances syst miques qu elles expriment Les in galit s entre les territoires ne peuvent plus se mesurer de fa on intrins que chacun d eux et sur un mode cat goriel I faut les approcher en situation Ce qui fonde les in galit s territoriales ce sont les places occup es par chaque territoire au sein de syst mes larges leurs trajectoires et la capacit qu ils ont ou pas de les infl chir Quelle g ographie prioritaire rurale face la reprise d mographique De fa on plus discr te que les quartiers de la politique de la ville la g ographie prioritaire des terri toires ruraux construite sur la base d un handicap d mographique d tat la faible densit de population est profond ment d stabilis e par les nouvelles dynamiques territoriales Que faire de la cat gorie prioritaire ainsi zon e les zones de redynamisation rurale ZRR lorsque la reprise d mographique touche une grande part des territoires ruraux La sortie progressive des territoires cibl s du dispositif de zonage reviendrait consid rer que le renouveau d mographique a effac d un trait les difficult s de ces territoires Tel n est pas le cas Faut il alors faire varier les seuils d mographiques de densit pour maintenir la cat gorie C est la voie adopt e jusqu pr
51. par les dispositifs de zonage en soulignent les apories la tension ciblage saupoudrage est inh rente la d finition d une g ographie prioritaire Le p rim trage d exception est structurellement g n rateur d injustices de part et d autre Le d tour par le territoire pour r duire les in galit s sociales laisse b ante la question du traitement conjoint de ces deux registres d in galit s S il faut alors en conclure l int r t d en finir avec le zonage c est en raison des questions qu il pose notre conception d ensemble de l galit entre les territoires Vers l galit relation Le r cent changement gouvernemental a mis l agenda politique la fois la r forme du zonage et la question de l galit entre les territoires Mais il l a fait de fa on dissoci e et selon des registres tr s diff rents Pour le zonage il s agit semble t il d une nouvelle r forme consistant resserrer la g ographie prioritaire tandis que la commande du pr sent rapport notamment indique la volont d engager un d bat de fond propos de l galit des territoires Pourtant c est bien le zonage comme instrument d exception aux fins de donner chaque territoire les moyens d avoir sa chance qui fait probl me Les difficult s politiques et techniques li es au zonage mettent jour la n cessit de revisiter le mod le de justice spatiale et particuli rement la r f rence l galit des chances Revisiter l
52. t gu re de marges de man uvre ceux qui ont la charge de le mettre en uvre Cela m rite d tre nuanc Ainsi si l on consid re la politique de la ville la g ographie prioritaire a constitu le support de trois orientations strat giques peu ou prou successives toutes trois centr es sur la question de l galit Dans un premier temps avec le d veloppement social des quartiers il s agissait de tendre vers l galit au travers d un processus de reconnaissance des quartiers populaires la g ographie prioritaire permettant de b tir des pro grammes de d veloppement communautaire C est ensuite davantage la mise en mobilit s sociale et r sidentielle des personnes qui a t privil gi e la g ographie prioritaire tant utilis e pour inventer et concentrer des dispositifs sp cifiques d aide la r ussite scolaire l insertion professionnelle Enfin en affichant la volont d en finir avec les grands ensembles pour en faire des quartiers comme les autres on s est davantage attach l galit des conditions urbaines par la banalisation des quartiers et la mixit sociale et fonctionnelle On mesure ainsi la plasticit strat gique de cet instrument que l on retrouve sur le plan m thodologique Ainsi le zonage tend r ifier certains territoires tels les quartiers d habitat social en une cat gorie d action publique Cela ne signifie pas pour autant que les modalit s d intervention soient m
53. tout l enjeu consisterait faire reconna tre cette place et les fonctions m tropolitaines qu assure la Seine St Denis tout en lui garantissant la capacit de les faire voluer de telle mani re que ce qui fait syst me au dehors l chelle de la m tropole le fasse aussi au dedans et qu elle dispose du socle des am nit s n cessaires pour cela Dans une perspective d galit des places revisit e il ne s agit plus de viser l galit entre des places octroy es par un tat surplombant au titre de l quilibre territorial Est en jeu la capacit de chaque territoire n gocier sa place au sein de syst mes interd pendants Un tat qui rend capable Si l on adopte une telle conception de la justice spatiale il ne s agit plus pour l tat de tenter d tablir toutes forces une galit statique entre les territoires L tat se doit en revanche de mettre chaque territoire 19 Voir ACADIE DAVEZIES L ESTEBE P De la nasse au sas Rapport remis l ANRU 2010 20 Voir BEHAR D Les contradictions m tropolitaines Projet hors s rie pp 7 13 avril 2008 21 Voir DONZELOT J Un tat qui rend capable dans Paugam S dir Repenser la solidarit L apport des sciences sociales Paris Presses universitaires de France pp 87 109 2008 VERS L GALIT DES TERRITOIRES gt 4 Les in galit s territoriales sont elles solubles dans le zonage en capacit de n gocier
54. urd hui d bat On en vient maintenant l analyse de l instrument lui m me au travers notamment des controverses qu il suscite Les figures du d tour in galitaire Le zonage s est install au sein du paysage de l action publique territorialis e selon des modalit s fort diff rentes la p r quation l ligibilit la d rogation En d pit de cette diversit cet instrument s organise selon des principes fondateurs convergents On peut d autant mieux saisir et discuter ces derniers que derri re le terme de zonage on s attache au mode d action qu il d finit la mise en place d une g ographie prio ritaire d intervention Cette formulation nous para t la fois plus large ainsi la politique de la ville s est appuy e d embl e sur une g ographie prioritaire avant de relever d un zonage formalis et plus explicite Le territoire un d tour temporaire Le Conseil d tat5 a parfaitement nonc les principes qui quident ce mode d exception de traitement de la question des in galit s la g ographie prioritaire a par essence un caract re limit dans le temps et il s agit d un d tour par le territoire pour r tablir une situation d galit au sein de la soci t En premier lieu donc la g ographie prioritaire se doit d tre temporaire C est sa raison d tre elle doit s effacer lorsque le probl me qui la justifie dispara t La politique de la ville depuis 30 ans offre la quintessence de ce principe
55. utres effets pervers Ceci dit il ne faut pas s interdire de r fl chir aussi au del d une g ographie prioritaire la prise en compte de publics prioritaires Je pense notamment sur une probl matique de sant l exemple de l ob sit chez les enfants et adolescents Une politique d ducation la nutrition des enfants ne 423 424 Regard d lu toucherait pas qu un quartier mais des communes enti res Or l augmentation du nombre d adoles cents ob ses est une volution particuli rement inqui tante que nous relevons localement dans tous les coll ges du Valenciennois Ce sont ces r flexions que j ai essay de traduire tant l occasion de la concertation ouverte par le ministre de la Ville qu au cours des d bats de la Haute Assembl e en propositions pour esquisser ce que pourrait tre une r forme de la g ographie prioritaire Ill R former la g ographie prioritaire est ce une mission impossible L essentiel aujourd hui et du fait de la crise qui accro t encore les fragilit s est de r pondre aux sp cificit s de chaque territoire Il ne peut y avoir de r ponses fig es et format es face la diversit des territoires et de leurs probl matiques La r flexion actuelle sur la g ographie prioritaire dans le cadre de la concertation sur la politique de la ville semble en avoir conscience et s orienter vers e une g ographie embo t e avec des territoires cibles qui concentreront les efforts
56. ux futurs territoires de la politique de la ville ACADIE 2009 419 e Daniel BEHAR Institut d Urbanisme de Paris Lab Urba Universit Paris Est N anmoins ce renversement de perspective ne va pas de soi Le zonage trouve sa raison d tre sur un plan plus symbolique il constitue un marqueur du volontarisme politique de l tat et de son ambition donner plus ceux qui ont moins La p r quation cibl e et aux effets limit s se substitue en quelque sorte une r flexion d ensemble relative du c t de l tat aux principes et m canismes de la redistri bution territoriale et du c t des collectivit s locales propos des exigences de solidarisation des territoires Il faut esp rer que la mont e des situations territoriales per ues comme injustes impose de sortir de l inflation du traitement cat goriel et tout le moins faute d en finir avec le zonage de revisiter la notion de g ographie prioritaire vers davantage de plasticit 420 Regard d lu Val rie L TARD est s natrice du Nord octobre 2001 juillet 2007 puis de d cembre 2010 septembre 2011 r lue le 25 septembre 2011 et pr sidente de la communaut d agglom ration de Valenciennes M tropole depuis le 10 avril 2008 Elle est galement premi re adjointe au maire de Valenciennes depuis le 15 mars 2008 sans d l gation et vice pr sidente de l Association des maires de France et ce titre rapporteur de la commission Vil
57. vantage Comme toute construction administrative il a volu par strates successives Regard d lu VERS L GALIT DES TERRITOIRES 4 Les in galit s territoriales sont elles solubles dans le zonage les crit res d inclusion se sont complexifi s les politiques publiques mobilis es dans le cadre de la politique de la ville se sont tendues l ensemble des champs habitat social ducatif professionnel s curitaire Avec la d centralisation et l imbrication des comp tences les financements crois s entre collectivit s se sont multipli s et la pratique des appels projets s est d velopp e apportant son lot de pr carit pour les associations charg es sur le terrain de mettre en uvre les dispositifs imagin s par les diff rents gouvernements la fran aise nous avons eu du mal mettre en place des pratiques d valuation rigoureuses qui permettraient aujourd hui de disposer d un bilan relativement objectif et partag des b n fices de ces dispositifs d exception con us l origine pour venir renforcer nos politiques de droit commun Il faut reconna tre la loi de 2003 sur la r novation urbaine d avoir t la premi re vouloir inscrire des objectifs chiffr s dans la loi et pr voir les outils de leur valuation Depuis lors les travaux de l ONZUS font r f rence mais ils ne disposent pas encore du recul suffisant dans le temps Ensuite tout le monde s accorde reconna tre que cette g ographie p
58. vou s peu ou prou demeurer des territoires de rel gation Le handicap en effet est trop souvent per u comme quelque chose que l on peut compenser mais qui ne se r sorbe pas Des trois orientations strat giques de la g ographie prioritaire que distingue l auteur j ai une pr f rence pour celle qui vise la mise en mobilit s sociale et r sidentielle des personnes mais je ne la juge pas alternative avec l objectif de r novation urbaine et de mixit sociale mon sens ces objectifs sont au contraire compl mentaires Je voudrais compl ter ce tableau par l importance des processus en marche du fait de la d centralisation et de la mont e en puissance des m tropoles r gionales L encore je partage le constat de l auteur sur la n cessit d appr hender les situations dans une dynamique Ce que nous voyons se dessiner l chelle des r gions est la pr figuration de grandes m tropoles r gionales qui tendent aspirer vers elles la majeure partie de l activit et renvoyer vers les territoires infrar gionaux les populations en situation de fragilit par le jeu notamment du co t du foncier et du logement De telles volutions rendent plus n cessaires que jamais les politiques de p r quation r ll Faut il disqualifier le zonage comme outil privil gi de la g ographie prioritaire Le zonage est le bras arm de la g ographie prioritaire Il a permis de dessiner la carte des quartiers qu il fallait aider da
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