La gestion par résultats : un mode d`emploi pour la création de valeur
Contents
1. e Arriver une d clinaison de la mission tra duire la raison d tre de l organisation en mandats et assurer la coh rence dans l ac tion e R concilier la gestion des activit s r cur rentes et celle des activit s vis es dans la planification strat gique e Juger de l importance de diff rentes activi t s e Rep rer les d doublements de t ches et les activit s dont l utilit est discutable e D terminer ce qui devrait tre fait e Aligner les projets sur les enjeux strat gi ques et r partir les ressources financi res et humaines en cons quence e Faciliter la formulation des objectifs et des indicateurs et concevoir des tableaux de bord de gestion quilibr s e Permettre aux membres du personnel de se situer et d valuer leur contribution la r a lisation de la mission e Confer des mandats clairs aux cadres et pr ciser les param tres de la reddition de comptes L analyse fonctionnelle vise donc identifier les fonctions qui d coulent de la mission de l organisation et les structurer de fa on hi rarchique C est un puissant outil pour s assu rer que les bonnes choses sont faites pour les bonnes raisons Bref il s agit d un levier pr cieux dans l identification de la cr ation de valeur L arbre fonctionnel est le document qui d coule de cette d marche Il s labore en trois tapes La premi re tape consiste dresser la liste des fonctio2. sur les pratiques de gestion des performances dans huit pays membres de l OCDE Paris 13 et 14 novembre 1995 diffusion restreinte Solomon George T et Erik K Winslow di teurs Management by objectives Power An annotated Bibliography Volume 8 George Washington University School of Govern ment and Business Administration Depart ment of Management Science 162 p Tchokogu Andr Marie H l ne Jobin et Martin Beaulieu valuation du service la chent le enrichir la perspective client par la perspective logistique Revue Fran aise de Marketing Vol 1 No 181 2001 Voyer Pierre Tableaux de bord de gestion et indicateurs de performance Presses de l Uni versit du Qu bec 2 dition 446 p Glossaire Mission nonc de ce qui d finit la vocation la fi nalit la raison d tre de l organisation Analyse fonctionnelle D marche qui permet d identifier les fonctions et les sous fonctions qui d coulent de la mission de l organisation L analyse fonctionnelle permet d assurer la coh rence entre la mission et les activit s op rationnelles Fonction Une action un r le ou un effet attendu d une entit dans son environnement Les fonctions principales d une organisation d crivent les grands volets de l articulation de la mission qu elle s est donn e Autrement dit une fonction peut tre consid r e comme la fa on de r aliser la mission Planification strat giq
3. activit s manque souvent de pr cision Deuxi mement proposer un passage direct entre la planification strat gique et la planifi cation op rationnelle ne rendait pas justice la diversit des activit s qui taient men es au sein du Minist re Ainsi plusieurs directions faute de faire l objet d enjeux strat giques risquaient de se voir priv es d arrimage sur la mission et les enjeux importants de l heure Forc es de devoir s inventer des objectifs et des indicateurs pour mener leur petite affaire dans l indiff rence ces directions ris quaient aussi le manque de reconnaissance de leurs contributions Par ailleurs cela d finit Logistique amp Management Pr paration de la d claration de services aux citoyens 1 Ce mod le a t adapt d un mod le plus d taill d velopp par PA B langer et Marie H l ne Jobin pr sent dans le Document de r f rence sur la Gestion par r sultats dont la r f rence figure en bibliographie 2 Un glossaire d finissant les principales composantes du mod le a t pr par et est fourni l annexe 1 Logistique amp Management deux cat gories de directions et par voie de cons quences deux cat gories de gestionnai res Ceux qui g rent les dossiers strat giques et ceux qui n en g rent pas Troisi mement nous cherchions un moyen de structurer les objectifs vis s du plus h
4. avec la quelle les services devraient tre rendus et fournit une information claire sur leur nature et leur acces sibilit Les services aux citoyens comprennent les services offerts la population et aux entreprises Logistique amp Management
5. offre de services de meilleure qualit des interventions et une prestation de services plus diligente et conviviale Tout comme dans l entreprise vocation commer ciale en particulier en logistique la chasse aux gaspillages la r duction des temps de cycle am lioration de la qualit des inter ventions et des produits et de meilleures prestations sont les quatre leviers de cr a tion de valeur sur lesquels la fonction publique doit miser pour cr er de la valeur pour ses citoyens et ses contribuables Conscients de la n cessit de travailler sur tous les fronts la fois de partout dans l OCDE les appareils gouvernementaux ont entrepris d am liorer leurs offres de services aux citoyens et de viser une plus grande effi cacit et efficience de la fonction publique PUMA PAC 95 24 Des initiatives remar quables ont t r pertori es mais des difficul t s demeurent C est le cas au Qu bec o un ensemble de d fis se posent dans le contexte de la mise en uvre de la Loi sur l administra tion publique qui propose une modernisation de l appareil tatique qu b cois Dans le cadre de cette loi les organismes et minist res se voient demander de produire des d clara tions de services aux citoyens d implanter la gestion par r sultats et d adopter des m cani ques de reddition des comptes et de mesure de performance Il est une chose d admettre et de comprendre la n cessit que les efforts de
6. public Le recours l analyse fonctionnelle nous a pour sa part permis de faire des perc es tr s int ressantes dans un contexte tr s diff rent que celui du d veloppe ment des produits pour lequel il a initialement t propos Il est parier qu une telle approche pourrait avoir du succ s en logis tique afin d identifier les sources de cr ation de valeur d aligner les efforts entre la mission et les op rations et de d velopper un tableau de bord de gestion logistique quilibr et exhaustif R f rences ACDI Direction de la gestion ax e sur les r sultats La gestion ax e sur les r sultats l ACDI Guide d introduction aux concepts et aux principes Agence Canadienne de D veloppement Internationale Gouverne ment du Canada Janvier 1999 31 pages Bechard Denis Th r se Martin et Berge Tah mazian L analyse de la valeur Hydro Qu bec Groupe qualit et d veloppement organi sationnel 1995 72 pages B langer Pierre A et collaborateurs Guide sur la d claration de services aux citoyens Secr tariat la modernisation de la gestion publique Gouvernement du Qu bec 24 pages Http wWww tresor gouv qc ca ministre modernisation guide declaration pdf Jobin Marie H l ne Luce Bureau Pierre A B langer et Pierre Voyer La gestion par r sultats Document de r f rence Minist re de l ducation Gouvernement du Qu bec mai 2001 24 pages Jouineau Claude L anal
7. suivis pour y parvenir e L imputabilit des ministres sous minis tres et des hauts dirigeants de tous les orga nismes et minist res des r sultats atteints et l obligation de reddition des comptes de vant les citoyens par l entremise de l Assembl e nationale En outre la nouvelle Loi nonce les principes d une gestion davantage ax e vers l atteinte des r sultats tous les niveaux de l adminis tration gouvernementale l utilisation des res sources dans cette perspective et l all gement des r gles de gestion A nsi nous pouvons constater que la Loi invite les organismes et minist res utiliser les quatre leviers de cr a tion de valeur que nous avons expos s Si l adoption de la Loi a t quelque peu tard e on doit toutefois constater que les efforts sont soutenus et que la lutte est men e sur tous les fronts au sein de l administration qu b coise Pour se conformer la Loi les minist res et organismes ont tous pr par leur d claration de services aux citoyens et cer taines conventions de performances et d imputabilit ont t sign es Cette ann e le plan strat gique de chaque minist re et orga nisme ont t d pos s l Assembl e Natio nale Bien que ces nouvelles pratiques aient demand des efforts consid rables chaque organisme 1l faut toutefois constater que dans certains minist res peu de changements internes ont encore t observ s si ce n e
8. tous s orientent vers la cr ation de valeur il en est une tout autre de mettre en uvre ce principe Dans les organisations complexes en particulier dans le secteur public la d termination d objectifs en lien avec la cr ation de valeur et la mesure de la performance ne font pas toujours partie de la culture Par ailleurs dans les minist res qui souvent ne sont pas directement responsa bles des prestations de services aux client les aligner les efforts de l ensemble des unit s et donner un sens l action de tous et toutes rel vent de l exploit C est le cas de plusieurs minist res responsables de l ducation un peu partout dans le monde Vol 10 N 2 2002 Le contexte d intervention Au Canada l ducation est un champ de com p tence provinciale Pour la province de Qu bec l instance gouvernementale qui g re les questions relatives l ducation se nomme le minist re de l ducation Le Minist re exerce sa comp tence sur un large spectre de domai nes allant de l ducation pr scolaire l ensei gnement universitaire Ce minist re est aussi responsable de la formation professionnelle et technique et de l aide financi re aux tudes Au minist re de l ducation plusieurs fac teurs de complexit sont r unis Il s agit d un minist re important qui compte pr s de 1400 employ s dont 100 cadres Le budget annuel s tablit autour de 10 milliards de Can don
9. 02 Figure 2 Mod le de gestion par r sultats Mission Analyse fonctionnelle Planification op rationnelle Objectifs op rationnels indicateurs de processus et de production et cibles et n gociation des attentes signifi es Planification strat gique Objectifs strat giques indicateurs d effets et d impact et cibles Assignation des responsabilit s Y Mesure des r sultats une d marche en tapes vers une meilleure cr ation de valeur Ce qui caract rise le plus ce mod le toutefois est l introduction de l ana lyse fonctionnelle l int rieur de la d marche de d ploiement de la GPR Ce d tour a t command pour plusieurs raisons Premi rement nous tions confront s de nombreux d fis dans le choix d une strat gie d intervention au sein du MEQ Comme nous l avons pr sent le MEQ est un minist re r seaux qui n est g n ralement pas en contact direct avec ses client les Les gestionnaires se per oivent souvent comme des responsables de l application de lois ou de r glements raill s par diff rentes parties prenantes aux dossiers qu ils doivent g rer Ils sont respon sables de d velopper des contenus que d autres auront mettre en action De plus certains aimeraient bien s approprier des champs de comp tences que le l gislateur a donn s aux partenaires des r seaux Ainsi la perception qu ils ont des r sultats attendus de leurs
10. Logistique amp Management La gestion par r sultats un mode d emploi pour la cr ation de valeur Marie H l ne Jobin Professeure Agr g e cole des Hautes Etudes Commerciales de Montr al La gestion par r sultats se pr sente comme une approche int gr e qui permet de fa voriser la cr ation de valeur et de mobiliser les efforts de chacun vers cet objectif Cet article pr sente une application de la gestion par r sultats dans un contexte d administration publique Nous faisons tat de la d marche poursuivie et des d fis de mise en uvre qui ont t relev s dans l implantation de cette approche Au c ur de ce d ploiement nous avons eu recours une d marche fonctionnelle qui a permis de redonner un sens l action de plusieurs unit s d identifier des am liorations structurelles et de faciliter la formulation d objectifs et d indicateurs en lien avec les fonctions et les r les de tous les gestionnaires et employ s En d ployant la gestion par r sultats par le biais de l analyse fonctionnelle nous avons ainsi am lior la cr ation de valeur facilit l identification de cette valeur et la reddition des comptes Cet article trace un portrait de la d marche entreprise et montre la voie pour les tapes venir Toutes les organisations sont condamn es cr er de la valeur Qu elles soient priv es ou publiques but lucratif ou mission sociale les organisations sont confront es cr er de la v
11. alement nous avons relat les faits sail lants du processus de mise en uvre jusqu pr sent Il reste encore beaucoup faire pour mener terme le processus Nous n avons pas encore outill les cadres sur certaines des tapes essentielles du mod le plus en aval dans le processus de gestion par r sultats En particu lier l assignation des responsabilit s et la n gociation des attentes signifi es n a pas fait l objet d un soutien Par ailleurs nous n avons par encore d velopp un cadre proac tif pour la mesure des r sultats Il est clair que ces deux l ments devront faire l objet d une attention soutenue au cours des prochains mois La partie n est pas gagn e mais le processus est en branle L enjeu le plus pressant est d assurer la p rennit des changements instaur s jusqu ce jour Les mentalit s et la culture de l organisation n ont t qu grati gn es Une attention soutenue et un fort poids politique doivent tre appliqu s afin de main tenir la vitesse de croisi re dans cette mise en uvre La cr ation de valeur et la mesure de cette cr ation sont des pr occupations pour toutes les organisations Forts d exp riences pass es en mesure de performance dans le domaine de la logistique Tchokogu et al 2001 nous avons mis sur des outils op rationnels comme la pyramide de Lynch et Cross 1995 pour cartographier la cr ation de valeur dans un contexte
12. aleur en contexte public Premi rement il y a la qu te d une plus grande efficience de l appareil ta tique Tous les efforts de rationalisation d attriion des effectifs d all gement r gle mentaire et de simplification des processus s inscrivent dans cette partie de droite de la pyramide Deuxi mement il y a la recherche d une plus grande efficacit c est dire une meilleure r ponse aux besoins des client les de la population et de la soci t dans son ensemble L tat a le difficile mandat de r pondre de la cr ation de valeur simultan ment sous ces deux aspects S1 on progresse vers le bas dans la pyramide l tage suivant les concepts d efficacit et d efficience prennent des contours plus d fi nis On parle alors de productivit de flexibi lit et de satisfaction des client les Encore une fois une approche quilibr e doit tre observ e La flexibilit a comme caract ris tique qu elle repr sente la fois une cr ation de valeur pour l tat et pour les client les Finalement l tage inf rieur la cr ation de valeur est d finie en des termes plus op ra tionnels Les deux premiers aspects s alignent sous la recherche d une plus grande effi cience En effet la cr ation de valeur peut se faire travers une chasse aux gaspillages en temps et en ressources et par la r duction des temps de cycle Par ailleurs l efficacit sera recherch e par l
13. aleur pour diff rents acteurs Selon les contextes ces acteurs seront des clients des actionnaires des employ s ou encore des b n ficiaires des contribuables ou la soci t dans son ensemble Dans l administration publique comme dans beaucoup d autres organisations le d fi consiste souvent recentrer les nergies pour cr er plus de valeur pour les contribuables les clients et les b n ficiaires de services La valeur cr e peut prendre plusieurs formes entre autres des d lais plus courts des services plus courtois et conviviaux une offre de services plus com pl te et flexible des renseignements exacts plus de transparence et d quit dans le traite Vol 10 N 2 2002 ment des dossiers la discr tion le respect la confidentialit et finalement des co ts mieux contr l s et une plus grande imputabilit Pour y parvenir les efforts doivent venir de partout Tout comme une cha ne logistique int gr e plusieurs maillons contribuent offrir chaque citoyen des prestations de services attendues avec diligence efficacit et effi cience Ainsi la cr ation de valeur est une qu te qui mobilise juste titre l int r t de plusieurs personnes dans l organisation publique Tous les employ s du sous ministre jusqu aux techniciens doivent tre impliqu s dans cette d marche Leurs contributions ne seront pas les m mes mais devront s articuler afin de d gager la meilleu
14. aut niveau de la direction du Minist re jusqu aux op rations de fa on assurer la coh rence entre tous les niveaux hi rarchiques dans la poursuite de la mission Nous devions donc trouver un moyen de permettre chaque ges tionnaire de comprendre son r le et de saisir comment 1l contribue la mission de l organi sation dans toutes les sph res d activit L analyse fonctionnelle s est donc impos e comme un outil pr cieux pour faire face ces d fis L analyse fonctionnelle Pi ce ma tresse dans le coffre outils de l analyse de la valeur et du management par la valeur B chard et al 1995 AFNOR 1991 Jouineau 82 l analyse fonctionnelle est l outil privil gi pour d terminer les l ments de gestion qui feront l objet d attention l tape de la planification op rationnelle Il s agit d un outil puissant qui d passe large ment l objectif qui consiste pr ciser les pr occupations de gestion L analyse fonc tonnelle permet de jeter un il averti sur l ensemble des structures organisationnelles Elle sert la fois de catalyseur de change ments et de facteur de mobilisation Voici quelques uns des b n fices qu elle procure e D finir l organisation et ses services pour ensuite communiquer cette vision l ext rieur de l organisation e Diffuser une image coh rente de l organi sation l int rieur de celle ci et adopter un langage commun
15. de la gestion par r sultats Il ne faut pas sous estimer le changement de culture entra n par l adoption de ce nouveau mode de gestion D j nous avons pu constater que la d marche fonction nelle a amen certains secteurs se question ner sur la structure qui tait la leur jusqu pr sent Cette r flexion a aussi amen les uni t s partager une vision plus pr cise de leur identit et de leurs r les et ainsi tre plus pertinentes dans leurs actions Conclusion Dans cet article nous avons pr sent les gran des lignes d une d marche de mise en uvre de la gestion par r sultats au sein d un minis t re important de la fonction publique qu b coise La r vision du cadre de gestion de l appareil tatique de gouvernement du Qu bec s ins re dans le mouvement de moderni sation de la fonction publique qui se d ploie dans de nombreux pays industrialis s Ce cou rant vise restaurer la cr dibilit des gouver nements recentrer l action des tats vers les besoins de leurs citoyens et assurer une plus grande cr ation de valeur pour les soci t s Nous avons dress un portrait du contexte d intervention et des probl matiques soule v es par cette d marche de mise en uvre Nous avons par la suite pr sent les princi paux l ments du mod le propos pour la mise en uvre de la gestion par r sultats Logistique amp Management Logistique amp Management Fin
16. er des indicateurs perti nents et performants e Comment encadrer la gestion du rendement des personnes l int rieur de l approche de gestion par r sultats e Est ce que tous les leviers de la cr ation de valeur sont utilis s Ces questions sont encore plus pressantes dans les minist res r seaux comme c est le cas pour l ducation D ployer de fa on coh rente la mission d finir des objectifs atteindre tous les niveaux identifier qui doit en tre imputable sp cifier les indicateurs utiliser pour t moigner de l atteinte des r sul tats sont des d fis de taille quand on n entre pas directement en contact avec ses client les La d marche propos e Depuis 1999 le minist re de l ducation m ne des travaux sur la modernisation de la gestion publique notamment sur l implanta tion de la gestion par r sultats Confront aux ch ances impos es par la loi 82 il doit toute fois presser le pas La figure 2 pr sente les principales compo santes du mod le de gestion par r sultats que nous avons propos au minist re de l duca tion Jobin et al 2001 La d marche pr sent e s appule sur les principes de la Loi sur l administration publique Ce mod le a comme avantage d articuler les exigences de la loi aux activit s de gestion Il d coupe par ailleurs l ensemble de la d marche de gestion par r sultats en blocs plus petits et sugg re Vol 10 N 2 20
17. ernementale et leur contribution l am lioration des services aux citoyens en favorisant l imputabilit de l administration gouver nementale devant l Assembl e natio nale Article 1 de la Loi sur l administration publique La Loi encadre diff rents aspects mais la r forme propos e repose sur quelques princi pes directeurs Paquin 2000 e L engagement d atteindre des r sultats de la part de chaque minist re ou organisme qui fournit directement des services aux ci toyens par le biais d une d claration de services aux citoyens B langer et al 2000 Ce document fournit une informa tion claire sur la nature et l accessibilit des services offerts et la diligence laquelle le citoyen est en droit de s attendre dans la prestation de ces services e L obligation pour chaque organisme ou minist re de produire sur une base plurian nuelle un plan strat gique qui met l accent sur les orientations strat giques les objec tifs et les axes d intervention retenus de m me que les indicateurs de performance utilis s pour mesurer l atteinte des r sultats et les cibles vis es e L invitation conclure des conventions de performance et d imputabilit entre des unit s administratives l int rieur d un mi nist re ou d un organisme Une telle convention encadre la production attendue de r sultats en non ant les objectifs ren contrer et les indicateurs qui seront
18. feront l objet d un suivi et les faire conna tre e Assurer l encadrement n cessaire la conduite des activit s r currentes et des ac tivit s issues des projets de d veloppement ou d am lioration ou d coulant des d ci sions strat giques e D finir les objectifs op rationnels at teindre e Identifier les indicateurs de production de processus et de mise en uvre ainsi que les indicateurs de ressources qui seront suivis e Fixer les cibles aff rentes atteindre La planification op rationnelle donne lieu un plan op rationnel De fa on pratique la structure du plan op rationnel prend la forme d un tableau comportant cinq l ments ou colonnes e Une fonction une pr occupation de gestion ou une sph re d activit e Un ou plusieurs objectifs pour chaque fonc tion toutes les fonctions ne font pas n ces sairement l objet de la formulation d un objectif e Un ou plusieurs indicateurs pour chaque objectif e Une cible par indicateur e La personne responsable de l atteinte de l objectif N Des voies d actions planifi es ou entre prendre Kaplan et Norton 1998 Contr ler les d clarations d effectifs scolaires Analyser les projets d investissement Pourquoi Logistique amp Management 3 Bien que les exemples pr sent s au tableau I soient plausibles dans le contexte du MEQ nous tenons souligner qu ils sont fictifs Des exemp
19. i t et notre conomie pour le prochain si cle est une pr occupation majeure Plusieurs tudes mettent en vidence l existence d une convergence des approches adopt es par diff rents pays C est le cas notamment des r ductions budg taires de la d r gle mentation de l orientation vers le march Des technologies nouvelles des nouvelles m thodes de gestion des nouveaux outils et crit res d valuation de la d centralisa tion de la d concentration de la codifica tion de la flexibilit dans les budgets et dans les questions de personnel de la qua lit des services de l orientation des clients et de la privatisation Au Canada tant au niveau f d ral qu au niveau provincial des efforts marqu s ont t faits en ce sens ACDI 1999 Performance Measurement Alberta Treasury Au Qu bec bien que les efforts de modernisation remontent pr s de vingt ans maintenant ce n est qu en mai 2000 que la Loi sur l adminis tration publique a finalement t adopt e et sanctionn e La pr sente loi affirme la priorit accord e par l Administration gouverne mentale dans l laboration et l applica tion des r gles d administration publique la qualit des services aux citoyens elle instaure ainsi un cadre de gestion ax sur les r sultats et sur le respect des principes de transparence Elle reconna t le r le des parlementaires l gard de l action gouv
20. indicateurs demande une attention particuli re Voyer 1999 Ils doi vent la fois r pondre des crit res de simpli cit et de convivialit mesurer les bonnes choses en lien avec l objectif poursuivi tre peu co teux calculer et les donn es qui les composent se doivent d tre ais ment accessi bles L identification d indicateurs perfor mants est donc un d fi en soi Le d roulement du projet C est avec ce mod le en t te que nous sommes intervenus au Minist re de l ducation du Tableau 1 Exemples de formulation dans le plan op rationnel Fonction n 1 Communiquer les r sultats annuels d une enqu te Objectifs avancer la date de disponibilit des r sultats date de publication du rapport Taux d utilisation du augmentation de 20 par site Web rapport l ann e pr c dente 80 des tablissements d enseignement se d clarent satisfaits de la pertinence des informations transmises am liorer la pertinence des r sultats diffus s taux de satisfaction des client les vis es Cibles le 15 juin 2001 Actions courter la p riode de collecte de donn es de deux semaines transmettre les questionnaires par courriel laborer une foire aux questions pr parer un questionnaire auquel il sera facile de r pondre analyser les attentes des client les quant au contenu du rapport Fonction n 2 Traiter les demandes d ajustement r troactives des allocat
21. ions Objectifs allouer une personne ressource moins de 2 mois pr parer une grille de traitement et la distribuer tous les conseillers d velopper une approche d enveloppe ferm e pour chaque poste budg taire r duire la p riode D lai entre la de traitement des demande et la dossiers r ponse Finale contenir les co ts li s aux ajustements r troactifs montant annuel total des r ajustements am liorer l quilibre entre les r gions pour ce qui est du traitement des demandes des demandes accord es dans chacune des r gions moyen 3 000 000 ou moins les calcul s doivent se situer plus ou moins 10 du Pr parer une grille d valuation et la distribuer tous les conseillers en r gion Vol 10 N 2 2002 Qu bec MEQ Au d part le mandat confi consistait pr parer et dispenser une forma tion sur la gestion par r sultats et sur la mesure de performance aux cadres Nous avions tou tefois sous estim la complexit du change ment impos aux gestionnaires Au bout de quelques sessions de formation nous avons du recadrer le projet Nous tions face de fortes r sistances les gestionnaires nous disaient qu ils ne s y retrouvaient pas que l effort demand tait trop lourd et qu ils ne savaient plus par quel bout prendre la mise en uvre Nous avons alors r valu la strat gie d intervention et le r le de la coordonnatrice du projet de
22. ique aussi une d mobilisation de certains des cadres et des employ s face aux changements in vitables qu entra nera la mise en uvre des nouveaux principes de gestion Le Minist re a aussi t confront au cours des derni res d cennies de nombreux efforts d us de mobilisation des ressources et d am lioration des pratiques de gestion La gestion par objectifs McConkey 1975 Solo Vol 10 N 2 2002 mon et Winslow 1983 a t tr s la mode une certaine poque mais l impression que tous en gardent c est la bureaucratie qu elle a g n r e et le peu de coh rence de cet exercice Puis ce fut la vague Qualit totale qui d ferla sur l appareil gouvernemental qu b cois Kelada 1992 La complexit de l appa reil public a vite eu raison de ceux qui s taient investis dans cette d marche exi geante Il faut admettre que les conditions gagnantes n taient pas r unies pour assurer le succ s de la d marche Pas de sentiment d urgence Une implication r serv e des hauts diri geants Une culture client construire Une conception triqu e de ce que pouvait vouloir signifier pour le secteur public la triade de la qualit Ces revers successifs ont entra n un d sen chantement et ont mouss le d sir de change ment et d am lioration m me chez les plus optimistes Plusieurs en sont m me douter que ce minist re soit capable de change
23. les de cha nage entre les cinq l ments sont pr sent s au tableau 1 La formulation des objectifs et la s lection des indicateurs sont des tapes cruciales de la pla nification op rationnelle L encadrement du processus de mise en uvre de la GPR au sein du MEQ a fait grand cas de cet aspect En plus de la formation de base qui pr sente les fonde ments de la mesure de performance et l art de formuler des indicateurs de performance performants des ateliers sur la formula tion des objectifs et des indicateurs sont pro pos s en accompagnement l tape de la planification op rationnelle L indicateur est bien souvent la partie la plus visible dans toute la d marche de gestion par r sultats Toutefois on oublie souvent que l indicateur de gestion n est qu un moyen de contr le pour v rifier l atteinte d un r sultat au regard d un objectif Ainsi les indicateurs doivent tre reli s des objectifs Par ailleurs les indicateurs sont des armes dangereuses Un indicateur mal choisi peut entra ner des cons quences f cheuses Voici deux illustra tions e Un indicateur qui traduit mal la complexit de la r alit peut tre d mobilisant et entraf ner un d sengagement au regard de l objec tif poursuivi e Un indicateur inappropri peut favoriser des comportements d viants ou opportu nistes qui ne correspondent pas l objectif auquel il est rattach La formulation des
24. mise en uvre a pris une nouvelle dimension Premi rement nous avons transform le man dat initial de formation en un mandat largi d accompagnement Ainsi des ateliers ont t ajout s pour soutenir les quipes dans leur d marche fonctionnelle et leur planification Nous avons mis sur la flexibilit et l adapta bilit Nous avons donc cherch suivre le rythme de chaque secteur et adapter le ser vice rendu selon les r ceptivit s observ es et les difficult s particuli res v cues par chaque direction ou secteur Au d part nous nous sommes aussi appuy s sur des champions et des ambassadeurs cr dibles dans les secteurs les plus r ceptifs pour contaminer positive ment les plus ti des Deuxi mement nous avons d velopp un document de r f rence qui prend la forme d un guide Jobin et al 2001 Nous y expli quons le mod le de gestion par r sultats pro pos le mode d emploi des principales tapes un guide pour la formulation des objectifs et des indicateurs ainsi qu un glos saire tr s utile pour clarifier le vocabulaire li la mesure de performance Troisi mement nous avons identifi des points n vralgiques dans l acceptation du changement et tabli trois r gles d or dans la poursuite du projet e Chaque session de formation devrait s adresser sp cifiquement un secteur ou une direction de fa on personnaliser le message pour ce secteur e Une pr para
25. niveaux de l arbre sont semblables aux marches formant un escalier qui relie la mission aux op rations Entre deux niveaux subs quents il faut tre en mesure de valider l encha nement en s assurant d une part de pouvoir r pondre la question Com ment cette fonction peut elle tre r alis e et d autre part en remontant l arbre des bran ches vers la mission 1l faut pouvoir v rifier la validit de l encha nement en r pondant la question Pourquoi cette fonction est elle n cessaire comme l illustre la figure 3 la question Comment fait on pour finan cer les activit s du r seau la r ponse peut tre En contr lant les d clarations d effec tifs scolaires et En analysant les projets d investissement R ciproquement la question Pourquoi contr le t on les effec tifs scolaires la r ponse est Parce que c est important pour le financement du r seau la troisi me tape il s agit de valider la structure de l arbre aupr s de l ensemble des personnes concern es par les activit s d crites C est l occasion de constater si tou tes les fonctions indiqu es sont vraiment confi es une personne qui doit en rendre compte C est aussi l occasion de rep rer les fonctions dont l utilit est douteuse et de voir s il n existe pas des fa ons plus judicieuses d orchestrer les activit s pour mieux r pondre aux fonctio
26. ns Pour ce faire plusieurs approches combin es ou non peu vent tre utilis es Les fonctions peuvent tre identifi es en ana lysant e Les diff rentes tapes des processus de pro duction de contenus ou de prestation de ser vices e Les rapports interactions que l organisa tion entretient avec les ayants droits et en particulier les clients e Les mandats confi s par les lois et r gle ments Les fonctions se formulent en de courtes phra ses qui doivent contenir un verbe d action Voici quelques exemples de fonctions e _ valuer les candidatures e Financer les activit s des r seaux e D velopper des syst mes d valuation e Concevoir un site Web e tablir un plan de contr le e Contr ler les d clarations d effectif sco laire e Analyser les projets d investissement e Assurer la reconnaissance des acquis e Informer la population e Soutenir l innovation La deuxi me tape vise hi rarchiser ces fonctions Il s agit d organiser le tout en une arborescence Le tronc doit repr senter la mission de l organisation les branches princi pales les grands l ments d articulation de cette mission et les branches secondaires des explosions plus d taill es des tapes ou des facettes d une fonction principale L arbre Vol 10 N 2 2002 explicite graduellement comment la mission se d ploie jusqu aux op rations En d autres mots les diff rents
27. ns principales et en fin de compte la mission L analyse fonctionnelle s est av r e notre sens la meilleure m thode pour d terminer de fa on structur e et exhaustive les pr occupa tions de gestion qui font l objet de la planifica tion op rationnelle La planification op rationnelle et l identification des objets de mesure La planification op rationnelle est au c ur du d ploiement de la gestion par r sultats Ce n est que lorsque cette d marche est v ritable ment ma tris e qu on peut d clarer avoir implant la gestion par r sultats La planifica tion s av re le point d inflexion entre la pens e strat gique et la r alisation des activi t s Elle implique n cessairement tous les aspects des productions et des activit s r ali s es Une fois l exercice compl t chaque direction devrait pouvoir retrouver les princi pales contributions de l unit pour l ann e Vol 10 N 2 2002 Logistique amp Management Figure 3 Encha nement des fonctions dans l arbre fonctionnel Financer les activit s du r seau venir et ses projets de mise en uvre en consultant le plan op rationnel C est donc cette tape que la planification se d centralise et donne lieu par la suite l assignation des responsabilit s et la n gociation des atten tes La planification op rationnelle vise e D terminer les pr occupations de gestion qui
28. r C est pourquoi le spectre de la loi 82 et les ex1 gences qu elle impose sont per ues tr s n ga tivement Les grandes lignes de la Loi sur l administration publique Plusieurs citoyens ont perdu confiance en ceux qui nous gouvernent et dans les appareils tatiques On demande plus de transparence plus d efficacit plus d imputabilit ceux qui administrent l tat Les gouvernements ont donc la difficile t che de restaurer leur cr dibilit Ainsi de partout dans l OCDE des efforts ont t engag s pour moderniser la gestion publique cr er plus de valeur pour les citoyens et mieux rendre des comptes Le pre mier d fi consiste d terminer quelles sont les bonnes choses faire et comment s assurer qu elles sont bien faites Osborne et Gaebler 1992 Dans les grandes lignes les efforts de moder nisation visent laisser les gestionnaires g rer plut t que d administrer dans un contexte davantage ax vers la r ponse aux attentes du march Le mouvement g n ral est aussi support par une strat gie de d centrali sation d all gement et de gains de flexibilit de l appareil gouvernemental comme le r sume cette citation tir e d une publication de l OCDE PU UMA PAC 95 24 La liste des d fis lanc s la soci t dans les pays membres de l OCDE est impres Logistique amp Management Logistique amp Management sionnante Pr parer notre soc
29. re valeur pour le client Des remerciements tr s sp ciaux sont adress s la coordonnatrice du projet de mise en uvre de la gestion par r sultats au Minist re de l ducation Mme Luce Bureau sans qui la mise en uvre n aurait pas t un SUCC S Je remercie galement M Pierre B langer charg de mission au Secr tariat la modernisation pour son soutien le d veloppement du mod le et les judicieux commentaires apport s cette communication Des remerciements sont aussi adress s tous les gestionnaires qui ont particip au d veloppement de l approche et au processus de mise en uvre Logistique amp Management Figure 1 Pyramide de la cr ation de valeur dans le secteur public LEA Gaspillages Adapt de Lynch et Cross 1995 Temps de cycle En adaptant le mod le d valuation de la per formance propos par Lynch et Cross 1995 au domaine de la fonction publique nous pou vons repr senter la cr ation de valeur sous la forme d une pyramide figure 1 Nous avions d j utilis cette approche pour cartographier la cr ation de valeur et identifier les objets de mesure dans un contexte de service la clien t le et de logistique Tchokogu et al 2001 Cette pyramide lie d une fa on structur e la mission de l organisation aux aspects plus tangibles de cr ation de valeur Partant de la mission on peut identifier deux grands aspects de la cr ation de v
30. st une f brilit et un malaise profond devant les obligations additionnelles impos es par la loi Afin de cr er de la valeur et d atteindre les r sultats attendus par les citoyens et les contri buables 1l est clair que la gestion par r sultats doit avoir des effets sur les processus et les structures internes de l organisation sinon 1l ne s agit que d une op ration cosm tique Fondamentalement 1l faut r aligner l action sur la mission de l organisation l image du Vol 10 N 2 2002 mod le de Lynch et Cross 1995 Cependant jusqu pr sent les autorit s gouvernementa les restent vasives ou donnent des indications contradictoires sur la fa on de d ployer l approche de gestion par r sultats tous les chelons de la fonction publique Plusieurs cherchent un mode d emploi une structure de d ploiement travers l ensemble de leurs op rations et de nombreuses questions restent r pondre e Quels sont les r sultats attendus pour chaque gestionnaire et comment s assurer qu il sont en lien avec la cr ation de valeur e Comment s assurer que les objectifs pour suivis sont en lien avec ceux fix s un ni veau sup rieur e Comment chaque unit administrative con tribue t elle l atteinte des r sultats g n raux et la cr ation de valeur e Comment fait on la planification op ra tonnelle dans une perspective de cr ation de valeur e Comment formul
31. t une grande partie est distribu e dans les r seaux La Loi donne toutefois des com missions scolaires et des tablissements plu sieurs responsabilit s et champs de comp tences en mati re de gestion scolaire et d enseignement Ainsi bien qu il finance et encadre les op rations des r seaux le Minis t re n est pas directement responsable des prestations d enseignement et des services aux l ves aux tudiants et aux autres client les Il agit plus souvent qu autrement titre de d veloppeur de contenu de coordonnateur de mobilisateur d argentier et de gardien des lois Comme il n entre pas directement en contact avec les client les b n ficiaires des services de l ducation 1l se voit aussi con front consid rer les partenaires des r seaux pr scolaire primaire secondaire coll gial et universitaire comme ses clients imm diats Par ailleurs le minist re de l ducation l instar de l ensemble de la fonction publique qu b coise a d survivre des coupes s v res d effectifs au cours des derni res ann es La strat gie des d parts volontaires adopt e pour parvenir quilibrer les budgets a entra n une rosion des comp tences dans des sec teurs cl s De plus la moyenne d ge lev e des cadres du minist re laisse pr sager que cet effritement des comp tences risque de s accentuer au cours des cinq prochaines ann es La moyenne d ge lev e impl
32. tion minutieuse et une connais sance approfondie de l unit administrative concern e taient de mise avant de dispen ser la formation cette fin chaque session de formation tait pr c d e par une s rie de rencontres avec les directeurs les assistants des sous ministres adjoints ou les sous mi nistres adjoints eux m mes en vue de cette pr paration Toute la documentation perti Vol 10 N 2 2002 nente tait aussi communiqu e en vue de permettre au formateur de comprendre tous les aspects de la t che et les enjeux du sec teur e Finalement nous avons insist pour que le sous ministre adjoint assiste et participe une session de formation dispens e pour son secteur l ducation le processus de mise en uvre de la gestion par r sultats est en cours Les analyses fonctionnelles ont t compl t es dans tous les secteurs Les gestionnaires ont tous re u au moins deux journ es de forma tion voire davantage portant sur l analyse fonctionnelle la formulation des objectifs et des indicateurs et aussi sur la gestion du ren dement Plusieurs ont aussi t soutenus dans la r alisation de leur planification op ration nelle S1 les principales composantes de la gestion par r sultats sont actuellement en place l exercice demeure toutefois parfaire Nous avons entrepris cette d marche dans l optique qu il pourrait prendre cinq ans avant d avoir vraiment int gr la philosophie
33. ue D marche d une organi sation qui consiste d finir sa mission identifier ses client les ses partenaires et l ensemble des ayants droit cerner les grands enjeux auxquels elle fait face d terminer ses orientations ses ob jectifs et les moyens g n raux d intervention rete nus et enfin d finir les indicateurs pertinents et les cibles vis es Le plan strat gique qui couvre un horizon de plusieurs ann es constitue le document dans lequel sont consign s les principaux l ments qui r sultent de cette d marche Vol 10 N 2 2002 Planification op rationnelle D marche d une or ganisation qui consiste identifier les actions rete nues en vue d atteindre les objectifs vis s au cours d une ann e donn e en raffinant notamment les objectifs fix s dans le plan strat gique Cette d marche aborde galement tous les aspects de la ges tion des activit s r currentes les indicateurs de r sultats et de gestion requis ainsi que les cibles vi s es Pr par chaque ann e le plan op rationnel ou plan d action constitue le document dans le quel sont consign s les principaux l ments qui r sultent de cette d marche D claration de services aux citoyens D claration rendue publique contenant les objectifs d un orga nisme ou d un minist re quant au niveau de services offerts et quant la qualit de ses services La d cla ration porte notamment sur la diligence
34. yse de la valeur M thodes mise en uvre et applications Entreprises Modernes d dition Paris 1982 253 pages Kaplan Robert S et Norton David P Le tableau de bord prospectif Les Editions d Organisation Paris 1998 311 pages K lada Joseph Comprendre et r aliser la qualit totale Editions Qua fec 2 dition 1992 415 pages Loi sur l Administration publique Lois du Qu bec 2000 chapitre 8 Gouvernement du Qu bec Adopt e en mai 2000 http publicationsduquebec gouv qc ca Lynch Richard L et Kelvin F Cross Mesure Up How to Measure Corporate Perfor mance Blackwell Business 2 dition 1995 250 pages McConkey Dale D MBO for Nonprofit Organizations AMA COM American Management Associations 1975 223 pages Osborne David et Ted Gaebler Reinventing Government Addison Wesley New York 1992 Paquin Michel La modernisation du cadre de gestion gouvernementale Sources ENAP Vol 15 No 4 septembre octobre 2000 pp 5 6 Performance Measurement Alberta Treasury Results Oriented Government A Guide to Strategic Planning and Performance Measu rement in Public Sector Gouvernement de l Alberta Canada 1998 http www treas gov ab ca publications measuring index html PUMA PAC 95 24 L utilisation des mesu res de performance dans l administration publique Grandes lignes et synth se du document du secr tariat PUMA PAC 95 25 Vol 10 N 2 2002
Download Pdf Manuals
Related Search