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Un ensemble indivisible peut-il faire l`objet de plusieurs permis
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1. ce qu a jug incidemment la cour ne sont pas contre dites sur ce point par les dispositions de l article R 421 17 du code de l urbanisme alors applicables pr voient que la d ci sion d ouverture de l enqu te portant sur le projet d un grou pement de collectivit territoriale est prise par le pr sident de l organe d lib rant de la collectivit C est donc juste titre que la cour a jug que le maire de Grenoble n tait pas com p tent pour prescrire louverture de l enqu te publique concernant un projet dont la communaut d agglom ration tait le ma tre d ouvrage Il ressort toutefois des textes pr cit s que le pr sident de la communaut d agglom ration tait en situation de comp tence li e pour ce faire ce qui rend inop rant le moyen tir de l incomp tence de l auteur de l acte quand bien m me l au torit argu e d incomp tence ne rel ve pas de la m me per sonne morale que l autorit comp tente 1 Mais ce n est pas tant sur l incomp tence de l auteur de lacte que la cour s est fond e pour estimer que la proc dure tait irr guli re que sur les cons quences de cette incomp tence sur les modalit s de publicit limit es de ce fait la commune de Grenoble La cour a en effet jug que l objectif recherch par les dis positions des articles L 123 1 16 du code de l environne ment et notamment de l article L 123 7 consistant recueillir les ob
2. conditions qui n entra nent que des modifications sur des points pr cis et limit s et ne n cessitant pas la pr sentation d un nouveau projet 24 C est donc l unit de cette appr ciation globale port e par l autorit d urbanisme au cours de laquelle plusieurs l ments ont t rapproch s et combin s pour aboutir une d cision d autorisation ou de refus qui fonde votre jurispru dence sur l indivisibilit du permis de construire Lorsqu un permis est assorti par l autorit d urbanisme dans le cadre de son pouvoir d appr ciation d une prescrip tion ou condition celle ci en constitue le support et forme avec lui un tout indivisible Par suite l ill galit d une telle dis position est susceptible d entra ner selon l tendue des conclusions l annulation totale du permis ou l irrecevabilit du recours 25 26 23 18 mars 1970 Rodde req n 75363 Rec p 208 24 Voyez l ill galit d un permis accord sous r serve de la produc tion d un plan rectificatif fixant les limites du domaine public et ne prenant ainsi pas parti sur l implantation d finitive de la construc tion 7 novembre 1973 Giudicelli n 85237 Rec p 624 ou pour un permis accord sous la r serve que les am nagements des commerces devraient faire l objet de demandes de permis et ne prenant ainsi pas parti sur l aspect ext rieur d finitif de l immeuble 8 janvier 1982 Association Tradition et maintien des
3. environnement de Haute Sa ne req n 244733 in dite 27 f vrier 2006 Association Alcaly req n 257688 aux Tables sur un autre point p 272 architectural que fonctionnel un seul ensemble immobi lier devaient ils faire l objet de ce fait d une seule demande de permis de construire En r alit malgr l importance ne serait ce que quantitative que prend l urbanisme au sein du contentieux administratif 14 cette question de l ad quation de la demande de permis la construction projet e n est voqu e qu incidemment par votre jurisprudence par construction puisqu elle ne se pro nonce que sur les demandes telles qu elles ont t pr sen t es par les p titionnaires et c est donc autant un claircis sement de celle ci qu une volution circonscrite que nous tenterons de vous proposer 2 2 1 La cour administrative d appel de Lyon a apport une r ponse positive la question pos e en censurant une derni re fois le permis litigieux en tant qu il ne porte que sur le seul stade et non sur l ensemble qu il forme avec le parc de stationnement Remarqu par la doctrine 15 cet arr t fut comment comme affirmant pour la premi re fois aussi clai rement qu un ensemble immobilier indivisible devait par principe faire l objet d une seule et m me demande de per mis de construire mettant par l un point d arr t aux d bats agitant cette m me doctrine sur la question des permis d op rati
4. livr la commune un permis de construire un parc de stationnement situ sous les tribunes du futur stade qu il a ensuite rapport le permis du 15 d cembre 2003 relatif au stade et d livr un nouveau permis pour cet quipement par arr t du 26 avril 2004 que le tribunal admi nistratif de Grenoble saisi de plusieurs requ tes dirig es contre les deux permis les a rejet es par deux jugements du 8 juillet 2005 relatifs respectivement au permis autorisant la r alisa tion du parc souterrain de stationnement et au permis autori sant la r alisation du stade que par un premier arr t du 28 d cembre 2006 la cour administrative d appel de Lyon a prononc un non lieu statuer sur l appel form par l associa tion SOS Grenoble et autres contre le jugement relatif au per mis concernant le parc de stationnement que par un second arr t du m me jour contre lequel la commune de Grenoble et la Communaut d agglom ration Grenoble Alpes M tropole se pourvoient en cassation la cour administrative d appel de Lyon joignant les appels de M Wegner et de l association SOS Parc Paul Mistral d une part de M Comparat et autres d autre part a annul le permis de construire d livr le 26 avril 2004 Sur la r gularit de l arr t Consid rant que la cour statuant par la voie de l vocation apr s avoir annul le jugement du tribunal administratif de Gre noble a omis de se prononcer sur les fins de non recevoir
5. ments autonomes qu il com porte d s lors d une part que son ampleur et sa complexit le justifient d autre part que l administration soit en mesure par une appr ciation glo bale d assurer le respect des r gles applicables et la protection des int r ts g n raux dans les m mes conditions que si elle d livrait un permis unique Malgr le contentieux toujours pendant les habitants de l agglom ration grenobloise profitent aujourd hui en bor dure du parc Paul Mistral d un des stades les plus r cents d Europe qui peut accueillir plus de 20000 personnes Ce stade des Alpes qui h berge les matchs domicile du club Grenoble Foot 38 a t inaugur le 15 f vrier 2008 gale ment con u pour accueillir des rencontres internationales de football ou de rugby et de grands v nements tels que concerts spectacles en plein air ou manifestations cultu relles il accueillait encore avant hier un spectacle de Johnny Hallyday La construction d un quipement d une telle ampleur envi sag e d s 2000 n a toutefois pas t sans heurts notam ment contentieux et il para t utile de vous en relater les prin cipales tapes BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L URBANISME 4 2009 C est en mars 2000 que la communaut d agglom ration Grenoble Alpes M tropole compos e de 23 communes appel e la M tro d cide d engager une tude pr alable sur la faisabilit d un grand stade
6. nous l avons d fini dont les diff rents l ments taient indisso ciables physiquement et l galement voire fonctionnelle ment Et quand bien m me l appr ciation port e par l admi nistration sur le second permis pouvait compte tenu de la chronologie prendre en compte les l ments inclus dans le premier celui ci n tait probablement pas enti rement ex cut quelques mois seulement apr s sa d livrance l admi nistration s tait donc bien fond e sur une simple autorisa tion et non une construction pr existante pour appr cier le projet soumis par la seconde demande Par suite en cartant ce moyen vous avez comme nous vous le proposons fait pr valoir le fond sur la forme Il s agit principalement de s assurer que l administration dispose l occasion de l examen d un permis ne concernant qu une partie de l ensemble des informations n cessaires pour 34 Req n 84114 Rec p 433 RFDA 1988 p 965 concl O Schra meck p 275 PERMIS DE CONSTRUIRE porter une appr ciation globale sur la conformit du projet et en tirer les cons quences sur le permis examin Vous n agissez en fait pas diff remment lorsque pour appr cier le passage de seuils en mati re de d claration d utilit publique vous prenez en compte l ensemble du projet alors m me qu il se d compose en plusieurs op rations dis tinctes 35 Concr tement plusieurs options sont envisageables pour assurer
7. Rec p 272 H Perinet Marquet Vers un permis d op rations complexes Le Moniteur 4 f vrier 2000 p 68 D Larralde Demandeurs conjoints d un PC l av nement du PC d op ration complexe Construction Urbanisme 11 99 p 19 A Koenig Le permis de construire fusionnant les droits construire RDI 8 9 01 p 207 33 Voir r cemment pour l appr ciation cumulative de l insuffisance th orique de terrain 14 mai 2007 Ville de Paris req n 280614 in dite BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L URBANISME 4 2009 PERMIS DE CONSTRUIRE venants selon la vocation sp cifique de chaque volume pose diff remment dans le cadre d une op ration complexe regroupant plusieurs b timents distincts op rations d au tant plus identifi es qu elles sont le plus souvent conduites main dans la main avec les collectivit s justifient elles une nouvelle att nuation des rigueurs du principe d gag 2 2 4 1 noncer dans le m me temps le principe et la pos sibilit d y d roger n est pas sans risque et incite une grande prudence voire une certaine r ticence Le principe de lexi gence d une autorisation unique repose on l a dit sur l indivi sibilit de certaines clauses du permis n cessaires sa l ga lit Permettre certes dans un nombre de cas restreint des permis limit s des l ments d une construction d ensemble n cessairement partiels porte en soi le risque d aut
8. article L 146 4 du code de l urbanisme devait tre appr ci e globalement Par suite l op ration ne pouvant en raison de son importance tre regard e comme une extension limit e de l urbanisation le permis tait ill gal sans qu il y ait lieu de distinguer entre les diff rents groupes de b timents pr vus Lien physique et indivisibilit l gale 2 2 3 Nous croyons que vous pouvez retenir de cette jurisprudence que ce n est en r alit pas tant l existence d un ensemble architectural qui implique le d p t d un per mis unique que d une part celle d un lien physique entre les constructions projet es ou d autre part d une indivisibi lit que nous qualifierions de l gale plus que de fonction nelle au sens o l exigence d un permis unique pour des constructions pourtant physiquement distinctes se d duit alors de l application d une r gle de fond l instar de l exemple que nous venons de citer s agissant de la loi Lit toral ou encore de l exigence pos e par de nombreux docu ments d urbanisme de pr voir les places de stationnement n cessaires une nouvelle construction Dans ce dernier cas hors l hypoth se d achat ou de location de places pr existantes la cr ation d un parking quand bien m me il serait physiquement distinct du b timent principal devrait tre autoris e par le m me permis faute de quoi celui ci renvoyant une autorisation ult rieure serait ill gal eu gard
9. bitation que s il r sulte de ces dispositions qu une construction constitu e de plusieurs l ments formant en rai son des liens physiques ou fonctionnels entre eux un ensemble immobilier unique doit en principe faire l objet d un seul permis de construire elles ne font pas obstacle ce que lorsque l ampleur et la complexit du projet le justifient notam ment en cas d intervention de plusieurs ma tres d ouvrage les l ments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l objet de permis distincts sous r serve que l autorit administrative ait v rifi par une appr ciation globale que le respect des r gles et la protection des int r ts g n raux que garantirait un permis unique sont assur s par l ensemble des permis d livr s Consid rant qu en l esp ce le stade et le parc de stationne ment sous jacent constituaient un seul ensemble immobilier ayant fait l objet d une conception architecturale globale comme l a souverainement jug la cour qu en raison de l ampleur et de la complexit du projet les deux l ments de cet ensemble immobilier ayant chacun une vocation fonctionnelle autonome taient susceptibles de donner lieu des permis de construire distincts que dans ces conditions si les juges d appel ont bon droit jug qu il appartenait l autorit administrative de porter au regard des r gles d urbanisme applicables une appr ciati
10. comme le texte maintenant applicable de l article R 423 57 semblent bien dire que l autorit comp tente pour soumettre le projet enqu te est celle qui d livre le permis de construire Il n en va pas de m me de l article L 123 1 du code de l environ nement selon lequel c est le pr sident de l or gane d lib rant de la collectivit territoriale ou du groupement qui m ne le projet qui est com p tent L arr t rapport revient faire pr valoir le texte l gislatif sur le texte r glementaire m J C B BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L URBANISME 4 2009
11. erreur de droit en estimant que ce vice tait constitutif d une irr gularit substantielle de nature affecter la l galit du per mis de construire litigieux Consid rant en troisi me lieu qu aux termes de l article L 421 3 du code de l urbanisme dans sa r daction alors appli cable Le permis de construire ne peut tre accord que si les constructions projet es sont conformes aux dispositions l gis latives et r glementaires concernant l implantation des constructions leur destination leur nature leur architecture leurs dimensions leur assainissement et l am nagement de leurs abords et si le demandeur s engage respecter les r gles g n rales de construction prises en application du chapitre Ier du titre I du livre I du code de la construction et de l habita tion En outre pour les immeubles de grande hauteur ou les BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L URBANISME 4 2009 tablissements recevant du public le permis de construire ne peut tre d livr que si les constructions ou les travaux projet s sont conformes aux r gles de s curit propres ce type d im meubles ou d tablissements que les locaux concern s soient ou non usage d habitation Pour les tablissements recevant du public le permis de construire ne peut tre d livr que si les constructions ou les travaux projet s sont conformes aux dispo sitions de l article L 111 7 du code de la construction et de lha
12. l administration une connaissance aussi compl te que possible de l op ration envisag e Un dos sier chapeau pr sentant l op ration pourrait tre annex chaque permis distinct ainsi situ au sein de l ensemble Le premier permis devoir tre mis en uvre dont on peut concevoir qu il s agira g n ralement d quipements souterrains ou d une dalle pourrait comporter en annexe une copie des demandes suivre qui seront ensuite d po s es successivement selon un calendrier d fini d une part par la logique des chantiers afin d viter une p remp tion pr matur e et d autre part par le calendrier d obten tion des autorisations n cessaires le contenu des demandes ult rieures pouvant toutefois voluer la marge en fonction de l ex cution du premier permis Un d p t simultan de l ensemble des permis lorsqu il est possible peut galement tre envisag Nous faisons sur ce point confiance l inventivit des ma tres d ouvrage et de leurs conseils parfois assist s par l administration elle m me et nous avons finalement peu de doute sur la capacit de cette derni re tre correctement et compl tement mise m me de se prononcer 2 2 4 2 Mais l exception ouverte pose surtout de d licates questions relatives l efficacit des recours qui pourraient tre exerc s l encontre de ces autorisations qui semblent faire chec la th orie de l indivisibilit Dans le cadre d
13. la jurisprudence Giudicelli pr cit e Vous pourrez donc affirmer que les diff rents l ments d un ensemble immobilier unique au sens de la jurispru dence sur l indivisibilit de l autorisation d urbanisme qu il s agisse d l ments physiquement indissociables ou l gale ment indivisibles ne peuvent faire l objet de demandes de permis distinctes Dit autrement dans une formule qui rel ve d un certain bon sens mais qui s loigne de l esprit du r gime des autorisations d urbanisme un ensemble immo bilier unique doit faire l objet d une demande unique d faut l autorisation devrait tre refus e l autorit n tant pas m me de prendre parti sur la conformit de l en semble du projet aux r gles d urbanisme En revanche la seule circonstance que les travaux proje t s s inscriraient dans un m me ensemble architectural ou conceptuel n implique pas n cessairement nos yeux le d p t d une demande de permis unique la condition que les constructions ne soient pas physiquement ou l gale ment n cessaires l une l autre Vous avez d ailleurs jug par une d cision comment e comme annon ant l av ne ment du permis d op rations complexes que les propri taires de terrains distincts mais contigus pouvaient pr sen ter conjointement une demande de permis en vue de la construction sur les terrains consid r s d un ou plusieurs b timents pr sentant une unit d ensemble au motif que
14. la solution que nous vous proposons d adopter et qui portent principalement d une part sur la forme pr cise que devraient emprunter ces permis distincts et d autre part sur les cons quences contentieuses de cette volution s ils nous incitent la prudence ne nous ont fina lement pas arr t e Tout d abord parce que nous croyons que les textes et plus pr cis ment les dispositions de l article L 421 3 du code de l urbanisme n excluent pas une telle interpr tation d s lors que l administration reste en mesure de prendre parti sur la conformit aux r gles d urbanisme de l ensemble de l op ration projet e Ensuite parce qu en pratique des permis partiels sous diverses formes sont d livr s par l administration dont le silence sur le sujet malgr son appel en la cause ne peut tout le moins tre interpr t comme une opposition absolue Alors que les op rations concern es sont souvent port es par les collectivit s qui les accueillent qui sont en outre le plus souvent l autorit comp tente pour d livrer l autorisa tion en liaison directe avec les grands op rateurs au fait des r gles d urbanisme et des conventions de droit priv propres organiser les relations des diff rents intervenants elles suscitent finalement peu de contentieux Non sans avoir h sit nous vous proposons donc finale ment de ne pas censurer le principe de cette pratique confir mant par l la philosophie de vo
15. le versement d une somme de 3000 chacune au titre des frais irr p tibles vous pourrez limiter ce verse ment une somme de 150 par d fendeur et par collectivit requ rante Et par ces motifs nous concluons l annulation de l arr t du 28 d cembre 2006 de la cour administrative d appel de Lyon et au renvoi de l affaire devant cette cour et ce que soit mise la charge des d fendeurs une somme de 150 que chacun versera la commune de Gre noble et la communaut d agglom ration Grenoble M tro pole en application des dispositions de l article L 761 1 du code de justice administrative m 4 Voir pour une premi re application par la cour administrative d ap pel de Paris de ces dispositions jugeant qu elles sont applicables lorsque l ill galit dont est entach un permis r side dans la m con naissance d une obligation de cr ation de places de stationnement CAA Paris 4 d cembre 2008 SA H tel de la Bretonnerie et ville de Paris req n 07PA03606 AJDA 2009 p 898 p 277 PERMIS DE CONSTRUIRE D cision Vu le pourvoi sommaire et le m moire compl mentaire enre gistr s les 14 f vrier et 19 mars 2007 au secr tariat du conten tieux du Conseil d tat pr sent s pour la commune de Gre noble repr sent e par son maire et la Communaut d agglom ration Grenoble Alpes M tropole repr sent e par son pr sident la commune de Grenoble et la Commu naut d a
16. les dispositions de l article L 421 1 du code de l urbanisme alors applicables n y faisaient pas obstacle et non qu elles BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L URBANISME 4 2009 les y obligeaient 32 est vrai qu en l esp ce ant rieure la r forme de 2005 tait principalement en cause la possibilit aujourd hui pr vue par les textes d une cotitularit du permis de construire Pr cisons enfin que ce principe ne fait bien s r pas obs tacle une volution ult rieure de la construction ventuel lement pour lui adjoindre un l ment qui lui sera alors indis sociable mais elle passera soit par un permis modificatif soit par un nouveau permis selon la consistance des travaux projet s l autorit prenant en compte dans son appr ciation globale pour la d livrance de l un comme de l autre la construction pr existante 56 2 2 4 Si vous nous suivez sur ce premier point vous contri buerez clairer la pratique en non ant un principe jusque l sous jacent dans votre jurisprudence et prohibant les per mis partiels caract ris s par le fait qu ils ne suffisent pas assurer la l galit de la construction qu ils autoriseraient Un tel principe facilite grandement le travail effectu par l administration pour contr ler la conformit aux r gles d ur banisme de centaines de milliers de permis de construire d pos es chaque ann e et il ne pose aucune difficult par ticuli re pour l im
17. mairies de deux communes sur le territoire desquelles n taient pas projet es des acquisitions fonci res ou des travaux alors m me que ceux ci pouvaient y faire sentir leurs effets 13 La cour nous semble donc avoir effectivement commis ler reur de droit reproch e par le pourvoi et vous pourrez censu rer ce premier motif d annulation du permis tir de l irr gula rit de la proc dure d enqu te publique sans qu il soit utile de vous prononcer sur le moyen de d naturation des faits de l esp ce s agissant de l appr ciation port e par la cour sur le caract re insuffisant des modalit s de publicit dans les com munes avoisinantes Un seul permis 2 2 Nous en venons maintenant la question qui a jus tifi le renvoi de cette affaire devant votre formation de jugement le stade et le parc souterrain souverainement appr ci s par la cour comme constituant tant sur le plan 11 6 juillet 1992 Association pour la protection et la mise en valeur des sites de bords de Loire et autres req n 123405 aux Tables sur un autre point 29 juillet 1994 Association syndicale du domaine d Ilbarritz et autres req n 129211 aux Tables sur un autre point 12 23 f vrier 2000 Association orl anaise pour un nouveau transport urbain req n 200116 aux Tables sur un autre point 18 6 mars 2000 Commune de Sourribes req n 188979 in dite 25 juin 2003 F d ration d partementale de protection de la nature et de l
18. puces req n 26192 Rec T p 786 2 CE S 12 octobre 1962 Ministre de la Construction c Compagnie immobili re de la r gion parisienne req n 55655 Rec p 537 19 juin 1964 Ministre de la Construction c Consorts Michelin req n 55966 Rec p 348 5 novembre 1975 Secr taire d tat la Cul ture c Soci t Pavita req n 95530 Rec p 544 26 Voyez s agissant d une prescription concernant les obligations du p titionnaire en mati re d aires de stationnement dont l ill galit entra ne l annulation du permis 7 juin 1985 Soci t de d coration et r alisations immobili res req n 44394 Rec T p 814 ou 14 d cembre 1992 poux L ger req n 106685 Rec p 444 p 273 PERMIS DE CONSTRUIRE Comme le soulignait le pr sident Labetoulle dans ses conclusions sous la d cision Plunian 7 cette jurisprudence est intellectuellement irr prochable c est dans le cadre d un pouvoir d appr ciation globale que par une d cision unique l administration accorde l autorisation et subordonne celle ci telle ou telle condition la condition est un support de l autori sation on ne peut contester la premi re sans remettre en cause aussi la seconde Toutefois par cette d cision Plunian et l instigation de votre commissaire du gouvernement vous en avez att nu la rigueur en jugeant que les dispositions imposant des partici pations financi res taient pour des raisons qui l
19. respectaient les r gles d urbanisme Les dispositions de l article L 421 1 du code de l urbanisme applicables la date de l arr t attaqu pr voient ainsi que toute construction doit faire l objet pr alable d un permis de construire celles de l article L 421 8 pr cisent que le permis ne peut tre accord que si les constructions et les travaux projet s sont conformes aux dispositions l gislatives et r glementaires concernant l implantation des constructions leur destination leur nature leur architecture leurs dimen sions leur assainissement et l am nagement de leurs abords Pr cisons que les nouveaux textes issus de la r forme op r e par l ordonnance n 2005 1527 du 8 d cembre 2005 savoir 18 25 septembre 1995 Giron req n 120438 19 17 d cembre 2003 M Bontemps req n 242282 BJDU 1 2004 p 49 20 10 mai 1996 M et Mme Maleriat Bihler req n 136926 21 25 avril 2001 poux Ahlborn req n 207095 Rec T p 1230 BJDU 5 2001 p 327 22 Voyez notamment les conclusions de B Genevois sur la d ci sion d Assembl e du 20 novembre 1981 Association pour la pro tection de la vall e de l Ubaye req n 20710 Rec p 429 RDP 1982 n 2 p 473 et la th se de M Staub L indivisibilit en droit administratif LGDJ 1999 n 735 et s BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L URBANISME 4 2009 PERMIS DE CONSTRUIRE les articles L 421 1 et L 421 6 du cod
20. 06 au motif qu aucun pr judice difficilement r parable ne pourrait r sulter de l ex cution du jugement le permis tant devenu caduc du fait de l interrup tion des travaux d ao t 2004 fin 2005 Saisie par M Wegner et l association SOS Parc Paul Mistral d une part et M Comparat et autres d autre part elle a tou tefois annul le jugement rejetant la demande d annulation du permis d livr le 26 avril 2004 prorog le 5 avril 2006 la suite du rejet du sursis ex cution et enfin modifi le 28 avril la demande de la M tro au motif que le tribunal avait omis de se prononcer sur plusieurs moyens inop rants Puis elle a ensuite annul le permis de construire le stade Avant d examiner les moyens du pourvoi form l encontre de cet arr t du 8 juillet 2005 qui nous paraissent tous s rieux vous pourriez vous interroger sur le raisonnement suivi par la cour s agissant de la caducit du permis r sultant en application des dispositions de l article R 421 32 du code de l urbanisme alors applicables 1 de l interruption all gu e des travaux 1 Abrog au 1 octobre 2007 par l article 9 du d cret n 2007 18 du 5 janvier 2007 p 270 Vous vous souvenez qu elle s tait en effet fond e sur cette circonstance pour rejeter en f vrier 2006 la demande de sursis ex cution du jugement refusant l annulation du permis Or vous jugez que faute d ex cution des travaux la p remption du permis rend
21. Int rieur et de l am nagement du territoire c B gue et commune de Saint Leu req n 264292 Rec T p 1040 BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L URBANISME 4 2009 R gularit de l arr t PERMIS DE CONSTRUIRE Enqu te publique 1 Nous pouvons donc en venir l examen des moyens en commen ant par ceux critiquant la r gularit de l arr t 1 1 Le pourvoi reproche tout d abord la cour d avoir insuf fisamment motiv ce dernier Elle n a de fait pas statu sur les fins de non recevoir tenant l int r t agir des requ rants oppos es en premi re instance et non repris mais non aban donn es en appel s agissant de M Wegner et de l associa tion SOS Parc Mistral et oppos es pour la premi re fois en appel s agissant de M Comparat et autres Or elle ne pouvait annuler le permis litigieux sans se pro noncer sur l int r t agir des requ rants statuant comme juge saisi de l appel ou tout le moins au stade de l vo cation 5 1 2 Un second moyen de l galit externe est tir de la m connaissance des dispositions de l article R 611 7 du code de justice administrative La cour s est en effet notam ment fond e pour annuler le permis de construire le stade sur le motif que l ensemble indivisible constitu par le stade et son parc de stationnement aurait d faire l objet d une autori sation d urbanisme unique Or devant les juges du fond les requ rants s
22. PERMIS DE CONSTRUIRE Un ensemble indivisible peut il faire l objet de plusieurs permis de construire 1 Proc dure d attribution Enqu te publique Article R 123 14 du code de l environnement Avis d enqu te m Affichage sur le seul territoire de la commune d im plantation du projet Oui Comp tence pour prescrire l enqu te Comp tence du pr sident de l organe d li b rant de la collectivit ma tre d ouvrage Oui Incom p tence Moyen inop rant Comp tence li e Oui 2 L galit au regard de la r glementation nationale Unit ou pluralit de permis de construire Ensemble immobilier unique N cessit d un seul permis de construire Oui Exception Conditions Ampleur et complexit du projet Existence d l ments ayant une vocation fonctionnelle autonome am Prise en compte globale des r gles applicables et sauvegarde des int r ts g n raux m D livrance de plusieurs permis m L ga lit Oui CE Section 17 juillet 2009 Commune de Grenoble et Communaut d agglom ration Grenoble Alpes M tropole req n 301615 Mme Lambolez Rapp Mme Burguburu Rapp public SCP Lyon Caen Fabiani Thiriez Av D cision qui sera publi e au Recueil Lebon Conclusions JULIE BURGUBURU rapporteur public R sum Un ensemble immobilier unique doit en principe faire l objet d un seul per mis de construire Il peut toutefois faire l objet de plusieurs permis pour chacun des l
23. Par d lib ration du 1 juin 2001 elle retient le site de l ancien stade municipal Charles Berty La M tro tait donc le ma tre d ouvrage de la construc tion du stade d agglom ration la commune de Grenoble ayant pour sa part accept la ma trise d ouvrage des am na gements induits par la construction du stade dont la r alisa tion d un parc de stationnement souterrain Les deux collecti vit s ont ensuite d l gu ces ma trises d ouvrage la m me soci t d conomie mixte Les ma tres d uvre taient en revanche distincts Par arr t du 6 mai 2003 pris en application des disposi tions de l article R 421 17 du code de l urbanisme alors appli p 269 PERMIS DE CONSTRUIRE cables le maire de Grenoble a soumis le projet de stade une enqu te publique qui s est d roul e du 2 juin au 2 juillet 2003 Un avis favorable assorti de quelques r serves a t rendu en octobre 2008 Par deux arr t s du 15 d cembre 2003 le maire de Gre noble a alors d une part d livr la M tro le permis de construire le stade et d autre part accord la ville le permis de construire sous l emprise du stade un parc de stationne ment Ces deux arr t s ont fait l objet de plusieurs demandes d annulation de la part d habitants et d associations ainsi que de demandes tendant leur suspension S agissant du permis de construire le parking le tribunal administratif de Grenoble a rejet les demandes
24. cat des copropri taires de l immeuble sis 3 rue Fran ois Charvet Chamb ry req n 137832 37 Article R 462 7 du code de l urbanisme 38 CAA Paris 18 octobre 2001 Frack et Pinvin req n 98PA02786 39 Cours de contentieux administratif p 1831 BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L URBANISME 4 2009 tions portant sur l ensemble du projet Et ce serait alors tout autant la m connaissance de la r gle de fond que vous sanc tionneriez que le d faut de formalisme l ayant entra n Appr ciation globale Au total la circonstance que des l ments d un ensemble immobilier unique aient fait l objet de permis distincts ne nous para t pas devoir entra ner n cessairement leur annu lation d s lors d une part que cette circonstance n a pas fait obstacle ce que l administration puisse porter l oc casion de chaque demande distincte une appr ciation glo bale de la conformit aux r gles d urbanisme de la construc tion projet e et que d autre part cette conformit est assur e par l ensemble des permis d livr s de la m me mani re qu elle l aurait t par un permis unique Dans cette hypoth se nous ne pensons pas devoir vous proposer une annulation qui nous semble purement formelle et qui aurait pour seul effet de contraindre les p titionnaires et l adminis tration reprendre toute la proc dure 2 2 4 4 Vous aurez donc compris que les l ments d incer titude r sultant de
25. ce administrative m de vue de son insertion dans les r gles d urba nisme applicables que dans son ensemble il faut d livrer un seul permis pour le tout 4 Les diff rents cas de figure sont rappel s de mani re exhaustive dans les conclusions Mais d un int r t quivalent est la possibilit de d roger ce principe dans des circonstances et des conditions que le Conseil d tat formule notre sens on ne peut plus clairement L admi nistration peut d livrer plusieurs permis pour un ensemble immobilier unique expression que l arr t pr f re celle d indivisible pour cha 4 CE 10 octobre 2007 Demoures BJDU 4 2007 p 282 en revanche un m me permis peut autoriser des b timents distincts CE 182005 Constant BJDU 4 2005 p 261 p 279 PERMIS DE CONSTRUIRE cun de ses l ments qui a une vocation fonc tionnelle autonome la double condition d une part que cela se justifie et d autre part que les int r ts g n raux que la l gislation d ur banisme a pour objet de pr server soient d ment pris en compte L ouvrage en principe caract ris par son unicit peut alors faire l objet de plusieurs permis ce qui signifie que les p tition naires peuvent pr senter plusieurs demandes et qu il doit tre donn suite cette pr sentation du projet notre sens l administration ne pourrait refuser la d livrance de plusieurs permis que si les
26. conditions pos es par l arr t rapport n taient pas remplies Elle ne dispose pas d un pouvoir discr tionnaire Restera pr ciser les conditions d application de cette jurisprudence Il faut que l ampleur et la complexit d un projet le justifient Comme le proposait le rapporteur public l exception au principe du permis unique pour un ouvrage unique est donc assez troitement circons crite Elle ne jouera en pratique que pour des op rations de grande importance dont le cas d esp ce est un tr s bon exemple Cette condition est videmment soumise au contr le du juge dont on peut imaginer qu il sera un contr le normal Des permis diff rents ne peu vent tre d livr s que pour en quelque sorte des sous ensembles identifiables de l ou vrage Cette d termination des parties du tout qui pourront tre autoris es par des permis diff rents se fait partir d un crit re fonction nel qui est d ailleurs sans doute le plus op rant et le plus facile mettre en uvre Le cas d esp ce est de ce point de vue simplissime stade et parking Il n en ira pas toujours ainsi Un peu comme pour les diff rentes destina tions des zones des PLU de l article R 123 9 du code de l urbanisme il faudra au fur et mesure identifier les fonctions qui peuvent ouvrir la possibilit de permis distincts Ces fonctions peuvent elles tre commerciales logistiques etc La question reste ouverte et d
27. d rations physiques dont il serait possible de d battre le parking tait n cessaire la l galit de l autorisation de construire le stade qui impliquait la cr ation de stationnements au moins pour les besoins des personnels et des livraisons le parc souterrain tant en effet ferm pour des raisons de s curit les jours de match Le permis du stade pr cise d ailleurs que les places qu il prescrit seront situ es sous l emprise du stade En revanche la cour a commis une erreur de droit en annu lant le permis au seul motif qu il ne portait pas sur la totalit de cet ensemble immobilier qui constitue nos yeux une op ration dont l ampleur justifie le b n fice de l att nuation du formalisme que nous vous proposons d adopter Si cette cir constance impliquait effectivement que l administration reste en mesure de porter une appr ciation globale sur l op ration projet e et d appr cier ainsi la l galit du permis attaqu au regard des r gles d urbanisme auxquelles l op ration d en semble tait soumise la cour ne pouvait toutefois en d duire l annulation du permis sans rechercher dans la limite des moyens dont elle tait saisie si elle avait eu une incidence sur le respect de ces r gles par le permis attaqu Nous vous proposons donc pour l ensemble de ces motifs d accueillir le pourvoi form par la commune de Grenoble et la M tro Elles vous demandent de mettre la charge des d fendeurs
28. deux permis permettait de garantir le respect des r gles et int r ts g n raux qu aurait assur la d livrance d un permis unique alors au surplus qu en l esp ce les deux permis avaient fait l objet d une instruction commune et avaient l origine t d livr s le m me jour Consid rant qu il r sulte de ce qui pr c de sans qu il soit besoin d examiner l autre moyen du pourvoi que la commune de Grenoble et la Communaut d agglom ration Grenoble Alpes M tropole sont fond es demander l annulation de l ar r t attaqu qu il y a lieu de faire application des dispositions de l article L 761 1 et de mettre la charge de M Wegner de l as sociation SOS Parc Paul Mistral de M Comparat de M Avrillier de M Guillemette et de Mme Mazille le versement la com mune de Grenoble d une part la Communaut d agglom ra tion Grenoble Alpes M tropole d autre part d une somme de 150 chacun D CIDE Article 1 L arr t de la cour administrative d appel de Lyon du 28 d cembre 2006 est annul Article 2 L affaire est renvoy e devant la cour administrative d appel de Lyon Article 3 M Wegner l association SOS Parc Paul Mistral M Comparat M Avrillier M Guillemette et Mme Mazille verse ront chacun la commune de Grenoble d une part la Com munaut d agglom ration Grenoble Alpes M tropole d autre part une somme de 150 au titre de l article L 761 1 du code de justi
29. e de l urbanisme ne dif f rent pas significativement sur ce point En d autres termes l administration doit v rifier que le pro jet qui lui est soumis ne m conna t aucune r gle d urbanisme auquel cas et sauf exception pr vue dans le cadre d une pro c dure de sursis statuer ou encore en application d une l gislation sp cifique elle ne peut refuser d accorder l autori sation demand e Pour effectuer correctement ce contr le l administration doit tre en mesure de prendre parti sur l en semble du projet au regard des r gles qui lui sont oppo sables d s lors qu elle ne peut se prononcer qu au vu du dossier pr sent par le p titionnaire celui ci doit lui offrir une connaissance compl te du projet ind pendamment de toute autre information dont l administration pourrait avoir par ailleurs connaissance 2 Une autorisation accord e malgr un dossier de demande incomplet en tant qu il ne permettrait pas l ad ministration de se prononcer sur le respect par la construc tion projet e des r gles sanctionn es par le permis serait ainsi ill gale vous jugez en effet qu il r sulte n cessaire ment des dispositions pr cit es que l autorit qui d livre le permis ne peut s abstenir de prendre parti sur les questions que ces dispositions d finissent en subordonnant la r ali sation de la construction la pr sentation d un nouveau projet Elle peut seulement assortir l autorisation donn e de
30. enqu te est publi par voie d affiches et ventuellement par tous autres proc d s dans chacune des communes d sign es par le pr fet Cette d signa tion porte au minimum sur toutes les communes sur le territoire desquelles l op ration doit avoir lieu qu en se fondant pour annuler le permis litigieux sur ce que l affichage de l avis d enqu te sur le territoire de la seule commune de Grenoble tait insuffisant compte tenu de l int r t du projet pour l ensemble de l agglom ration grenobloise alors qu il est constant que la com mune de Grenoble est l unique commune d implantation du pro jet la cour a commis une erreur de droit dans l application des dispositions l gislatives et r glementaires pr cit es Consid rant en deuxi me lieu qu il r sulte des dispositions du Il de l article L 123 1 du code de l environnement que le pr sident de la Communaut d agglom ration Grenoble Alpes M tropole laquelle est seule titulaire du permis de construire le stade et ma tre d ouvrage du projet tait seul comp tent pour prescrire l ouverture de l enqu te publique que toutefois le vice d incomp tence dont est entach l arr t du maire de Gre noble du 6 mai 2003 est insusceptible d affecter la r gularit de l enqu te publique d s lors que le pr sident de la communaut d agglom ration tait tenu d en prescrire louverture que par suite la cour administrative d appel de Lyon a commis une
31. eprises l article R 123 14 du code de l environnement pr voient que l avis d ouverture de l en qu te publique doit tre affich au minimum dans toutes les communes sur le territoire desquelles l op ration a lieu en l esp ce la seule commune de Grenoble et non n cessai rement dans l ensemble des communes sur le territoire des quelles l op ration projet e serait susceptible d avoir un impact La lecture des textes faite par la cour n est certes pas d nu e de pertinence au regard de l objet de ces dispositions mais une telle interpr tation finaliste est porteuse d ins curit juridique la r gularit de l enqu te d pendant alors d une appr ciation des effets de l op ration concern e sur le terri toire des communes avoisinantes C est sans doute pourquoi votre jurisprudence retient une approche plus restrictive des exigences d coulant en mati re de publicit des dispositions comparables des articles R 11 4etR 11 14 7 et suivants du code de l expropriation pour cause d utilit publique ainsi lavis d ouverture de l enqu te n a pas tre affich dans une commune non travers e par l ouvrage projet 1 ni s agissant d un projet de ligne de tram way dans l ensemble des communes membres du syndicat vocation multiple de l agglom ration mais seulement dans les communes travers es par le projet de ligne 2 De m me le dossier d enqu te n a pas tre d pos dans les
32. er administrer juger Dalloz 2002 p 629 15 Note P E Durand Construction Urbanisme 4 07 p 23 Gaz Pal 16 18 septembre 2007 p 19 16 P Soler Couteaux Le permis de construire d op rations com plexes RDI 2003 p 125 S P rignon Cr ation des ouvrages immobiliers complexes et droit de l urbanisme RDI 1999 p 522 H P rinet Marquet Permis de construire et op rations com plexes Les Cahiers du GRIDAUH n 3 1999 17 Voir la note J C B au BJDU 4 07 p 282 avec les conclusions de Y Aguila et tude de P Soler Couteaux L unicit de l autorisa tion de l ensemble immobilier indivisible RDI 3 08 p 128 BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L URBANISME 4 2009 n cessitait en tout tat de cause pas la d livrance de deux permis 18 ou encore que les travaux portant sur l dification du mur de sout nement et de la terrasse entourant le bassin d une piscine n taient pas dissociables de l implantation de celle ci et ne pouvaient donc faire l objet d une d cision dis tincte de celle portant sur sa r alisation 19 A contrario la circonstance qu une soci t ait sollicit par une demande distincte l autorisation d difier un immeuble usage de bureaux et de services sur la parcelle servant d as siette la construction projet e d immeubles usage d habi tation n implique pas par elle m me d s lors que les constructions envisag es r pondent des objets dis
33. eur sont propres et sur lesquelles nous ne reviendrons pas divisibles du permis position reprise par la loi du 18 juillet 1985 l ar ticle L 332 7 du code de l urbanisme Une seconde att nuation r sulte de la prise en compte par votre jurisprudence de la r alit des constructions auto ris es par l acte attaqu Vous admettez en effet qu un requ rant puisse ne contester qu une partie d un permis lorsque les effets des dispositions censur es n ont aucune incidence sur celles maintenues par exemple si le permis porte en r alit sur plusieurs constructions distinctes Vous jugez par l qu un arr t peut comporter plusieurs d cisions qui n ont pas entre elles de lien indivisible et peu vent par suite faire l objet d un examen s par Tel est le cas d un arr t qui d une part accorde un permis pour la construction d un mur de cl ture et la transformation d une maison d habitation et d autre part refuse le permis pour d autres am nagements 28 ou encore d un arr t autorisant plusieurs constructions cheval sur deux communes 2 Un m me arr t peut enfin accorder d une part un permis modificatif d une construction initiale et d autre part un nouveau permis portant sur une seconde tranche de tra vaux ces d cisions ne comportant pas entre elles de lien indivisible 3 Si la r gle de l indivisibilit pr vaut toutefois encore au sein m me de chacune des autorisations ainsi ide
34. gglom ration Grenoble Alpes M tropole demandent au Conseil d tat 1 d annuler l arr t du 28 d cembre 2006 par lequel la cour administrative d appel de Lyon faisant droit l appel de M Jacques Wegner et autres d une part de M Vincent Com parat et autres d autre part a annul le jugement du 8 juillet 2005 du tribunal administratif de Grenoble rejetant leur demande tendant l annulation du permis de construire d livr le 26 avril 2004 par le maire de Grenoble la Communaut d agglom ration Grenoble Alpes M tropole pour l dification d un stade sur un terrain sis 3 boulevard Jean Pain ainsi que le permis de construire du 26 avril 2004 2 r glant l affaire au fond de rejeter l appel de M Wegner et autres et l appel de M Comparat et autres 3 de mettre la charge de M Wegner et autres et de M Com parat et autres le versement chacune d elles de la somme de 3000 en application de l article L 761 1 du code de justice administrative Consid rant qu il ressort des pi ces du dossier soumis aux juges du fond que le maire de Grenoble a par arr t du 15 d cembre 2003 d livr un permis de construire la Com munaut d agglom ration Grenoble Alpes M tropole pour la r alisation d un stade susceptible d accueillir 20000 specta teurs l emplacement du stade Charles Berty situ sur le terri toire de la commune de Grenoble que par un second arr t du m me jour le maire a d
35. juge d s lors qu elle peut notamment r sul ter de man uvres dans la pr sentation et le contenu de la demande 38 2 2 4 3 Il nous para trait en dernier lieu excessivement formaliste d annuler un permis au seul motif qu il ne porte rait pas sur la totalit de l ensemble immobilier projet sans que cette circonstance ait eu un effet sur la conformit de la construction projet e aux r gles dont le permis vise assu rer le respect Comme le rappelait le pr sident Odent 39 vous r sistez aux tentations d un formalisme troit en estimant qu un requ rant n est pas fond se pr valoir d irr gularit s de forme qui n ont pu avoir dans les circonstances de l esp ce une quel conque influence sur la d cision de l administration Ce n est en effet pas tant le respect du formalisme que vous cherchez assurer que celui des consid rations en fonction desquelles il a t institu et de l objectif auquel il r pond Vous n h siteriez donc pas annuler le permis si la m con naissance d une r gle de prospect de hauteur ou encore d insertion paysag re tait invoqu e l appr ciation port e par l administration sur la conformit de l objet du permis ces r gles ayant t fauss e faute de disposer des informa Voyez pour le cas de plusieurs permis autorisant des construc tions contigu s et dont les sous sols usage de stationnement sont communs 1 d cembre 1995 M nager et Syndi
36. les conclusions tendant l an nulation ou la suspension du permis de construire sans objet si le recours a d j t introduit ou irrecevables dans le cas inverse La cour aurait elle donc d prononcer un non lieu statuer Nous ne le pensons pas Votre jurisprudence pr cit e n est en effet applicable qu en l absence de tout commencement d ex cution des travaux et non dans l hypoth se de la p remption du permis fond e sur l interruption de travaux qui ont par construction d but Dans ce cas les conclusions tendant l annulation du permis conservent bien un objet c est pourquoi vous jugez que le moyen tir de la caducit d un permis de construire du fait de l interruption des travaux pendant plus d un an ne saurait tre utilement invoqu l appui de conclusions tendant l annulation du permis litigieux 3 Par suite la cour pouvait sans se d dire juger en f vrier 2006 que les conditions du sursis ex cution n taient pas remplies compte tenu de l interruption des tra vaux sans pour autant devoir prononcer un non lieu en d cembre de la m me ann e les conclusions tendant l annulation du permis ayant conserv un objet malgr sa p remption Elle n avait d s lors pas r pondre malgr le d bat engag devant elle ce moyen inop rant La cour a pu enfin porter lors du jugement de l appel une appr ciation diff rente que celle retenue dans le cadre du sursis ex cution
37. mense majorit de leurs p titionnaires Mais il peut para tre redoutablement complexe mettre en uvre dans le cadre d op rations impliquant sur un m me immeuble une division en volume d l ments ayant des vocations diverses telles que logements publics ou priv s bureaux commerces stationnement services publics etc ces diff rents l ments impliquant g n ralement multiplicit des ma tres d ouvrage des financements et des d lais cor respondants ou encore des autorisations notamment com merciales n cessaires Contrainte inadapt e L exigence d unicit de l autorisation devient alors une contrainte inadapt e la conduite de telles op rations Le cas qui vous est soumis aujourd hui est d ailleurs cet gard rela tivement simple Mais il suffit d voquer le r am nagement envisag de l immeuble de la Samaritaine qui devrait accueillir h tel de luxe commerces bureaux et services publics celui du Forum des Halles ou plus loign de votre enceinte le projet de r novation de la tour couch e que constituent les hangars du boulevard MacDonald dans le Nord parisien pour se faire une id e des difficult s de mise en uvre suscit es par l exigence d une demande unique Ces hypoth ses limit es d op rations de grande ampleur portant sur un m me immeuble et faisant interagir divers inter 32 28 juillet 1999 Soci t anonyme d HLM Le nouveau logis Centre Limousin req n 182167
38. n est achev e pourrait ensuite faire obstacle la d livrance d un certificat de conformit d s lors que si ce n est la l galit de l autori sation au sens strict la r alit de l ex cution de chaque per mis s inscrira n cessairement dans un ensemble auquel le permis fera r f rence En termes de cons quence concr te cette hypoth se n est finalement pas tr s loign e de celle du permis unique qui ne serait pas enti rement ex cut Or le r colement par l administration de la d claration attestant l ach vement et la conformit des travaux reste obligatoire pour tous les tablissements recevant du public 37 En outre plus concr tement il est tout simplement tr s pro bable que l annulation d un premier permis entra nerait la sus pension au moins temporaire de la poursuite du projet Si la construction de la dalle ou du parking souterrain est inter rompue du fait d un recours les permis portant sur les tages sup rieurs s ils ont t d livr s risquent la p remption faute d ex cution possible Un recours pourrait galement tre de nature susciter la demande d un nouveau permis tendant r gulariser la situation en prenant en compte les motifs de l annulation ainsi que la modification des demandes d po s es ult rieurement mais n ayant pas encore abouti Enfin reste en la mati re le garde fou de la fraude qui pr serve les d lais et conserve une marge de man uvre appr ciable au
39. ntifi es par le juge dans un m me arr t elle joue galement malgr l au torisation de constructions physiquement distinctes au sein d un m me permis lorsqu une appr ciation globale est n cessaire au regard d une r gle de fond telle par exemple que celle exig e pour l application des dispositions de la loi dite Littoral Vous avez ainsi jug par une d cision du 10 mai 1996 Soci t du port de Toga SA et autres 51 dans l hypoth se d un permis accord pour un projet immobilier de grande ampleur dans un espace proche du rivage que si les dispositions du permis pr sentaient un caract re divisible en tant qu elles concernaient d une part des b timents d habi tation et d autre part des commerces et des bureaux l en 27 CE S 13 novembre 1981 req n 16504 Rec p 413 avec les conclusions 28 16 janvier 1970 Sieur Benechet req n 75776 Rec p 30 2 f vrier 1979 Consorts S n cal req n 05808 Rec p 40 4 jan vier 1985 SCI R sidence du Port req n 47248 Rec p 5 29 CE S m me jour Sieur de Fligue req n 59145 Rec p 31 30 CE S 16 f vrier 1979 Soci t civile immobili re Cap Naio req n 03646 Rec p 66 concl M Rougevin Baville 31 Req n 140799 Rec p 174 BJDU 5 96 p 309 p 274 semble immobilier envisag constituait en raison de ses caract ristiques une m me op ration dont la conformit avec les prescriptions du Il de l
40. oit tre approfondie Enfin les permis dis p 280 tincts ne seront l gaux que si l administration aura pu prendre en compte globalement les contraintes d urbanisme ce qui am ne la question d ailleurs abord e par le rapporteur public de la pr sentation et de la coordination m me des demandes de permis de construire Cette appr ciation globale dont parle l arr t ne signifie nullement que l administration pour rait revenir un permis unique mais que pour d livrer des permis distincts elle doit s assu rer que l ouvrage qui sera finalement r alis respecte les r gles qui lui auraient t appli cables si on avait d livr un seul permis Mal gr d in vitables incertitudes qu notre avis n aurait pas mieux lev es le l gislateur la d cision rapport e ouvre ainsi de tr s int res santes perspectives 2 Doit tre aussi relev e la solution donn e la question de l enqu te publique L affichage de l avis d enqu te doit se faire seulement sur le ter ritoire d implantation du b timent Seul le pr si dent de la communaut d agglom ration avait comp tence pour prescrire l enqu te mais comme celle ci tait obligatoire et que donc l ad ministration avait comp tence li e le moyen est selon une jurisprudence aussi constante que jus tifi e inop rant On notera toutefois que l arr t l ve une ambigu t des textes l ancien article R 421 17 du code de l urbanisme
41. on glo bale sur les deux demandes de permis de construire pr sent es respectivement par la Communaut d agglom ration Grenoble Alpes M tropole et par la commune de Grenoble ils ont commis Observations 1 Ce tr s important arr t qui donne avec pr ci sion les orientations attendues pour la r alisa tion du point de vue de l urbanisme des op ra tions complexes fera dans un prochain num ro l objet d une analyse plus approfondie Il m rite toutefois d tre imm diatement port la connaissance des lecteurs avec les quelques remarques qu il implique d ores et d j et les conclusions tr s compl tes du rapporteur public qui contribuent en clairer la port e Comme le dit madame Burguburu dans ses conclusions son premier int r t est tout simple ment de confirmer et de consacrer un principe d j plus qu en filigrane dans la jurisprudence dans le cas d un ouvrage unique indivisible qui ne peut tre normalement appr hend du point BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L URBANISME 4 2009 PERMIS DE CONSTRUIRE une erreur de droit en estimant que le permis autorisant la construction du stade tait ill gal du seul fait qu il ne portait pas sur la totalit de l ensemble immobilier sans rechercher si cette circonstance avait fait obstacle ce que le maire de Grenoble ait v rifi dans le cadre d une appr ciation globale portant sur la totalit du projet que la d livrance de
42. ons complexes 16 La solution paraissait aux yeux des commentateurs d au tant plus assur e qu elle a t suivie peu de temps apr s par une d cision du Conseil d tat jugeant qu un ensemble de constructions indivisibles ne pouvant faire l objet que d un permis de construire unique il en r sultait qu un permis de construire ne peut tre d livr une partie seulement d un ensemble indivisible Bien que rest e in dite au recueil la r daction en termes de principe de cette d cision du 10 octobre 2007 M et Mme Demoures lui a valu les hon neurs de la doctrine qui y a vu la cons cration d une exigence jusque l seulement implicite 17 Tout en croyant devoir relativiser l importance de cette der ni re d cision non fich e comme on l a dit et rendue dans un cas d esp ce tr s sp cifique il n en reste pas moins que cette position de principe construction d ensemble permis unique qui est galement celle d fendue par la cour se d duisait effectivement assez naturellement de la jurispru dence ant rieure toutefois elle aussi rest e assez largement in dite Dans le sens du permis unique vous aviez ainsi jug que deux corps de b timents s par s mais communiquant entre eux constituaient une construction unique au sens des dispo sitions de l article L 421 1 du code de l urbanisme qui ne 14 Voir sur ce point la contribution du pr sident Labetoulle aux M langes Waline Gouvern
43. oriser une construction m connaissant au final les r gles d urbanisme alors m me qu elle serait conforme son propre permis Nous observons toutefois que votre jurisprudence fait d j preuve d un certain pragmatisme en la mati re puisque par une d cision du 23 d cembre 1987 Centre national d ophial mologie des Quinze Vingts vous avez cart un moyen tir de l ill galit d un permis au motif qu il portait sur une partie seulement d une construction indivisible Il s agissait en l es p ce de l op ra Bastille dont la construction a fait l objet de deux permis de construire le premier d livr le 9 mai 1985 correspondait notamment la grande salle de l Op ra alors que le second seul en litige et qui comprenait la salle modu lable les ateliers les commerces et le parc de stationnement avec ses acc s n avait t d livr qu en novembre de la m me ann e Vous vous tes alors fond s sur la circonstance qu cette date l administration tait en mesure de conna tre l aspect d finitif du b timent qui ne d pendait plus de permis de construire ult rieurs Or il nous semble que vous n tiez pas r ellement dans l hypoth se o se succ dent dans le cadre d une op ration complexe plusieurs tranches d op rations autonomes quand bien m me elles ont vocation former terme un ensemble coh rent Au contraire il s agissait bien en l es p ce d un ensemble immobilier unique au sens o
44. otifs d ill galit ont t retenus par la cour pour annuler le permis de construire le stade 5 CE Ass 12 janvier 1968 Entente mutualiste de la Porte Oc ane req n 64062 Rec p 40 25 juin 2003 Commune de Saillagouse req n 233119 Rec T p 950 BJDU 4 2002 p 308 et pour l vo cation 4 octobre 1961 Syndicat du personnel des services publics de la pr fecture de la Seine req n 46004 Rec p 536 plus g n ralement le Cours du pr sident Odent p 835 et 845 6 Req n 257877 Rec p 170 concl J H Stahl BJDU 3 2005 p 201 chron Landais Lenica AJDA 2005 p 1621 BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L URBANISME 4 2009 2 1 Le premier est tir de l irr gularit substantielle qui entacherait la proc dure d enqu te publique ayant pr c d la d livrance du permis eu gard l incomp tence de l auteur de l arr t la prescrivant d une part et aux modalit s de publicit insuffisantes qui en auraient r sult d autre part L enqu te publique pr alable l octroi du permis de construire un quipement culturel sportif ou de loisirs sus ceptibles d accueillir plus de 5000 personnes est exig e par les dispositions combin es du de l article L 123 1 du code de l environnement et de l article 1 du d cret n 85 453 du 23 avril 1985 7 applicable la date du permis attaqu 8 Les dispositions du Il de l article L 123 1 qui contraire ment
45. s agissant de la r alit de l interruption des travaux Dans cette hypoth se et quand bien m me on peut le regretter elle n tait pas plus tenue de se justifier que de r pondre au moyen pr sent en appel en tout tat de cause inop rant nous l avons dit La caducit du permis ne ressort d ailleurs pas avec certi tude du dossier Au contraire il semble que le chantier a fait l objet entre 2004 et 2005 de travaux de remblaiement de sta bilisation et de drainage destin s tasser le sol impr gn d eau travaux apparemment indispensables avant la r alisa tion des fondations Les conclusions tendant l annulation du permis restaient donc nos yeux en tout tat de cause rece vables Le pourvoi form par la ville de Grenoble l est galement les dispositions de l article R 600 1 du code de l urbanisme n tant pas applicables l auteur d un pourvoi en cassation l encontre d un arr t annulant un document d urbanisme 4 2 CE S 27 mars 1958 Ministre de la Reconstruction et du logement cl Syndicat professionnel des vins et spiritueux de l entrep t Saint Bernard et autres req n 43938 Rec p 195 15 mai 1981 Asso ciation de sauvegarde de l environnement Maillot Champerret et autres req n 14888 Rec p 228 9 f vrier 1977 Verg s req n 00114 Rec p 81 3 6 mai 1970 Dejean et autres req n 73740 Rec T p 1248 4 18 octobre 2006 Ministre d tat ministre de l
46. servations du public dans des conditions adapt es la nature et l importance de l op ration impliquait en l esp ce que l enqu te publique ne soit pas annonc e par affiches sur la seule commune de Grenoble puisque le projet tait destin r pondre des besoins l chelle de l agglom ration qu il tait r alis sous la ma trise d ouvrage de la communaut d agglom ration et que son impact ne se limitait pas cette 7 Pris pour l application de la loi n 83 630 du 12 juillet 1983 relative la d mocratisation des enqu tes publiques et la protection de l environnement 8 Et plus pr cis ment au d du 19 de l annexe au d cret aujour d hui annex l article R 123 1 du code de l environnement 9 19 novembre 1954 Sieur Greffe req n 17474 Rec p 603 21 no vembre 1956 Sieur Lazarini req n 36660 Rec p 443 2 octobre 1970 Sieur Gaillard req n 76124 Rec p 553 10 Voyez a contrario l op rance du moyen en l absence de comp tence li e pour une d cision prise par le pr sident de l universit et non par le recteur 10 mars 1978 Secr taire d tat aux Universit s c Dame Aubin req n 4057 Rec T p 918 p 271 PERMIS DE CONSTRUIRE unique commune notamment en termes de besoins en sta tionnement Le pourvoi soutient que cette motivation est entach e d une erreur de droit d s lors que les dispositions de l article 12 du d cret du 23 avril 1985 r
47. taient certes pr valus du lien indissociable existant entre les deux permis de construire mais leur raison nement diff rait de celui retenu par la cour M Comparat et autres d une part soutenaient que le per mis de construire le stade aurait t ill gal en raison de l ill galit du permis de construire le parking ils invoquaient donc une sorte d exception d ill galit M Wegner et l association SOS Parc Mistral d autre part reprochaient la notice finan ci re du projet soumis enqu te publique d avoir sous va lu le co t du parking Statuant comme elle l a fait la cour a donc soulev d office sans le communiquer aux parties le moyen qui n tait au demeurant pas d ordre public tir de la n cessit d une autorisation unique 1 3 Vous pourriez donc en rester l puisque l un ou l autre de ces deux moyens de l galit externe est de nature entra ner l annulation de l arr t Vous y seriez m me tenu si vous estimiez qu un des motifs d annulation retenus par la cour tait de nature justifier l galement le dispositif de l arr t Si vous nous suivez en revanche pour estimer que l en semble de ces motifs est erron vous pourrez casser l arr t en censurant chacun de ces motifs sans qu il soit n cessaire de vous prononcer sur la r gularit de l arr t conform ment au mode d emploi indiqu par votre d cision de Section du 22 avril 2005 Commune de Barcar s 2 Deux m
48. tendant son annulation Le maire ayant d livr en mars 2006 un nouveau permis de construire ce parc souterrain en en r duisant la taille la cour administrative d appel de Lyon a prononc en d cembre 2006 un non lieu statuer sur les appels interjet s l encontre du jugement qui statuait sur les permis ant rieurs Les proc dures se sont en revanche multipli es l en contre du permis de construire le stade Contrairement aux demandes form es par l association SOS Parc Mistral et M Wegner et les associations SOS Gre noble et Comit de vigilance pour l am nagement urbain de Grenoble COVAUG sur le fondement des dispositions de l ar ticle L 521 1 du code de justice administrative qui ont t reje t es par le juge des r f r s du tribunal administratif celles pr sent es par MM Comparat Avrillier Guillemette et Mile Mazille sur le m me fondement ont t accueillies et ont conduit la M tro demander le retrait du permis initial afin d en solliciter un nouveau Le maire de Grenoble a d f r cette demande par un arr t du 26 avril 2004 objet du pr sent litige Les recours en suspension et annulation introduits l en contre de ce nouveau permis ont t rejet s tant par le juge des r f r s que par le tribunal administratif mais certains requ rants ont alors saisi la cour d une demande de sursis ex cution du jugement demande que la cour a rejet e par ordonnance du 10 f vrier 20
49. tincts et ne peuvent tre regard es comme les l ments d une m me op ration que la soci t pr sente une demande unique pour les deux constructions 22 Vous avez enfin jug dans le cadre de la jurisprudence Thalamy Sekler relative aux permis portant sur des constructions difi es en m connaissance des r gles d urbanisme que l exigence que le permis ult rieurement d li vr permette la r gularisation du b timent initial ne trouve pas s appliquer dans le cas o le permis initial concernait plu sieurs immeubles distincts et o la modification demand e ne portait pas sur un immeuble difi en violation de ce permis 21 Cette position appelle toutefois nous semble t il une pre mi re nuance li e la notion d indivisibilit de l ensemble que vous maniez plus fr quemment pour appr cier la l galit du permis que la consistance de la construction Si cet aspect physique ou mat riel de la question n appa ra t en effet qu en creux dans la jurisprudence en la mati re c est que celle ci s est focalis e sur l indivisibilit non pas de la construction mais de l autorisation d urbanisme souvent d crite comme un terrain d lection de la th orie de l indivisi bilit entre les l ments d un m me acte juridique 22 2 2 2 Le permis de construire est comme vous le savez une d cision administrative qui a pour objet d autoriser les constructions dont l autorit comp tente a v rifi qu elles
50. tir es du d faut d int r t agir des requ rants soulev es devant elle en d fense par la commune de Grenoble dans l ins p 278 tance relative l appel form par M Comparat et autres et devant le tribunal administratif de Grenoble dans l instance rela tive la demande de M Wegner et de l association SOS Parc Paul Mistral qu en outre elle a soulev d office sans le com muniquer le moyen qui n est d ailleurs pas d ordre public tir de ce que la r alisation du stade et celle du parc de stationne ment sous jacent auraient d faire l objet d une autorisation d urbanisme unique Sur le bien fond de l arr t Consid rant que le stade dont la r alisation a t autoris e par le permis de construire litigieux est susceptible d accueillir 20 000 spectateurs environ que par suite la d livrance du per mis de construire devait tre pr c d e d une enqu te publique en application des dispositions combin es des articles L 123 1 et suivants du code de l environnement et du 19 du d de l an nexe au d cret n 85 453 du 23 avril 1985 pris pour son appli cation alors en vigueur que l enqu te publique a t prescrite par arr t du maire de Grenoble du 6 mai 2003 et s est d rour l e du 2 juin au 2 juillet 2003 Consid rant en premier lieu que l article 12 du d cret du 23 avril 1985 aujourd hui repris l article R 123 14 du code de l environnement pr voit que l avis d
51. tre jurisprudence en mati re d urbanisme qui cherche concilier par le maniement de textes souvent qualifi s de frustes les exigences de la l galit et le principe de r alit dans sa complexit et sa diversit Une solution inverse nous semble en effet exag r ment rigide et peu adapt e aux grands projets d urbanisme Elle pourrait certes constituer un appel l gif rer mais nous ne sommes pas persuad e que la loi soit mieux m me d ap porter une r ponse aux questions pos es alors d une part qu elle a pr f r lors des r centes r formes rester muette BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L URBANISME 4 2009 PERMIS DE CONSTRUIRE sur le sujet soulignons toutefois que ces r formes ont eu pour objectif de simplifier les r gimes d autorisations d ur banisme et ont notamment autoris l article L 600 5 Pan nulation partielle d un permis 4 et d autre part qu une r ponse jurisprudentielle permet d adresser comme la doc trine en exprime le souhait un signal permettant aux ser vices instructeurs d unifier leur doctrine face aux sp cificit s du type d op rations en cause 2 3 Il nous reste maintenant faire application de ces principes aux derniers moyens du pourvoi En l esp ce nous croyons que la cour n a pas d natur les faits de l esp ce en estimant que l ensemble constitu par le parking et le stade constituait un seul ensemble immobilier Au del des consi
52. u permis unique on l a dit l ill galit d une clause entra nera sauf exception l annulation de l ensemble de l autorisation l inverse quand bien m me seul l en semble des permis partiels d livr s dans le cadre d une m me op ration permet la coh rence du projet ces permis restent distincts Par suite l ill galit de l un n aura en th o rie pas d incidence sur la l galit de l autre quand bien m me l un le parking par exemple est une condition de l galit de l ensemble Nous n avons pas sur ce point de r ponse d finitive mais plusieurs l ments nous semblent venir au soutien de la solution propos e I nous semble tout d abord que la division des permis ne devrait pas faire obstacle la multiplication des recours Rares seront les circonstances o un requ rant ayant int r t agir l encontre d un permis en sera priv face une deuxi me autorisation portant sur le m me pro jet Or dans l hypoth se de recours intent s l encontre de l ensemble des permis autorisant un ensemble immobi lier unique vous pourrez en appr cier globalement la l ga 35 CE Ass 23 octobre 1998 Collectif alternative pyr n enne laxe europ en et autres req n 173295 Rec p 366 p 276 lit les autorisations attaqu es constituant alors un ensemble indivisible 36 L annulation de l un des permis dont on sait qu elle peut parfois intervenir alors que la constructio
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